13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA Cartagena de Indias D. T. y C., primero (01) de julio de dos mil veinte (2020) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES II.- PRONUNCIAMIENTO De conformidad con el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, ejerce la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Bolívar el control de legalidad sobre el Decreto No. 042 del 24 de abril de 2020, proferido por la Alcaldía Municipal de San Juan Nepomuceno – Bolívar, “Por el cual se instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y en el mantenimiento del orden público del municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar.” III.- ANTECEDENTES 3.1.- El artículo 215 de la Carta Política de 1991 autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, a declarar el Estado de Emergencia cuando se presenten hechos distintos a los previstos en los artículos 212 (guerra exterior) y 213 (grave perturbación del orden público) de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social, ecológico del país o constituyan grave calamidad pública. 3.2.- El Congreso de la República expidió la Ley 137 de 1994 “estatutaria de los Estados de Excepción”.1 1Publicado en el Diario Oficial No.41379 de junio 3 de 1994.
MEDIO DE CONTROL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD RADICADO 13001-23-33-000-2020-00388-00 ACTO OBJETO DE CONTROL DECRETO No. 042 DE FECHA 24 DE ABRIL DE 2020 ENTIDAD QUE LO EXPIDE MUNICIPIO DE SAN JUAN NEPOMUCENO – BOLÍVAR TEMA Se inhibe de un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del mismo, por no haber sido expedido con fundamento en las normas del estado de emergencia económica y social. - Existen otros medios de control para estudiar su legalidad.
MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA 3.3.- El Presidente de la República de Colombia, con la firma de todos los ministros, profirió el Decreto Declarativo No. 417 de fecha 17 de marzo de 2020, mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, por el período de 30 días calendario, con el propósito de conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación de la covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 3.4.- Que mediante el Decreto No. 042 del 24 abril de 2020, el alcalde del municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar, impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria en el país y para el mantenimiento del orden público, las siguientes: Que de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Constitución Política, las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
Que el numeeral 4 del artículo 189 ibídem, establece que corresponde al presidente como Jefe de Gobierno conservar el orden público en todo el territorio nacional o restablecerlo si fuere turbado. Que el artículo 24 superior establece el derecho a circular libremente por el territorio nacional. Sin embargo, este no es un derecho absoluto y puede ser limitado, pero solo para proteger el interes publico, la seguridad nacional y para mantener el orden público.
Que los artículos 44 y 45 estableces los derechos de los niños, niñas y adolescentes, a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad, y que el Estado tien la obligacion de protegerlos con el fin de garantizar el ejercicio pleno de sus derechos. Que de acuerdo a lo establecido en el artículo 46 superior, el Estado, la sociedad y la familia participarán en la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y les garantizará los servicios de la seguridad social integral.
Que de acuerdo con los artículos 49 y 95 ibídem, es deber de las personas procurar por el cuidado integral de su salud y de su comuidad, y obrar 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA conforme al principio de solidaridad social y responder con acciones humanitarias ante circunstancias quepongan en peligro la vida o la salud de las personas.
Que conforme al artículo 296 ibídem, para la conservación del orden público o para su restablecimeinto donde fuere turbado, los actos y ordenes del Presidente de la República se aplicarán inmediatamente y de preferencia sobre los gobernadores; y los actos y ordenes que dicten los gobernadores se aplicará de igual manera y con los mismos efectos en relacion con los del alcalde.
Que el artículo 303 de la Constitución, dispone que el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público. Que el numeral 3 del artículo 315 de la Constituión Política, señala como atribuciones del alcalde la de dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios as su cargo.
Que elartículo 91 de la Ley 136 de 1994, dispuso que los alcalde ejercerán funciones que les asignen la Constitución, la Ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. En ese sentido, entre otras funciones, losalcaldes deben conservar el orden público en el municipio.
Que el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, establece que son autoridades de policía, entre otrosm el Presidente de la República, los gobernadores y alcaldes distritales o municipales. Que de conformidad con los artículos 201 y 205 ibídem, corresponde a los gobernadores y a los alcaldes ejecutar las instrucciones del Presidente de a República en relación con el mantenimiento y restablecimiento de la convivencia. Que la Ley 1751 de 2015, regula lo relacionado con el derecho fundamental a la salud y establece en su artículo 5 que el estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo de dicho.
Que dadas las circuntancias de salud generada por la pandemia del COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA el país hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó medidas sanitarias con el fin de prevenir y controlar la propagacion del COVID-19 en el territorio nacicional y mitigar sus efectos.
Que el Decreto 418 del 18 de marzo de 2020, el Presidente de la República, dictó medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público. Por su parte, el Decreto 420 del 18 de marzo de 2020, impartió instrucciones paa expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19.
Que mediante el Decreto 457 de 2020, el Presidente de la República, impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pantemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público. Que mediante el Decreto 531 de 2020, se ordenó el aislaminto preventivo obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia, a partir del 25 de marzo hasta el13 de abril de 2020.
Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el mInisterio de Salud y Protección Social, este ultimo será la entida encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública,con el fin de mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia.
De igual manera, en el precitado Decreto, se establecio que durante el término de la emergencia sanitaria, los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección Social. Que mediante el Decreto Legislativo 439 del 20de marzo de 2020, se suspendió el desembarque con fines de ingreso o conexión en el territorio colombiano de pasajeros provenientes del exteriro por vía aérea, por el término de 30 días calendariodesde el 23 de marzo de 2020, permitiendo unicamente el desembarque en caso de emergencia humanitaria, caso fortuirto o fuerza mayor, entre otros.
E incluyendo como parte resolutiva lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO. AISLAMIENTO: Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del Municipio de San Juan 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA Nepomuceno, Bolívar, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 19.
Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio Municipal con las excepciones previstas en el artículo 2 del presente Decreto.
ARTÍCULO SEGUNDO. GARANTIAS PARA LA MEDIDA DE AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, se permitirá el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: 1. Asistencia y prestación de servicios de salud. 2.
Adquisición de bienes de primera necesidad, alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza y mercancías de ordinario consumo en la población. 3. Desplazamiento a servicios bancarios, financieros y de operadores de pago, y a servicios notariales. 4. Asistencia y cuidado a niños, niñas, adolescentes, personas mayores de 70 años, personas con discapacidad y enfermos con tratamientos especiales que requieren asistencia de personal capacitado. 5.
Por causa de fuerza mayor o caso fortuito. 6. Las labores de las misiones médicas de la Organización Panamericana de la Salud - OPS y de todos los organismos internacionales de la salud, la prestación de los servicios profesionales, administrativos, operativos y técnicos de salud públicos y privados. 7. La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de medicamentos, productos farmacéuticos, insumos, productos de limpieza, desinfección y aseo personal para hogares y hospitales, equipos y dispositivos de tecnologías en salud, al igual que el mantenimiento y soporte para garantizar la continua prestación de los servicios de salud.
El funcionamiento de establecimientos y locales comerciales para la comercialización de los medicamentos, productos farmacéuticos, insumos, equipos y dispositivos de tecnologías en salud. 8. Las actividades relacionadas con servicios de emergencia, incluidas las emergencias veterinarias. 9. Los servicios funerarios, entierros y cremaciones. 10.
La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de: (i) insumos para producir bienes de primera necesidad; (ii) bienes de primera necesidad -alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza de ordinario consumo en la población-, (iii) alimentos y 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA medicinas para mascotas, y demás elementos y bienes necesarios para atender la emergencia sanitaria, así como la cadena de insumos relacionados con la producción de estos bienes. 11.
La cadena de siembra, cosecha, producción, embalaje, importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de semillas, insumos y productos agrícolas, piscícolas, pecuarios y agroquímicos -fertilizantes, plaguicidas, fungicidas, herbicidas-; productos agropecuarios, piscícolas y pecuarios, y alimentos para animales, mantenimiento de la sanidad animal, el funcionamiento de centros de procesamiento primario y secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de comercialización, riego mayor y menor para el abastecimiento de agua poblacional y agrícola, y la asistencia técnica.
Se garantizará la logística y el transporte de las anteriores actividades. 12. La comercialización presencial de productos de primera necesidad se hará en mercados de abastos, bodegas, mercados, supermercados mayoristas y minoristas y mercados al detal en establecimientos y locales comerciales a nivel nacional, y podrán comercializar sus productos mediante plataformas de comercio electrónico y/o por entrega a domicilio. 13.
Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado. 14. Las actividades del personal de las misiones diplomáticas y consulares debidamente acreditadas ante el Estado colombiano, estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 15.
Las actividades de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y organismos de seguridad del Estado, así como de la industria militar y de defensa. 16. Las actividades de los puertos de servicio público y privado, exclusivamente para el transporte de carga. 17. La ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas. 18.
La ejecución de obras de construcción de edificaciones y actividades de garantía legal sobre la misma construcción, así como el suministro de materiales e insumos exclusivamente destinados a la ejecución de las mismas. 19. La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características, presenten riesgos de estabilidad técnica, amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural. 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA 20.
La construcción de infraestructura de salud estrictamente necesaria para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria par causa del Coronavirus COVID-19. 21. La comercialización de los productos de los establecimientos y locales gastronómicos mediante plataformas de comercio electrónico o por entrega a domicilio. Los restaurantes ubicados dentro de las instalaciones hoteleras solo podrán prestar servicios a sus huéspedes. 22.
Las actividades de la industria hotelera para atender a sus huéspedes, estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 23. El funcionamiento de la infraestructura crítica -computadores, sistemas computacionales, redes de comunicaciones, datos e información cuya destrucción o interferencia puede debilitar o impactar en la seguridad de la economía, salud pública o la combinación de ellas. 24.
El funcionamiento y operación de los centros de llamadas, los centros de contactos, los centros de soporte técnico y los centros de procesamiento de datos que presten servicios en el territorio nacional y de las plataformas de comercio electrónico. 25. El funcionamiento de la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, los servicios carcelarios y penitenciarios y de empresas que prestan el servicio de limpieza y aseo en edificaciones públicas, zonas comunes de edificaciones y las edificaciones en las que se desarrollen las actividades de que trata el presente artículo. 26.
Las actividades necesarias para garantizar la operación, mantenimiento, almacenamiento y abastecimiento de la prestación de: (1) servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, aseo (recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final, reciclaje, incluyendo los residuos biológicos o sanitarios);
(h)de la cadena logística de insumos, suministros para la producción, el abastecimiento, importación, exportación y suministro de hidrocarburos, combustibles líquidos, biocombustibles, gas natural, gas licuado de petróleo -GLP-, (lir) de la cadena logística de insumos, suministros para la producción, el abastecimiento, importación, exportación y suministro de minerales, y (iv) el servicio de internet y telefonía. 27.
La prestación de servicios bancarios y financieros, de operadores postales de pago, casas de cambio, operaciones de juegos de suerte y azar en la modalidad de novedosos y territoriales de apuestas permanentes, Chance y Lotería, centrales de riesgo, transporte de valores y actividades notariales y de registro de instrumentos públicos, así como la prestación de los servicios relacionados con la expedición licencias urbanísticas.
El Superintendente de Notariado y Registro determinará los horarios y turnos, en los cuales se prestarán los servicios notariales, garantizando 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA la prestación del servicio a las personas más vulnerables y a las personas, de especial protección constitucional.
El Superintendente de Notariado y Registro determinará los horarios, turnos en los cuales se prestarán los servicios por parte de las oficinas de registro de instrumentos públicos. 30. El funcionamiento de los servicios postales, de mensajería, radio, televisión, prensa y distribución de los medios de comunicación. 31. El abastecimiento y distribución de bienes de primera necesidad - alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza, y mercancías de ordinario consumo en la población-en virtud de programas sociales del Estado y de personas privadas. 32.
Las actividades del sector interreligioso relacionadas con los programas institucionales de emergencia, ayuda humanitaria, espiritual y psicológica. 33. Las actividades estrictamente necesarias para operar y realizar los mantenimientos indispensables de empresas, plantas industriales o minas, del sector público o privado, que por la naturaleza de su proceso productivo requieran mantener su operación ininterrumpidamente. 34.
Las actividades de los operadores de pagos de salarios, honorarios, pensiones, prestaciones económicas públicos y privados; beneficios económicos periódicos sociales -BEPS-, y los correspondientes a los sistemas y subsistemas de Seguridad Social y Protección Social. 35. El desplazamiento estrictamente necesario del personal directivo y docente de las instituciones educativas públicas y privadas, para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 36.
La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte, comercialización y distribución de las manufacturas de productos textiles, de cuero y prendas de vestir; de transformación de madera; de fabricación de papel, cartón y sus productos y derivados; y fabricación de productos químicos, metales, eléctricos, maquinaria y equipos.
Todos los anteriores productos deberán comercializarse mediante plataformas de comercio electrónico o para entrega a domicilio. 37. El desarrollo de actividades físicas y de ejercicio al aire libre de personas que se encuentren en el rango de 18 a 60 años, por un periodo máximo de una (01) hora diaria de acuerdo con las medidas, instrucciones y horarios que fijen los alcaldes en sus respectivas jurisdicciones territoriales, 38.
La realización de avalúos de bienes y realización de estudios de títulos que tengan por objeto la constitución de garantías, ante entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. 39. El funcionamiento de las comisarías de familia e inspecciones de policía, así como los usuarios de estas. 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA 40.
La fabricación, reparación, mantenimiento y compra y venta de repuestos y accesorios de bicicletas convencionales y eléctricas. 41. Parqueaderos públicos para vehículos. Parágrafo 1. Las personas que desarrollen las actividades antes mencionadas deberán estar acreditadas o identificadas en el ejercicio de sus funciones o actividades..
Parágrafo 2. Se permitirá la circulación de una sola persona por núcleo familiar para realizar las actividades descritas en los numerales 2 y 3. Parágrafo 3. Cuando una persona de las relacionadas en el numeral 4 deba salir de su lugar de residencia o aislamiento, podrá hacerlo acompañado de una persona que le sirva de apoyo. Parágrafo 4.
Con el fin de proteger la integridad de las personas, mascotas y animales de compañía, y en atención a medidas fitosanitarias, solo una persona por núcleo familiar podrá sacar a las mascotas o animales de compañía. Parágrafo 5. Las personas que desarrollen las actividades mencionadas en el presente artículo, para iniciar las respectivas actividades, deberán cumplir con los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus COVID -19.
Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
ARTICULO TERCERO. AUTORIZAR durante la vigencia del presente decreto, la circulación de una persona del núcleo familiar, en el horario de 06:00 am hasta las 04:00 pm, de acuerdo al último digito de la cedula tal como se indican en el presente artículo. FECHA CEDULA 27-04-2020 6-7 28-04-2020 8-9 29-04-2020 0-1 30-04-2020 2-3 01-05-2020 4-5 02-05-2020 6-7 03-05-2020 8-9 04-05-2020 0-1 05-05-2020 2-3 06-05-2020 4-5 07-05-2020 6-7 08-05-2020 8-9 09-05-2020 0-1 10-05-2020 2-3 En el horario establecido, exclusivamente se podrán realizar las siguientes actividades: 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA • Adquisición de bienes de primera necesidad como alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza y mercancías de ordinario consumo en la población. • Desplazamiento a servicios bancarios, financieros y de operadores de pago y a servicios notariales. • Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
ARTÍCULO CUARTO. PROHIBICIÓN DE CONSUMO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES. Prohíbase dentro del Municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar, el consumo de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio, a partir de la vigencia del presente decreto y hasta LAS 00:00 horas del 11 de mayo de 2020. No queda prohibido el expendio de bebidas embriagantes.
ARTÍCULO QUINTO. INOBSERVANCIA DE LAS MEDIDAS. La violación e inobservancia de las medidas adoptadas e instrucciones dadas mediante el presente Decreto, darán lugar a la sanción penal prevista en el artículo 368 del Código Penal y a las multas previstas en artículo 2.8.8.1.4.21 del Decreto 780 de 2016, o la norma que sustituya, modifique o derogue.
ARTICULO SEXTO. La comercialización presencial de productos de primera necesidad se hará en mercados de abastos, bodegas, mercados, supermercados mayoristas y minoristas y mercados al detal en establecimientos y locales comerciales a nivel municipal se hará desde la 7 A.M hasta las 4 P.M Parágrafo 1. Se establecerá un control para las compras presenciales de que habla el presente artículo, teniendo en cuenta el último digito de la cédula de la persona que está autorizada para hacerlas.
Parágrafo 2. Las entregas a domicilio en este tipo de establecimientos no serán objeto de esta restricción, de conformidad con el decreto legislativo No. 536 de 11 de abril de 2020. Parágrafo 3. La comercialización de los productos de los establecimientos y locales gastronómicas que se hagan a domicilio, no serán objeto de esta restricción, de conformidad con el decreto legislativo No. 536 de 11 de abril de 2020.
Parágrafo 4. Para la comercialización por domicilio de los productos de los establecimientos y locales gastronómicas, mercados de abastos, bodegas, mercados, supermercados mayoristas y minoristas y mercados al detal en establecimientos y locales comerciales a nivel municipal, deberán contar con los documentos necesarios que demuestren la calidad de los servicios prestados.
Parágrafo 5. Para la comercialización por domicilio de los productos de los establecimientos y locales gastronómicas, mercados de abastos, bodegas, mercados, supermercados mayoristas y minoristas y mercados al detal en establecimientos y locales comerciales a nivel municipal, deberán dotar a los trabajadores y domiciliarios de elementos de protección para garantizar la sanidad de los alimentos suministrados, sobre todo el uso de tapaboca, 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA de conformidad con los lineamientos del ministerio de salud para prevenir la propagación del COVID-19, ARTÍCULO SEPTIMO. USO OBLIGATORIO DE TAPABOCAS EN LUGARES PUBLICOS.
De conformidad con las directivas trazadas por el Ministerio de Salud, será obligatorio el uso de tapabocas en los siguientes lugares: − En el sistema de transporte público y áreas donde haya afluencia masiva de personas (calles, plazas de mercado, supermercado, abastos, bancos, farmacias, empresas que presten servicios de giros o remesas, entre otros).
Personas con sintomatología respiratoria en las calles del municipio y sus corregimientos. − Grupos de riesgo (personas adultas mayores de 70 años, personas con enfermedades cardiovasculares, enfermedades que comprometan el sistema inmunológico, cáncer, VlH, gestantes y enfermedades respiratorias crónicas), deberán portarlo en las calles del municipio y sus corregimientos.
Los trabajadores de los establecimientos y locales gastronómicos, mercados de abastos, bodegas, mercados, supermercados mayoristas y minoristas y mercados al detal en establecimientos y locales comerciales a nivel municipal, durante el término de prestación del servicio. Los domiciliarios de los establecimientos y locales gastronómicos, mercados de abastos, bodegas, mercados, supermercados mayoristas y minoristas y mercados al detal en establecimientos y locales comerciales a nivel municipal, deberán portarlo en las calles del municipio y sus corregimientos.
Esta medida es complementaria y no elimina la necesidad de lavarse las manos y el distanciamiento social.
ARTÍCULO OCTAVO. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” 3.5.- Que de conformidad con la mecánica constitucional y legal, este tipo de medidas, “de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción tendrán un control inmediato de legalidad”2. 3.6.- Que el Consejo de Estado3 ha considerado que desde el punto de vista convencional y constitucional, el medio de control inmediato de legalidad definido en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA4 2Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la ley 137 de 1994. 3 Ver sentencia Rad. 11001-03-15-000-2020-01006-00.
Consejo de Estado. Sección Segunda. M.P. William Hernández Gómez. Fecha. 15 de abril de 2020. 4 CPACA, art. 136: «Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA tiene como esencia el derecho a la tutela judicial efectiva, y ante la situación excepcional y extraordinaria generada por la pandemia del Covid-19, es posible extender el control judicial a todas aquellas medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se deriven de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional, sino a aquellos actos que encierren medidas tendientes a conjurarla, mitigarla o controlar sus efectos, de forma directa o indirecta, emitidos en ejercicio de funciones administrativas ordinarias. 3.7.- Que en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, 111.8, 136 y 185 del CPACA está previsto el trámite de dicho control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos dependiendo de la naturaleza nacional o territorial de quien haya expedido el acto a controlar. 4.– Trámite Procesal Mediante auto del seis (06) de mayo del dos mil veinte (2020), se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la referencia, ordenando dar el trámite correspondiente a la misma, el traslado al Agente del Ministerio Público y la fijación en lista por el término de diez (10) días.
El proceso fue fijado en aviso, el cual venció el 22 de mayo de 2020. 5. Intervenciones 5.1.- Concepto del Ministerio Público El Procurador Delegado ante esta Corporación se abstuvo de rendirconcepto de fondo en el asunto de la referencia. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD No se advierten irregularidades sustanciales o procedimentales que conlleven a decretar la nulidad total o parcial de lo actuado, al observarse el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 207 del CPACA.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA 5.1. Competencia 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA Es competente este Tribunal en Sala Plena, para resolver en única instancia el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 151 y 185 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 5.2.
Problema Jurídico Debe establecer la Sala Plena de esta Corporación, si hay lugar a declarar ajustado a derecho el Decreto No. 042 del 24 de abril de 2020, proferido por la Alcaldía Municipal de San Juan Nepomuceno– Bolívar. 5.3. Tesis La Sala Plena se inhibe de pronunciarse de fondo del medio de Control Inmediato de Legalidad, debido a que el Decreto No. 042 del 24 de abril de 2020, proferido por la Alcaldía Municipal de San Juan Nepomuceno – Bolívar, no tiene por finalidad el desarrollar un decreto legislativo expedido en el marco del Estado de Excepción declarado mediante el Decreto Legislativo 417 de fecha 17 de marzo de 2020. 5.4.
Marco Normativo y Jurisprudencial 5.4.1 Del control de legalidad de los actos administrativos dictados en el marco de los estados de excepción. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, establece el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictados tanto por las autoridades nacionales como por las entidades territoriales, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. En ese orden, el numeral 14 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, señala que los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que profieran las autoridades departamentales y municipales en el ejercicio de la función administrativa, durante los Estados de Excepción. Por su parte el Consejo de Estado5 dispuso que el medio de control de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para 5 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Bogotá, cinco (5) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: GOBIERNO NACIONAL Demandado: DECRETO 861 DE 2010. 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. 5.4.2.- El Control Inmediato de Legalidad es integral.
El carácter integral del control inmediato de legalidad no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del Decreto No. 042 del 24 de abril de 2020, proferido por la Alcaldía Municipal de San Juan Nepomuceno – Bolívar, confrontándolo con todo el universo jurídico. El Consejo de Estado ha sido insistente en señalar “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.
Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.”6 Por tal motivo, aun cuando el Tribunal Administrativo de Bolívar se pronunciará, como le corresponde, respecto a la legalidad del acto, y como quiera que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados. 5.4.3.- Procedimiento y límites del Control Inmediato de Legalidad. – El Consejo de Estado, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por la autoridad pública para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA material (proporcionalidad y conexidad)7 con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.
Por lo antes señalado el control inmediato de legalidad se hace frente a las normas superiores que son: a) Los mandatos constitucionales sobre derechos fundamentales. b) Las normas convencionales que limitan a los estados para suspender las garantías y libertades fundamentales, c) Las normas constitucionales que rigen los estados de excepción, d) La Ley estatutaria de Estados de Excepción, e) El decreto de declaratoria del estado de excepción y f) Los decretos legislativos expedidos por el Gobierno. Con base en lo anterior se procese a resolver el caso concreto (control formal y material del acto). 5.5.
Examen de legalidad. 5.5.1.- Formal – conexidad Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo. Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa.
Así las cosas, revisando los antecedentes del acto en estudio encontramos que, se fundamentó en los artículo 2, 24, 44, 45, 46, 49, 95, 189, 296, 303 y 315 de la Constitución Política, los cuales se refieren a los fines del Estado; la libre circulación delas personas; los derechos de los niños, niñas y adolescentes; la protección y asistencia de las personas de la tercera edad; el cuidado integral de su salud como persona y la de su comunidad, obrar conforme al principio de solidaridad social y responder con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; funciones del Presidente de la Repúblicacomo Jefe de Estado, de Gobierno y Máxima Autoridad Administrativa; la conservación del orden público; el gobernador como agente del Presidente de la República y, las atribuciones del alcalde, respectivamente.
El acto en estudio acude también a la Ley 136 de 1994 la cual dicta normas sobre la organización y funcionamiento de los municipios, a la Ley 1801 de 7Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA 2016 que es el Código Nacional de Seguridad y Convivencia, a la Ley 1751 de 2015 que regula el derecho fundamental a la salud.
En su motivación se encuentra, además, la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual fuera expedida con base en las facultades ordinarias que ostenta esa cartera en materia sanitaria. Se motiva normativamente además en el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020 en virtud del cual se imparten instrucciones con relación a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, esta última norma se expide por parte del Presidente de la República con base en las facultades que habitualmente ostenta en materia de orden público, entre otros Decretos de la misma linea, tales como el 418, 420, 531 y 536 de 2020.
En ese orden de ideas, es posible afirmar que las normas antes mencionadas no corresponden a decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en el marco de un Estado de Excepción. Ahora bien, en el Decreto en estudio, además, se hace mención al Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, por medio del cual el Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, adopta medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Así mismo, en su motivación se acude a os Decretos Legislativos 439 y 569 de 2020,a través de los cuales se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea y se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, respectivamente.
Descendiendo al estudio objeto del control inmediato de legalidad, esto es, el Decreto No. 042 del 24 de abril de 2020, preferido por la Alcaldía Municipal de San Juan Nepomuceno - Bolívar, advierte esta Sala Colegiada, que el Acto Administrativo controlado, fue expedido esencialmente en desarrollo de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución No. 385 de fecha 12 de marzo de 2020 y el 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA Decreto 457 de 2020 que, como se dijo, impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y para el mantenimiento del orden público.
Bajo este entendido es comprensible concluir que los aspectos considerados en él no tienen clara y directa conexidad entre las normas de naturaleza legislativa excepcional y el decreto que se controla. Aunque en el contenido del Decreto en estudio podría estar ligado con los motivos que llevaron al Estado de Excepción, ello no permite considerar satisfecho el requisito legal consistente en que la medida objeto del control inmediato de legalidad constituya un desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En otras palabras, del estudio del contenido del acto administrativo al cual se le pretende hacer control de legalidad; no se puede extraer que se expidió con base a las facultades excepcionales que otorga el Decreto legislativo que declaró el Estado de emergencia económica (Estado de Excepción), debido a que no hace ninguna referencia a esas facultades y/ competencias especiales temporales.
Lo anterior indica que el acto al cual se le quiere impartir control inmediato de legalidad contemplado en el artículo 136 de la ley 1437 de 2011, se dictó por el representante del ente territorial, no con base en las excepcionales competencias que la Constitución otorga al Ejecutivo para declarar el estado de excepción; si no en desarrollo de sus facultades constitucionales y legales ordinarias, pues si bien se invoca la Resolución 385 de 2020 y el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, estos NO son decretos legislativos8, en la medida en que, las facultades en ellos ejercidas son ordinarias y no excepcionales; así como tampoco lo son las demás normas a que hicimos alusión al inicio de los considerandos, por lo que, no es procedente dicho control de forma automática, sin previa demanda contenciosa.
Aunque es cierto se hace mención a los Decretos Legislativos 539, 439 y 569 de 2020, también lo es que no se desarrolla contenido alguno de estos decretos ley. Es dable citar aquí el aparte de la sentencia del 10 de junio de 2020 proferida por esta Honorable Corporación que en un tema similar expuso: 8 3CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Fechada: quince (15) de abril de dos mil veinte (2020). Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Radicación: 11001-03-15-000-2020-01006-00. 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA “..el Decreto 457 de 2020, por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público de la Presidencia de la República, es contentivo de órdenes que son de obligatorio cumplimiento por todos los habitantes del territorio nacional y no es necesaria la expedición de un Decreto de orden departamental para su cumplimiento, pero, al ver, que lo aplica a una situación en concreto como lo es la medida transitoria de suspensión temporal de los contratos de obra e interventoría celebrados por el Departamento de Bolívar y obliga a los contratistas a presentar un protocolo de trabajo en condiciones seguras para los que se encuentran dentro de las excepciones contempladas en el artículo 3 del referido Decreto, todo ello para poder mantener el orden público dentro de su jurisdicción. De lo expuesto, para la Sala Plena la actuación de la Administración Departamental no guarda una relación directa con el Decreto Nro. 417 de 2020 (que declara estado de excepción), por cuanto no lo reglamenta o desarrolla; pues si bien, se expide en aras de prevenir el riesgo de contagio y/o propagación de la enfermedad COVID-19, el Gobernador de Bolívar se funda en las funciones y atribuciones que ordinariamente le confieren la Constitución y la ley, así como en las instrucciones impartidas por el Jefe de Estado mediante el Decreto 457 de 2020, a través del cual se ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, lo que a su vez decretó el Presidente en ejercicio de sus funciones ordinarias, entre ellas la de ser autoridad de policía (artículo 198 de la Ley 1801 de 2016), y en concordancia con la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.”9 Concordante con todo lo expuesto, y tal como lo dispone la norma que contempla el medio de control de la referencia, se tiene que el control inmediato de legalidad solo procede para los actos generales que se expidan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos que se libren durante los Estados de Excepción, por lo que proferido el acto que nos ocupa, en desarrollo de facultades ordinarias y no de los decretos legislativos girados durante los estados de excepción, hace improcedente este control; debido a que este mecanismo constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas conferidas para conjurar una situación excepcional.
En ese orden y en concordancia con lo antes expuesto y al no ser el medio procedente el control inmediato de legalidad; la Sala Plena se inhibe de pronunciarse de fondo respecto de la legalidad del Decreto de marras, por 9 Tribunal Administrativo de Bolívar, sentencia del 10 de junio de 2020, rad. 2020-00265-00, Magistrado Ponente Dr. MOISES RODRIGUEZ PEREZ” 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA ser este expedido sin fundamento en el decreto que declaró el estado de excepción. No obstante, lo anterior, advierte la Sala, que como quiera que el acto objeto de revisión, bien podría ser pasible de los medios de control de nulidad simple (Art. 137 CPACA) y control de legalidad por vía de observación por parte del gobernador, en los términos de los artículos 118 y s.s. del Decreto 1333 de 1986; la decisión que se toma en la presente providencia, no es óbice, para que dichos medios de control puedan activarse.
Por otra parte, aclara esta Colegiatura, que el control de nulidad simple puede ser ejercido actualmente, ya que de conformidad con el numeral 5.3 del artículo 5 del Acuerdo PCSJA20-11556 del 22 de marzo de 2020, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dicho medio esta exceptuado de la suspensión de términos, frente a los actos administrativos expedidos desde la declaratoria del Estado de Excepción. En virtud de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en Sala Plena administrando Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA PRIMERO: INHÍBASE de pronunciarse de fondo dentro del medio de control inmediato de legalidad al Decreto No. 042 del 24 de abril de 2020, proferido por la Alcaldía Municipal de San Juan Nepomuceno – Bolívar, Por el cual se instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y en el mantenimiento del orden público del municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar”; por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión al señor alcalde del Municipio de San Juan Nepomuceno – Bolívar y al Ministerio Publico.
TERCERO: ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones de ley en los libros y sistemas de radicación. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en su sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS 13001-23-33-000-2020-00388-00 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 124/2020 SALA PLENA Cartagena de Indias D. T. y C., primero (01) de julio de dos mil veinte (2020) MEDIO DE CONTROL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD RADICADO 13001-23-33-000-2020-00388-00 ACTO OBJETO DE CONTROL DECRETO No. 042 DE FECHA 24 DE ABRIL DE 2020 ENTIDAD QUE LO EXPIDE MUNICIPIO DE SAN JUAN NEPOMUCENO – BOLÍVAR MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL