152383339752 201500132 02 · Tribunal Administrativo de Boyacá

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / Falla del servicio / Título jurídico de imputación por excelencia / Requisitos para su configuración. Puede colegirse entonces de los pronunciamientos citados, que la falla del servicio ha sido, y continua siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual.

Conforme con las pruebas reseñadas, y teniendo en cuenta que la apelante atribuye la responsabilidad de la declaratoria de nulidad de la escritura pública No. 0134 del 5 de febrero de 2010, a falla del servicio de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO ante la supuesta omisión de sus funciones legales de inspección vigilancia y control del servicio notarial prestado por la NOTARÍA PRIMERA DEL CIRCULO DE SOGAMOSO, quien presuntamente omitió verificar la identidad de quien se presentó en calidad de deudora y propietaria del inmueble a hipotecar, esto es, ROSALBA ALARCÓN CORREA, con medios distintos al de la identificación biométrica (sic).

Sin embargo, conforme a la Jurisprudencia del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que las normas vigentes de la actividad notarial para la fecha de ocurrencia de los hechos – 5 de febrero de 2010, era el Decreto No. 2148 del 1º de agosto de 1983, por medio del cual reglamentó el Decreto 960 de 1970, el que en sus artículos 18 a 23 estableció los requisitos de forma que deben reunir las escrituras públicas y los pasos que deben ser observados, a saber, recepción de los documentos, extensión, otorgamiento y la autorización, fase en que el notario da fe pública al instrumento, cuando se han cumplido los requisitos exigidos, consideró el Alto Tribunal que se entiende que en esta labor el notario se circunscribe a la constatación de dichos elementos y no se le exige que llegue hasta verificar la autenticidad de aquellos que soportan el trámite de protocolización puesto que esta labor el ordenamiento jurídico la ha deferido a las autoridades judiciales quienes son las competentes para declarar la falsedad de los documentos (sic).

Adujo el Consejo de Estado que lo anterior es relevante porque cuando se predica la existencia de una falla por omisión, debe establecerse previamente cuáles son las funciones que la ley le asigna y si hubo incumplimiento de los deberes funcionales por parte del agente o funcionario de la administración. Y por tanto, el señalamiento de los deberes exigibles a los notarios de cara a la labor de escrituración, resulta importante porque en el caso bajo estudio, el problema se presentó por suplantación de la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA, tal y como se comprobó en los procesos civil de nulidad de la escritura pública No. 2011-106 y penal No. 15759310900220150078, circunstancia que escapaba a la verificación y control del notario, quien al no tener conocimiento anterior de la otorgante, no podía determinar que se trataba de una persona diferente y tampoco pudo detectarlo en la firma utilizada por la defraudadora puesto que, como se informó en precedencia, en las decisiones de orden civil y penal, tuvieron que recurrir a expertos grafólogos para determinar la falsedad de la misma, razón por la cual esta falacia no pudo ser detectada por quienes la autorizaron.

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / Falla en el servicio / Servicio notarial / Daños ocasionados por la adulteración de documentos son imputables a quienes efectuaron la adulteración / Falla del servicio ocurriría ante la ausencia de verificación de requisitos formales exigidos para el otorgamiento de escrituras. Los daños ocurridos por la falsificación de documentos en principio resultan imputables a quienes efectuaron la adulteración de los instrumentos, sobre todo cuando las falsedades pueden resultar imperceptibles para la administración, pero si se demuestra que no se verifican los elementos formales exigidos para el otorgamiento de escrituras, si puede configurarse una falla del servicio.

Al respecto es claro que en el presente asunto no se allegó prueba alguna que demuestre la omisión por parte de la NOTARIA PRIMERA DEL CIRCULO DE SOGAMOSO, y particularmente de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, quien conforme a sentencia reciente del Consejo de Estado, es la entidad que debe asumir los riesgos derivados de la función notarial, en la verificación de los elementos formales exigidos por ley para el otorgamiento de la escritura de hipoteca objeto de estudio, esto es la presentación del documento de identificación de los otorgantes de la misma, pues contrario a lo planteado en la demanda, la identificación por medios biométricos en los asuntos notariales surgió con posterioridad a la suscripción de la escritura pública No. 0134 de 2010, con ocasión de la expedición de la Ley 019 de 2012.

En definitiva, teniendo en cuenta un caso de similares contornos, y conforme lo precisó la Sección Tercera del Consejo de Estado, cuando la fuente del daño se incardina en la suplantación y falsificación, y no se evidencia participación u omisión de la administración pública, no puede concluirse nada distinto a que el hecho lesivo proviene del actuar de terceros.

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REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Tunja, 27 de enero de 2022 MEDIO DE CONTROL: REPARACION DIRECTA DEMANDANTE: RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Y OTROS RADICADO: 152383339752 201500132 02 ASUNTO A RESOLVER: Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SOGAMOSO, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES: 2.1. LA DEMANDA: Por conducto de apoderada judicial constituido al efecto y en ejercicio del medio de control de reparación directa RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA, quien actúa en nombre propio, presenta demanda en contra de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, de la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA y de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, con el fin de que se les declare responsables administrativa y patrimonialmente por los daños y perjuicios causados al demandante, con ocasión de su actuar negligente, que dio lugar a la declaratoria de nulidad de la escritura pública de hipoteca No. 0134 del 5 de febrero de 2010 constituida en la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó la condena a las demandadas por los perjuicios materiales a título de daño emergente y lucro cesante y por los perjuicios inmateriales, por daño moral, solicitando, además, la indexación de las sumas reconocidas por dichos conceptos. En síntesis, los presupuestos fácticos que sustentan la demanda indican que el 5 de febrero de 2010, ante la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso comparecieron los señores ROSALBA ALARCÓN CORREA y RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA, y suscribieron la escritura pública de hipoteca No. 0134, mediante la cual la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA se constituyó en deudora del señor RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA, por la suma de $30.000.000.

La hipoteca se constituyó a favor del acreedor sobre el inmueble distinguido con cédula catastral No. 0101-0345-0175-000, correspondiente al lote de terreno No. 25 de la Urbanización Versalles ubicado en la Calle 2B Sur No. 17-20 de Sogamoso, cuya extensión es de 76.89 mts2, sobre el cual está construida una casa de dos plantas. Afirma el actor que en la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso no se procedió a identificar debidamente a los comparecientes, pues carece de instrumentos de identificación biométrica que permitieran la caracterización plena de las partes (sic).

La escritura pública de hipoteca fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble No. 095-81166, en la anotación No. 5 del 9 de febrero de 2010. Señala el actor que posteriormente fue demandado por la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA, en proceso tramitado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso, que en sentencia proferida el 10 de mayo de 2013 declaró la nulidad de la escritura pública de hipoteca No. 0134 del 5 de febrero de 2010 y condenó en costas al hoy demandante por la suma de $10.700.000 y embargó y secuestró su vivienda, por suplantación personal de la propietaria del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 095-81166.

Decisión que fue tomada teniendo en cuenta el dictamen grafológico proferido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses del 7 de diciembre de 2012, quien conceptuó que la firma obrante en la escritura pública no correspondía a la de la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA. Refiere que ante el descubrimiento del fraude, el hoy demandante formuló denuncia ante la Fiscalía, correspondiente el conocimiento a la Fiscalía 24 seccional de Sogamoso, quien considera carece de diligencia y eficacia, por cuanto a pesar de tener elementos probatorios no ha dado celeridad a la investigación y en varias ocasiones ha estado por cerrarla (sic).

Considera el actor que las accionadas incurrieron en responsabilidad por falla en el servicio y riesgo excepcional, como quiera que, en el caso de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO omitió sus deberes de vigilancia y control y la exigencia de implementación de mecanismos biométricos u otras herramientas para evitar la suplantación y el fraude en el trámite notarial (sic).

Adujo que en relación con la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN incurrió en responsabilidad del daño por la falta de diligencia en la búsqueda de los responsables del ilícito del que fue víctima el hoy actor, a pesar de las evidencias probatorias que permitían individualizar a los responsables (sic) (fl. 60-67). 2.2. SENTENCIA IMPUGNADA: Surtidas las ritualidades legales del trámite procesal en primera instancia, el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SOGAMOSO profirió sentencia de primera instancia el 31 de octubre de 2019, mediante la cual declaró probadas las excepciones formuladas por las entidades demandadas y negó las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su decisión, el a quo, consideró que el problema jurídico a resolver consistía en determinar si era procedente la declaratoria de responsabilidad por los daños ocasionado al actor por la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO ante la presunta conducta omisiva de la entidad en el cumplimiento de sus deberes de inspección, vigilancia y control y por la falta de implementación de sistemas biométricos de identificación en la Notaría (sic), y en relación con la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN ante la presunta falta de celeridad y decisión en la noticia criminal por el fraude y suplantación que generó la nulidad de la escritura pública (sic).

Consideró el fallador que con las pruebas aportadas al proceso se logró establecer el daño patrimonial y antijurídico sufrido por el demandante RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA, el cual se representa en la pérdida del dinero no recuperado por valor de $25.000.000, entregados por él a título de mutuo respaldado con garantía real que posteriormente fue declarada nula por falsedad material de la escritura pública No. 134 del 5 de febrero de 2010 suscrita por quien dijo llamarse Rosalba Alarcón Correa (sic).

Sin embargo, consideró que el daño ocasionado por el supuesto retardo injustificado en la investigación penal adelantada por la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN por los punibles de falsedad material en documento público en concurso con falsedad personal, fraude procesal y estafa, señaló que analizadas las pruebas aportadas no se evidencia el acaecimiento del daño que pretende el actor sea indemnizado, toda vez que a juicio del a quo el ente investigador efectuó las labores para dar trámite a la noticia criminal, precisando que no hay prueba de la fecha exacta de la presentación de la misma y de las actuaciones anteriores al 2014, elementos probatorios que han debido ser aportados por el demandante, a fin de demostrar la dilación injustificada en el trámite.

Por lo que considera que no se demostró el hecho generador del daño, no configurándose el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Ahora bien, en cuanto a la imputación del daño a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO por la supuesta actitud negligente por parte de la entidad en mención en relación con las funciones de inspección, vigilancia y control en torno a las actividades llevadas a cabo por la Notaria Primera del Círculo de Sogamoso en cuanto a la plena identificación de los suscriptores de la escritura pública, indicó que fue con ocasión de la Ley 019 de 2012 que se impuso la obligación de hacer la identificación de las personas que acudían a realizar trámites administrativos con imposición de huella dactilar o identificación biométrica.

Por tanto, antes de la fecha en que entró en vigencia dicha ley no existía la obligación por parte de las Notarías de implementar el sistema de identificación biométrica y tampoco era dable exigir a la Superintendencia de Notariado y Registro hacer la inspección, vigilancia y control en relación con dicha obligación (sic). Por lo anterior, adujo el a quo que para la fecha de otorgamiento de la escritura pública No. 134 del 5 de febrero de 2010, no había surgido la obligación legal relacionada con l implementación del sistema biométrico de identificación, por lo que no era exigible a la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso contar con los sistemas de obtención electrónica remota de la huella dactilar (sic), y por lo mismo no se advierte que el ente de control haya omitido sus deberes legales de inspección, vigilancia y control, por lo que concluyo que si bien se acreditó el daño antijurídico sufrido por el demandante con ocasión de la suscripción de la escritura pública No. 134 del 5 de febrero de 2010, el mismo no es atribuible a una falla del servicio por omisión por parte de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, al no existir relación alguna entre el daño y el cumplimiento de sus funciones legales.

Finalmente, el a quo declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasivo material, propuestas por las entidades, al considerar que en relación con la FISCALÍA no se comprobó el daño alegado por el actor, y en cuanto a la SUPERITENDENCIA no se logró imputar el mismo, toda vez que no se demostró el incumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control.

Así mismo, en el fallo de primera instancia se declararon probadas las excepciones de Culpa exclusiva de un tercero y Ausencia de responsabilidad propuestas por la FISCALÍA, por la sencilla razón de que frente a esta parte no se acreditó el daño antijurídico alegado por el actor. Y se declaró probada la excepción consistente en que No se cumplen los requisitos para derivar responsabilidades por presunta falla o falta en el servicio propuesta por la SUPERINTENDENCIA, en razón a que para la época de los hechos no existía la obligación por parte de las Notarías de implementar el sistema de identificación biométrico, y por tanto, la demandada no estaba en la obligación de vigilar, inspeccionar y controlar dicha función y porque no se demostró que el daño fuera atribuible a la entidad (fl. 601-612). 2.3.- RECURSO DE APELACIÓN: Inconforme con la sentencia de primera instancia la parte actora interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria y que en consecuencia se acceda a las pretensiones de la demanda.

Plantea la apelante, en primera medida, que no era dable declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y culpa exclusiva de un tercero. Dentro de los motivos de inconformidad, afirmó que hubo un defectuoso funcionamiento en el servicio público notarial y la actividad de supervisión de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, en tanto que, a su juicio, el 5 de febrero de 2010, fecha en que el hoy demandante RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA y la supuesta ROSALBA ALARCÓN CORREA suscribieron la escritura pública de hipoteca No. 0134 sobre el inmueble No. 095-81166, se ejecutó una prestación del servicio público de notariado defectuosa, se configuró una irregularidad en el funcionamiento del aparato estatal a través de la actividad desarrollada por la Notaría Primera del Circulo de Sogamoso (sic), como quiera que esta debió, en su calidad de garante de la fe pública, verificar sin lugar a equivoco la identidad de la persona que se presentó en su momento como ROSALBA ALARCÓN CORREA (sic).

Adujo que el aquí demandante depositó su confianza en la Notaría, y es en esa omisión de identificación plena de la persona que comparece a suscribir la escritura en donde radica la falla del servicio público, lo que conllevó a ocasionar un daño al actor, pues este confió plenamente en los actos notariales de verificación de identidad de la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA, y es así que de buena fe suscribió la escritura pública (sic).

Adujo que la actividad notarial y el servicio público que prestan las Notarías de otorgamiento de la fe pública genera en los usuarios seguridad en cuanto a la realización de los negocios jurídicos, hecho este que fue aceptado por el Juez de instancia (sic), y, por tanto, considera que las Notarías deben desarrollar la función con especial y objetivo cuidado (sic).

Afirma que, contrario a lo considerado por el fallador, en el presente asunto la falla en el servicio notarial se produjo por tanto no se verificó y corroboró, por otros medios distintos al de la identificación biométrica, la identidad de quien se presentó como ROSALBA ALARCÓN CORREA, quien suscribió la escritura pública de hipoteca No. 0134, pues es deber jurídico evitar un resultado lesivo dada la calidad de garante (sic).

Adujo que la falla del servicio por parte de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO radica en que, a juicio de la apelante, ésta como garante del servicio notarial presentó falla en su gestión y servicio de inspección y control, pues permitió que la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso prestara un servicio ineficiente, pues dio fe erróneamente frente a la identificación de una persona (sic), y por tanto considera que dicha entidad si está legitimada en la causa por pasiva, pues tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado por los daños y perjuicios ocasionados al actor, pues no cumplió su función de control y regulación de la actividad notarial (sic).

Adujo que en el presente asunto se configuran los elementos para la declaratoria de responsabilidad administrativa, toda vez que se acreditó el daño antijurídico, el cual fue aceptado por el a quo, existe un hecho generador del daño, que se configura en el momento en que la Notaría Primera del Circulo de Sogamoso, el 5 de febrero de 2010, prestó el servicio notarial de manera irregular y defectuosa, sin corroborar la identidad e identificación de quien con maniobras fraudulentas se presentó como ROSALBA ALARCÓN CORREA, al suscribir la escritura pública No. 0134.

Y finalmente existe el nexo causal, pues el daño causado al actor tiene su origen en la actuación deficiente e irregular que prestó la NOTARÍA PRIMERA DEL CÍRCULO DE SOGAMOSO y la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO (fl. 617-626). 2.4.- TRÁMITE SURTIDO EN LA SEGUNDA INSTANCIA: Una vez concedido en la primera instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fl. 628), esta Corporación dispuso su admisión, y ordenó notificar personalmente dicha decisión al Agente del Ministerio Público (fl. 638); seguidamente, se ordenó la presentación de alegatos de conclusión por escrito, dentro de los diez días siguientes a la notificación de esa providencia (fl. 642), término dentro del cual el Delegado del Ministerio Público rindió su concepto (fl. 646-650).

La apoderada judicial del actor presentó alegatos de segunda instancia (fl. 652-654). Por su parte el apoderado judicial de la demandada guardó silencio (fl. 655). 2.5.- ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA: El Procurador 45 Judicial II de Asuntos administrativos, como delegado del Ministerio Público rindió su concepto en el presente asunto, solicitando la confirmación del fallo de primera grado por cuanto considera que aun cuando existió un daño antijurídico entendido como el detrimento patrimonial padecido por el actor ante la pérdida del dinero no recuperado, entregado a título de mutuo respaldado con garantía real que posteriormente fue declarada nula por falsedad material de la escritura pública No. 134 del 5 de febrero de 2010 suscrita por quien dijo llamarse ROSALBA ALARCÓN CORREA, constituyéndose el demandante en víctima del delito de estafa, dicho daño no es imputable al Estado pues la conducta fraudulenta fue realizada por un tercero, quien mediante maniobras engañosas de suplantación personal falsificó la identidad de otra persona.

Aduce que, teniendo en cuenta que la atribución de responsabilidad que hace el actor es por la presunta falta de verificación y corroboración por medios distintos al de la identificación biométrica, sin señalar cuales medios, para la época de los hechos, conforme al Decreto No. 2148 de 1983, el único medio de identificación idóneo era la exhibición del documento oficial de identificación, y por tanto, cuando el daño se produce por la suplantación y falsificación y no se evidencia la participación u omisión de la administración pública, debe concluirse que el hecho proviene del actuar de terceros (sic) (fl. 646-650).

Por su parte la apoderada judicial de la parte actora alegó de conclusión reiterando los argumentos de la demanda y del recurso de apelación, aduciendo que la SUPERINTENDENCIA es responsable administrativa y extracontractualmente por el hecho ajeno, al no desplegar actuaciones de vigilancia suficientes, en cuanto a los métodos de identificación de las personas que acuden a las notarías a fin de evitar suplantaciones (fl. 652-655).

III. C O N S I D E R A C I O N E S: 3.1.- COMPETENCIA: Esta Corporación es competente para conocer del asunto en segunda instancia en razón al recurso de apelación interpuesto por la parte actora con fundamento en lo dispuesto en el art. 153 de la Ley 1437 de 2011; disposición que prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.

Así mismo, de conformidad con el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A., señala la Sala que la competencia de esta Corporación en segunda instancia se restringe a lo relacionado con los argumentos expuestos por el apelante. 3.2.- PROBLEMA JURÍDICO: De conformidad con los argumentos de la apelación, en esta oportunidad, la Sala entrará a determinar si el daño antijurídico, derivado de la declaratoria de nulidad de la Escritura Pública de constitución de hipoteca No. 134 del 5 de febrero de 2010, otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso, ocasionado al señor RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA es imputable a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, por la presunta omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control de la actividad notarial, específicamente en relación con la falta de identificación plena de quien compareció a suscribir la escritura pública en calidad de deudor, impidiendo así la suplantación personal de la propietaria del inmueble a hipotecar, señora ROSALBA ALARCÓN CORREA. 3.3.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUEDENCIAL 3.3.1.

Fundamento Constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado. Como es bien sabido, el principio general de responsabilidad del Estado se encuentra previsto en el art. 90 Superior, cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” La responsabilidad del Estado en materia extracontractual está basada en tres pilares fundamentales; un hecho dañoso o perjuicio antijurídico, una acción imputada a la persona o entidad convocada a responder y una relación de causalidad entre las dos anteriores.

La jurisprudencia se ha pronunciado, en consideración a las variadas hipótesis y formas en que tienen ocurrencia los daños, y las teorías y regímenes para resolver las controversias que a diario se plantean, de manera que corresponde determinar sobre cuál o cuáles regímenes y títulos de imputación, es posible resolver el asunto sometido a consideración de la Sala.

Para definir el régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto, es necesario remitirse al texto de la demanda y a la manera en la cual se estructuraron en aquella, las imputaciones relacionadas con la responsabilidad extracontractual de la Administración. A partir de esa causa petendi, como resulta evidente, la parte demandante estructuró su argumentación apuntando a la configuración de una falla del servicio, régimen que invocó para la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, el régimen de responsabilidad para analizar el caso sub lite, es el subjetivo bajo el título de imputación de falla del servicio; tradicionalmente utilizado para decidir la responsabilidad del Estado ante la inexistencia de un título jurídico particular de imputación: “… De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo que consagra la acción de reparación directa, cuyo ejercicio dio origen al presente proceso y que establece la posibilidad que tiene el interesado de demandar la reparación del daño cuando su causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

No obstante que la norma constitucional hace énfasis en la existencia del daño antijurídico como fuente del derecho a obtener la reparación de perjuicios siempre que el mismo le sea imputable a una entidad estatal, dejando de lado el análisis de la conducta productora del hecho dañoso y su calificación como culposa o no, ello no significa que la responsabilidad patrimonial del Estado se haya tornado objetiva en términos absolutos, puesto que subsisten los diferentes regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo atrás han elaborado tanto la doctrina como la jurisprudencia, entre ellos el de la tradicional falla del servicio, dentro del cual la responsabilidad surge a partir de la comprobación de la existencia de tres elementos fundamentales: el daño antijurídico sufrido por el interesado, el deficiente funcionamiento del servicio, porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo hizo de manera tardía o equivocada, y finalmente, una relación de causalidad entre este último y el primero, es decir, la comprobación de que el daño se produjo como consecuencia de la falla del servicio.(Resaltado de la Sala).

Del mismo modo, en sentencia de 18 de octubre de 2007, el Consejo de Estado, Sección Tercera, siendo Consejero Ponente el doctor Mauricio Fajardo Gómez, dentro del expediente: 68001-23-15-000-1995-00940-01(15528), reiteró: “…La Sala, de tiempo atrás, ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro derecho y continúa siendo el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete - por principio - una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad…extracontractual….” No sobra entonces, memorar los elementos que desde antaño ha precisado el Contencioso Administrativo, y que constituyen ingrediente de este sistema de responsabilidad: “…La responsabilidad patrimonial por falla del servicio, como se ha manifestado por la Corporación de tiempo atrás, se configura por los siguientes elementos: “a) Una falta o falla del servicio o de la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio.

La falta o falla de que se trata, no es la personal del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración; “b) Lo anterior implica que la administración ha actuado o ha dejado de actuar, por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano;“c) Un daño que, implica la lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho, bien sea civil, administrativo, etc., con las características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, etc.;

“d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual aún demostrada la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización….”(Resaltado de la Sala). Puede colegirse entonces de los pronunciamientos citados, que la falla del servicio ha sido, y continua siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual.

Ahora bien, el Consejo de Estado ha señalado que la responsabilidad del Estado se ve comprometida cuando se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; c) un daño antijurídico, y d) la relación causal entre la omisión y el daño. Frente a este último aspecto, con apoyo en la doctrina, precisa la jurisprudencia que en este tipo de eventos lo decisivo no es la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesión. Así las cosas, el título de imputación en este asunto corresponde al de la falla del servicio por la presunta omisión del deber del Estado, en cabeza de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO de inspección, vigilancia y control de la función pública notarial, por la supuesta prestación del servicio ineficiente de la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso ante la omisión de identificar plenamente a quien compareció en calidad de hipotecante a suscribir la Escritura Pública No. 0134 del 5 de febrero de 2010. 3.4.- CASO CONCRETO: Al descender al caso concreto encuentra la Sala que lo pretendido por el señor RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA es que se declare la responsabilidad extracontractual de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, de la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA y de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, y en consecuencia se les condene a pagar indemnización por los perjuicios materiales e inmateriales por el daño antijurídico a él ocasionado por su actuar negligente, que dio lugar a la declaratoria de nulidad de la escritura pública de hipoteca No. 0134 del 5 de febrero de 2010 constituida en la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso, por suplantación personal de la propietaria del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 095-81166.

Surtido el trámite del proceso en primera instancia, mediante sentencia fechada el 31 de octubre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sogamoso negó las pretensiones de la demanda al encontrar que en relación con la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN no se había demostrado el daño antijurídico toda vez que dicha entidad realizó las actuaciones que le correspondieron ante la noticia criminal por los punibles de falsedad material en documentos público en concurso con falsedad personal, fraude procesal y estafa.

Y en cuanto a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO consideró que si bien se había probado el daño antijurídico por el detrimento patrimonial del actor con la declaratoria de nulidad de la escritura pública No. 134 del 5 de febrero de 2010, no se acreditó que el mismo fuera imputable al Estado, teniendo en cuenta que a la fecha de suscripción de la escritura no existía la obligación legal de implementar el sistema biométrico de identificación de las personas, y por tanto no se desconoció los deberes legales de inspección, vigilancia y control.

Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia y que en su lugar se acceda a las pretensiones, considerando que el daño antijurídico si es imputable a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO pues incurrió en una falla de la actividad notarial al omitir sus deberes legales de inspección, vigilancia y control de dicha función pública, y permitió que dicho servicio se prestara de forma ineficiente, como quiera que la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso omitió verificar, por medios distintos al de la identificación biométrica de la persona que junto con el demandante acudió a la Notaría a la suscripción de la Escritura Pública No. 0134 del 5 de febrero de 2010.

Pues bien, atendiendo los motivos de inconformidad planteados por la parte apelante, es preciso indicar que ese extremo procesal comparte la consideración del fallador de primera instancia relacionada con la ausencia del daño antijurídico respecto de la demandada FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, pues frente a esta no manifestó oposición. Del mismo modo no hubo oposición del apelante en relación con el daño antijurídico que encontró probado el a quo, que le fue ocasionado al señor RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA y que se concretó en la pérdida del dinero no recuperado, entregado por él a título de mutuo, respaldado con garantía real que posteriormente fue declarada nula por falsedad material de la escritura pública No. 134 del 5 de febrero de 2010, suscrita por quien dijo llamarse ROSALBA ALARCÓN CORREA, constituyéndose el demandante en víctima del delito de estafa (sic).

Así las cosas, teniendo en cuenta el problema jurídico planteado en esta instancia, y, analizadas las pruebas aportadas al proceso, encuentra la Sala que, contrario a lo considerado por el apelante, en el presente asunto no hay razón para declarar la responsabilidad patrimonial y extracontractual de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, teniendo en cuenta que el daño antijurídico no le es imputable, por las razones que pasan a exponerse: De acuerdo con el material probatorio recaudado, se encuentra acreditado que mediante Escritura Pública No. 0134 del 5 de febrero de 2010, emanada de la Notaría Primera de Sogamoso, se protocolizó la hipoteca del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 095-81166 y código catastral No. 0101-0345-0175-000, que se encuentra ubicado en la Calle 2B Sur No. 17-20.

En la misma se constituyó como deudora la señora ROSALBA ALARCON CORRERA y como acreedor el hoy demandante RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA, por el mutuo o préstamo de consumo por valor de $30.000.000 con intereses (fl 4-6). La anterior escritura fue registrada como consta en la anotación No. 5 del folio de matrícula inmobiliaria referido (fl.8-9).

Se allegó al expediente el documento identificado como Doc.Tec. No. 282043 del 7 de diciembre de 2012 mediante el cual el Laboratorio de Documentología y Grafología del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses rindió dictamen técnico dentro del Proceso No. 2011-106, en el que se concluyó lo siguiente: “Los hallazgos anteriormente mencionados, permiten deducir que la firma obrante en la escritura No. 0134 del 5 de febrero de 2010, protocolizada en la Notaría 1ª de Sogamoso (Boyacá), no guarda identidad gráfica con respecto a las signaturas indubitadas de la señora Rosalba Alarcón Correa allegadas para estudio”.

(fl. 10-14). A folios 15 a 34 obra sentencia No. 17 proferida el 10 de mayo de 2013 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sogamoso, dentro del proceso ordinario de Nulidad de escritura pública No. 2011-106, adelantado por la señora ROSALBA ALARCÓN CORRERA contra el aquí demandante, señor RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA, en la que se resolvió “Decretar la NULIDAD de la escritura pública de Hipoteca No. 0134 de fecha 05 de febrero de 2010 otorgada ante la Notaría Primera del Círculo de Sogamoso, registrada el día 09 de febrero de 2010, bajo el folio de matrícula inmobiliaria No. 095-81166 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, celebrada entre la supuesta ROSALBA ALARCÓN CORREA Y RODOLFO CONCISIÓN GARCÍA”, entre otras ordenaciones.

La anterior decisión se tomó teniendo en cuenta los siguiente: “(…) analizado el acervo probatorio, específicamente el testimonio recepcionado a la señora ELIZABETH ALVARADO y los dictámenes periciales practicados por el Instituto de Medicina Legal, los cuales son la prueba grafológica y cotejo de firmas, con los cuales queda plenamente demostrada la falsedad de la escritura pública No- 134, (…), se comprobó que la huella digital y firma plasmadas en la escritura No. 0134 de fecha 05 de febrero de 2010, de la Notaría Primera de Sogamoso, no corresponden a la señora demandante ROSALBA ALARCÓN CORREA, sino a otra persona, lo que trae como consecuencia decretar la nulidad de la Escritura No. 0134 objeto del presente proceso (…), en razón a que la firma y huella plasmadas en dicha escritura se encuentra viciada de nulidad, dado que en el citada escritura pública se falsificó la firma y huella de la persona que la otorgó, alterando la realidad respecto de la identificación de la persona que la otorgó”.

Quedó demostrado que la anterior decisión fue confirmada en segunda instancia mediante sentencia proferida el 4 de febrero de 2014 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo – Sala Civil Familia Laboral de Decisión, siendo magistrado ponente el Doctor Hernando Vargas Cipamocha (fl. 38-49). Así mismo, obra como prueba copia del proceso penal No. 15759310900220150078 (fl. 419-574), por los punibles de falsedad material en documento público en concurso con fraude procesal, estafa y falsedad personal, en el que el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Sogamoso dictó sentencia condenatoria el 18 de marzo de 2016 (fl. 488-504), declarando penalmente responsable en calidad de coautora a título de dolo a la señora CLAUDIA PATRICIA VELEZ VARGAS, en la que se tuvo como consideraciones las siguientes: “(…) Pues con fundamento a la huella dejadas por CLAUDIA PATRICIA en la escritura 134, haciendo la confrontación dactilar con las huellas que se dejaron en la tarjeta de reseña, se pudo establecer, que la impresión dactilar obrante en el documento relacionado en el numeral 3, inciso 3 – 1 (folio de la notaría primera de Sogamoso) a nombre de ROSALBA ALARCÓN CORREA con su similar impresión dactilar obrante en el documento relacionado en el numeral 3 inciso 3 – 2 (Tarjeta de Reseña) a nombre de ROSALBA ALARCÓN CORREA se estableció, que no se relacionan entre sí, debido a la no igualdad en su morfología, topografía y distribución de sus puntos característicos, determinándose al unísono en el informe de investigador de laboratorio de fecha 27 de enero de 2014, en donde se solicitaba el cotejo con la base de datos del sistema AIFS y el enlace de la Registraduría Nacional, de la impresión dactilar… establecer la identidad de la persona…”, se concluyó que una vez realizado el estudio de orden técnico al material allegado, se determinó, que se verifica que la identidad de la persona a quien corresponden las impresiones dactilares que obran en el documento de imágenes descritas en los ítem 3-1 reverso del folio 417 junto al texto “ROSALBA ALARCÓN CORREA”, 3.3. y 3.4., es VELEZ VARGAS CLAUDIA PATRICIA (…) determinándose así que efectivamente la precitada suplantó en el respectivo negocio jurídico a la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA (…)” (Negrilla fuera de texto).

La anterior decisión fue confirmada en segunda instancia por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo mediante sentencia fechada el 16 de agosto de 2016 (fl. 546-557). Conforme con las pruebas reseñadas, y teniendo en cuenta que la apelante atribuye la responsabilidad de la declaratoria de nulidad de la escritura pública No. 0134 del 5 de febrero de 2010, a falla del servicio de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO ante la supuesta omisión de sus funciones legales de inspección vigilancia y control del servicio notarial prestado por la NOTARÍA PRIMERA DEL CIRCULO DE SOGAMOSO, quien presuntamente omitió verificar la identidad de quien se presentó en calidad de deudora y propietaria del inmueble a hipotecar, esto es, ROSALBA ALARCÓN CORREA, con medios distintos al de la identificación biométrica (sic).

Adujo el Consejo de Estado que lo anterior es relevante porque cuando se predica la existencia de una falla por omisión, debe establecerse previamente cuáles son las funciones que la ley le asigna y si hubo incumplimiento de los deberes funcionales por parte del agente o funcionario de la administración (sic). Y por tanto, el señalamiento de los deberes exigibles a los notarios de cara a la labor de escrituración, resulta importante porque en el caso bajo estudio, el problema se presentó por suplantación de la señora ROSALBA ALARCÓN CORREA, tal y como se comprobó en los procesos civil de nulidad de la escritura pública No. 2011-106 y penal No. 15759310900220150078, circunstancia que escapaba a la verificación y control del notario, quien al no tener conocimiento anterior de la otorgante, no podía determinar que se trataba de una persona diferente y tampoco pudo detectarlo en la firma utilizada por la defraudadora puesto que, como se informó en precedencia, en las decisiones de orden civil y penal, tuvieron que recurrir a expertos grafólogos para determinar la falsedad de la misma, razón por la cual esta falacia no pudo ser detectada por quienes la autorizaron.

Por tanto, conforme al precedente Jurisprudencial del Consejo de Estado, los daños ocurridos por la falsificación de documentos en principio resultan imputables a quienes efectuaron la adulteración de los instrumentos, sobre todo cuando las falsedades pueden resultar imperceptibles para la administración, pero si se demuestra que no se verifican los elementos formales exigidos para el otorgamiento de escrituras, si puede configurarse una falla del servicio.

Las razones anteriores permiten concluir a la Sala, tal y como se expuso en un principio, que en el presente asunto el daño antijurídico no es imputable a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, y por tanto, se le halla la razón al Juez de Instancia cuando consideró que en el presente asunto no había lugar a declarar su responsabilidad patrimonial y extracontractual, razón que da lugar a la confirmación de la sentencia de primer grado. 3.5.- DE LA CONDENA EN COSTAS: Sin condena en costas en esta instancia teniendo en cuenta que en el expediente no está demostrada su causación en la medida que la parte demandada no desplegó actuaciones en segunda instancia, pues no presentó alegatos de conclusión, conforme lo previsto en el numeral 8 del aludido artículo 365 del CGP.

IV. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SOGAMOSO, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha. Los Magistrados, FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA