150013333011201600167-01 · Tribunal Administrativo de Boyacá

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Concepto / No da lugar a la existencia de una relación laboral / Carácter excepcional. El contrato de prestación de servicios se encuentra definido en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 como un acuerdo de voluntades cuyo objeto es el desarrollo de actividades relacionadas con el funcionamiento de la entidad contratante, que sólo puede celebrarse con personas naturales bajo la condición de que las actividades a contratar no puedan ser realizadas con personal de planta o cuando se exijan conocimientos especializados.

En consecuencia, este tipo de contratos no genera ningún vínculo laboral, ni derecho al pago de prestaciones sociales y su duración se da por el término estrictamente necesario para cumplir con el objeto contratado. Con el fin de evitar que este tipo de vinculación sea utilizado por las autoridades administrativas para ocultar verdaderas relaciones laborales, su ejercicio se encuentra limitado para funciones que no sean de carácter permanente, esto es, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad o que siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o que se requieran habilidades específicas.

La Corte Constitucional, frente a la diferencia entre el contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios y su importancia en punto a establecer la existencia de una verdadera relación laboral, precisó que el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato como el previsto en el artículo 32 de la ley 80 de 1993, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Lo anterior ha sido objeto de pronunciamientos jurisprudenciales en sentencias en las que se sostuvo que: “quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo”.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Encubrimiento de contrato de trabajo / Contrato realidad. En ese orden de ideas, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Diferencias entre coordinación de actividades y subordinación / Noción jurisprudencial. Ahora bien, previo a realizar el análisis frente al elemento principal de la relación laboral como lo es la subordinación del trabajador frente al empleador, es pertinente traer a colación que el Consejo de Estado ha realizado una diferenciación entre esta y la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista así: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, esta cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia”.

En el mismo sentido, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo ha señalado que: “«la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Es decir, que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran de coordinación entre las partes, para el desarrollo del contrato.» Por ende, el cumplimiento de horario, el desplazamiento a cierto lugar de trabajo y la asistencia a reuniones; se aprecian como parámetros naturales y lógicos de la coordinación existente para llevar a buen término el contrato de prestación de servicios suscrito”.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Relación de coordinación no constituye subordinación / No existió relación laboral / Confirma primera instancia. En consecuencia, la Sala advierte que en el caso concreto no se demostró el elemento de la subordinación característica de una relación de carácter laboral, por el contrario, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente se evidencia, de un lado que las actividades ejecutadas por la demandante fueron de aquellas acordadas en los contratos u órdenes de prestación de servicios, y por supuesto, en virtud del principio de coordinación, era necesaria la intervención del coordinador de las distintas comisiones de trabajo, en aras de organizar, vigilar y dar cumplimiento a los cronogramas y obligaciones establecidos en los convenios que suscribía el IGAC con los entes territoriales.

Por lo tanto, el hecho de asignar un determinado número de fichas para el trabajo en campo, de solicitar un informe de las actividades desarrolladas, no implica que hubo subordinación, pues como se mencionó en precedencia, entre la entidad contratante y la contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, en la cual se deben cumplir unas condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, entre las cuales se encuentra el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, en este caso, del coordinador de la comisión respectiva o del interventor del contrato, o tener que reportar informes sobre sus actividades, avances y/o resultados (…) Conforme a los razonamientos esbozados, la Sala estima improcedentes los argumentos expuestos por el recurrente, al encontrarse que no se configuró el elemento de subordinación propio de la relación laboral, razón por la cual la sentencia de primer grado que negó a las pretensiones de la demanda deberá ser confirmada.

NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) ASUNTO A RESOLVER Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del 22 de agosto de 2019 proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se hicieron otras ordenaciones.

ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA: Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora YOVANA XIMENA TORRES BERNAL, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio fechado el 27 junio de 2016 proferido por el Director del INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI Territorial Boyacá, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, derivadas de la prestación personal, subordinada y continua, que la demandante prestó al INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI desde el año 2002 hasta el año 2012, y en consecuencia, se declare que existió una verdadera relación laboral.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales, (prima de servicios, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, viáticos, subsidio de transporte, dotaciones, prima de navidad) y demás derechos laborales, por el extremo temporal comprendido entre el año 2002 al año 2012.

Adicionalmente, solicitó sean pagadas y reintegradas las sumas correspondientes a los aportes a seguridad social y conjuntamente que se indemnice el daño moral causado por la vinculación irregular en la que se mantuvo la demandante. Lo anterior con fundamento en la indemnización plena del daño. Los hechos que fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Que la demandante suscribió con el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI los contratos de prestación de servicios No 10064200 de 2002; 10079000 de 2003; 10088300 de 2004; 100110300 de 2005; 040078700 de 2007; 040030600 de 2008; 794 de 2008; 916 de 2008; 1032 de 2009; 1352 de 2010; 171055500 de 2010; 400852 de 2011; 401355 de 2012; bajo los cuales fue contratada como “reconocedor predial” y cuya duración fue desde el día 2 de octubre de 2002 hasta el día 31 de diciembre de 2012.

Señaló que estos contratos se desnaturalizaron, pues cumplió órdenes y estuvo bajo subordinación del jefe inmediato ALBERTO GOMEZ y bajo el cumplimiento de horario: en terreno (predios) de 7 a.m a 4 p.m y de oficina de 8 a.m a 6.pm. Sostuvo que mantuvo una relación de carácter laboral dado que cumplió con los requisitos de salario, subordinación y prestación personal de la labor (asistiendo a capacitaciones, presentando informes y realizando distintas tareas) de la misma manera que los funcionarios de planta del IGAC.

Señaló que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios No 401355 de 2012, la demandante sufrió un accidente de tránsito el día 29 de julio de 2012, cuando se desplazaba a cumplir con las actividades pactadas dentro del mencionado contrato, lo cual le originó incapacidad médico legal definitiva de ciento veinte (120) días y con secuelas médico legales.

Indicó que presentó petición con el fin de que se garantizara el reconocimiento y pago de las acreencias laborales, prestacionales, vacacionales y de seguridad social dejadas de pagar, de la cual recibió respuesta negativa por parte de la entidad demandada el día 10 de noviembre de 2015. Mencionó que el 14 de abril de 2016 radicó derecho de petición ante el IGAC, solicitando nuevamente el reconocimiento y pago de haberes salariales derivados del contrato realidad, así como que se le informara los motivos por los cuales no fue afiliada a una ARL.

Dicha petición fue resuelta el día 27 de junio de 2016, de manera desfavorable para la demandante y sin pronunciamiento alguno acerca de la afiliación a la ARL (fls. 2 a 12).

2.2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA: Se trata de la sentencia proferida el 22 de agosto de 2019 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Para llegar a dicha conclusión, luego de abordar el marco jurídico relativo al contrato de prestación de servicios y la relación laboral, la A quo manifestó que con las pruebas documentales aportadas al proceso se probó que la demandante fue vinculada mediante diversos contratos de prestación de servicios con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, laborando en distintas Territoriales, cuyos tiempos de duración y términos de interrupción variaban.

Resaltó que la prestación personal del servicio se realizó de manera directa y no por interpuesta persona. En cuanto a la remuneración como contraprestación por los servicios prestados por la demandante, indicó que estuvo suficientemente probado que a la demandante se le pagaban mensualmente los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, previa presentación del informe de ejecución y la aprobación del interventor, de acuerdo con los valores previstos para cada actividad.

En lo relativo al elemento de la subordinación, al analizar los contratos objeto de prestación de servicios, encontró que contemplaban que la demandante cumpliría funciones de reconocimiento predial dentro de los procesos de formación y actualización catastral, sin que se estipulara de manera específica que estaba supeditada a órdenes específicas de algún superior; tampoco se estableció de manera concreta el cumplimiento de una jornada laboral, horario o turno específico que permita establecer que la demandante debía desplazarse en una jornada específica y permanecer en sus labores durante un horario determinado.

De manera específica, la juez de primera instancia advirtió que durante unos meses del año 2008 la demandante suscribió contratos de prestación servicios de manera concomitante en la territorial Boyacá y en la territorial Cundinamarca del IGAC, razón por la cual, concluyó que desarrollaba sus obligaciones de forma independiente y sin la exigencia de cumplimiento de un horario.

Así mismo, de las pruebas testimoniales y del interrogatorio de parte se concluyó: i) que los reconocedores de prediales no tenían un horario fijo, ni específico para el cumplimiento de las tareas asignadas, ii) que la accionante distribuía su tiempo de trabajo de manera autónoma para el cumplimiento de las metas propuestas, eligiendo cuáles días iba y cuáles no, si hacía labor de campo en determinado día o no, iii) que no recibía órdenes directas para el cumplimiento de sus funciones, pues las mismas se enmarcaban claramente dentro del objeto contractual, iv) que no estaba obligada a pedir permiso para retirarse de sus labores, v) que su pago era a destajo, cada corte según el número de actividades realizadas en los predios visitados.

Por tanto, adujo que en el presente caso no logró demostrarse la subordinación o dependencia como requisito indispensable para la acreditación de la existencia de una relación laboral, toda vez que no se acreditó que la demandante desempeñó unas funciones públicas en las mismas condiciones de dependencia que cualquier otro empleado adscrito al ente contratante, ni se allegó manual de funciones de un cargo similar en la planta de la entidad, ni la escala salarial respectiva, ni los horarios de la entidad, ni se demostró que las funciones desarrolladas por la demandante fueran o pudieran ser desempeñadas por un funcionario de planta del IGAC.

Sostuvo la juez que las actividades de reconocedora predial no son de aquellas respecto de las cuales la jurisprudencia ha considerado que llevan implícito el elemento de la subordinación como ocurre en el caso de los docentes, de los celadores, de las enfermeras, entre otros. (fls. 481 a 494).

2.3. EL RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE: Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado judicial de la demandante solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, al considerar que en el presente caso se configura la subordinación, teniendo en cuenta no solo por las funciones desplegadas por la demandante, sino que tal elemento se configura, con las capacitaciones y memorandos que recibía en un plano de igualdad, respecto de los funcionarios de planta de la entidad, e igualmente con los informes y tareas que le eran asignadas por funcionarios de la entidad, tal y como se demuestra en el material probatorio.

Indicó que, tal y como lo manifestó el testigo ALBERTO GOMEZ, quien trabajó en el año 2012 como interventor y coordinador de los contratos suscritos por la demandante, el trabajo se realizaba de martes a viernes y el sábado se levantaban las comisiones y adicionalmente manifestó, que le daba órdenes a la demandante y que el pago se hacía de manera mensual conforme al rendimiento y calidad del trabajo.

Sostuvo que los testigos HIEFERSON ALEXANDER JIMENEZ MARTINEZ y MAURICIO ELADIO NARANJO, soportaron lo dicho por el señor ALBERTO GOMEZ respecto a las órdenes que recibían del coordinador de turno para trabajar y el cumplimiento de horarios. A su vez, recalcó que para pedir un permiso para ausentarse, la demandante debía solicitarlo ante el coordinador y las actividades que ella desempeñó las ejecutó con las herramientas, equipos y vehículos facilitados por la entidad contratante.

Concluyó que quedó probado y resulta evidente que los contratos enjuiciados, disfrazaban una verdadera relación laboral, encontrándose por ende viciado de nulidad el acto administrativo que desconoció el pago de prestaciones y demás derechos laborales a que tiene lugar la demandante, y que quedó acreditada la mala fe de la entidad demandada cuando pretende evadir su responsabilidad, frente a la evidente e indiscutible subordinación y continuidad del servicio prestado por la demandante.

Sostuvo que la entidad demandada una vez sucedió el accidente de la demandante cuando se dirigía a cumplir las actividades señaladas en el último contrato de prestación de servicios, ordenó cambiar los contratos de 108 contratistas y realizar otros con afiliación inmediata a Administradora de Riesgos Profesionales (fls. 500 a 512).

2.4. ALEGATOS DE CONCLUSION 2.4.1 Parte demandante: El apoderado judicial de la parte demandante alegó de conclusión ratificando los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación (Fls. 539 a 544). 2.4.2 Parte demandanda: Admitido el recurso de apelación en segunda instancia y corrido el termino de traslado para alegar de conclusión, el apoderado judicial de la parte demandada alegó de conclusión indicando que para que se acredite la existencia de un contrato realidad es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) la subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) la remuneración como retribución del trabajo prestado.

Adujo que en el presente caso es claro que no se ha configurado una relación laboral entre la señora Yovana Ximena Torres Bernal y el IGAC, en tanto no se cumplieron todos los elementos que acreditan la figura del contrato realidad. Considera, que está acreditado que la demandante realizó la actividad contractual de manera personal, pero no que haya recibido una remuneración fija y constante, pues su pago se realizó por obra-labor; tampoco se demostró que recibiera órdenes o que tuviera que cumplir horario (distinto es que con el surgimiento de los contratos se configure una relación de coordinación entre el supervisor del contrato y el contratista), tan es así, que firmó al mismo tiempo contratos con las territoriales de Cundinamarca y Boyacá, lo que evidencia que no estaba sometida a un horario y que seguramente para cumplir con el objeto de ambos contratos debió aumentar el tiempo empleado en sus labores, decisión que tomó voluntariamente asumiendo el riesgo que ello conlleva.

Agregó que el IGAC se ha visto obligado a celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales para suplir actividades relacionadas con el funcionamiento de la entidad, como es el caso de los procesos de formación, actualización y conservación catastral, para las cuales no hay personal suficiente ni idóneo, razón por la cual, la ejecución de esas laboras catastrales se realizan de manera temporal atendiendo la duración de los convenios interadministrativos suscritos en determinados municipios.

En atención a lo señalado, arguyó que la vinculación al IGAC se realizó de manera esporádica, con el fin de desarrollar actividades muy puntuales (reconocimiento predial en procesos de formación y actualización catastral), y por su parte es el contratista quien decide qué número de horas o de días emplea para ello, así como el número de predios que visita, y conforme a esas tareas se le paga.

Por lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, y por lo tanto se mantenga incólume la sentencia de primera instancia (fls. 525 a 530) Se deja constancia que el Ministerio Público, dentro de la oportunidad, guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1.- Problema Jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación por el apoderado de la demandante, le corresponde a la Sala determinar si la vinculación de la señora YOVANA XIMENA TORRES BERNAL con el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI, durante los años 2002 a 2012, estuvo regida por contratos de prestación de servicios, o si la misma configura una relación de trabajo y, en caso de configurarse ésta última, establecer si la demandante tiene derecho a que se le paguen los emolumentos laborales solicitados y si operó o no el fenómeno prescriptivo. 3.2.- Marco jurídico y jurisprudencial de las órdenes de prestación de servicios.

El contrato de prestación de servicios se encuentra definido en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 como un acuerdo de voluntades cuyo objeto es el desarrollo de actividades relacionadas con el funcionamiento de la entidad contratante, que sólo puede celebrarse con personas naturales bajo la condición de que las actividades a contratar no puedan ser realizadas con personal de planta o cuando se exijan conocimientos especializados.

De ahí que, constituye una modalidad excepcional de trabajo con el Estado, pues lo contrario desnaturalizaría su objeto e iría en detrimento de los derechos constitucionales que amparan al trabajador como la estabilidad laboral y el pago de sus prestaciones sociales. Conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, son elementos esenciales del contrato de trabajo: i) que se presten servicios personales, ii) se pacte o ejerza una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado.

Significa que, cuando se alega que el vínculo entre el particular y el Estado, para el caso de los asuntos debatidos en la jurisdicción administrativa, constituye una relación laboral, es indispensable que se demuestre dentro del proceso, la existencia de cada uno de ellos. Ahora bien, es importante precisar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 1950 de 1973, la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración, pues para ese efecto debe crear los cargos requeridos en la respectiva planta de personal.

Acerca del esclarecimiento de qué constituye una función permanente, la jurisprudencia constitucional ha precisado los criterios para determinarla, los cuales se refieren (i) al criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”;

(ii) al criterio de igualdad, esto es, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”;

(iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral.(resaltado fuera del texto).

La rigurosidad con que deben evaluarse los contratos de prestación de servicios se justifica en la medida en que ese tipo de vinculación ha sido utilizado como una práctica usual para el desempeño de funciones permanentes de las entidades estatales, a pesar de encontrarse prohibida para esos fines, situación irregular contraria a los fines de la Constitución dentro del esquema del Estado Social de Derecho, donde sin lugar a equívocos debe primar la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

