TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado en Sala en sesión de hoy Pereira, tres (03) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Exp. Rad. 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) Conciliación Extrajudicial Convocante: Eduardo de Jesús Arboleda Ángel Convocado: Municipio de Pereira Apelación auto Procede el Tribunal a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte convocante contra el auto calendado 18 de agosto de 2021 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual se imprueba la conciliación prejudicial lograda entre el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel y el municipio de Pereira, contenida en el «ACTA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL» celebrada el 18 de febrero de 2021 ante la Procuraduría 37 Judicial II en Asuntos Administrativos.
I.
ANTECEDENTES El convocante, a través de apoderado judicial, presentó escrito solicitando la celebración de audiencia de conciliación extrajudicial, en procura de las siguientes: I. PETICIONES 1. Que el municipio de Pereira, proceda a cancelar en favor del señor Eduardo de Jesús Arboleda Angel la suma de setenta y dos millones seiscientos noventa y cuatro mil pesos m/cte ($72.694.000) ello debido a la ocupación que surtió en desarrollo del programa «FRUTOS COLOMBIA» sobre el bien inmueble ubicado en la Carrera 8 No. 10-48 de la ciudad de Pereira, identificado con la Matrícula Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 2 Inmobiliaria No.290-26140 y ficha catastral 01-02-0008-0028-000 el cual es de su propiedad.
II.
HECHOS 1. El señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel, es propietario del inmueble ubicado en la carrera 8 No. 10-48 de Pereira, identificado con matrícula inmobiliaria No. 290- 26140, el cual arrendó a la entidad territorial a través del contrato de arrendamiento No. 3345 del 26 de octubre de 2018, con el fin de ubicar a los vendedores informales inscritos en el programa «Reubicación Recuperación del Espacio Público». 2.
El término inicial del contrato fue de cinco meses, contados desde esa misma calenda, que fue modificado a través de «OTRO SÍ», a un término de dos meses y cinco días por valor de $20.626.667. 3. Las personas vinculadas dentro del programa de recuperación del espacio público vienen disfrutando de forma continua e ininterrumpida del inmueble desde el momento de inicio del contrato suscrito con la Alcaldía Municipal, es decir vienen haciendo uso del bien desde el pasado 26 de octubre del año 2018. 4.
La administración municipal suscribe nuevamente otro contrato de arrendamiento No. 1459 del 8 de febrero de 2019, en el programa «Frutos de Colombia», sin cancelar el mes de enero de ese año, pese a que el inmueble estaba siendo ocupado por los usuarios del programa desarrollado por la entidad territorial. El precio del contrato fue de $102.439.008 y una duración de 7 meses, a razón de $14.634.144 cada mes. 5.
El 27 de septiembre de 2019, se celebró un nuevo contrato de arrendamiento No. 4895, sin que se pagaran los días comprendidos entre la terminación del anterior contrato (07-sep-2019) y la nueva fecha de suscripción contractual (27-sep-2019), es decir, la administración municipal ocupó el inmueble en los días transcurridos entre el 8 y el 26 de septiembre de 2019, sin realizar pago.
El valor del contrato fue de $47.317.065 y tenía como fecha de terminación el 31 de diciembre de 2020; sin embargo, seguía ocupado por el municipio sin cancelar el canon de arrendamiento de enero de 2021 por valor de $15.613.242. III. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 3 La audiencia de conciliación se llevó a cabo inicialmente el 21 de abril de 20211, misma que se suspendió para replantear el acuerdo propuesto por la entidad territorial, reanudándose el 5 de mayo de 20212, en la cual se propuso como fórmula de arreglo: «Que una vez sometido a votación, los miembros asistentes al comité de conciliación, decidieron por unanimidad, CONCILIAR según recomendación del abogado apoderado en los siguientes términos: “Atendiendo la solicitud de reconsideración del señor Procurador, el Comité de Conciliación del Municipio de Pereira decide CONCILIAR, en los siguientes términos: “1.
Frente al fenómeno de la caducidad para el periodo del (01) de enero de 2019 al treinta (30) de enero de 2019, se tiene que de conformidad con el decreto 564 de 2020 mediante el cual se suspendieron los términos de caducidad y prescripción, frente a este periodo no opera el fenómeno de caducidad. “2. La procedencia de la acción de reparación directa se infiere del contenido del artículo 140 de la ley 1437 de 2011, aunado a ello, la Corte Constitucional en sentencia C-864 de 2004 y el Consejo de Estado en sentencia del veintiocho (28) de enero de 2015 han afirmado han señalado (sic) el deber de indemnizar el daño antijuridico en ocasión a la ocupación de hecho de bienes inmuebles.
“3. El valor que se ofrece como fórmula de arreglo corresponde a la suma de CUARENTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($48.788.287), el cual se obtiene de liquidar los periodos reclamados con fundamento en el canon de arrendamiento previo al periodo de ocupación de hecho: la compensación económica por el periodo del 01 de enero de 2019 al treinta (30) de enero de 2019, se tiene como base la suma de NUEVE MILLONES QUIENIENTOS (sic) VEINTE MIL PESOS ($9.520.000) que corresponde al valor previamente pactado al momento de la ocupación evidenciada; para los días del ocho (08) de septiembre de 2019 al veintiséis (26) de septiembre de 2019 (19 días), se tiene como base el canon de $14.634.144, el cual para los diecinueve (19) días equivale a NUEVE MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL DOSCINETOS NOVENTA Y UN PESOS ($9.268.291); para el periodo del del primero (01) de enero de 2020 al treinta (30) de enero de 2020, se tiene como base el canon previamente pactado en 2019, la suma de CATORCE MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CIENTO CUARENTA Y CUATRO PESOS ($14.634.144); para el periodo del del (sic) primero (01) de enero de 2021 al treinta (30) de enero de 2021, se toma como base el canon de arrendamiento establecido para 2020, la suma de QUINCE MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS ($15.365.852).
“4. El pago, de ser aceptado y aprobado por el Juez Administrativo, será cancelado dentro de los sesenta (60) días siguientes a la presentación de la respectiva solicitud de pago en los términos y requisitos establecidos por el artículo 2.8.6.5.1. del decreto 1068 de 2015 y adicionado por el decreto 2949 de 2015, previa aprobación del Juez Administrativo, sin lugar a intereses y/o indexación y con cargo al rubro previsto para el pago de créditos reconocidos judicialmente” 1 Páginas 54 a 57 del Archivo 1 del expediente digital de primera instancia. 2 Páginas 105 a 108 del Archivo 1 del expediente digital de primera instancia. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 4 Que dicha decisión de, CONCILIAR quedo (sic) así contemplada en el acta No. 22 con ID de acta No. 385 del 28 de abril de 2021”.
Frente a la anterior propuesta, el apoderado de la parte convocante indica que acepta en todas sus partes la formula presentada por la entidad convocada; por lo que se llega a una CONCILIACIÓN TOTAL, la cual hará tránsito a cosa juzgada una vez sea aprobada por el respectivo juez. CONSTANCIA DE LA PROCURADURÍA: Se respeta la posición del comité de no aceptar la reconsideración efectuada por la Procuraduría. Se reitera que no se comparte el acuerdo conciliatorio por las siguientes razones: (I) El medio de control de controversias contractuales no es el procedente por la inexistencia de contrato o voluntad contractual de las partes en esos periodos reclamados.
(II) El presente caso objeto de conciliación no encuadra dentro de ninguna de las 3 excepciones planteadas en la sentencia de unificación de la sala plena de la sección tercera del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012 Rad.73001-23-31-000-2000-03075-01 (24897). (III) La sentencia C-864 de 2004 citada en la constancia del comité, se pronuncia sobre la legalidad del Art 86 del Decreto 01 de 1984 sobre ocupación permanente por parte del Estado de inmuebles para obras públicas o cualquier otra causa; situación fáctica que no es la que nos convoca en este caso concreto, el cual versa sobre hechos cumplidos por desatención a los principios y normas de la contratación estatal que debió acatar y tener en cuenta de manera oportuna y eficiente el ente territorial.
(IV) La sentencia del Consejo de Estado del 28 de enero de 2015 citada en la constancia del comité, hasta donde se comprende hace relación a un caso de ocupación permanente de un predio por parte del Ejercito Nacional situación fáctica que también es diferente al asunto que nos convoca por las mismas razones en el numeral anterior. (V) No se aprecia prueba de que el Municipio de Pereira ocupó y se benefició del bien inmueble objeto de la solicitud durante los períodos reclamados.
(VI) A juicio de esta Procuraduría frente al periodo reclamado enero de 2019 operó el fenómeno jurídico de la caducidad en los términos del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, sin que se comparta lo afirmado por el apoderado de la parte convocante y el comité de conciliación del municipio de Pereira, toda vez que al analizar dicho período con el artículo citado se aprecia el acaecimiento del mencionado fenómeno jurídico».
IV. AUTO APELADO Por medio de auto calendado 18 de agosto de 20213, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, decidió improbar la conciliación lograda entre el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel y el municipio de Pereira, contenida en el «ACTA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL» celebrada el 18 de febrero de 2021 ante la Procuraduría 37 Judicial II en Asuntos Administrativos, bajo los siguientes argumentos: 3 Archivo 014 del expediente digital de primera instancia. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 5 En primer lugar precisó que si bien fue indicado por la parte convocante que el presente asunto debía ventilarse por el medio de control de controversias contractuales, lo cierto es que según lo pretendido debe incoarse a través del medio de control de reparación directa (actio de in rem verso) como quiera que tales circunstancias no surgen de la celebración de un contrato estatal, sino que por el contrario los cánones de arrendamiento reclamados se causaron fuera de los contratos que el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel suscribió con la administración municipal, contexto dentro del que se abren paso las pretensiones por enriquecimiento sin justa causa.
Efectuada dicha precisión, encontró que en el caso bajo estudio se cumplió con los requisitos de debida representación de las personas que concilian y capacidad para conciliar, así mismo que el objeto de la conciliación es lícito y además que el medio de control a incoar no se encuentra caducado. No obstante, una vez revisadas las pruebas aportadas, consideró que conforme a las actas de terminación de los contratos de arrendamiento, las obligaciones quedaron satisfechas y se cumplió a satisfacción con el objeto contractual, sin que en ninguno de esos documentos se dejara constancia por parte del contratista, de los periodos adeudados por la administración municipal.
Así mismo indicó que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado para que se produzca una reclamación frente a la Administración a partir de la actio de in rem verso, es necesario que se configure una de las causales excepcionales e imprevisibles para la entidad pública y que el contratista omita la celebración del contrato estatal, previo agotamiento de los procedimientos que permitan la verificación de los principios que informan esa actividad y que en el caso concreto, no existe evidencia alguna que indique que en los períodos objeto de reclamación, la entidad estatal ocupó el inmueble referido, ni prueba a partir de la cual pueda constatarse que el propietario del inmueble del que se celebró el contrato de arrendamiento, se vio obligado o constreñido por la entidad estatal a prestar el servicio atendiendo la imposición de la entidad estatal sobre ese particular, ni que el Estado, a través de sus autoridades, haya usado sus poderes o prerrogativas para obligar al propietario del inmueble a ejecutar la prestación sin la celebración previa del contrato estatal de rigor, ni mucho menos de que la prestación del servicio fuera urgente para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud o que la entidad territorial se encontrara ante uno de los eventos Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 6 que permiten declarar la urgencia manifiesta y no lo hizo, dada la premura de la situación. En tal virtud, señaló que ante la inexistencia de elementos de juicio que permitan afincar lo acontecido en uno de los escenarios decantados por el Consejo de Estado para la prosperidad de la pretensión in rem verso, se impone no aprobar el acuerdo conciliatorio logrado entre las partes.
V. LA APELACIÓN El apoderado de la parte convocante inconforme con la decisión judicial adoptada en primera instancia, interpuso recurso de apelación4 manifestando que la conciliación se realizó en aras de dirimir la controversia relacionada con la ocupación del inmueble y no su restitución porque la entidad territorial lo ha seguido usando de manera continua e ininterrumpida quien lo dispone para se realicen ventas informales para personas independientes, asignándoles un espacio propicio para ello.
Indicó que la obligación de restituir el inmueble está en cabeza del municipio de Pereira, quien no lo ha hecho porque las personas que lo ocupan para el desarrollo de sus actividades en el marco del proyecto Frutos de Colombia tendrían que ser trasladadas a otro inmueble, por lo que se insiste es que dicha restitución no se ha efectuado y existe manifestación expresa por parte del ente territorial en cuanto a que lo ha ocupado y lo sigue ocupando.
Adujo que no se analizó la buena fe del contratista, pues no se analizaron de fondo los hechos que dieron origen a la controversia planteada y que dieron lugar a la conciliación, soslayándose la posibilidad de la compensación pecuniaria por la ocupación del inmueble de su propiedad, que si bien fue en periodos extracontractuales, ello ocurre por el devenir de contratos previos y por ende no hay lugar a la aplicación de la actio de in rem verso, pues los cánones de arrendamiento no pagados y reclamados se dieron cuando no había contrato.
Por lo anterior, solicita se revoque la providencia de primera instancia. VI. CONSIDERACIONES 4 Archivo 015 del expediente digital de primera instancia. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 7 Corresponde al Tribunal decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte convocante contra el auto de fecha 18 de agosto de 2021 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual se imprueba la conciliación lograda entre el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel y el municipio de Pereira, contenida en el «ACTA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL» celebrada el 18 de febrero de 2021 ante la Procuraduría 37 Judicial II en Asuntos Administrativos. 1.
COMPETENCIA Este Tribunal es competente funcionalmente para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio apelable, proferido por un Juzgado de esta jurisdicción, de conformidad con el numeral 3º del artículo 2435 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 1536 y 1257 de la misma normativa, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 5 ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3.
El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7.
El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. (…)” 6 “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 7 “ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. (Negrillas de la Sala) Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 8
2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico planteado en alzada se circunscribe a determinar si le asiste razón a la juez de instancia en improbar el acuerdo conciliatorio logrado entre las partes dentro de la conciliación extrajudicial celebrada el 18 de febrero de 2021, como quiera que si bien se corroboró la existencia de un vínculo contractual entre las partes, concretado en el arrendamiento de propiedad del convocante, lo cierto es que no se aportaron las pruebas para corroborar que la entidad territorial ocupó el inmueble para el desarrollo del programa «Frutos de Colombia», aunado a que conforme las actas de terminación de cada uno de los contratos de arrendamiento las obligaciones a cargo de las partes quedaron satisfechas y puntualmente, no se configuró alguna de las causales excepcionales e imprevisibles para que la entidad pública y el contratista; o si por el contrario, como lo señala la parte recurrente, el acuerdo logrado reúne los requisitos para ser aprobado.
3. ANÁLISIS JURÍDICO Se ha establecido por parte del legislador que en materia administrativa las personas jurídicas de derecho público a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, podrán conciliar total o parcialmente en las etapas prejudicial o judicial, sobre aquellos conflictos de carácter particular y de contenido económico, especialmente los suscitados en virtud a litigios cuya competencia por mandato legal le ha sido atribuida a esta jurisdicción con ocasión de los medios de control8- declarativas e indemnizatorias de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y de controversias contractuales, previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.-.
La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos mediante el cual dos o más personas gestionan sus diferencias (art. 64, Ley 446 de 1998), respecto de asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y los que determine la ley. La jurisprudencia constitucional ha establecido que: «La conciliación es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un funcionario 8 Decreto 1818 de 1998: “Título VI.
Conciliación en Materia Contencioso Administrativa. Capítulo I. Normas Generales. Artículo 56. Asuntos Susceptibles de Conciliación. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la2 jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 9 estatal, perteneciente a la rama judicial o a la administración, y excepcionalmente de particulares.»9 Igualmente, la normatividad sobre conciliación también prevé que las personas jurídicas de derecho público pueden conciliar sobre conflictos de carácter particular y contenido económico, que sean competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El artículo 64 de la Ley 446 de 1998 define la conciliación como un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual dos o más personas gestionan por sí mismos la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, quien funge como conciliador. De conformidad con el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, podrán conciliar, total o parcialmente, prejudicial o judicialmente, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 138, 140 y 141 del CPACA.
El artículo 65A de la Ley 23 de 1991 (adicionado por la Ley 446 de 1998) establece que el acuerdo conciliatorio se improbará cuando no se hubieren presentado las pruebas que la respalden, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público, cuando la correspondiente acción haya caducado, los asuntos versen sobre conflictos de carácter tributario o deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo contemplado en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
La reclamación administrativa debe estar debidamente agotada para su procedencia. Ahora bien, de manera reiterada el Consejo de Estado10 ha señalado que el acuerdo conciliatorio prejudicial se somete a los siguientes supuestos de aprobación: a. La debida representación de las partes que concilian. b. La capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar. c. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes. d. Que no haya operado la caducidad de la acción. 9 Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999 del 17 de marzo de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Providencia del 27 de Febrero de 2003. C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez. Exp. 25000-23-26-000-2002-03150-01(23489). Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “A”. Auto 39338 del 14 de diciembre de 2011. C.P. Hernán Andrade Rincón. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 10 e. Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación. Esto es, que obren las pruebas que fundamenten las pretensiones que se aducen en la solicitud de conciliación. f. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (artículos 73 y 81 de la Ley 446 de 1998).
Hechas las precisiones que anteceden, la Sala realizará el estudio del acuerdo conciliatorio logrado entre las partes. 3.1. Capacidad y representación de las partes. En relación con este punto, y tal como lo certificó el señor Procurador Judicial, las partes se encuentran debidamente representadas y sus mandatarios tienen capacidad para conciliar, de conformidad con los poderes debidamente otorgados que reposan en el expediente. 3.2.
La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes. Las partes afirmaron conciliar el pago de la suma de CUARENTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($48.788.287), correspondientes a los siguientes períodos: entre el 1 y 30 de enero de 2019 en el cual se tiene como base la suma de $9.520.000 que corresponde al valor previamente pactado al momento de la ocupación evidenciada; entre el 8 y el 26 de septiembre de 2019 en el cual se tiene como base el canon de $14.634.144, que para los 19 días equivale a $9.268.291; entre 1 y el 30 de enero de 2020 en el cual se tiene como base el canon previamente pactado en 2019 esto es $14.634.144; y entre el 1 y el 30 de enero de 2021 en el que se toma como base el canon de arrendamiento establecido para 2020, la suma de $15.365.852.
Pago que sería efectuado una vez aprobado por el Juez Administrativo y dentro de los sesenta (60) días siguientes a la presentación de la respectiva solicitud de pago. Así las cosas, se concluye que el acuerdo al que llegó el municipio de Pereira, con la parte convocante versa sobre derechos renunciables y, por ende, susceptibles de conciliación. 3.3.
Fenómeno de la caducidad del medio de control Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 11 Sobre este aspecto, coincide la Sala con lo argumentado por la juez de primera instancia en el sentido de que si bien se indicó tanto por el convocante como por el convocado que lo procedente sería el medio de control de controversias contractuales, lo cierto es que una vez revisadas las pretensiones elevadas por la parte convocante, se logra establecer que tales circunstancias no surgen de la celebración de un contrato estatal, sino que por el contrario de los cánones de arrendamiento reclamados que se causaron fuera de los contratos que el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel suscribió con la administración municipal, por lo que se considera que medio de control a través del cual podría ventilarse el asunto en sede jurisdiccional es el de reparación directa por enriquecimiento sin causa.
Bajo este contexto, se tiene que el artículo 164 del de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estipula que en su numeral 2º literal i) que: «Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.» Por su parte, el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, dispone en su artículo 3 que: «ARTÍCULO
3. SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: “a) que se logre el acuerdo conciliatorio o; “b) se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 2001 o;
“c) se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. “( )» (negrilla fuera del texto) En concordancia con lo anterior, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 establece: «ART. 21.- Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2ª de la presente ley o hasta que venza el término de tres (3) meses a que se refiere el Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 12 artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.» (negrilla fuera del texto) El aludido artículo 2 de la Ley 640 de 2001, dispone: «ART. 2ª- Constancias.
El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de la conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: “1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.
“2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. “3. Cuando se presenta una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. “En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo.» (Subrayado fuera del texto) En el presente caso, se tiene que se reclaman cánones de arrendamiento por la ocupación del inmueble de propiedad del convocante desde enero de 2019, los cuales, en consideración del Ministerio Público, se encuentran caducados, así mismo se pretende el pago de los cánones de arrendamiento por los períodos entre el 8 al 26 de septiembre de 2019, enero de 2020 y enero de 2021.
De ahí que en principio podría considerarse que, en los términos de la norma en cita, los emolumentos causados en enero de 2019, debía ser reclamados a más tardar el 1 de febrero de 2021; sin embargo, tal como lo adujo la a quo, a raíz de la emergencia sanitaria causada por el Covid-19, los términos judiciales se suspendieron en virtud del Acuerdo No. PCSJA20-1151715 del 15 de marzo de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, reanudándose a partir del 1º de julio de 2020, por lo que la demanda podía incoarse válidamente hasta el 2 de mayo de 2021, y en el presente caso la solicitud de conciliación fue presentada el 28 de febrero de 2021, por lo que se colige que el ejercicio del medio de control de reparación directa no se encuentra afectado por el fenómeno de la caducidad. 3.4.
Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 13 En el caso concreto, se debe verificar que el acuerdo conciliatorio sometido a revisión, esté soportado en pruebas que demuestren que no se está menoscabando el patrimonio del Estado de manera injustificada, es decir, que sea posible deducir una alta probabilidad de condena contra el Estado, en el evento de que se ejerzan las acciones correspondientes.
El respaldo probatorio del acuerdo logrado, se circunscribe a las siguientes piezas procesales11: - Acta de inicio del contrato de arrendamiento, suscrita el 21 de septiembre de 2018 (pág. 16, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Acta de entrega, recibo o interventoría del patrimonio inmobiliario del 26 de octubre de 2018 (pág. 24, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Contrato de arrendamiento No. 3345 del 26 de octubre de 2018, suscrito entre el señor Eduardo de Jesús Arboleda como contratista y el municipio de Pereira, como contratante, por valor de $20.626.667 y una duración de 5 meses, con un plazo de ejecución, según otro sí, de 2 meses y 5 días, en el que se señaló como fecha de terminación el 30 de diciembre de 2018 (pág. 30 - 39, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Acta de inicio contrato de arrendamiento No. 3345 del 26 de octubre de 2018 (pág. 26, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Acta de liquidación del contrato número 3345, suscrita el 31 de diciembre de 2018, en cuyas observaciones únicamente se anotó que el contrato tuvo otro sí firmado el 26 de octubre de 2018, que modificó el tiempo y valor a cancelar, consignándose que el contrato fue realizado a entera satisfacción (pág. 40 - 41, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Contrato de arrendamiento suscrito entre el municipio de Pereira y el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel, cuyo objeto era el arrendamiento del inmueble ubicado en la carrera 8 No. 10-48 para el funcionamiento del programa «Frutos de Colombia», con una duración de tres (3) meses y siete (7) días contados a partir de la fecha y firma del acta de inicio, siempre y cuando no excediera del 31 de 11 La Sala atendiendo a que corresponde efectivamente a lo probado en el proceso se permite transcribir las pruebas relacionadas por la a quo.
Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 14 diciembre de 2019, por valor de $47.317.065, que se cancelarían en tres pagos mensuales por $14.634.144 cada uno (pág. 18 - 21, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Contrato de arrendamiento No. 1459, con el mismo objeto y por valor de $102.439.008, con un plazo de duración de 7 meses contados a partir de la firma del acta de inicio y sin que pudiera exceder el 31 de diciembre de 2019, que dispuso pagar un canon mensual de $12.297.600 (pág. 42 -45, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Acta de inicio del contrato de arrendamiento No. 1459 del 8 de febrero de 2019, con una fecha de terminación señalada para el 7 de septiembre de ese mismo año (pág. 47, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Informe de ejecución del contrato de arrendamiento No. 1459, suscrito por la supervisora encargada, en el que establece la viabilidad de pagar el valor solicitado por el contratista (pág. 48, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Compromiso presupuestal No. 1741 del 8 de febrero de 2019, por valor de $102.439.008 (pág. 49, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Acta de liquidación del contrato No. 1459, en la que se consignó que el contrato fue realizado a entera satisfacción y sin observaciones (pág. 50, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Compromiso presupuestal No. 9163 del 27 de septiembre de 2019, por valor de $47.317.065, para el contrato de arrendamiento No. 4895 (pág. 22, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Solicitud de compromiso presupuestal No. 1148 del 31 de enero de 2020, por valor de $169.024.375, cuyo objeto era tomar a título de arrendamiento el inmueble ubicado en la carrera 8 No. 10-48, para el funcionamiento del programa “Frutos de Colombia, referenciándose como tercero al señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel, contrato de arrendamiento No. 446, por 11 meses, pago por actas mensuales de $15.365.852 (pág. 6, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Contrato de arrendamiento suscrito entre el municipio de Pereira y el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel, cuyo objeto era el arrendamiento del inmueble Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 15 de propiedad del convocante, con una duración de once meses contados a partir de la fecha y firma del acta de inicio, siempre y cuando no excediera del 31 de diciembre de 2020 y conforme la cláusula quinta, por valor de $169.024.372 (pág. 8 - 11, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Certificado de convivencia, oportunidad y registro de actividades No. 1450 del 23 de enero de 2020 (pág. 12, archivo 1 exp. dig. de primera instancia). - Certificado de tradición No. 290-26140, que corresponde al inmueble ubicado en la «CARRERA 8 CALLES 10 Y 11 (TEATRO COLOMBIA)», en el que se evidencia que el propietario del inmueble era el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel (pág. 60 - 63, archivo 1 exp. dig. de primera instancia).
De las pruebas aportadas al presente asunto es posible establecer que, en efecto, entre el municipio de Pereira y el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel se celebraron contratos de arrendamiento desde el 26 de octubre de 2018 hasta el 30 de diciembre de 2018 (Contrato No. 3345), desde el 8 de febrero al 7 de septiembre de 2019 (Contrato No. 1459), desde el 27 de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2019 (Contrato 4895) y desde febrero (sin fecha) hasta el 31 de diciembre de 2020 (Contrato sin número).
Contratos que según las actas de terminación y liquidación se cumplieron a satisfacción comoquiera que en ninguna de las actas se dejó salvedad alguna. Así mismo, se encuentra demostrado que en los mencionados contratos el convocante se obligó a suministrar al municipio en calidad de arrendamiento, el inmueble ubicado en la carrera 8 No. 10-48, identificado con matrícula inmobiliaria 290-26140, propiedad del convocante señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel.
Sin embargo, del plenario se concluye que los periodos reclamados (entre el 1 y 30 de enero de 2019; entre el 8 y el 26 de septiembre de 2019; entre 1 y el 30 de enero de 2020 y entre el 1 y el 30 de enero de 2021) no estaban cobijados por contrato de arrendamiento alguno pues no están dentro del tiempo de ejecución de los contratos suscritos entre las partes. 3.5.
Que el Acuerdo conciliatorio no se derive en lesivo en contra del patrimonio público y que no vulnera la norma. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 16 La conciliación contenciosa administrativa es una institución judicial de solución directa de conflictos constituida a partir de la capacidad dispositiva de los sujetos procesales, como instrumento de descongestión de los despachos judiciales, conforme a la cual el operador judicial deber efectuar un examen de legalidad y del contenido del acuerdo, cerciorándose que se ajuste a los postulados constitucionales y legales, así como de las buenas costumbres y el orden público, velando por los intereses de ambas partes, y que tal no resulte lesivo al tesoro público.
De esta manera, ha considerado al Máximo Tribunal del Contencioso Administrativo12: «…9. La conciliación es un mecanismo para la solución de conflictos en virtud del cual las partes, con apoyo de un mediador autorizado denominado conciliador, llegan a un acuerdo que pone fin, total o parcialmente al conflicto que las enfrentaba. En materia de lo contencioso administrativo, los artículos 59 y siguientes de la Ley 23 de 1991, así como los artículos 23 y siguientes de la Ley 640 de 2001, autorizan a las entidades públicas a adelantar dicho trámite, bien sea en sede judicial o extrajudicial, con el objeto de resolver las controversias que tengan con particulares o con otras entidades públicas. 10.
Usualmente, en los acuerdos conciliatorios en los que participan las entidades públicas, aquellas se obligan a reconocer perjuicios a cargo del erario público. Ahora bien, la disposición de recursos de este tipo requiere de un cuidado especial para que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, establecidos en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Por ello, la ley establece varios requisitos y limitaciones para el ejercicio de dicho mecanismo de solución de controversias. 11. En efecto, la conciliación en temas propios de lo contencioso administrativos procede únicamente respecto de conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que se tramitan mediante las acciones de reparación directa, de controversias contractuales y de nulidad y restablecimiento del derecho.
De igual forma, los acuerdos conciliatorios en los que participen entidades de carácter público, requieren, para que se hagan efectivos, ser previamente aprobados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo determinado por los artículos 37 y 43 de la Ley 640 de 2001. 12. Para dicho efecto, es necesario que aquellos cumplan con los siguientes requisitos: (i) que la jurisdicción contencioso administrativa y la Sección Tercera del Consejo de Estado sean competentes (artículos 82, 83, 129 y 132 del C.C.A., 70 y 73 de la Ley 446 de 1998);
(ii) que no haya caducidad de la acción (artículo 44 de la Ley 446 de 1998); (iii) que las partes estén debidamente representadas y que se encuentren legitimadas (artículos 314, 633 y 1502 del C.C., 44 del C.P.C. y 149 del C.C.A.); y (iv) que existan pruebas suficientes de la responsabilidad de la demandada y que el acuerdo no sea violatorio de la ley ni lesivo para el patrimonio público o para los intereses del particular afectado por la actuación u omisión del Estado (artículo 65A de la Ley 23 de 1991 y 73 de la Ley 446 de 1998)…» (Negrillas fuera del texto original). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, providencia del catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), dentro del proceso con radicación No.73001-23-31-000-2009-00479-01(44653).
Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 17 En otro pronunciamiento13, dicha Corporación sostuvo que «el sólo acuerdo de voluntades de las partes o el reconocimiento libre y espontáneo que alguna de ellas manifieste en torno de las razones de hecho y de derecho que contra ella se presenten, si bien es necesario no resulta suficiente para que la conciliación sea aprobada en materia Contencioso Administrativa, puesto exige el legislador que, al estar de por medio los intereses y el patrimonio público, el acuerdo conciliatorio deba estar soportado de tal forma que en el momento en el cual se aborde su estudio, al juez no le quepan dudas acerca de la procedencia, la legalidad y el beneficio –respecto del patrimonio público– del mencionado acuerdo conciliatorio.
Así las cosas, cualquier afirmación –por más estructurada y detallada que este sea– por medio de la cual se reconozca un derecho como parte del objeto del acuerdo conciliatorio y que genere la afectación del patrimonio público, debe estar debidamente acreditada mediante el material probatorio idóneo que produzca en el juez la convicción de que hay lugar a tal reconocimiento».
Colofón de lo anterior, para proceder con la aprobación de un acuerdo conciliatorio, el Juez Contencioso deber verificar, como primera medida, que se cuenten con los medios probatorios necesarios respecto a la posible responsabilidad de la entidad y el monto de los perjuicios, y que no sea violatorio de la ley y no resulte lesivo para el patrimonio público.
Ello cobra relevancia cuando el acuerdo conciliatorio es aprobado, en tanto del mismo se desprenden efectos jurídicos, hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo. 3.5.1. De la teoría del enriquecimiento sin causa y la Actio Rem In Verso. La teoría del enriquecimiento sin justa causa ha sido desarrollada en diferentes oportunidades por el Consejo de Estado, y desde un criterio de equidad, ha dispuesto que no se admite el enriquecimiento de un patrimonio correlativo al empobrecimiento de otro, sin que medie una causa jurídica, y además, sin que pueda verse en esta tesis la oportunidad para eludir la normatividad vigente ni para permitir actuaciones surtidas con mediación de culpa o negligencia. En tal sentido, dicha Corporación 14 precisó: «En primer lugar, el enriquecimiento sin causa y la acción in rem verso son dos instituciones distintas, cuya diferencia se concreta en la idea de 13 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa, providencia del primero (01) de agosto de dos mil diecisiete (2017), proceso con radicación número: 19001-23-31-000-2012-00097-01(54040). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Enrique Gil Botero, providencia del veintidós (22) de julio de dos mil nueve (2009), dentro del expediente número 850012331000200300035 01.
Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 18 que el enriquecimiento sin causa es un principio general de derecho, que prohíbe incrementar el patrimonio sin razón justificada; mientras que la actio in rem verso es la figura procesal a través de la cual se maneja la pretensión que reclama los efectos de la vulneración de dicho principio general.
La prohibición del enriquecimiento injustificado tiene soporte en el artículo 8 de la ley 153 de 1887, en virtud del cual: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, y las reglas generales del derecho.”15 De esta manera, el origen de la figura ha sido doctrinario y jurisprudencial, pues, como puede verse, la norma no contempla de manera expresa la institución, pero han sido estas otras fuentes del derecho quienes han formulado la regla, tal como se conoce hoy en día. Sin embargo, con el paso del tiempo, el derecho comercial positivizó la figura en el artículo 831, de la siguiente manera: “Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro".
No obstante, ni el derecho civil ni el derecho administrativo han consagrado normas similares, lo cual no ha constituido un obstáculo para que éste último la utilice: i) en unos casos por analogía, ii) en otros por aplicación directa del art. 831 –como en materia contractual, pues la ley 80 de 1993 incorpora los preceptos del derecho privado para su complementación-, iii) en otros de forma directa de los principios generales del derecho y, finalmente, iv) en virtud de la jurisprudencia, que es fuente auxiliar del derecho –art. 230 CP. -.
Como se advierte, se tiene claridad con respecto a la aplicación de este principio general del derecho, pero las razones que a lo largo de los años han decidido las cosas así varían sustancialmente. Sin embargo, hasta ahora no se ha considerado la razón por la cual existe la figura que prohíbe el enriquecimiento sin causa. Al respecto se puede decir que se dan varias justificaciones: De un lado, la equidad pues esta manda que los derechos y las obligaciones entre las personas, en sus relaciones, se desarrollen de manera armónica, y ajustando las cargas entre estos de forma proporcionada.
Pues bien, para la equidad resulta inadmisible que una persona se empobrezca a causa de otra, sin que esta esté dotada de un título suficiente que justifique su enriquecimiento. De otro lado, y recientemente, el artículo 95 de la Carta Política formuló como un derecho constitucional sobre el cual puede descansar este principio general del derecho.
En virtud de esta norma, que consagra los deberes y las obligaciones de las personas, los colombianos deben respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios –numeral 1-. Ahora bien, tanto la justicia contencioso administrativo y civil se han servido de este principio general del derecho para resolver supuestos en los cuales una persona se enriquece a costa de otra, sin causa justificada para ello.
Esta situación, sin embargo, no ha tenido desarrollos uniformes en una y otra jurisdicción, desde el punto de vista de los elementos y requisitos de la figura, conforme lo analizaremos más adelante. Pese a lo anterior, sí es bueno precisar, en este momento, que en materia contractual, o por lo menos en relación con hechos que afectan la normatividad que rige los contratos estatales, han existido normas que inciden sobre la figura 15 Esta norma fue demandada ante la Corte Constitucional, y fue declarada exequible mediante el fallo No. D- 665, del 1o. de marzo de 1995, con Ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz.
Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 19 del enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso. Se trata de disposiciones que han limitado la ejecución de contratos estatales sin el cumplimiento de ciertos requisitos esenciales, o de normas que prohíben el pago de hechos cumplidos, es decir, de situaciones que ocurren de facto, o sea sin la observancia de los preceptos que regulan la materia.
(…) De lo anterior, se colige que según la doctrina y la jurisprudencia (tanto civil como contencioso administrativa), son varios los requisitos para que se pueda aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones: i) el enriquecimiento de un patrimonio, ii) un empobrecimiento correlativo de otro patrimonio, iii) que tal situación de desequilibrio adolezca de causa jurídica, esto es que no se origine en ninguno de los eventos establecidos en el artículo 1494 del C.C., y iv) como consecuencia de lo anterior, se debe carecer de cualquier acción para reclamar dicha reparación patrimonial (motivo por el cual se abre paso la actio de in rem verso).
En el caso de los contratos estatales regulados por la ley 80 de 1993, es claro que para determinar su existencia debe acreditarse el cumplimiento de una serie de requisitos establecidos en el inciso primero del artículo 41 de dicho estatuto contractual; ante la ausencia de alguno de ellos, la consecuencia lógica y jurídica es la inexistencia del negocio jurídico, como quiera que son elementos sustanciales para su perfeccionamiento.16 (Negrillas fuera del texto original) Del anterior referente jurisprudencial, se infiere que la teoría del enriquecimiento sin causa puede ser aplicada cuando 1) existe un aumento patrimonial a favor de una persona 2) Un empobrecimiento correlativo, lo que implica una relación de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento, 3) ausencia de causa, esto, que el enriquecimiento no tenga justificación jurídica, 4) Que el empobrecido haya actuado de buena fe.
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación 17 ha dilucidado de manera puntual los eventos en que es procedente acudir en actio de in rem verso, para restablecer el empobrecimiento del patrimonio que se reclama, en tal sentido precisó: «Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. 16 “Art. 41. - Del perfeccionamiento del contrato.
Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito…” 17 Consejero Ponente Orlando Santofimio Gamboa. Expediente 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada Vs. Municipio de Melgar. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 20 b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales.» En ese tenor, el Tribunal Máximo de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 8 de febrero de 2017, dentro del proceso con radicación número 66001-23-31-000- 2007-00299-01(37958), consideró «En estos casos, no obstante faltar el contrato escrito, si se prestó el servicio, entregó el bien o la obra, es posible reconocer el pago que corresponda a esas actividades, porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca, teniendo en cuenta que en semejantes eventos se autoriza pagar a quien ha violado la ley, pero por razones comprensibles por el derecho, tanto que en una ponderación de valores esta conducta queda justificada suficientemente: en el primer caso –constreñimiento al contratista- por la indefensión e inferioridad en que se encuentra el particular frente al Estado; en el segundo –afectación a la salud-, por el deber de proteger bienes más valiosos, como la salud y la vida; y en el tercero –urgencia manifiesta-, por la necesidad apremiante de evitar un daño mayor o para atender el que se causó o está provocando».
Colofón de lo expuesto, el análisis de la procedencia de la actio de in rem verso para un caso particular impone al juzgador el deber de estudiar como primera medida si existió un servicio prestado por el particular al Estado en ausencia de un contrato estatal, y verificada tal situación, establecer si la prestación del servicio o Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 21 suministro del bien se enmarcó en una de las situaciones excepcionales referidas anteriormente.
Frente a este particular, señaló el señor agente del Ministerio Público, que el presente caso objeto de conciliación no encuadra dentro de ninguna de las excepciones planteadas en la sentencia la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, en providencia del 12 de noviembre de 2012, proferida por la Sección Tercera de la alta corporación, radicado 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24.897).
Entre los hallazgos encontrados por el Procurador Judicial para asuntos administrativos, advirtió que el caso concreto «versa sobre hechos cumplidos por desatención a los principios y normas de la contratación estatal que debió acatar y tener en cuenta de manera oportuna y eficiente el ente territorial», así mimo manifestó que «no se aprecia prueba de que el Municipio de Pereira ocupó y se benefició del bien inmueble objeto de la solicitud durante los períodos reclamados».
Así las cosas, tal como lo manifestó el Procurador Judicial para asuntos administrativos y lo consideró la a quo, advierte esta Sala que de las pruebas allegadas al expediente, si bien se acreditó la ocupación del inmueble, de las mismas no se acredita de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso al convocante la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.
Tampoco se acreditó que el presente se tratara de un caso en el que resultare urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras, con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, por lo que se haya imposibilitado de manera absoluta la celebración de los correspondientes contratos.
Por último, debe decirse que tampoco se trata de un evento en el cual, debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración haya omitido tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno. Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 22 De lo anterior, se colige que es necesaria la claridad en las pruebas que se aporten como sustento del acuerdo conciliatorio, pues de lo contrario se generaran dudas al momento de su revisión que hacen imposible aprobar el mismo.
En conclusión, en el asunto de la referencia la suma reconocida por la entidad convocada, no se encuentra respaldada en el material probatorio, y pese a que esta ha aceptado el valor conciliado, no reposa dentro de la actuación el sustento de la suma sobre la cual la entidad decidió conciliar, no siendo la conciliación en materia contencioso administrativa un asunto sometido a la libérrima voluntad de las partes.
Ahora, en lo que tiene que ver con el requisito de si es o no lesivo para el patrimonio público, debe reiterarse que al no evidenciarse prueba de los montos conciliados, como tampoco prueba de la urgencia de los servicios dispensados, considera este Juez Colegiado que en principio la conciliación se tornaría lesiva al patrimonio público, en la medida que estaría comprometiéndose el patrimonio de la entidad, sobre sumas de dinero que exigían un respaldo contractual, con el que no cuentan las partes.
Sobre este aspecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante auto del 30 de marzo de 2006, Exp. 31385, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, dijo: «El límite de la conciliación, para que resulte procedente, lo marca el hecho de que la misma no sea lesiva a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual habrán de examinarse necesariamente los medios de prueba que conduzcan al establecimiento de la obligación reclamada a cargo suyo.
Es por ello que no se trata de un mecanismo jurídico que, a cualquier precio, permita la solución o la prevención de litigios, sino de uno que implica que dicha solución, siendo justa, equilibre la disposición de intereses con la legalidad. En otros términos, el reconocimiento voluntario de las deudas por parte de las entidades estatales, debe estar fundamentado en pruebas suficientes, de manera tal que el acuerdo logrado no lesione el patrimonio público».
Así las cosas, para que se genere la aprobación de la conciliación a la que llegaron las partes, es necesaria la existencia de pruebas que respalden la obligación reclamada y con la cual se demuestre que no resulta lesionado el patrimonio público. El concepto de patrimonio público abarca todos los bienes materiales e inmateriales18 que se encuentran en cabeza del Estado como su titular (bienes de uso público, bienes fiscales y el conjunto de derechos y obligaciones que contraiga) y aquellas que lo constituyen (es decir todo aquello que se entiende incluido en la 18 Artículo 653 del Código Civil.
“Los bienes consisten en cosas corporales e incorporales. Corporales son las que tienen un ser real y pueden ser percibidas por los sentidos, como una casa un libro. Incorporales, las que consisten en meros derechos, como los créditos y las servidumbres activas.” Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 23 definición de Estado como territorio), este debe ser protegido en esta instancia, sin que quede ningún asomo de duda cuando se trata de autorizar el retiro de dinero de las arcas del Estado.
Ante la incertidumbre que genera la escasez de material probatorio en el acuerdo logrado entre las partes, no es posible impartir aprobación a la misma, pues debe esta Corporación tener plena certeza de lo conciliado, velando por la moralidad administrativa como un principio rector de la administración pública. Bajo este panorama jurídico, a juicio de esta Sala, razón le asiste a la juez de primera instancia en considerar que en el presente caso no se satisface la totalidad de requisitos necesarios para aprobar el acuerdo conciliatorio, razón por la cual, no queda otro camino diferente para esta Colegiatura que confirmar el auto que imprueba el mismo.
En mérito de lo expuesto, se VII.
RESUELVE
1. CONFÍRMASE el auto proferido el día 18 de agosto de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, a través del cual se imprueba la conciliación prejudicial lograda entre el señor Eduardo de Jesús Arboleda Ángel y el municipio de Pereira, contenida en el «ACTA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL» celebrada el 18 de febrero de 2021 ante la Procuraduría 37 Judicial II en Asuntos Administrativos. 2.
DEVÚELVASE el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO Conciliación Extrajudicial 66001-33-33-001-2021-00103-01 (J-0947-2021) 24 FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»