66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) · Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, tres de marzo de dos mil veintidós Providencia: Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Olga Beatriz García García Demandado: Municipio de la Virginia Temas: ➢ Vinculación en provisionalidad ➢ Competencia para determinar la organización administrativa de la entidad, la creación y supresión de los cargos. ➢ Falsa motivación y desviación de poder Decisión de primera instancia: Niega Decisión de segunda instancia: Confirma Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

Fueron planteadas como fundamentos de la causa las siguientes: 1. PRETENSIONES Fueron resumidos en la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: 1.1. Declarar la nulidad parcial del acto administrativo Decreto Nro. 112 del 11 de agosto de 2017, notificado el día 15 del mismo mes y año, en lo que atañe a la supresión de cargos que conllevó como consecuencia a la desvinculación en el cargo de Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 03 que ocupaba dentro de la planta de personal del MUNICIPIO DE LA VIRGINIA la señora OLGA BEATRIZ GARCÍA GARCÍA. 1.2.

Declarar la nulidad del oficio de fecha 11 de agosto de 2017 recibido el 15 del mismo mes y año, a través del cual se le comunica la respectiva decisión sobre la desvinculación del cargo de la planta de personal del MUNICIPIO DE LA VIRGINIA a la señora OLGA BEATRIZ GARCÍA GARCÍA. 1.3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al MUNICIPIO DE LA VIRGINIA Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 reintegrar de manera inmediata a la señora OLGA BEATRIZ GARCÍA GARCÍA a la planta de personal en el cargo que venía desempeñando o en su defecto en uno de igual o mayor jerarquía. 1.4.

Condenar al MUNICIPIO DE LA VIRGINIA a su vez a reconocer, liquidar y pagar a favor de la señora OLGA BEATRIZ GARCÍA GARCÍA a título de compensación o indemnización, todos los salarios, prestaciones sociales y demás acreencias laborales dejadas de percibir desde el momento de su desvinculación de dicho ente territorial y hasta que el reintegro se haga efectivo. 1.5.

Condenar al MUNICIPIO DE LA VIRGINIA a que las sumas que resulten a favor de la demandante deberán actualizarse desde que el derecho se hizo exigible hasta la fecha en que se realice el pago, dándole aplicación a la fórmula correspondiente. 1.6. Condenar al MUNICIPIO DE LA VIRGINIA a pagar a la señora OLGA BEATRIZ GARCÍA GARCÍA, a título de sanción moratoria, el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las prestaciones sociales de ley.” 2.

HECHOS Según se aprecia en la demanda, y conforme fueron redactados por el juzgado de instancia, se tiene: 2.1. La señora Olga Beatriz García García, fue nombrada en provisionalidad mediante Decreto 033 del 02 de enero de 2013 en el cargo de Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 03, nivel asistencial para la secretaría de hacienda del municipio de la Virginia, con acta de posesión 001 de la misma fecha, desempeñado dicho cargo hasta el 15 de agosto de 2017 sin interrupción ni suspensión alguna. 2.2.

La demandante prestó sus servicios en la Secretaría de Hacienda y el propósito general de su cargo era adelantar labores de asistencia operativa para las actividades propias de la gestión financiera y de tesorería, relacionándose en la demanda la descripción de sus funciones en el folio 11. 2.3. El día 15 de agosto de 2017, mediante oficio de fecha 11 del mismo mes y año se notificó a la accionante del contenido del Decreto No. 112 del 11 de agosto de 2017 expedido por el Alcalde del municipio de La Virginia (Risaralda) “Por el cual se suprime y crean unos empleos y se adoptan la nueva planta de empleos de la administración central del municipio de La Virginia Risaralda”, dicho decreto suprimió el empleo de Auxiliar administrativo Código 407 grado 03. 2.4.

La señora García García devengaba como último salario en la entidad territorial demandada (para la anualidad 2017), un valor de $1.072.701, además de todas las prestaciones sociales a que por ley tenía derecho, igual que todos los demás Auxiliar Administrativo del mismo código y grado de la entidad territorial. 2.5. Mediante la Resolución Nro. 123 de mayo 6 de 2015, se ajustó el Manual de Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 Funciones expedido en el año 2009 del ente territorial, asignando como Auxiliares Administrativos Código 407 Grado 03 un total de 6 cargos, adscritos a la planta global del municipio. 2.6.

Dicha situación tuvo origen, en que entre el municipio de La Virginia y la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP se celebró convenio interadministrativo 097 del 01 de septiembre de 2016 con el fin de “Aunar esfuerzos para realizar el proceso de rediseño y modernización de la estructura administrativa, planta de persona, escalas salariales y manual específico de funciones y de competencias laborales de la Alcaldía de La Virginia, realizando el direccionamiento y asesoramiento técnico – jurídico al equipo de trabajo”.

Como resultado de dicho convenio se obtuvo el “Informe Final de Rediseño Organizacional de la Administración Central de La Virginia – Risaralda”.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Considera vulnerados los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 23, 25, 29, 53, 90, 209, 229, 313 numeral 6 y 315 numeral 7 de la C.P., al igual que las leyes 136 de 1994; 489 de 1998; 617 del 2000; 909 del 2004; 1437 del 2011 y 1564 del 2012 y los Decretos 1227 del 2005; 3135 de 1968; 1848 de 1969; 1919 del 2002 y 1042 de 1978.

Señaló como concepto de la violación: Manifiesta que si bien la demandante ocupaba en la administración municipal cargo con nombramiento en provisionalidad, aquel era de carrera administrativa, indicando que para efectos del retiro del servicio por la circunstancia que fuese, debieron mediar razones no solo objetivas y legales sino justas y equilibradas.

Señala que la supresión de empleos o el retiro del servicio, es una causa admisible de prescindir de empleados del sector público, pero no puede perderse de vista que la misma encuentra su sustento en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio, señalando que la entidad demandada en el proceso de reorganización o modificación de la planta de personal erró si se parte del supuesto que cuando se retira a un empleado de la planta de cargos como consecuencia de la supresión de empleos, ello se hace básicamente porque el empleo específico fue suprimido, indicando que el Consejo de Estado precisó que "lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario" Manifiesta que la accionante fue retirada por supresión de otros cargos diferentes al que aquella ostentaba, situación claramente desvirtúa la causal o motivó que originó la supresión del empleo, pues no se realizó por necesidades del servicio ni por falta de presupuesto para el pago de sus salarios y demás prestaciones sociales.

Asegura que el acto administrativo demandado, presenta una clara inconsistencia en los fundamentos de hecho y de derecho sobre la manifestación de la voluntad de la administración pública, ya que considera existen razones simuladas o disfrazadas en los supuestos fácticos plasmados en sus consideraciones, ya que se Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 basó en un estudio técnico cuestionable, señalando que se le ha otorgado a los motivos de hecho un alcance diferente al que realmente tienen y no logran justificar la decisión final de producir el retiro o desvinculación de la demandante como consecuencia, configurándose así la violación de derechos legales y constitucionales de aquella, toda vez que los cargos siguen existiendo y además de lo que se prescinde es de la prestación del servicio de estas personas específicas.

Precisa que con oficio de fecha 11 de agosto y entregado a la demandante el día 15 del mismo mes y año, se le comunica que como consecuencia de la supresión de otro empleo se da como presunta consecuencia su retiro o desvinculación de la planta de personal conforme a lo dispuesto por el Decreto 112 del 11 de agosto de 2017, considera el apoderado de la parte actora que este escrito no constituye el medio correcto de comunicar tal decisión, ya que el citado Decreto 112 de 2017, es un acto administrativo de carácter general y abstracto; indicado que al existir formalidades para realizar una acción como fue el nombramiento de la demandante, se deben tener las mismas formalidades para expedir los actos de desvinculación del servicio y deben reunir por tanto los siguientes requisitos: i) Su contenido debe ser de carácter particular y concreto, ya que lo resuelto afecta a una persona en particular; li) Producir situaciones y efectos individualmente considerados, iii) Debe ser motivado, y iv) Debe brindar a la persona sobre la cual recae la decisión, el derecho de defensa, esto es, a interponer los recursos de ley.

Considera que hay desviación de poder dado que si de lo que se trataba era de la protección del fisco, de los recursos del municipio, o de contar con solvencia suficiente a fin de atender requerimientos, llamados de la comunidad, enfrentar controversias, satisfacer necesidades y solucionar problemas, tal y como se desprende de lo argüido en la parte considerativa del Decreto 112 de 2017, el paso a seguir era proceder con una reforma o modificación a la planta de personal, lo que contrario sensu provocó fue una desnaturalización de la prestación eficiente del servicio, indicando que no se presentó una supresión de empleos sino un cambio sustancial que le permitió a la entidad demandada vincular, trasladar o contratar a personas diferente a ejercer las mismas e idénticas funciones a las que venía desempeñando la convocante, valiéndose o aprovechándose nada más que de medidas caprichosas y arbitrarias como coyuntura para justificar la desvinculación del servicio de la señora Olga Beatriz García. Afirma que la administración municipal incurre en un desconocimiento de sus competencias o potestades públicas, olvidando los fines y objetivos que le asisten produciendo con su expedición unos efectos que difieren de los verdaderos fines propuestos, pues hay un desacierto en las formas en que se produjo el acto, además de la ilícita motivación y/o forma irregular en que toman la decisión de retiro o desvinculación de la demandante.

4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA Y LA LLAMADA EN GARANTÍA 4.1. El Municipio de La Virginia, actuando a través de apoderado judicial se pronunció frente a los hechos y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que la decisión de suprimir cargos, entre ellos el auxiliar administrativo Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 código 407 grado 03, obedeció a las siguientes razones: i) cambio de categoría del municipio, pues pasó de estar en 4ta categoría a estar en 6ta categoría ii) Cambios en la misión, objeto social o funciones generales iii) Traslado de funciones de un organismo a otro iv) necesidad de supresión, fusión, creación o modificación de dependencias o funciones v) adopción de un nuevo plan de desarrollo "Por la Virginia que todos queremos", y fue realizada en total cumplimiento del procedimiento legal establecido, esto es, una vez verificada las conclusiones y recomendaciones que reposan en el “INFORME FINAL REDISEÑO ORGANIZACIONAL LEY 489 DE 1998 - LEY 909 DE 2004”, se expidió el Acuerdo No. 005 del 2 de febrero de 2017, Acuerdo No. 008 del 07 de junio de 2017 y con posterioridad el Decreto 112 del 11 de agosto de 2017.

Frente al "retiro del servicio” de la accionante, manifiesta no ser cierto que el mismo haya obedecido a una "elección" como señala en la demanda, indicando que existía un interés colectivo tendiente al mejoramiento de la administración municipal, y para lograr tal fin se suscribió el Convenio Interadministrativo No. 097 de 2016, entre el ente territorial y la Escuela Superior de la Administración Pública, como resultado del estudio se produjeron unas recomendaciones, entre ellas la supresión de cargos, explicado que uno de los cargos suprimido fue el de Auxiliar Administrativa Código 407 Grado 03 que ocupaba en provisionalidad la señora García García, con lo cual queda demostrado que no existió acción encaminada a causar una afectación directa de la vida laboral de la actora, ni se debió a una elección por parte de la administración. Precisa qué: i) la señora García García, ostentaba un cargo de forma provisional, luego, la estabilidad laboral que la cobija es intermedia; ii) el retiro del servicio se da por razones objetivas y legales, bajo el entendido de que se realizó en el marco de un estudio técnico bajo la métrica y el cuidado necesario y por la autoridad competente en la materia, de modo que no es cierto que se dio desviación del poder, ni mucho menos que el decreto 112 del 11 de agosto de 2017 se encuentre mal motivado, aduciendo que el estudio técnico cumple con las exigencias de ley, entonces tanto el decreto como los demás actos que se derivaron del mismo se ajustaron a derecho, iii) señala que la Corte constitucional ha indicado qué: "los actos por medio de los cuales se resuelve la desvinculación de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad deben contener las razones por las cuales se los/las separa del cargo", señalando que la Corte no ha especificado el tipo en concreto de acto administrativo, sino que se limita a establecer que es necesario que se le informe al empleado las razones por las cuales será removido del cargo, tal motivación, constituye entonces una garantía al debido proceso de la persona y responde al respeto del principio de publicidad; señala que por lo tanto, la notificación del Decreto No. 112 de 2017, cumple con el principio de publicidad y explica claramente que su desvinculación se da a raíz de la reestructuración de la planta de personal, lo cual se encuentra sustentado y apoyado por el estudio técnico realizado por la ESAP.

Agrega que, el hecho de la supresión de un cargo no implica necesariamente como es afirmado en la demanda, la supresión de funciones, indicando que ellas se Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 suplieron en virtud a la reforma del personal y quedaron en función de otros cargos.

En su escrito, realiza además un cuadro comparativo entre las funciones de los cargos Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 3 que ocupaba la accionante y los de Secretaria Ejecutiva código 425 Grado 05 y el contrato de prestación de servicios de asesoría contable que asumieron parte de las funciones que ésta desempeñaba a favor de la Secretaría de Hacienda del Municipio de la Virginia, antes y después del proceso de reestructuración. En virtud de todo lo expuesto, señala como excepciones la inexistencia de obligación en el reintegro o indemnización de la demandante, atendiendo entre otras consideraciones que la señora García García se encontraba ocupando el cargo del cual fue desvinculada, en provisionalidad, por lo cual no le es predicable ningún tipo de “estabilidad” en términos laborales.

De igual manera señala la buena fe en sus actuaciones, y una imputación imposible, en el entendido que la demanda no cuenta con razones específicas ni técnicas que lleven a probar la violación a la legalidad del acto administrativo demandado. 4.2. La ESAP (llamada en garantía): Señala que encuentra fundados y ciertos los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por el apoderado del municipio de La Virginia, toda vez que se ciñen a la realidad del proceso adelantado como consecuencia del Convenio celebrado entre el municipio y la ESAP.

Advierte que las decisiones administrativas tomadas con base en el Estudio Técnico formulado, corresponden con lo recomendado y se ciñen a los lineamientos técnicos descritos por el D.A.F.P. y la ESAP y se ajustan las normas que rigen la función pública y la carrera administrativa, tal y como en la contestación de la demanda fueron expuestos.

Precisa que la responsabilidad de la ESAP frente al desarrollo de los Convenios orientados a procesos de modernización institucional o reforma administrativa se circunscribe al apoyo y acompañamiento en la formulación y entrega oficial del Estudio Técnico y la asesoría y apoyo en la sustentación de los Actos Administrativos recomendados, ante el Concejo municipal, en tratándose de la estructura y la escala salarial, y ante el Alcalde y el equipo jurídico y directivo de la entidad para la promulgación de los actos administrativos de resorte del jefe de la administración, señala que la responsabilidad directa es de quienes profieren los actos, al estar investidos de las competencias legales para hacerlo, como efectivamente sucedió. Se pronuncia al llamamiento en garantía, manifestando que la relación acá demandada, sólo se circunscribe a la señora García García como demandante y al ente territorial en calidad de demandado, sin que pueda extenderse responsabilidad alguna respecto de la ESAP, señalando especialmente que el Municipio de la Virginia dentro del contrato suscrito, se comprometió a mantener “INDEMNE” a la llamada en garantía, respecto de los reclamos, demandas y acciones legales que Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 pudieran causarse por daños o lesiones a personas, propiedades o terceros en virtud al desarrollo del convenio. 4.3.- Jorge Ospina Galvis y Gloria Patricia Moncada Serna (Vinculados): El apoderado de Gloria Patricia Moncada Serna, se manifiestó frente a los hechos aceptando la mayoría, manifestando que otros no le constan, sin oponerse a las pretensiones de la demanda ni realizar manifestación adicional.

Por su parte el apoderado de Jorge Ospina, si bien presentó contestación de la demanda, sus razones de defensa en la presente etapa procesal se hacen poco necesarias, toda vez que fue desvinculado por carecer de legitimación en causa por pasiva, conforme se expuso en la audiencia inicial del 9 de julio de 2019. 4.4. Llamado en garantía Mapfre Seguros de Colombia S.A.: Señala que la parte actora centra su demanda en que el municipio de La Virginia expidió el Decreto 112 de 2017 vulnerando normas constitucionales y legales de carrera administrativa, usurpando competencias y que fue falsamente motivado, produciéndose la circunstancia de prescindir de los servicios de la demandante.

Indica que esta imputación ha sido desvirtuada por el Municipio de La Virginia al pronunciarse sobre los hechos de la demanda, aclarando que la actora fue vinculada en carácter de provisionalidad y el retiro de su servicio se dio por razones objetivas y legales, que obedeció a un estudio técnico bajo la métrica y el cuidado necesario, efectuado por la autoridad competente, con lo que se desvirtúa la supuesta desviación del poder que invoca la demandante.

De otra parte, la motivación del Decreto 112 del 11 de agosto de 2017, es adecuada pues el estudio técnico en el que se apoya goza de todas las exigencias de ley y por tanto, los actos que tienen su origen en dicho decreto, tienen el debido soporte y están ajustadas a los requerimientos de derecho que rigen la materia. Respecto del llamamiento en garantía formulado por el municipio de La Virginia señala que se opone a las pretensiones del llamamiento por cuanto los hechos objeto de la vinculación de la aseguradora no son del alcance del amparo de la póliza y además porque dentro de las condiciones del seguro se excluyen las relaciones contractuales entre el asegurado y un tercero; propone las excepciones que denominó: i) excepción coberturas contratadas -de la póliza R.C.E 16012170000258; ii) excepción de exclusiones de la póliza R.C.E 1601217000258: iii) excepción de ausencia de responsabilidad por parte de la aseguradora como consecuencia de una sentencia a favor de la demandada llamante en garantía.

5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira denegó las súplicas de la demanda; así quedó definida la parte resolutiva del fallo: “PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 SEGUNDO. ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante por lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. En firme, procédase por Secretaría a entregar copia íntegra y auténtica de la sentencia a costa de la parte interesada.

CUARTO: Notifíquese la presente decisión a las partes conforme lo previsto por el artículo 203 del CPACA.

QUINTO: En firme la sentencia, por secretaría devuélvase a la parte actora el remanente de los gastos del proceso, si a ello hubiere lugar, dejando constancias de entrega que se realicen; y se procederá al archivo definitivo previa anotación en el sistema Siglo XXI.” Como parte de las consideraciones que fueron tenidas en cuenta por la juez de instancia, se tiene: “Es plausible reiterar, que ante la realización de un estudio técnico, el cual se presume orientado por razones de la necesidad y el mejoramiento del servicio, incumbe a la parte quien aduzca el incumplimiento de requisitos legales y/o técnicos que conllevaron a la reestructuración o reforma de la planta de personal de la entidad territorial, sustentar y acreditar dentro del proceso contencioso administrativo, los fundamentos de sus argumentos, con el fin de demostrar que evidentemente el estudio incumple los requisitos que le son exigibles7; carga que desde la óptica de esta Juzgadora, no cumplió la demandante, pues si bien hace una serie de objeciones al estudio técnico, como el hecho de refutar la decisión de suprimir cargos, no acredita técnicamente tales aseveraciones, quedando todo ello solo en el plano de lo especulativo, sin que tenga dichas afirmaciones la virtualidad de invalidar el contenido del estudio técnico realizado por la ESAP.

A tono con lo hasta aquí expuesto, no encuentra este Juzgado causal alguna que logre invalidar el Decreto No. 112 del 11 de agosto de 2017 expedido por el Alcalde del municipio de La Virginia (Risaralda) “Por el cual se suprime y crean unos empleos y se adoptan la nueva planta de empleos de la administración central del municipio de La Virginia Risaralda”, acusado en los términos alegados por la parte actora, habida cuenta que, se itera, la realización de un estudio técnico, se presume orientado por razones de la necesidad y el mejoramiento del servicio, como consecuencia, incumbe a la parte quien aduzca el incumplimiento de requisitos legales y/o técnicos sustentar y acreditar si es del caso técnicamente, los fundamentos de sus argumentos, con el fin de demostrar que evidentemente el estudio incumple los requisitos que le son exigibles, situación que para el caso de ahora no aconteció. (…) De esta forma, puede colegirse que las personas vinculadas en provisionalidad no gozan de un fuero de estabilidad absoluto, pero al momento de desvincularlos si se debe indicar de forma específica las razones de la declaración de insubsistencia. Teniendo como panorama lo brevemente expuesto en precedencia, se tiene que la entidad demandada, de conformidad con las recomendaciones efectuadas por la ESAP, profirió el Decreto No. 112 del 11 de agosto de 2017 mediante el cual tuvo que suprimir algunos cargos, entre ellos el de Auxiliar Administrativo Código 407 grado 03, produciendo como consecuencia la salida de la señora García García quien lo ocupaba provisionalmente.

Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 Lo narrado en precedencia resulta ser suficiente motivación para retirar del servicio a la señora García, sin que pueda predicarse vulneración a los derechos fundamentales a la dignidad humana y debido proceso como lo manifiesta la parte actora, pues el acto administrativo que declaró la separación del cargo de la señora Olga Beatriz, está debidamente justificado y respaldado por la existencia previa del estudio técnico que recomendó la supresión del cargo que ocupaba la actora, situación que además fue ampliamente explicada por el Doctor José Fernando García Gómez, quien fue diáfano al ilustrar que el diagnóstico que arrojó el estudio respecto del Municipio de la Virginia fue un problema claro que presentaba el ente territorial debido al cambio de categoría, lo que obligaba a que se redujeran los salarios de secretarios de despacho, aunado que habían muchas competencias que estaban acéfalas sin personal directivo responsable de ellas, por cuanto la planta administrativa era muy densa en la base y ello implicaba la destinación muchos recursos que eran necesarios para fortalecer la parte directiva, lo que conllevó a que se recomendara hacer recortes en la parte asistencial y técnica para poder crear unos cambios del nivel superior adecuando la nueva planta a las realidades establecidas con la disminución de la categoría del municipio, recomendación que implicaba no suprimir cargos ocupados en carrera administrativa, ni tampoco los ocupados por personas en situación de discapacidad, en embarazo, en maternidad, con alguna situación de salud evidenciada y comprobada, recomendaciones que para el caso de ahora se cumplieron por cuanto la señora Olga Beatriz García García no ocupaba el cargo suprimido en carrera administrativa, y tampoco se alegó de su parte en el presente asunto o resultó acreditado dentro del dossier que se encontrara en alguna de las situaciones descritas de discapacidad, enfermedad, embarazo, licencia de maternidad entre otras que implicaran para la administración haber tomado una decisión distinta.

(…) En virtud de lo anterior, se puede concluir que la actuación del Municipio de La Virginia se encuentra ajustada a derecho, por cuanto el retiro del servicio de la señora García García se hizo por la supresión del cargo que venía ocupando de manera provisional, decisión que fue tomada por la administración municipal soportada en los correspondientes estudios técnicos adelantados por la ESAP, en los que se establecieron las razones de la necesidad de la reestructuración o reforma de la planta de personal de la entidad territorial en pro del mejoramiento del servicio, iterando este Despacho, que la parte actora no logró acreditar a lo largo del proceso el incumplimiento de requisitos legales y/o técnicos del Decreto Nro. 112 de 2017, en lo que atañe a la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 03 que ocupaba la demandante; razón por la cual, los actos administrativos acusados resultan legales, y por ende, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN 6.1 Los apoderados de la parte actora interpusieron y sustentaron recurso de apelación frente a la decisión de primera instancia. Advierte que, en la sentencia de primer grado, existe ausencia del análisis probatorio, respecto las evidencias que fueron aportadas y practicadas durante el curso del proceso, así como del cotejo de la situación real de la demandante frente al proceso de reestructuración que emprendió el municipio de La Virginia, asegura, solo con el fin de favorecer y desviar sus intereses.

Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Precisa que si bien se hizo mención de la prueba testimonial, no se indicó si quiera mínimamente el alcance que bien habría podido brindarse a las declaraciones, interpretación y valoración, pasando por alto el análisis versus la situación planteada en la demanda, partiendo de la base que en efecto esos testigos fueron consistentes en afirmar circunstancias tales como el buen desempeño, idoneidad, experiencia de la demandante en su calidad de Auxiliar Administrativa del Municipio de La Virginia, el hecho de haberse nombrado o vinculado a otras personas a la planta de personal pero que no cumplían con las calidades específicas exigidas para la labor desempeñada por aquella al interior de la entidad territorial, que efectivamente el proceso de reestructuración fue nada más que una excusa para encontrarse en la posibilidad de favorecer a un grupo de personas por conveniencia política e intereses de otra índole evidentemente diferente al mejoramiento del servicio, entre otros aspectos.

Respecto del argumento según el cual, la supresión de cargos se encuentra justificada en la racionalización de la administración pública y en mayor eficacia y eficiencia, precisa no compartir dicha tesis, en la medida que en su sentir, “las decisiones que condujeron a la desvinculación o retiro del servicio de la aquí demandante, estuvieron motivadas por razones distintas a las del buen servicio, el mejoramiento de la administración, la eficiencia de la gestión pública, modernización y solvencia suficiente, recuérdese aquí además que si se hubiese tratado de costos, entonces debía ser a 0, como otro aspecto importante que debió considerarse en el estudio técnico, pero que de todos modos se dejaba dentro de la nueva planta unos Auxiliares Administrativos Código 407 grado 03, lo que soportaba sin mayor esfuerzo la continuidad en el cargo por la demandante con quien indudablemente basados en su buen desempeño, experiencia, preparación, etc, era claro que se continuaría de cualquier modo cumpliendo con los objetivos propuestos de modernización, eficiencia administrativa, especialización de funciones y demás premisas propias de esta clase de procesos.” Precisa que las decisiones que condujeron a la desvinculación estuvieron supuestamente soportadas en un estudio técnico, el mismo al que el juez le da suma relevancia, “es solo resorte del Alcalde determinar personas, nombres, empleados a desvincular, que es en lo que precisamente entonces aquel se extralimita al producir el retiro de la señora OLGA BEATRIZ GARCÍA GARCÍA de la planta de personal del municipio de La Virginia, contrariando de manera precisa esos fines básicos y esenciales a tener en cuenta verdaderamente dentro de un proceso de reorganización como en efecto lo son la eficacia administrativa y especialización de funciones, entre muchos otros.” Agrega que: “si se tratase de obtener mayor agilidad, eficacia y eficiencia en los requerimientos del servicio para cumplir con la función administrativa, no se comprende la razón por la cual la decisión en dicho momento se circunscribió a prescindir específicamente de los servicios de la demandante, mucho menos, si se toma en consideración para esta nueva etapa del proceso, que incluso la señora MARÍA EUGENIA ESCOBAR URIBE, fue nuevamente vinculada pero esta vez por la modalidad de contrato de prestación de servicios por la Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 administración municipal de La Virginia, y sorpresa, ejerciendo idénticas actividades que eran propias del cargo que desempeñó hasta el mes de agosto de 2017, es decir, básicamente como si se tratase del mismo “puesto de trabajo”.

Lo descrito se demuestra mediante pruebas documentales adjuntas al presente escrito de impugnación, pruebas que si bien son sobrevinientes, inciden en la decisión que debe incorporarse y de dicho modo valorarse, pues pueden perfectamente convertirse en un instrumento encaminado a impartir justicia como deber que tiene todo juez en un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad.” “Conforme a los postulados del Decreto 1083 de 2015, un estudio que soporte las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contenga como mínimo un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios y una evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos; todo ello, muy distinto a lo que para el fallador de primera instancia debió imperar, pues si bien medió el estudio técnico al cual sí se le dio todo el valor probatorio en este asunto, lo que debe entenderse es que con posterioridad al mismo, competía ya a la administración su materialización toda vez que durante el desarrollo metodológico nunca se habla de nombres sino solo de empleos, entonces es allí, al aplicar ya las conclusiones del estudio, donde yerra el señor Alcalde y se configura una desviación de poder, ya que los fines aludidos para la reforma de la planta y que quedan documentados en un estudio, se desnaturalizan cuando la administración lejos de cumplirlos, aprovecha la coyuntura para efectuar otros nombramientos, traslados o celebrar contratos de diferente índole para ocupar los mismos cargos o como mínimo para cumplir con similares o idénticas funciones u obligaciones que venía ocupando y desempeñando esta empleada del ente territorial demandado y al contrario, se reitera -ya que parece absurdo que así pudiera permitirse y se continúe haciendo al amaño en cada administración-, imprimir tinte político a sus determinaciones viéndose desvanecidos los principios de la función pública.” Agrega que, “sobre la ocupación de un cargo en provisionalidad de quien funge como demandante, y que por tanto no tenía entonces un fuero de estabilidad, precisamente lo que sí se predica es la condición de estabilidad relativa, contrario a lo sostenido por el a quo, se trata pues de personas que únicamente pueden ser removidas por causas legales que obran como razones objetivas, pero está visto y comprobado (según el análisis adecuado y completo del material probatorio recaudado), que con ese soporte legal en el acto administrativo de supresión de cargos no se cumple, no puede considerarse acorde con el ordenamiento jurídico, cuando ya se conoce y ha quedado claro que los ajustes realizados a la planta de personal escaparon de las necesidades verdaderas del servicio, convirtiéndose principalmente lo acaecido en una exclusión de servidores más no de funciones lo que evidentemente da al traste con el sentido real de la supresión de cargos.” Asegura que “El municipio de La Virginia a lo que procedió no fue propiamente a una supresión de empleos sino a un cambio sustancial que le permitiera vincular o trasladar a una persona diferente a ejercer las mismas e idénticas funciones a las Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 que venía desempeñando la demandante, o para el caso específico realizar una devolución de encargos o de diferentes situaciones administrativas, pero en todo caso para dejar la vacante que ocuparía a su antojo, circunstancia que a todas luces desnaturaliza los fines aludidos para proceder a la adopción de una nueva planta de empleos; de allí, que evidentemente para el caso que se analiza, no respondió la motivación del acto de supresión o específicamente de la decisión de suprimir de la planta unos cargos que conllevaron a la desvinculación como Auxiliar Administrativa de OLGA BEATRIZ GARCÍA GARCÍA, a una coherencia con la función pública en el Estado Social de Derecho, se desconoció contrario sensu la protección de su derecho al debido proceso y al acceso en condiciones de igualdad al servicio público como condición a tener en cuenta para el retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad de quienes se predica la ya citada estabilidad relativa.” Agrega como parte de los argumentos que acompañan la alzada, lo reconocido por la juez de instancia es que debido a la existencia previa de un ESTUDIO TECNICO, en el que se concluye con un INFORME FINAL REDISEÑO ORGANIZACIONAL, que se determinó finalmente la necesidad de la modernización de la administración o planta de tal entidad territorial, al encontrarse, según se dice allí, desactualizada y descontextualizada ante una estructura plana que concentraba las responsabilidades y decisiones en cabeza de los secretarios de despacho, lo cual generaba presuntamente unos represamientos y sobrecargas y concluyendo a su vez, que la misma tenía un perfil de exigencias y requisitos de formación y estudio muy bajas, circunstancia que arguye demostró que la profesionalización de la función pública no había llegado a la planta de empleos de la administración municipal.

Al respecto, se manifiesta por esta parte actora inconformidad frente al argumento en cita, bajo el sustento que la probidad y eficiencia que siempre demostró la demandante, se trata de una persona que venía prestando sus servicios de muchos años atrás a la administración municipal, siempre con entrega, dedicación, profesionalismo…” Considera que de ninguna manera se encuentran protegidos los recursos del municipio, ya que si se trataba de modernizar una planta de personal, no se cumplió con dicho objetivo, materializándose la desviación de poder comprendida en el hecho que si “el estudio técnico procuraba un costo a cero (0), entonces porque se incurrió a la desnaturalización de la prestación eficiente del servicio, pues lo que sería lógico comprender en todo caso, es que con el personal que quedaría definitivamente en la planta de personal del ente territorial demandado, debía continuar garantizándose el cumplimiento de requisitos, satisfacción de necesidades y correcta función pública, pero no obstante, lo que llama la atención, es que si se trataba de un tema económico, de baja de costos por nómina y otros de similar naturaleza, entonces no se comprende la razón por la que consultada la nómina actual, incluso es mucho mayor que la de aquella época en la que se llevó a cabo el modelo de reorganización. De la anterior situación H. Tribunal, tampoco se ahondó o esgrimió argumento por parte de la juez de conocimiento.” Considera se encuentra completamente desnaturalizada la supuesta Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 profesionalización que pretendía la reforma a la planta de empleos, así como tampoco es posible afirmar que se trató solo de una redistribución de funciones y que la misma es causa válida para modificar la estructura de la entidad, fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración “(valga aclarar que en este punto se cita el Decreto 1227 de 2005 el cual perdió vigencia desde su compilación en el nuevo Decreto 1083 de 2015)”.

Sostiene que “Sobre el punto en cuestión, lo que procede indicar es que indudablemente se incurrió por la administración municipal en FALSA MOTIVACIÓN teniendo en cuenta que a pesar de indicarse en dicho acto administrativo que se fundamenta la reforma de la planta de personal en un estudio técnico, el mismo o específicamente la forma en que se le dio aplicación tan subjetivamente pero a la vez con el ya mencionado y evidente sesgo, se torna irregular, insuficiente y alejado de los lineamientos y parámetros reales a tener en cuenta para dicho fin, pues ante la necesidad de garantizarse la eficacia y la eficiencia en el manejo de los recursos y responsabilidades públicas, no ha debido perderse de vista en todo caso el mejoramiento del servicio que es el eje central que promueve a una reorganización, circunstancia que evidentemente no se logró con el retiro del servicio de la demandante; además, se crearon también más cargos del nivel directivo que son de libre nombramiento y remoción y que por obvias razones representan mayor incidencia de orden fiscal y mayores costos para el tesoro público de la entidad, los ajustes realizados a la planta de personal escapan de las necesidades verdaderas del servicio, convirtiéndose principalmente lo acaecido en una exclusión de servidores más no de funciones lo que evidentemente contraviene el sentido real de la supresión de cargos.

Y así mismo, se ve configurada la DESVIACIÓN DEL PODER, en razón a que es contradictorio pensar que si de lo que se trataba inicialmente era de la protección del fisco, de los recursos del municipio, o de contar con solvencia suficiente a fin de atender requerimientos, llamados de la comunidad, enfrentar controversias, satisfacer necesidades y solucionar problemas, tal y como se desprende de lo argüido en la parte considerativa de dicho acto administrativo, el paso a seguir no era otro distinto a proceder con una reforma o modificación a la planta de personal que por el contrario lo que provoca es desnaturalizar o vedar la prestación eficiente del servicio.” En conclusión, solicita el apelante la revocatoria del fallo apelado y en su lugar se concedan las súplicas de la demanda.

7. ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 5 de agosto de 2021, durante el término de ejecutoria y antes del ingreso del proceso a despacho, el Ministerio Público no emitió concepto. Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14

8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. COMPETENCIA Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 243 ibídem. 8.1.1.

Cuestión Previa. Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos 1.

Si bien algunos aspectos los diferencian del precedente horizontal, los problemas jurídicos a resolver tienen identidad jurídica. Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.

8.2. OBJETO DEL LITIGIO 8.3.1. Problemas jurídicos. 8.3.1.1. Principal: ¿Está incurso en causal de nulidad el acto administrativo que ordena la supresión de cargos de una entidad pública, cuando la decisión afecta a una persona vinculada en provisionalidad? ¿Ostenta el personal vinculado en provisionalidad fuero de estabilidad respecto a actos que ordenan supresión de cargos? 8.3.1.3 Asunto a resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscribiendo el estudio al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la parte demandante, para determinar si la señora Olga Beatriz García García debe ser reintegrada al cargo de auxiliar administrativa, código 407, grado 03, que venía desempeñando en provisionalidad en el Municipio de La Virginia al haber sido desvinculada de dicho cargo con ocasión de la expedición del Decreto 112 de 2017; o si por el contrario, el acto acusado no adolece de nulidad por falsa motivación, tal y como lo estima la entidad demandada. 1 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, con ponencia del Magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269- 01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro.

Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 8.4. Análisis Jurídico Normativo y Jurisprudencial. Es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia2, por lo que reiterando argumentos propuestos en los aludidos fallos se procede a su análisis, para determinar si están acreditados los supuestos fácticos para la prosperidad de las pretensiones. 8.4.1.

De la vinculación laboral de la demandante. - Copia del acto de nombramiento de la señora Olga Beatriz García García, Decreto No. 002 del 02 de enero de 2013 (fs. 13 y ss. Archivo 028 del expediente digital). - Acta Posesión No. 001 de la señora Olga Beatriz García García, en el cargo de Auxiliar Administrativo 407 Grado 03, el día 02 de enero de 2013 (fs. 15 y ss.

Archivo 0028 del expediente digital). - Copia del acto administrativo Decreto 112 del 11 de agosto de 2017 "Por el cual se suprimen y crean unos empleos y se adopta la nueva planta de empleos de la administración central del municipio de La Virginia, Risaralda", proferido por el municipio de La Virginia (visible en el expediente digital carpeta denominada “Cd. folio 9” archivo 3). - Copia del oficio de fecha 11 de agosto de 2017 por medio del cual se le comunica a la demandante sobre la supresión, retiro o desvinculación del servicio del municipio de La Virginia, efectivamente recibido por aquella el día 15 del mismo mes y año (visible en el expediente digital carpeta denominada “Cd. folio 9” archivo 4). 8.4.3.

Del proceso de supresión. Entre el Municipio de La Virginia y la Escuela Superior de Administración Pública “ESAP” se suscribió el convenio interadministrativo N° 097 de 2016, con el objeto de “aunar esfuerzos para realizar el proceso de rediseño y modernización de la estructura administrativa, planta de personal, escalas salariales y manual específico de funciones y de competencias laborales de la Alcaldía de La Virginia realizando 2 Ver entre otras: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.

Sala Cuarta de Decisión. Magistrado Ponente: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO. Sentencia 20 de enero de 2022. Referencia: Radicación: 66001-33-33-007-2017-00212-01 (L-0686-2020) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luis Fernando Toro Orrego; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.

Sala Primera de Decisión. Magistrado Ponente: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN. Sentencia 28 de octubre de 2021. Referencia: Radicación: 66001-33-33-005- 2017-00239-01 (F-0632-2021) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: José Luis Tangarife Gallego; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Tribunal Contencioso Administrativo De Risaralda.

Sala Primera de Decisión. Magistrado Ponente: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN. Sentencia 16 de diciembre de 2020. Referencia: Radicación: 66001-33-33- 003-2017-00220-01 (F-0508-2020) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: José Ariel Calderón Rendón; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Tribunal Contencioso Administrativo De Risaralda.

Sala Tercera de Decisión. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA. Sentencia 11 de noviembre de 2021. Referencia: Radicación: 66001-33-33-002- 2017-00202-01 (J-0693-2021) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Olga Liliana García Montoya; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 el direccionamiento y asesoramiento técnico-jurídico al equipo de trabajo”3.

Con ocasión de lo anterior, la ESAP elaboró el informe final rediseño organizacional LEY 489 DE 1998 – LEY 909 DE 2004. Fue aportado al expediente el Decreto No. 112 de agosto 11 de 2017, expedido por el Alcalde del Municipio de La Virginia “Por el cual se suprimen y se crean unos empleos y se adopta la nueva planta de empleos de la administración central del Municipio de La Virginia, Risaralda”.

En el artículo 3º del citado Decreto se dispuso suprimir de la planta de personal del Municipio de La Virginia, 1 empleo de «Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 03». La demandante fue desvinculada del servicio y tal decisión fue comunicada mediante oficio del 11 de agosto de 2017, notificado el día 15 de similar mes y año, en el que se consignó: «Señora GARCIA GARCIA OLGA BEATRIZ C.C. 42.031.325 Ciudad.

REF: Notificación de supresión del empleo y retiro del servicio. Por la presente me permito informarle que mediante el Decreto No. 112 del 11 de agosto de 2017 expedido por el Alcalde de la Virginia, el empleo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, Código 407, Grado 03, calificado como vacante definitiva y en el cual usted está desempeñando funciones con nombramiento en provisionalidad, ha sido suprimido de la Planta de Empleos de la Entidad.

Como quiera que esta es una causa legal para el retiro del servicio, consagrada en el literal L) del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, me permito informarle que sus funciones públicas cesan el día 15 de agosto de 2017 por lo cual usted hará entrega de su cargo al Secretario de Hacienda. Atendiendo lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, me permito notificarle de tal decisión, y le informe que contra esta no procede recurso alguno por la vía administrativa.» En ese orden de ideas, se tiene que el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, Código 407, Grado 03 fue suprimido a través del Decreto No. 112 de agosto 11 de 2017, por lo que debido a esa supresión, se hizo necesario desvincularla del servicio a partir del 15 de agosto de 2017.

Razón por la cual, se procederá a analizar el problema jurídico planteado en esta instancia. 8.4.4. De la falsa motivación En primer lugar, ha de precisarse que, en relación con el proceso de reestructuración administrativa de una entidad del orden nacional o territorial, el 3 Cd. Folio 9 archivo 9 Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Decreto 0019 de 2012, «Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública», ha previsto: “ARTICULO 228.

REFORMAS DE PLANTA DE PERSONAL. Modifíquese el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, el cual quedará así: "ARTÍCULO 46. Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública” Por su parte el Decreto 1083 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública», en su artículo 2.2.12.2 establece: “ARTÍCULO 2.2.12.2.

Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1.

Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios 6.

Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10.

Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.” A tono con las disposiciones legales citadas, las reformas de plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, habrán de ser motivadas, así como fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

Se entenderá que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de fusión, supresión o escisión de entidades; cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad; traslado de funciones o competencias de un organismo a otro; supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones; mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios; redistribución de funciones y cargas de trabajo; introducción de cambios tecnológicos; culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad; racionalización del gasto público; mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

El citado artículo señala que la elaboración de estudios técnicos de justificación es un requisito que solo se exige para garantizar la preservación de los derechos de empleados de carrera, empero la supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente si son de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa que encuentra justificación en que el interés particular de los empleados públicos está llamado a ceder ante el interés general de mejoramiento del servicio.

Ciertamente el tenor literal del artículo 49 de la Ley 909 de 2004 permite la modificación de una planta de personal siempre y cuando esté fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico del mismo deriven en la creación o supresión de empleos como lo ocurrido en la reestructuración administrativa del Municipio de La Virginia, que estuvo basada en un estudio técnico elaborado por la ESAP como lo prevé la norma.

En relación con los estudios que sirven de soporte a la modificación de la planta de personal, el artículo 2.2.12.3. del citado decreto impone que los mismos deben contener el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y una evaluación de las funciones, los perfiles y las Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 cargas de trabajo de los empleos”; consagra la disposición señalada lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.12.3.

Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3.

Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.» En el sub examine, se cuestiona en el recurso de apelación que el estudio técnico elaborado por la ESAP no cumple con lo preceptuado en el Decreto 1083 de 2015, señalando que se incurrió por la administración municipal en falsa motivación, teniendo en cuenta que a pesar de indicarse en dicho acto administrativo que se fundamenta la reforma de la planta de personal en un estudio técnico, el mismo o específicamente la forma en que se le dio aplicación, de forma subjetiva y con sesgo, torna el mismo en irregular, insuficiente y alejado de los lineamientos y parámetros reales a tener en cuenta para dicho fin; si bien no se desconoce la existencia del estudio técnico, durante el desarrollo metodológico nunca se habla de nombres sino solo de empleos, por lo tanto se configura desviación de poder por parte del alcalde.

En relación con lo indicado, obra en el plenario el informe de rediseño organizacional del Municipio de La Virginia adelantado por la ESAP, que sirvió de sustento a la expedición del acto acusado, por el cual se propone el rediseño de la administración municipal, así como de la estructura general de la entidad, de las escalas de la planta de empleados y del manual específico de funciones y competencias laborales.

En el citado estudio, en relación con el punto que echa de menos la parte actora se evidencian los siguientes aspectos: «4.2.3. Análisis de la estructura orgánica actual ( ) Lo anterior conduce a la conclusión que la administración municipal se encuentra desactualizada y descontextualizada, lo que hace absolutamente indispensable su modernización, precisamente al momento del segundo año del actual periodo institucional de gobierno, que requiere contar con una estructura moderna, flexible, sistémica y acorde a las capacidades institucionales y fiscales del municipio, de manera que se pueda contar con la maquinaria administrativa necesaria para gestionar, con eficiencia, la ejecución del Plan Municipal de Desarrollo.2.5.

Análisis de la Planta de empleos actual. (Datos actualizados al año 2017) ( ) Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 Como se observa, el perfil de los empleos de la planta tienen una tendencia al nivel técnico y asistencial, cuya sumatoria representa el 72% del total de la planta con un solo cargo para el nivel profesional, uno para el asesor y 14 para el nivel directivo que representa el 23% del total.

Lo anterior demuestra que la planta de personal tiene un perfil de exigencias o requisitos de formación y estudio muy bajas (bachiller como requisitos académico) con escasamente el Comisario de Familia del nivel profesional (exigido por la Ley 1098 de 2006) y el Asesor de Control Interno del nivel asesor (exigido por la Ley 87 de 1993 y la Ley 1474 de 2011).

Esto concluye en un perfil de la planta de 30 empleos no asistenciales (50.8%) y 29 empleos del nivel asistencial (49.2%), que demuestra un desequilibrio y una falta de responsabilización mayor para un personal con perfil más profesionalizado que demanda una revisión de la estructura de la planta de personal. ( ) la profesionalización de la función pública no ha llegado a la planta de empleos de la Administración central del Municipio de La Virginia, Risaralda, por las restricciones fiscales y financieras del municipio que no permiten el mejoramiento salarial de los empleos públicos.

No obstante, los empleados públicos que ocupan una buena parte de tales empleos, se encuentran sobredimensionados para los requisitos establecidos para cada nivel, lo que genera un riesgo de inestabilidad laboral, por cuanto el mayor perfil del empleado no se ve compensado en mayores salarios. 4.2.6. Análisis de los perfiles y cargas de trabajo de los empleos. 4.2.6.1.

Análisis de los perfiles de los empleos y los empleados. NOMBRE DEL FUNCIONARIO NIVEL OCUPACIONAL TIPO DE VINCULACIÓN GRADO DE PROFESIONALIZACIÓN ANTIGUEDAD (…) GARCIA GARCIA OLGA BEATRIZ ASISTENCIAL PROVISIONALIDAD Técnico Profes. Contabilidad y Finanzas Ene 2/2013 4.2.7. Evaluación de las Funciones de los empleos.

Nótese que la estructura del Manual de Funciones actual de la Administración central del Municipio de La Virginia, Risaralda, difiere de lo exigido por el Dafp, lo que permite concluir que además debe actualizarse. ( ) 5.3. Planta de Empleos. ( ) 5. PROPUESTA Conforme al anterior marco legal, es menester definir de manera clara y diáfana la causa legal que origina la reforma a la planta de personal que se propone, como se establece a continuación, siguiendo los lineamientos establecidos en el Decreto 1227 de 2005, artículo 96: 2.

Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. APLICA. Como se demostró durante el desarrollo del presente documento, la Estructura de la Administración central Municipal de La Virginia, Risaralda y la Escala Salarial, datan del año 2009, definida mediante Acuerdo No. 013 del mismo año, lo que implica que toda la normatividad expedida desde ese año hasta la fecha, se encuentra excluida de la infraestructura jurídico-administrativa del Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 municipio, en especial la Ley 1551 de 2012 que moderniza el régimen municipal colombiano. 3.

Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. APLICA. Tanto el análisis como las conclusiones del diagnóstico realizado y expuesto en el presente documento, dan cuenta de la necesidad de especializar la estructura administrativa, enfatizando en la consolidación de una propuesta que refleje la armonización entre los macro procesos del modelo de operación (estratégicos, misionales, de apoyo y de evaluación) con la misma estructura organizacional dejando entrever claramente las dependencias y procesos misionales y representen a su vez la vocación económica y social del municipio. 4.

Supresión, fusión, o creación de dependencias o modificación de sus funciones. APLICA. En el presente documento se hizo en análisis y la evaluación de las funciones por dependencias y la necesidad de la supresión, fusión y creación de algunas para modernizar la estructura administrativa del municipio. Para tal evento, se siguieron los lineamientos establecidos en la Ley 489 de 1998, en lo aplicable y pertinente para la Administración Pública Municipal y consecuentemente se debe aplicar lo dispuesto en el literal n) del artículo 54 que ordena que una vez se modifique la estructura orgánica se debe adoptar una nueva planta de personal. 8.

Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. APLICA. Esta causa legal se aplica obligatoriamente como consecuencia de la adopción de un nuevo Plan Municipal de Desarrollo “Por La Virginia que todos queremos” ( ) 5.3.1.

Criterios aplicables para la reforma a la planta de personal. 5.3.1.1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 que establece que una vez reformada la Estructura de la Administración Municipal se debe adoptar una nueva planta de personal (literal n), se debe, en primer término, crear los empleos del nivel directivo que desarrollen la Estructura general de la Administración, aprobada por el H. Concejo Municipal mediante Acuerdo No. 005 del 27 de Febrero de 2017, en armonía con la nomenclatura, clasificación y codificación de los empleos públicos, señalados en el Decreto Ley 785 de 2005 y la correspondiente Escala de remuneración 2017 adoptada para las distintas categorías de empleos por cada nivel jerárquico, definida en el Acuerdo No. 008 del 7 de Junio de 2017.

Para tales efectos se deben crear igual número de empleos de Secretarios de Despacho para igual número de Secretarías definidas en la Estructura de la Administración, Subsecretarios de Despacho para iguales Subsecretarías, Director Operativos, Técnicos o Administrativos para las Direcciones creadas y Jefes de Oficina para las Oficinas definidas en el Acuerdo de Estructura aprobado.

( ) 5.3.1.2. Para financiar y respaldar presupuestalmente la creación de los empleos, dispuestos en el numeral anterior, y atender el mandato contenido en el Acuerdo No. 005 del 27 de Febrero de 2017, expedido por el H. Concejo Municipal de La Virginia, Risaralda, en pleno acatamiento de lo señalado en el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política de Colombia que prohíbe contraer obligaciones que excedan el monto de los gastos de personal del presupuesto inicialmente aprobado, es indispensable suprimir algunos empleos que se encuentran no provistos, es decir, en “Vacancia Definitiva” para no afectar Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 derechos de carrera de titulares que por la misma condición conservarán los empleos en los cuales adquirieron tales derechos.

Por lo anterior se suprimen los siguientes empleos: Nº DENOMINACIÓN DEL EMPLEO CLASIF SITUACION ADMINISTRATIVA DEL EMPLEO DEPENDENCIA DE UBICACIÓN COD. GR. (…) 8 AUXILIAR ADMINISTRATIVA- VACANTE DEFINITIVA CA VACANTE DEFINITIVA SECRETARÍA DE HACIENDA 407 03 La supresión de los anteriores empleos y la apropiación presupuestal no utilizada la no provisión del Secretario de Despacho de Gobierno, del Auxiliar Administrativo que ejercía como escolta, de un Auxiliar Administrativo no provisto, cuyo titular se encuentra en encargo y del Conductor Mecánico del Despacho del Alcalde, aseguran el financiamiento, en su totalidad, de la creación de los empleos del nivel directivo.

Con lo anterior se demuestra que con la reforma a la planta de personal no se superan los techos presupuestales aprobados para gastos de personal durante la vigencia fiscal para la cual se aprobó el presupuesto 2017”. Consta en el expediente, la Resolución No. 123 del 06 de mayo de 2015 “por el cual se ajusta el manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleados de la planta de personal de la administración central de La Virginia Risaralda”, en la cual se identifica el cargo y se establecien como funciones del cargo de Auxiliar Administrativa, Código 407, grado 03 de la planta global del municipio, las siguientes: 1.

Recepcionar la correspondencia que llegue al archivo central, aplicando los procedimientos establecidos ynormas vigentes. 2. Registrar la comunicaciónen orden de llegada a la oficina, según medio o aplicativo sistémico, llevando control de peticiones y su término de entrega. 3. Elaborar y responder los requerimientos de tiempo de servicio de ex funcionarios de la Administración Municipal, de acuerdo a los términos legales para su respuesta y elaborar los informes periódicos sobre la materia y los demás a que haya lugar. 4.

Levantar y mantener actualizado el inventario de documentos, al igual que responder por su conservación y custodia. 5. Realizar búsquedas requeridas de documentos, según instrucciones recibidas de su jefe inmediato. 6. Manejar la fotocopiadora asignada a la dependencia, para conservar su buen funcionamiento, procurando contar con el papel requerido. 7.

Atender cortes y personalmente al igual que telefónicamente los requerimientos que lleguen a la dependencia del archivo general del municipio. 8. Organizar y foliar los expedientes laborales de ex funcionarios con su registro de control de documentos de acuerdo a lo indicado en la ley 594 de 2000. 9.Desarrollar las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo para lograr los objetivos institucionales.

Según se observa el Decreto No. 113 del 11 de agosto de 2017, “por el cual se adopta el manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleados de la planta Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 de personal de la administración central del Municipio de La Virginia Risaralda”, que establece: “

CONSIDERANDO

Que gracias a las conclusiones del estudio técnico ( ), el Alcalde de La Virginia sometió a consideración del Concejo Municipal, quien por disposición Constitucional le corresponde, una iniciativa tendiente a determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, a iniciativa del Alcalde, lo cual se realizó mediante el trámite de sendas iniciativas que se convirtieron en los Acuerdos No. 005 del 27 de Febrero de 2017 por el cual se establece la estructura de la Administración y las funciones generales de sus dependencias y No. 008 del 7 de Junio de 2017 por el cual se establecen las Escalas de Remuneración correspondientes a las distintas categorías de Empleos en el Municipio de La Virginia- Risaralda.

( ) Ahora, del análisis del estudio técnico se extrae que, con el plan de desarrollo adoptado por el Municipio de La Virginia, la estructura administrativa de la administración central debía modernizarse y luego de efectuar el análisis de la estructura orgánica actual, se concluyó que la administración municipal se encontraba desactualizada y descontextualizada y por ende debía ser reformada y modernizada de acuerdo a las capacidades institucionales y fiscales del municipio.

El estudio también analizó la planta de empleos existente para el año 2017, realizó análisis de los perfiles y cargas de trabajo de los empleos y los empleados que ocupaban cada uno de los cargos, incluidos la señora Olga Beatriz García García, y la evaluación de las funciones de cada uno de los empleos, así́, al hacer este análisis, se encontró́ que el mayor porcentaje de empleos en la planta era del nivel técnico y asistencial, por lo que se requería renovar la planta de empleos por un personal con perfil más profesionalizado, de ahí́ que era necesario hacer cambios en el nivel superior, para crear Secretarias de Despacho, Subsecretarias, Directores Operativos y Jefes de Oficina para fortalecer la parte directiva, modificación que implicaba la destinación de recursos que fue financiada con recorte de empleos en el nivel asistencial, con la expresa recomendación de suprimir cargos no provistos, es decir que estuvieran en vacancia definitiva, para no afectar derechos de carrera que debían conservar sus empleos.

Con lo cual se desvirtúa el cargo planteado en el recurso de apelación, según el cual no se entendía la razón para crear cargos que resultaban mas onerosos, suprimiendo los del nivel asistencial, como el ocupado por la aquí demandante. De acuerdo con lo anterior al verificar el estudio técnico elaborado por la ESAP, específicamente en lo que concierne al estudio de «Análisis de Cargas de Trabajo», se advierte que estuvo precedida de la evaluación de las funciones a cada cargo y cada dependencia, así como el perfil de cada uno de los cargos, y a la aplicación de técnicas para la medición de trabajos administrativos que determina la cantidad de servidores públicos necesarios para la eficiente realización de las tareas que se originan de las funciones asignadas a cada dependencia, conclusión que se reflejó en el cuadro resumen del estudio de cargas de trabajo, advirtiendo que se presenta Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 una adecuada carga laboral en la mayoría de los empleos de la entidad.

El estudio técnico elaborado por la ESAP precisó: “La condición más importante a tener en cuenta en un estudio de cargas de trabajo es que no se miden cargos o empleos, sino que se mide el desarrollo de actividades o tareas asociadas a los procedimientos y procesos de las diversas unidades o dependencias en función del tiempo estándar de desarrollo de cada actividad (registrada en el manual de procedimientos) y la frecuencia (en un periodo de tiempo determinado: horas, minutos) con que se desarrolla cada actividad del procedimiento de forma permanente.

Lo anterior descarta por completo la idea antigua de que las mediciones se hacen sobre las funciones. El estudio de cargas de trabajo fue aplicado en cada una de las dependencias por un equipo idóneo seleccionado para tal fin que realizó el trabajo de campo en cada área y proceso con entrevistas personalizadas, de lo cual se levantaron las actas, los registros fotográficos, las evidencias y demás resultados del trabajo realizado.

Fue un ejercicio que se desarrolló durante más de cuatro (4) meses de trabajo continuo, el cual arrojó como resultado la supresión de los siguientes empleos: Como se observa. Las conclusiones del estudio de cargas laborales establecen la necesidad de suprimir algunos empleos de la planta de personal en los niveles Técnico y Asistencial.” En ese orden atendiendo que de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 909 de 2004, la modificación de la planta de personal debe fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, de ahí que es precisamente este documento el que contiene todas las razones y motivos que imponen la necesidad de adelantar una reestructuración. En virtud del artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, debe entenderse que la modificación de la planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras de los mejoramientos de eficacia, economía, eficiencia y celeridad de las entidades.

Aplicando lo anterior al sub judice, advierte la Sala que tales situaciones se encuentran satisfechas, pues se observa que el estudio técnico adelantado por la ESAP, puso de manifiesto, con base en criterios de racionalización del gasto público, redistribución de funciones y cargas de trabajo, la necesidad de llevar a cabo la supresión de empleos y, en general, de modificar la planta de personal del Municipio de La Virginia; por lo tanto, no hay elemento de juicio alguno que permita desvirtuar el hecho de que el Decreto 112 del 11 de agosto de 2017, se encontraba debidamente fundamentado en los resultados arrojados en el Estudio Técnico de Rediseño Administrativo, tanto que en dicho acto se acogió la recomendación de supresión de un cargo de Auxiliar Administrativa, Código 407, Grado 03, concretamente la asignada a la Secretaría de Hacienda y que realizaba apoyaba contable, y por ende, fue necesario desvincular de la planta de cargos a la demandante.

En estas condiciones, resulta evidente que la motivación del acto acusado está inmersa en dicho estudio, por ello la Sala considera que con la referencia que se hace en el decreto demandado de su existencia, está incorporando a este los argumentos que se indicaron en él como justificantes de la supresión de unos cargos en el Municipio de La Virginia, por lo cual no resulta de recibo la falsa motivación que se alega por la libelista.

Acerca de la figura de la falsa motivación y la desviación de poder el Consejo de Estado dejó definido ese vicio en los siguientes términos4: «Falsa motivación La falsa motivación es una causal de nulidad autónoma de impugnación de los actos administrativos. De esta forma fue consagrada en el artículo 84 del C.C.A. al disponer que toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración cuando “(..) infrinjan las normas en que deberían fundarse (..) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. El control jurisdiccional de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración, sin atender los fines que se le han encomendado y del contenido que debe dar a todas sus actuaciones, los expide sin que medie un motivo legal que los respalde o con fundamento en razones falsas o inexactas.

Cabe anotar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y de veracidad, de acuerdo con las cuales se entiende su sujeción al ordenamiento y la certeza de los hechos sobre los cuales descansan, presunción esta 4Sección Tercera – Subsección “B”. Acción Contractual. Exp. Rad. 23-31-000-1999-00291-01 (19.483). Actor: Karina Cabrera Donado.

Demandado: Municipio de Chimá (Córdoba). Sentencia del 6 de abril de 2011. CP: Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 indispensable para su ejecución y que impone a quien pretende desconocerlos la carga de desvirtuar su obligatoriedad.

Esta Corporación ha definido el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo como constitutivo de vicio de nulidad. Así, en sentencia de 8 de septiembre de 2005 precisó lo siguiente: (..) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación. En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquél que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad (..)5.

De igual forma se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, (..) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad6.

En sentencia de 19 de mayo de 1998 la Sección Segunda puntualizó lo siguiente en relación con la falsa motivación de los actos administrativos: (..) La falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable (..)”7.

En conclusión, la falsa motivación se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas o porque el autor del acto le ha dado a los hechos un alcance que no tienen8. Por otro lado, habrá ausencia de motivación por falta de fundamentos de hecho en la manifestación de voluntad de la administración y violación directa de la ley cuando hay falta de aplicación o interpretación de la ley, indebida aplicación o interpretación errónea.» De conformidad con lo anterior, para que se evidencie una falsa motivación en el acto administrativo que se impugna, se requiere por parte de la actora acreditar que la administración invocó razones en realidad inexistentes, simuladas, o que dio a los supuestos invocados un alcance que en realidad no tienen, lo que no ocurrió en el presente caso, pues observa esta Corporación que el acto de desvinculación de la demandante tuvo su génesis en las conclusiones arrojadas en el estudio técnico 5 Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2005, expediente 3644, M.P. Darío Quiñones. 6 Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, Exp.1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán. 7 Sección Segunda, sentencia de 19 de mayo de 1998, expediente 10051, M.P. Clara Forero de Castro. 8 Sobre la falsa motivación puede consultarse la sentencia de 25 de febrero de 2009, M.P. Miriam Guerrero de Escobar, Exp. 15797.

Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 y no se logró probar que la decisión de la administración hubiese obedecido a motivos distintos de los relacionados con estrictas necesidades del servicio. 8.4.5. Causal de nulidad de desviación de poder, en el acto de insubsistencia acusado.

Conforme lo planteado en la alzada, si bien no se desconoce la existencia del estudio técnico, durante el desarrollo metodológico nunca se habla de nombres sino solo de empleos, por lo tanto se configura desviación de poder por parte del alcalde, al desnaturalizar los fines de la reforma de la planta y según lo afirma la parte actora, aprovecha la coyuntura para efectuar otros nombramientos, traslados o celebrar contratos de diferente índole, incluso asegura que hay motivaciones políticas en la desvinculación de la señora García García. Partiendo de lo anterior, el Tribunal abordará el estudio del cargo desviación de poder para establecer si la entidad demanda acudió en dicha forma al expedir el acto administrativo acusado.

En torno al tema el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa 9, ha reiterado: La desviación de poder no encuentra texto legal, es decir, no ha sido definida por la ley. La definición de esta causal de anulación de los actos administrativos ha correspondido a la doctrina y a la jurisprudencia. Sobre el particular, la Jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha dicho:10 “…La desviación de poder es una modalidad de ilegalidad que se predica del elemento teleológico del acto administrativo, que en los actos discrecionales gira en torno a lograr la mejor prestación del servicio público y la buena marcha de la administración (artículo 2o. de la Constitución Política y artículo 2o. del Código Contencioso Administrativo), lo cual constituye la esencia de su ser (…)”.

En otro pronunciamiento más reciente, la misma corporación11, dijo: “(…) En este punto se torna necesario destacar, que la desviación de poder es el vicio que afecta la finalidad del acto administrativo, bajo el entendido, que el fin que este persigue configura un requisito que hace a su legalidad y que debe hallarse en el marco de la función administrativa y del ordenamiento jurídico; de manera que este vicio, tal como se anticipó en apartado precedente, se reconoce cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que actúa a nombre de la administración, pero en la búsqueda de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse, tal como la finalidad inherente al buen servicio, aunque en apariencia el acto parezca inobjetable, porque a simple vista en el mismo no se vislumbre violación primaria de la ley al reunir las formalidades propias que le son exigibles y se 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda subsección B, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 9 de julio de 2015, radicado bajo el No. 25000-42-000-2012- 00261-01(0596-14). 10 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, Consejero Dr. Silvio Escudero Castro, Expediente No 13913, fecha: 4 de marzo de 1999;

Actor: Sandra María del Pilar Urazán Correcha. 11 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia de 26 de septiembre de 2012. Actor: José Antonio Salinas González; demandado Municipio de Miranda – Cauca. Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 haya proferido por el funcionario competente.

La búsqueda de esa intención torcida y alejada de la legalidad, impone un análisis que trasciende la órbita de lo objetivo y formal del acto censurado, para trasladarse a la esfera estrictamente volitiva de las personas que representan a la administración, situación que implica la demostración del iter desviatorio para quien la alega como causal de anulación. Debe entonces aparecer acreditado fehacientemente, que la autoridad nominadora actuó con fines personales, a favor de terceros o influenciado por una causa adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos, que el ordenamiento legal le obliga observar ” (Se subrayó).

Sobre el mismo asunto, la H. Corte Constitucional12, ha dicho: El vicio de la desviación de poder en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia”.

De acuerdo con lo anterior, la causal de nulidad de los actos administrativos, por desviación de poder, conforme al artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, se presenta cuando el nominador dicta un acto que está dentro de sus atribuciones, observa las formalidades prescritas por la ley y se ajusta en sus términos a las normas superiores; sin embargo, al proferirlo, se tiene en cuenta motivos distintos a aquellos para los cuales se le confirió el poder, esto es, contrarios al buen servicio público a cargo de la entidad que representa.

La desviación de poder se configura, entonces, cuando la atribución de que está investido el funcionario se ejerce hacia un fin distinto del previsto en la ley. (Negrillas fuera del texto original) De conformidad con el extracto jurisprudencial traído a cita, la desviación de poder consiste en que el órgano estatal al expedir un acto administrativo, en apariencia se ciñe a la actuación legal y a las normas superiores que deben fundarse, no obstante, hace uso de dichas facultades con el objetivo de imprimirle una finalidad contraria al buen servicio público, y en general a los intereses públicos y sociales, que el legislador pretendió al momento de otorgarle la respectiva competencia. Dicho vicio debe probarlo quien lo alega, es decir, no basta con la sola afirmación de la ocurrencia de la conducta para que la misma se configure por sí sola, y de esta manera se acceda a la anulación del acto acusado, toda vez que le incumbe a las partes la carga de la prueba, según lo dispuesto por el artículo 167 del Código General del Proceso, en concordancia con la remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, que para el sub examine es deber del demandante demostrar la conducta que le endilga al alcalde del Municipio de La Virginia, al momento de ordenar la supresión del cargo.

En el caso concreto se reitera, el demandante hace constituir que la desviación de poder se produjo por razones políticas y de intereses particulares del alcalde, que repercutieron en la decisión de suprimir el cargo de la señora Escobar Uribe, circunstancias que –según el libelo introductorio- no perseguían el buen servicio. 12 Sentencia C- 452 de 1998 Septiembre dos (2) de mil novecientos noventa y ocho (1998).- Actor: Manuel José Cepeda Espinosa- Magistrado Ponente Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 Hecho al que se suma, que el buen desempeño de la demandante en el empleo no impedía que la entidad adelantara el proceso que llevó a la supresión de cargos, en virtud de una reestructuración administrativa, máxime si se hizo con el objetivo de modernizar la planta de empleos para mejorar el servicio.

Frente a lo anterior, encuentra esta Colegiatura que no obra dentro del acervo probatorio ya referenciado, prueba idónea que permita confirmar tal cargo, es decir, que el móvil de la supresión, se debe a fines políticos o un capricho del alcalde, pese a lo manifestado por las testigos Sandra Patricia Lema Agudelo, Carmenza Cedeño Osorio y María Eugenia Escobar Uribe, dichos que no superan apreciaciones subjetivas, que adolecen de respaldo con las restantes pruebas practicas en el proceso.

Se debe advertir que, si bien la demandante aduce que los actos demandados están viciados de falsa motivación y desviación de poder, por cuanto la reforma de la planta de la administración municipal fue caprichosa y arbitraria; estas aseveraciones carecen de fundamento alguno pues contrario a ello, se demostró la necesidad de implementar las recomendaciones del estudio realizado por la ESAP, con el fin de modernizar la estructura del Municipio de La Virginia, tal como ha quedado evidenciado en líneas precedentes.

Así, conforme a la recomendación efectuada en el estudio técnico, por medio del Decreto No. 112 del 11 de agosto de 2017, expedido por el Alcalde del Municipio de La Virginia, se ordenó la supresión del cargo denominado AUXILIAR ADMINISTRATIVO, Código 407 Grado 03, de la Secretaría de Hacienda, en tanto que se trataba de un cargo que estaba en vacancia definitiva, ocupado por la señora García García, nombrada en provisionalidad, de manera que el acto fue expedido acorde con lo planteado en el estudio técnico y en este sentido, se encuentra debidamente motivado.

La Corte Constitucional ha desarrollado la teoría de la estabilidad relativa o intermedia, ya que el nombramiento en provisionalidad no genera las mismas garantías de los empleados inscritos en carrera administrativa, sin embargo, el retiro, la terminación del nombramiento provisional y en este caso la supresión del cargo, debe motivarse, lo que efectivamente sucedió, pues la misma obedeció a un estudio técnico que así lo concluyó. De conformidad con lo discurrido, esta Sala de decisión encuentra ajustada a derecho la argumentación esgrimida en la sentencia de primera instancia, para negar las súplicas de la demanda, y teniendo en cuenta que la actora no probó que la decisión de la administración hubiese obedecido a motivos distintos de los relacionados con estrictas necesidades del servicio, este Tribunal procederá a confirmar la decisión desestimatoria recurrida. 9.

COSTAS No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias 13 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. Por lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.

Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.

Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. Radicación: 66001-33-33-007-2018-00040-02 (L-0530-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 expuestas en la motiva. 2. Sin costas en esta instancia por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA (Ausente con permiso) «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»