En ese orden de ideas, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

Así, en virtud de la máxima prevista en el artículo 53 superior, corresponde al juez llevar a cabo un atento examen de cada uno de los elementos que rodean la prestación de servicios de manera tal que logre determinar el contenido material de la relación que subyace la pretensión de las partes que se dirigen a la autoridad judicial; lo que se acompasa con lo definido en instancias internacionales, como es el caso de la OIT, que en su recomendación No. 198 de 2006 dispuso que la política nacional sobre las relaciones debe incluir por lo menos medidas tendientes a “luchar contra las relaciones de trabajo encubiertas en el contexto de, por ejemplo, otras relaciones que puedan incluir el recurso a otras formas de acuerdos contractuales que ocultan una verdadera situación jurídica, entendiéndose que existe una relación de trabajo encubierta cuando un empleador considera a un empleado como si no lo fuese, de una manera que oculta su verdadera condición jurídica y que pueden producirse situaciones en las cuales los acuerdos contractuales dan lugar a que los trabajadores se vean privados de la protección a la que tienen derecho”. 3.3. -Caso concreto Se encuentra probado en el plenario que entre el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI – IGAC y la señora YOVANA XIMENA TORRES BERNAL, se suscribieron distintos contratos de prestación de servicios desde el año 2002 hasta el año 2012, emanados de los directores territoriales del IGAC de Cundinamarca, de Boyacá y de Quindío, así: De manera general, las obligaciones del contratista conforme a los contratos mencionados hacían relación a: “-Recibir fichas y cartas prediales asignadas por el Coordinador del grupo. -Practicar visitas a los predios dentro del proceso de formación y actualización catastral y verificar el aspecto físico y jurídico de los predios. -Tramitar mutaciones de terreno. -Verificar y corregir los predios que hayan sufrido modificaciones, realizando las modificaciones a que haya lugar en los documentos catastrales. -Todas aquellas actividades relacionadas en el objeto del contrato de prestación de servicios”.

En cuanto a la forma de pago, se tiene que se hacía a destajo de acuerdo a las tarifas establecidas por la entidad contratante así: “Previa presentación de informe de ejecución y teniendo en cuenta el servicio a contratar el pago se hará a destajo conforme a las tarifas establecidas por la Subdirección de Catastro”, “el pago está sujeto al informe que debe presentar el contratista y previa aprobación del acta de interventoría, de acuerdo a los valores establecidos por el IGAC”, “conforme al avance de los trabajos…”.

En cuanto al horario de trabajo, se evidencia que en ningún contrato se fijó este ítem, excepto en el contrato 171055500 suscrito entre la demandante y el IGAC Territorial Quindío, en el cual dentro de las obligaciones del contratista, en la número 31 se estableció “laborar en el horario y turnos que establezca el INSTITUTO para poder ejecutar el presente contrato de servicio, de acuerdo a la disponibilidad de equipos y la permanencia del personal de planta en las oficinas de la Territorial” (fl. 50).

De otra parte, la Sala evidencia que se recibieron los siguientes testimonios: i) del señor HIEFFERSON ALEXANDER JIMENEZ, quien adujo que trabajo desde el año 2007 con el Instituto como reconocedor predial; ii) del señor GUBER ALBERTO GOMEZ ACOSTA, quien sostuvo que trabajó con la demandante siendo él sub-interventor y coordinador general de la comisión en el Municipio de Nuevo Colón y, iii) del señor MAURICIO ELADIO MEJIA NARANJO quien se desempeña como director territorial del IGAC, de los cuales se extrajeron las siguientes manifestaciones relevantes de cara a examinar los elementos de la relación laboral: En cuanto a la prestación personal del servicio y el desarrollo de las funciones por parte de la demandante, los testigos señalaron lo siguiente: En lo relativo a la remuneración que recibió la demandante, los testigos manifestaron: En lo que respecta al horario de trabajo, los testigos manifestaron: En cuanto al sitio de trabajo, a la permanencia, a la supervisión o dirección, a la forma de ejecutar las funciones asignadas a la demandante, - a la subordinación los testigos señalaron: Así mismo, en cuanto al interrogatorio de parte realizado a la señora Yovana Ximena Torres Bernal a petición de la entidad demandada; se extrajo que la demandante manifestó que sus funciones se basaban en lo siguiente: (Min 49:49 y ss) “tomar las fichas prediales, visitar predio a predio según lo que se les asignara, hacían las modificaciones de cada predio que se plasmaban en la ficha, se plasmaba en carta catastral o en foto aérea, se entregaba el trabajo para que nos asignaran un trabajo nuevo, siempre bajo una orden del coordinador”.

Respecto a la autonomía para trabajar las fichas y la manera de desempeñar su trabajo manifestó: (Min 50:20 y ss) “siempre debe haber un lineamiento por parte del Instituto… era mi decisión cómo iba a realizarlo, pero el trabajo debía entregarse en un tiempo determinado y debía hacerse en un horario determinado, yo no podía salir a trabajar a las 6 de la tarde, ni mucho menos, tenía que cumplir de 8 de la mañana a 5, 6 de la tarde”.

Frente a la asignación del horario de trabajo mencionado por la demandante explicó que (Min 51:17 y ss) “los coordinadores siempre veían que el municipio nos asignaba un horario en el que los propietarios de los predios estuvieran más tiempo en ese predio para poder cumplir con esa labor… teniendo que cumplir horario el día Lunes en la oficina… Los coordinadores no asignan horario nos asignan un corte de trabajo y debemos cumplirlo en el menor tiempo posible, pues es más dinero para nosotros, entonces ellos nunca nos dijeron no trabaje tal día, ni trabaje tal otro, sencillamente nos asignan un corte y en el menor tiempo posible entréguelo”.

Por otro lado respecto a la remuneración que percibía, se expresó: (Min 52:32 y ss) “la forma de pago es a destajo, cada predio genera un costo, se modifique o no se modifique tiene un valor en el momento en que yo trabajaba”. Frente a la suscripción de los contratos de prestación de servicios paralelamente con el IGAC se adujo: (Min 53:55 y ss) “Desde que yo me vinculé con el Instituto Geográfico me vinculé en el Departamento de Cundinamarca, en el 2006 me vinculé con la territorial Boyacá desde ahí siempre he estado con un único contrato hasta culminar el contrato y a veces me desplazaba para otros departamentos y volvía nuevamente a otros, pero nunca con dos contratos o tres contratos, siempre en un solo contrato”…”la vigencia de los contratos van dos meses más, en ese momento fue cuando me desplace hacia Cundinamarca” ….“el tiempo que yo duraba era el que estaba en los municipios, todos estábamos en comisión, todos en el mismo municipio, no quedaban tres personas en un municipio y nos íbamos para otro”.

Frente a las ordenes que pudo recibir del coordinador explico: (Min 59:40 y ss) “Don Guber me asigna municipio, vereda, barrio o unidad manzana….Él fue casi siempre fue el coordinador en Boyacá, es el que me da la orden a mí, me asigna lo que me corresponda de predios, a él debo yo informarle mis actividades, si estuve en terreno o no, a él debo informarle si me voy a mi casa o me quedo”, por otro lado frente al no registro de actividades durante el año 2006 como reconocedora con el instituto ( Min 1:00:30) “porque se trabajó para una empresa que fue la que contrató con el Instituto”… ¿Fue autónoma para no contratar con el Instituto ese año?, “autónoma no, era la necesidad, en ese momento no había más trabajo en otros departamentos y cuando me llamaron a trabajar fue en esa figura”.

Por último, frente a la existencia de algún mecanismo de control de ingreso, salida, permisos a sus labores, indicó (Min 1:01:29) “No firmábamos nada, sencillamente nosotros manteníamos la llave de la oficina, nosotros mismos abríamos, atendíamos a los usuarios en compañía de los coordinadores y de los interventores”. En cuanto a si recibió órdenes por escrito sostuvo: “Si señora, en el momento de firmar el contrato nos dan un acta de iniciación de labores donde nos asignan el municipio y dónde debemos estar presentes”.

Por otra parte, se tiene que la parte demandante en el recurso de apelacion hizo alusión a un accidente que sufrió cuando se dirigía a cumplir las actividades señaladas en el último contrato de prestación de servicios suscrito con el IGAC y señaló que ante esa circunstancia, la entidad contratante ordenó cambiar los contratos de 108 contratistas y realizar otros con afiliación inmediata a Administradora de Riesgos Profesionales, hechos de los cuales no se arrimó ningún soporte, más que las declaraciones someras de los testigos que dieron cuenta de un accidente de tránsito en el cual estuvo involucrada la demandante, sin entrar a detalles de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrió, y toda vez que la situación en mención no hace parte de alguna de las pretensiones, no se ahondará en su estudio.

Realizada la anterior precisión y una vez enunciado el material probatorio relevante para resolver el problema jurídico, memora la Sala que en el recurso de apelación el apoderado de la parte demandante sostuvo que en el presente caso se configuró la subordinación, en atención a las funciones desplegadas por la demandante asignadas por funcionarios de la entidad, ejecutadas con las herramientas, equipos y vehículos facilitados por la entidad contratante, y adicionalmente, por las capacitaciones y memorandos que recibía en un plano de igualdad, respecto de los funcionarios de planta de la entidad, así como los informes que debía rendir, el horario de trabajo y el pago se recibía de manera mensual conforme al rendimiento y calidad del trabajo.

Pues bien, de acuerdo al material probatorio obrante en el expediente, a la Sala no le asiste duda que la señora YOVANA XIMENA TORRES BERNAL prestó sus servicios al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI como reconocedora predial, de manera personal y directa, en razón a la naturaleza de las actividades y las obligaciones pactadas a cargo de la contratista, tal como se evidencia en los contratos de prestación de servicios suscritos a lo largo de los años 2002 a 2012 y en las pruebas testimoniales e interrogatorio de parte.

Sin embargo, advierte la Sala que los contratos suscritos en ese lapso no se dieron de forma continua, pues entre uno y otro, habitualmente se presentaron periodos de interrupción de tres, cuatro, cinco, seis y hasta siete meses o más; incluso, para el año 2006 no se acreditó la celebración de contrato de prestación de servicios. Así mismo, quedó acreditado que la demandante percibía una remuneración mensual a destajo consistente en el pago de los honorarios pactados en los respectivos contratos de prestación de servicios, los cuales eran reconocidos de acuerdo con las actividades ejecutadas y conforme a las tarifas establecidas por la entidad contratante, previa presentación del informe de ejecución aprobado por la interventoría del contrato.

Ahora bien, previo a realizar el análisis frente al elemento principal de la relación laboral como lo es la subordinación del trabajador frente al empleador, es pertinente traer a colación que el Consejo de Estado ha realizado una diferenciación entre esta y la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista así: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

En consecuencia, la Sala advierte que en el caso concreto no se demostró el elemento de la subordinación característica de una relación de carácter laboral, por el contrario, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente se evidencia, de un lado que las actividades ejecutadas por la demandante fueron de aquellas acordadas en los contratos u ordenes de prestación de servicios, y por supuesto, en virtud del principio de coordinación, era necesaria la intervención del coordinador de las distintas comisiones de trabajo, en aras de organizar, vigilar y dar cumplimiento a los cronogramas y obligaciones establecidos en los convenios que suscribía el IGAC con los entes territoriales.

Adviértase que la misma demandante en el interrogatorio de parte señaló que “Los coordinadores no asignan horario, nos asignan un corte de trabajo y debemos cumplirlo en el menor tiempo posible, pues es más dinero para nosotros, entonces ellos nunca nos dijeron no trabaje tal día, ni trabaje tal otro, sencillamente nos asignan un corte y en el menor tiempo posible entréguelo”.

Es decir, el coordinador organizaba las actividades para su equipo de trabajo acorde a un cronograma, pero el reconocedor predial era autónomo en cuanto al tiempo, modo y lugar para llevarlas a cabo, pues como lo señaló la demandante, ella podía elegir cómo ejecutar su labor, en dónde iniciar, eso sí, cumpliendo los parámetros de calidad exigidos por la entidad demandante, máxime si se tiene en cuenta que la remuneración percibida era a destajo, por lo tanto, era decisión de la contratista a qué ritmo realizaba las labores encomendadas para lograr el cumplimiento del objeto contractual, sin que ello implicara la imposición de horarios que desnaturalicen la relación contractual.

Así mismo, es importante resaltar que la demandante asimila las obligaciones contractuales con órdenes recibidas, toda vez que en el interrogatorio sostuvo que recibió órdenes por escrito, ya que en las actas de iniciación de los contratos le asignaban un municipio y el lugar donde debía estar presente, situación que evidentemente, se enmarca en las relaciones contractuales.

De conformidad con lo anterior, la demandante no demostró que recibía órdenes e instrucciones por parte de la entidad contratante sobre la forma en que debía prestar sus servicios o ejecutar los contratos, diferentes al proceso de coordinación necesario para garantizar la correcta prestación del servicio encomendado. Adicionalmente, se hace énfasis en que no obran en el plenario documentos tales como planillas de control de asistencia, comunicaciones, llamados de atención, memorandos u otros escritos mediante los cuales se hubiera dado órdenes.

De otro lado, resta precisar que tampoco se demostró que dentro de la planta de personal del INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI existieran empleados públicos con idénticas funciones y en las mismas condiciones de tiempo, modo y lugar a las desarrolladas por la demandante. De esta forma, el acervo probatorio allegado al proceso solo consigue demostrar la prestación personal del servicio de la demandante y la remuneración percibida como reconocedora predial, sin embargo, no demostró fehacientemente que existió subordinación respecto de la entidad demandada, así como tampoco acreditó el carácter permanente del cargo ocupado.

Conforme a los razonamientos esbozados, la Sala estima improcedentes los argumentos expuestos por el recurrente, al encontrarse que no se configuró el elemento de subordinación propio de la relación laboral, razón por la cual la sentencia de primer grado que negó a las pretensiones de la demanda deberá ser confirmada 4.- De la condena en costas: La Sala condenará en costas a la parte recurrente en esta instancia, esto es, a la parte demandante, puesto que resultó desfavorable su recurso de apelación, conforme lo señalado en el numeral 1 del artículo 365 del CGP y porque además en el expediente está demostrada su causación en la medida que la parte demandada desplegó actuaciones en segunda instancia, al haber presentado alegatos de conclusión, conforme lo previsto en el numeral 8 del aludido artículo 365 del CGP.

Corresponderá al Juez de primera instancia fijar el monto de las agencias en derecho conforme lo señalado en el artículo 366 del CGP. 5.- Aceptación de la renuncia al poder conferido y reconocimiento de personería jurídica La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Geográfico Agustín Codazzi allegó memorial otorgando poder para actuar como apoderado de la entidad al abogado VICTOR MAURICIO GONZALEZ VARGAS quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 1.049.607.634 de Tunja y profesionalmente con la tarjeta profesional No. 229.477 del C.S. de la Judicatura (fl. 531), a su vez, el abogado en mención allegó renuncia al poder conferido, acompañada de la comunicación enviada al poderdante en tal sentido (fls. 547 a 550).

Por tanto, el Despacho dispondrá reconocerle personería jurídica en los en los términos y para los efectos del memorial poder que obra a folio 531 y al encontrar cumplidas las exigencias previstas para el efecto en el artículo 76 del C.G.P., también dispondrá aceptar su renuncia. Posteriormente, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Geográfico Agustín Codazzi allegó memorial otorgando poder para actuar como apoderada de la entidad a la abogada YENY PATRICIA AMAYA PLAZAS quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 1.055.228.114 de Pesca y profesionalmente con la tarjeta profesional No. 265.844 del C.S. de la Judicatura, a quien se le reconocerá personería jurídica en los términos y para los efectos del memorial poder de que obra a folio 554.

VI. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de agosto de 2019 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en la que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Condenar en costas en segunda instancia a la parte demandante, conforme lo expuesto. Por secretaria del juzgado a quo liquídense en la forma prevista por los artículos 365 y 366 del C.G.P.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica en los términos y para los efectos del memorial poder que obra a folio 531 al abogado VICTOR MAURICIO GONZALEZ VARGAS quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 1.049.607.634 de Tunja y profesionalmente con la tarjeta profesional No. 229.477 del C.S. de la Judicatura, para actuar como apoderado del INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI.

CUARTO: ACEPTAR la renuncia del poder presentada por el abogado VICTOR MAURICIO GONZALEZ VARGAS como apoderado judicial del INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI.

QUINTO: RECONOCER personería jurídica en los términos y para los efectos del memorial poder que obra a folio 554 a la abogada YENY PATRICIA AMAYA PLAZAS quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 1.055.228.114 de Pesca y profesionalmente con la tarjeta profesional No. 265.844 del C.S. de la Judicatura, para actuar como apoderada judicial del INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI.

SEXTO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados: (Firmado electrónicamente en Samai) FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS (Firmado electrónicamente en Samai) FABIO IVAN AFANADOR GARCÍA (Firmado electrónicamente en Samai) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS