Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA Cartagena de Indias D.T y C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD RADICADO 13-001-23-33-000-2020-00439-00 ACTO OBJETO DE CONTROL DECRETO No. 047 DEL 11 DE MAYO DE 2020 ENTIDAD QUE LO EXPIDE ALCALDÍA MUNICIPAL DE VILLANUEVA - BOLÍVAR TEMA Se inhibe de un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del mismo, por no haber sido expedido con fundamento en las normas del estado de emergencia económica y social. - Existen otros medios de control para estudiar su legalidad.
MAGISTRADO PONENTE MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo establecido en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, a efectuar el control de legalidad sobre el Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020, expedido por el Alcalde Municipal de Villanueva - Bolívar “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA PARCIALMNETE(SIC) EL DECRETO N°046 DEL 27 DE ABRIL 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE SIGUEN ADOPTANDO MEDIDAS PREVENTIVAS CON OCASIÓN DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA, SITUACIÓN EPIDEMIOLÓGICA CAUSADA POR EL CORONAVIRUS COVID-2019 Y SE DA ALANCE A LAS MEDIDAS DE AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO EN EL MUNICIPIO DE VILLANUEVA, BOLÍVAR” Y, SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.” III.- ANTECEDENTES 3.1- Acto administrativo sometido a control El Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020, en su parte resolutiva decretó: “ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero del Decreto No 046 del 13 de abril de 2020, “Por medio del cual se siguen adoptando medidas preventivas con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria, situación epidemiológica causada por el coronavirus Covid-2019 y se da alcance a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio en el municipio de Villanueva, Bolívar” extendiendo la medida del aislamiento obligatorio en el municipio de Villanueva, Bolívar, a partir a partir(sic) de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020. 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio, se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en la jurisdicción del municipio de Villanueva, Bolívar, excluyendo las excepciones señaladas por el presente decreto.
ARTÍCULO SEGUNDO. Modifíquese el artículo segundo del Decreto No 046 del 27 de abril 2020, extendiendo el cronograma de pico y cédula hasta las siguientes fechas: (…)
ARTÍCULO TERCERO: Modificar el artículo tercero del Decreto No 046 del 2020, extendiendo el cronograma de pico y placa para motocicletas, bici taxi, y moto carro, hasta las siguientes fechas, (…)
ARTÍCULO CUARTO: Las restricciones a la movilidad en el municipio de Villanueva, Bolívar, no se aplicarán las excepciones contenidas en el artículo 3 del Decreto Ley 663 del 06 de mayo de 2020, de la siguiente manera: 3.1 Asistencia y prestación de servicios de salud. (…)
ARTÍCULO QUINTO: Se ordena el uso obligatorio de tapabocas en toda la jurisdicción del municipio de Villanueva, Bolívar, según los lineamientos señalados por el Ministerio de Salud y Protección social, en los siguientes casos: (…)
ARTÍCULO SEXTO: Le corresponde a Secretaría de Salud del municipio de Villanueva, Bolívar, la función de inspección y vigilancia sobre la adopción de los protocolos de bioseguridad en la entidad territorial de aquellos sectores que le es permitido su funcionamiento. Para ello, antes de entrar en funcionamiento la empresa, sociedad o local comercial la secretaría de salud deberá verificar la adopción del manual de bioseguridad.
PARAGRAFO PRIMERO. Para el sector de construcción adóptese los lineamientos establecidos en la circular conjunta 001 del 11 de abril 2020. Para ello, antes del inicio de las obras, el secretario de planeación del municipio de Villanueva, Bolívar, deberá verificar que el protocolo de bioseguridad implementado por el sector construcción cuente con la aprobación del Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio en los lineamientos señalados en la circular en cita.
ARTÍCULO SEPTIMO. Se prohíbe el consumo de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 24 de mayo de 2020. No queda prohibido el expendio de bebidas embriagantes. (…)” 3.2. Trámite procesal 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA Mediante acta de 18 de junio de 2020, identificada con el radicado No. 13001233300020200043900, fue repartido, para control inmediato de legalidad, el mencionado acto administrativo expedido por la Alcaldía Municipal de Villanueva – Bolívar.
El Magistrado sustanciador, mediante auto del 26 de junio del 2020, avocó conocimiento, en única instancia, con el fin de efectuar el control al Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020, conforme a lo establecido en el artículo 136 del CPACA; ordenando dar el trámite correspondiente al mismo, como su notificación, informar a la comunidad en general sobre la existencia del presente proceso e invitación a varias universidades de la ciudad; así mismo se ordenó la fijación en lista y se corrió traslado al Agente del Ministerio Público.
El proceso fue fijado el aviso, entre el 2 al 15 de julio de 2020 y el traslado a la Procuraduría Judicial 130 ante el tribunal Administrativo de Bolívar transcurrió desde el 24 de agosto hasta el 4 de septiembre de 2020. Se resalta que en el presente asunto no fue necesario agotar la etapa de pruebas, pues el análisis del decreto sometido a control se basará en las consideraciones adoptadas por el Alcaldía Municipal de Villanueva – Bolívar para la expedición del mismo. 3.3.
Intervenciones 3.3.1. Concepto del Ministerio Público. El Procurador Delegado ante esta Corporación emitió concepto en el cual solicita que se declare improcedente el control inmediato de legalidad respecto del Decreto que es objeto de estudio, por cuanto, este trata de medidas policivas y sanitarias, derivadas de las facultades del mandatario local, que no requieren fundarse en decreto legislativo alguno. Expresó que, si bien el decreto municipal se profirió en vigencia del decreto 637 del 6 de mayo de 2020, con el cual el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, lo cierto es que no se 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA fundó en decreto legislativo alguno proferido durante el estado de excepción, sino en facultades constitucionales y legales preexistentes a tal situación. Concluye, esbozando que, el Decreto sub examine, no cumple con la característica de ser una medida de carácter general dictada en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los Estados de Excepción, por lo que no es susceptible del control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA.
IV.-CONTROL DE LEGALIDAD No se advierten irregularidades sustanciales o procedimentales que conlleven a decretar la nulidad total o parcial de lo actuado, al observarse el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA 5.1.
Competencia. Es competente esta Corporación en Sala Plena, para conocer el presente proceso en única instancia, de conformidad a lo establecido en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el artículo 136, numeral 14 del artículo 151 y 185 de la Ley 1437 de 2011. 5.2. Problemas jurídicos Advierte la Sala que los problemas jurídicos a dilucidar se contraen a establecer si: ¿Si el Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA PARCIALMNETE(SIC) EL DECRETO N° 046 DEL 27 DE ABRIL 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE SIGUEN ADOPTANDO MEDIDAS PREVENTIVAS CON OCASIÓN DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA, SITUACIÓN EPIDEMIOLÓGICA CAUSADA POR EL CORONAVIRUS COVID-2019 Y SE DA ALANCE A LAS MEDIDAS DE AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO EN EL MUNICIPIO DE VILLANUEVA, BOLÍVAR” Y, SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, es susceptible de control inmediato de legalidad? 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA En caso positivo, se deberá determinar si, ¿Hay lugar a declarar ajustado a derecho el Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020 expedido por el alcalde Municipal de Villanueva – Bolívar? 5.3.
Tesis de la Sala. La Sala Plena se inhibirá de un pronunciamiento de fondo porque considera que el Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020 expedido por el Alcalde Municipal de Villanueva – Bolívar, no fue dictado en desarrollo de ninguno de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República en uso de las facultades legislativas extraordinarias conferidas por la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica realizada por el Decreto 637 de 2020, sino en uso de las facultades legales conferidas por las leyes ordinarias. 5.4.
Marco normativo y jurisprudencial 5.4.1 Del control de legalidad de los actos administrativos dictados en el marco de los estados de excepción. El control inmediato de legalidad inicialmente está previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, instaurado como un mecanismo de control constitucional y legal sobre los decretos expedidos por el gobierno en desarrollo de decretos legislativos, producto de la declaratoria de los estados de excepción en cualquiera de sus modalidades.
La citada norma, le atribuyó la competencia del control de legalidad a la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan los decretos, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado, si emanaren de autoridades nacionales, revistiéndolo por tanto de un carácter jurisdiccional. Dicha regla fue nuevamente reproducida en el artículo 136 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableciendo: Artículo 136.
Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Lo anterior es concordante con lo consagrado en el numeral 14 del artículo 151 que enseña: “Artículo 151.
Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.
“ La Jurisprudencia del Consejo de Estado1 ha señalado que, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 enseña que son tres los presupuestos requeridos para que sea viable el control inmediato de legalidad, teniendo en cuenta su procedencia, como son: (i) En primer lugar, debe tratarse de un acto de contenido general, (ii) en segundo, que se haya dictado en ejercicio de la función administrativa; y, (iii) tercero, que tenga como fin desarrollar los decretos legislativos expedidos con base en los estados de excepción. 5.4.2.
Características del control inmediato de legalidad. 1 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 2011-01127 de julio 8 de 2014. Consejero Ponente Danilo Rojas Betancourth. Rad. núm.: 11001031500020110112700(CA) 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA Respecto a las características del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, ha señalado2: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.
De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.
Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.
De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237-2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. 2 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS – Sentencia de fecha 5 de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA) 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA d) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.
En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho3 “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.” Finalmente, el control inmediato de legalidad debe hacerse confrontando las normas superiores, que son: i) Los mandatos constitucionales sobre derechos fundamentales, ii) Las normas convencionales que limitan a los estados para suspender las garantías y libertades fundamentales, iii) Las normas constitucionales que rigen los estados de excepción, d) La Ley estatutaria de Estados de Excepción, e) El decreto de declaratoria del estado de excepción y iv) Los decretos legislativos expedidos por el Gobierno4.
Conforme lo expuesto en precedencia, procederá la Sala Plena a resolver los problemas jurídicos formulados.
5.5. CASO CONCRETO La Sala entrará a establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el Estado de Emergencia declarado y el Decreto Legislativo que adopta medidas para conjurarlo (factor formal - conexidad). Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa. 3 Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente N° 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, providencia del 24 de mayo de 2016, Radicación Nro.: 11001031500020150257800. 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA Pues bien, tenemos que, por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, por el término de treinta (30) días calendarios.
En el asunto bajo estudio, la Alcaldía Municipal de Villanueva – Bolívar, expidió el Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA PARCIALMNETE(SIC) EL DECRETO N°046 DEL 27 DE ABRIL 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE SIGUEN ADOPTANDO MEDIDAS PREVENTIVAS CON OCASIÓN DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA, SITUACIÓN EPIDEMIOLÓGICA CAUSADA POR EL CORONAVIRUS COVID-2019 Y SE DA ALANCE A LAS MEDIDAS DE AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO EN EL MUNICIPIO DE VILLANUEVA, BOLÍVAR” Y, SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, mediante el cual (i) modifica el artículo primero del Decreto No 046 del 13 de abril de 20205, extendiendo la medida del aislamiento obligatorio en el municipio de Villanueva, Bolívar, a los extremos temporales desde el 11 de mayo 2020 hasta el 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19;
(ii) establece que le corresponde a Secretaría de Salud del municipio de Villanueva, Bolívar, la función de inspección y vigilancia sobre la adopción de los protocolos de bioseguridad en la entidad territorial de aquellos sectores que le es permitido su funcionamiento, y (iii) dispone que para el sector de construcción se deben adoptar los lineamientos establecidos en la Circular conjunta 001 del 11 de abril 2020, en lo atinente al protocolo de bioseguridad implementado para dicho sector; todo lo anterior en aras de prevenir, detectar y evitar la proliferación y crecimiento exponencial del virus Covid-19 en el municipio de Villanueva – Bolívar.
Para la expedición de dicho acto administrativo, se fundamentó en Normas de diversa categoría en el ordenamiento jurídico vigente: (i) Constitucional: Artículos 2, 313 y 315 5 “Por medio del cual se siguen adoptando medidas preventivas con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria, situación epidemiológica causada por el coronavirus Covid-2019 y se da alcance a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio en el municipio de Villanueva, Bolívar” 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA (ii) Legales: artículo 91 de Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012 (artículo 29) y artículos 14, 199 y 202 Ley 1801 de 2016 (iii) Decretos municipales: 396, 0407, 0418, 0439 y 04610 de 2020.
(iv) Decretos expedidos por la Presidencia de la República: 417, 457, 531, 53911 y 636 de 2020. (v) Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Bajo las consideraciones del Decreto anterior se puede concluir que los aspectos considerados en él no tienen clara y directa conexidad entre las normas de naturaleza legislativa excepcional y el decreto reglamentario que se revisa.
En otras palabras, del estudio del contenido del acto administrativo al cual se le pretende hacer control de legalidad; no se puede extraer que se expidió con base a las facultades excepcionales que otorga el Decreto Legislativo que declaró el Estado de Emergencia Económica y Sanitaria (Estado de Excepción), debido a que no hace ninguna referencia a esas facultades y/ competencias especiales temporales. 6 “Por medio del cual se declara la calamidad pública con ocasión de la situación epidemiológica causada por el coronavirus COVID-19” 7 “Por medio del cual se establecen medidas en materia de orden público en virtud de la emergencia Sanitaria por la Pandemia de Covid-19, deroga los Decretos No 037 del 18 de marzo 2020” 8 “Por medio del cual se siguen adoptando medidas preventivas con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria, situación epidemiológica causada por el coronavirus covid-19 y se da alcance a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio en el municipio de Villanueva, Bolívar” 9 “Por medio del cual se modifica parcialmente el decreto No 041 del 1 de abril de 2020 …” 10 “Por medio del cual se modifica parcialmente el decreto No. 043 del 13 de abril de 2020 “por medio del cual se siguen adoptando medidas preventivas con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria, situación epidemiológica causada por el coronavirus covid-19 y se da alcance a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio en el municipio de Villanueva, Bolívar y se dictan otras disposiciones” 11 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA Lo anterior indica que el acto al cual se le quiere impartir control inmediato de legalidad contemplado en el art. 136 de la ley 1437 de 2011, se dictó por el representante del ente territorial, no con base en las excepcionales competencias que la Constitución otorga al Ejecutivo para declarar el estado de excepción; si no en desarrollo de sus facultades constitucionales y legales ordinarias, pues si bien se invoca los Decretos Nacionales 45712, 53113 y 63614 de 2020, estos no son decretos legislativos, por lo que, no es procedente dicho control de forma automática, sin previa demanda contenciosa.
Así lo manifestó el Consejo de Estado en proveído de fecha 26 de junio de 202015 al expresar “Como el Decreto N°. 457 de 2020 constituye un acto de carácter general, dictado en ejercicio de función administrativa, no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo, no procede el control inmediato de legalidad prescrito en el artículo 20 de la ley 137 de 1994”, y el Decreto 531 remplazó al Decreto 457, el cual, a su vez, fue remplazado por el Decreto 636 de 2020, lo que significa que tienen la misma naturaleza jurídica.
Lo precedente debido a que tal y como lo dispone la norma en comento el medio de control de la referencia solo procede para los actos generales que se expidan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos que se libren durante los Estados de Excepción, por lo que proferido el acto, no en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, hace improcedente este control16; debido 12 Por medio del cual se ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir del día 25 de marzo hasta el día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 13 Por medio del cual se ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavírus COVID-19. 14 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. 15 Radicado número: 11001-03-15-000-2020-02611-00.
Autoridad: NACIÓN-MINISTERIO DEL INTERIOR. Asunto: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 16CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER. Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01515-00(CA). Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, COMANDO GENERAL DE LA FUERZAS MILITARES, DIRECCIÓN DE SANIDAD MILITAR.
Demandado: RESOLUCIÓN 352 DE 27 DE MARZO DE 2020. Medio de control: Control inmediato de legalidad. Actuación: Decide sobre la admisión del control inmediato de legalidad de la Resolución 352 de 27 de marzo de 2020, proferida por el director general de 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA a que este mecanismo constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas dentro de esa emergencia. Aunado a lo anterior, se observa que de la lectura del Decreto municipal N° 047 del 11 de mayo de 2020, se encuentra que en su motivación cita el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 202017; no obstante, lo plasmado en la parte dispositiva del decreto municipal se limita a ordenar el cumplimiento de las medidas o protocolos de bioseguridad bajo los parámetros adoptados por el Ministerio de Salud y Protección Social para la realización de determinadas actividades autorizadas por dicho decreto municipal.
El decreto municipal bajo estudio, frente al Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, no adoptó disposición distinta a la de establecer que a la Secretaría de Salud del municipio de Villanueva - Bolívar le corresponde la función de inspección y vigilancia sobre la adopción de los protocolos de bioseguridad en dicha entidad territorial de aquellos sectores que le es permitido su funcionamiento, en aras de prevenir, detectar y evitar la proliferación y crecimiento exponencial del virus Covid-19 en dicho municipio.
Así las cosas, no se evidencia que el decreto municipal en cuestión esté desarrollando ningún decreto legislativo, sino que simplemente ordena cumplir sus mandatos y los protocolos de bioseguridad dictados por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual constituye el fundamento principal de los Decretos 531 y 636 de 2020, ya referidos; de ahí que el alcalde municipal sólo hace uso de facultades ordinarias y no excepcionales.
En ese orden de ideas, debe concluirse que sobre el Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020 expedido por el Alcaldía Municipal de Villanueva – Bolívar sanidad militar. “Como se precisó, uno de los presupuestos legales para que esta jurisdicción realice control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, es que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.
De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de la fuente porque la medida adoptada no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen través de los demás medios de control consagrados por el CPACA, por demanda de cualquier persona.” 17 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA no procede el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, por lo que la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Bolívar se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo sobre el mismo.
En conclusión, el control del Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020 no puede ser realizado de manera inmediata por este medio, si no por los otros medios como la nulidad simple contemplada en el artículo 137 del CPACA y para ello requiere que se presente una demanda con todos los requisitos establecidos en la legislación procesal respectiva, la cual está vigente desde el 26 de mayo por disposición del Acuerdo PCSJA20-11556, que en su artículo 5 estableció: “…Excepciones a la suspensión de términos en materia de lo contencioso administrativo.
Se exceptúan de la suspensión de términos prevista en el artículo 1 del presente acuerdo las siguientes actuaciones en materia de lo contencioso administrativo: (…) 5.3 El medio de control de nulidad contra los actos administrativos que se hayan expedido desde la declaratoria de la emergencia sanitaria.” Igualmente, cabe señalar que el acto administrativo objeto de análisis, es susceptible de conocimiento por remisión del Gobernador del Departamento de Bolívar, a través de las observaciones en ejercicio del derecho fundamental de tutela efectiva, como garantía del acceso a la administración de justicia. Finalmente, la Sala no realizará pronunciamiento sobre el segundo problema jurídico, por ser innecesario, al ser negativa la respuesta al primero. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Bolívar, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA:
PRIMERO: INHÍBASE el Tribunal Administrativo de Bolívar de hacer un pronunciamiento de fondo respecto del Decreto No. 047 del 11 de mayo de 2020 expedido por el Alcalde Municipal de Villanueva – Bolívar; conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión al señor Alcalde Municipal de Villanueva – Bolívar, al Ministerio Público y al Departamento de Bolívar y a la comunidad. 13-001-23-33-000-2020-00439-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 143/2020 SALA PLENA TERCERO: ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones de ley en los libros y sistemas de radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No. 07 de la fecha. LOS MAGISTRADOS