PRESUPUESTO DE RENTAS Y APROPIACIONES / Naturaleza de los fondos especiales. La Corte Constitucional, en sentencia C-009 de 2002, al examinar si dichos fondos violaban la prohibición de rentas nacionales de destinación específica previstas en el artículo 359 de la Carta Política, precisó que los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales.
Constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja porque su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador, excluyéndose como renta destinada al pago oportuno de apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. (…) Resulta relevante acotar que en sentencia C-438 de 2017 recordó que los fondos especiales son un sistema de manejo de cuentas, de acuerdo con los cuales una norma destina bienes y recursos para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados.
PRESUPUESTO DE RENTAS Y APROPIACIONES / Modalidades de fondos especiales y tipos de ingresos que las constituyen. Al repararse en el alcance del citado artículo 30 del Decreto 111, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: “1) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador”.
De esta distinción se deriva la existencia de dos modalidades de fondos: fondos - entidad y fondos - cuenta. En cuanto a los primeros, ese Alto Tribunal Constitucional los relaciona a una entidad de naturaleza pública, con personería jurídica, que hace parte de la administración pública, y los segundos, son los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y que son propiamente fondos especiales, adscritos a una entidad pública.
PRESUPUESTO DE RENTAS Y APROPIACIONES / Recaudo y administración del dinero por concepto de multas debe ser destinado al fondo especial de seguridad y convivencia FONSET. Ya el Decreto 1284 de 2017, reglamentario del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, en su artículo 2.2.8.4.1, refirió en cuento al recaudo y administración del dinero por concepto de multas que: “Los recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia ingresarán al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset), en cuenta independiente dispuesta por las administraciones distritales y municipales, distinta de aquella a la que ingresan los recursos a que se refiere la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 y 1430 de 2010 y 1738 de 2014”.
PRESUPUESTO DE RENTAS Y APROPIACIONES / Marco normativo respecto de la creación de fondos de seguridad como fondos especiales en la modalidad de fondo-cuenta. Por su parte, la Ley 1421 de 2010, a través de sus artículos 6 y 7 (declarados legislación permanente por el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1738 de 2014), modificaron los artículos 119 y 122 de la Ley 418 de 1997, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 119. Modificado por el artículo 6 de la Ley 1421 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> En virtud de la presente ley, en todos los departamentos y municipios del país deberán funcionar los Fondos de Seguridad y Convivencia Ciudadana con carácter de “fondo cuenta”. Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y convivencia, de conformidad con los planes integrales de seguridad, en materia de dotación, pie de fuerza, actividades de prevención, protección y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local.
Estas actividades serán administradas por el gobernador o por el alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esta responsabilidad, de conformidad con las decisiones que para ello adopte el comité de orden público local. Las actividades de seguridad y orden público que se financien con estos Fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado; las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y orden público serán cumplidas por los gobernadores o alcaldes.
ARTÍCULO 122. <modificado por el artículo 7 de la Ley 1421 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuenta y tendrá por objeto garantizar la seguridad, convivencia ciudadana y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el fortalecimiento territorial.
PRESUPUESTO DE RENTAS Y APROPIACIONES / Reglas para generar modificaciones al presupuesto como parte de la ejecución del mismo. "El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996 determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: A) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuéstales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizado; o por razones de coherencia macroeconómica.
B) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. C) Los movimientos presupuestados consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuesta, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación de/ presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos”.
PRESUPUESTO DE RENTAS Y APROPIACIONES / Legalidad de la actuación / Validez del acuerdo al no desatender la normatividad respecto al fondo de cuenta especial FONSET por tratarse de adiciones de recursos de balance. En este punto, no puede perderse de vista que, acorde con jurisprudencia de la Corte Constitucional, sentencia C-009 de 2002, los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja porque su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador, lo que significa que su legal manejo debe ajustarse a las normas previstas por el legislador, y si los recursos del balance no hacen parte de los recursos que nutren el FONSET como fondo cuenta especial, no es dable predicar ilegalidad alguna ante una omisión en ese sentido.
Ahora, si se tiene en cuenta la denominación de los recursos del balance incorporados bajo la denominación de “CODIGO DE POLICÍA” y si se toma en consideración que conforme con el Decreto 1284 de 2017, artículo 2.2.8.4.1 el recaudo y administración del dinero por concepto de multas de “Los recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia ingresarán al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset)”, ello podría dar lugar a entender que esos recursos debían adicionarse a tal fondo.
Sin embargo, la Sala precisa que dichos recursos del balance revisten un origen diverso, el cual, como se vio, atañen a rendimientos en la ejecución del presupuesto del cierre presupuestal anterior, mas no a los dineros provenientes de las multas del Código Nacional de Policía propiamente dichas, las cuales, entre otras fuentes de recursos, sí entrarían a hacer parte del FONSET en virtud de lo estatuido en el Decreto 1284 de 2017.
NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE QUÍPAMA RADICACIÓN: 150012333000-2020-02451-00 ==================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala Primera de Decisión procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. (Pág. 4-8 Archivo electrónico “1 Radicación del proceso – Objeción Acuerdo 006 Quípama.pdf”) Pretensiones. El apoderado de la Gobernación de Boyacá pretende que por esta Corporación se declare la invalidez total de los artículos 1° y 2° del Acuerdo N° 006 del 30 de marzo de 2020 expedido por el Concejo Municipal de QUÍPAMA, ”POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONA RECURSOS AL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS Y RECURSOS DE CAPITAL DEL MUNICIPIO DE QUÍPAMA PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 01 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2020”. [1] Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulnerados los numerales 4 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 11, 18 y 30 del Decreto 111 de 1996; los artículos 18 y 29 de la Ley 1551 de 2012; y el artículo 2.2.8.4.1. del Decreto 1284 de 2017.
Sostuvo que los artículos acusados del aludido Acuerdo 006 del 30 de marzo de 2020, no incluyeron en el presupuesto de rentas y de gastos los valores totales correspondientes al Fondo de Seguridad – FONSET, en desconocimiento de lo previsto en las normas legales discriminadas; omisión en torno a la cual esta Sala de Decisión ya se había pronunciado en un asunto similar, declarando la invalidez de las disposiciones respectivas1 al considerar la importancia y necesidad de incorporar los Fondos Especiales al momento de realizar la planificación de los ingresos y gastos de las entidades nacionales y territoriales.
En el caso del FONSET, los valores correspondientes a las multas del Código de Policía se deben incluir en el renglón específico a ese Fondo, tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos. I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. (Archivo electrónico “10. Recepción correo ventanilla PROCESO 2020 02451 Invalidez Acuerdo 006 de 2020 - CONTESTACIÓN DEMANDA. pdf”) El municipio de Quípama, mediante apoderado judicial, arguyó que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente.
Ello, pues los argumentos no tienen coherencia con el contenido del acto demandado, el cual tiene por objeto la adición presupuestal de recursos del balance, más no trata del Acuerdo Municipal que fija y/o adopta propiamente el presupuesto municipal para la vigencia fiscal 2020, como lo señaló el escrito introductorio y bajo aquel objeto no existía obligación legal, presupuestal o tributaria alguna para que la adición de tal tipo de recursos “vaya exclusivamente al Fondo Territorial de Seguridad – FONSET, máxime cuando los referidos recursos del balance, provienen de diferentes rubros y ninguno de ellos emana del rubro que le corresponde al FONSET”.
Aclaró que en el Acuerdo enjuiciado existe un rubro identificado como 1203020308 9152 “RB CODIGO DE LA POLICIA”, cuyos excedentes del balance fueron por la suma de $7.558.234,oo, los cuales, al adicionarse en el presupuesto de ingresos, se hizo con esa 1 Hizo referencia a la sentencia proferida dentro del medio de control 15001233300020200008900, demandado: Municipio de Boavita. denominación, pues así provenían desde la ejecución presupuestal de 2019 y, como tal, al adicionarlos al presupuesto de gastos fueron al rubro 24302030801 9152 “RB CODIGO DE LA POLICIA”, en esa misma suma; por tanto, como eran recursos del balance provenientes de un rubro especial no podía cambiarse su destinación en el presupuesto de gastos, el cual no era perteneciente al Fondo Territorial de Seguridad – FONSET.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i. el acto administrativo acusado, ii. lo que se debate y el problema jurídico, y iii. el estudio del caso concreto acorde con el problema jurídico planteado y conforme con los hechos probados. II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO.
La parte actora demandó la invalidez de los artículos primero y segundo del Acuerdo 006 del 30 de marzo de 2020, ”POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONA RECURSOS AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS Y RECURSOS DE CAPITAL DEL MUNICIPIO DE QUÍPAMA PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 01 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2020”2, expedido por el Concejo de QUÍPAMA cuyo tenor es el siguiente: “CONSIDERANDO 1.- Que el artículo 44 de la ley 715 define las competencias de los municipios en el sector salud y el sistema general de seguridad social en salud. 2.- Que el Concejo Municipal mediante Acuerdo N. 026 del 2 de diciembre del 2019, aprobó el presupuesto de rentas y gastos y recursos de capital del municipio de Quípama para la vigencia comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre del 2020. 3.- Que al realizar el cierre presupuestal se determina los recursos del balance los cuales se deben adicionar al presupuesto de la actual vigencia para ser ejecutados. 4.- Que el secretario de Hacienda del municipio certificó la existencia de los recursos libres de afectación. 2 Denominación correcta según se verifica de los antecedentes allegados con la demanda. 5.- Que el tesorero del municipio certificó la existencia de los recursos en las diferentes cuentas bancarias de acuerdo a la naturaleza de los recursos En virtud de lo anterior ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Crear rubros y adicionar el ingreso del presupuesto de rentas y gastos y recursos de capital del municipio de Quípama para la vigencia comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2020 por la suma de MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SIETE MIL CUARENTA Y TRES PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS M/C ($1.384.907.043.84), de acuerdo al siguiente por menor:
ARTÍCULO SEGUNDO. Adicionar gastos de inversión al presupuesto de rentas y gastos y recursos de capital del municipio de Quípama para la vigencia comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2020 por la suma de MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SIETE MIL CUARENTA Y TRES PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS M/C ($1.384.907.043.84) de acuerdo al siguiente por menor: II.2.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO.
La Gobernación de Boyacá pretende la declaración de invalidez de los artículos primero y segundo del Acuerdo 006 del 30 de marzo de 2020, expedido por el Concejo de Quípama, ”POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONA RECURSOS AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS Y RECURSOS DE CAPITAL DEL MUNICIPIO DE QUÍPAMA PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 01 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2020”, al no incluir en el presupuesto de rentas y gastos los valores totales correspondientes al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET.
En sentir del municipio de Quípama, el Acuerdo censurado se ajusta a la Constitución y la ley, si se tiene en cuenta que: i) se trata de un acto que adiciona recursos del balance al presupuesto, mas no el que establece el presupuesto de rentas y de apropiaciones del municipio como lo señaló la demanda, ii) dichos recursos provienen de diferentes rubros, no del FONSET, y no existe obligación legal, presupuestal o tributaria que disponga su adición a ese Fondo, y iii) los recursos del balance del Código de la Policía se adicionaron con esta denominación, habida cuenta que se trataba de un rubro especial que proviene con esa asignación desde la ejecución presupuestal del 2019 y no era dable cambiarle su destinación. Así las cosas, le corresponde a esta Sala de Decisión determinar si el Concejo municipal de QUÍPAMA, al expedir el Acuerdo 006 del 30 de marzo de 2020, transgredió normas legales en materia presupuestal, al omitir la incorporación al presupuesto de rentas y gastos el fondo especial denominado Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET, o si, como lo esgrimió la entidad municipal, esa ilegalidad no se configuró, en consideración a que dicho Acuerdo contiene una adición presupuestal de recursos del balance, mas no a la determinación del presupuesto de rentas y apropiaciones del municipio.
II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Las pretensiones de la demanda de invalidez NO tienen vocación de prosperar, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, se encuentra acreditado que no se desatendió la normatividad concerniente a la incorporación del fondo cuenta especial del FONSET, al tratarse de una adición presupuestal y versar sobre recursos del balance, los cuales gozan de un tratamiento especial y no tienen destinación específica a dicho Fondo. 3.1.
Naturaleza de los fondos especiales que conforman el presupuesto de rentas y de apropiaciones. Bajo las previsiones del Decreto 111 de 1996, el presupuesto general se compone de tres partes: Presupuesto de Rentas, que contendrá la estimación de los ingresos corrientes; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos.
Desde los artículos 27 a 34 del Decreto en cita, se explica el alcance de tales componentes así: i) Ingresos corrientes, que pueden ser de tipo tributario (impuestos directos e indirectos) o no tributario (tasas, multas y contribuciones) –artículo 27- y entre dichos ingresos comprende las rentas de destinación específica –artículo 28-, ii) contribuciones parafiscales –artículo 29-, iii) fondos especiales – artículo 30-, iv) recursos de capital (comporta rentas eventuales por faltantes para ejecutar programas y proyectos, de créditos internos y externos y operaciones financieras, donaciones y excedente financiero) –artículo 31-, y v) ingresos de los establecimientos públicos (producido con sus servicios) –art. 34-.
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. Para el nivel municipal significará la determinación de las apropiaciones para cada uno de los órganos que componen su administración. En el Decreto 111, sus componentes se regulan desde el artículo 38.
Disposiciones generales, que corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7o. Ley 179/94, artículos 3o., 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1). Como se resaltó previamente, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas que compone el presupuesto y abarcan “(…) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador” a la luz del artículo 30 del citado Decreto 111 de 1996.
La Corte Constitucional, en sentencia C-009 de 2002, al examinar si dichos fondos violaban la prohibición de rentas nacionales de destinación específica previstas en el artículo 359 de la Carta Política, precisó que los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales.
Constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja porque su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador, excluyéndose como renta destinada al pago oportuno de apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación, y que al repararse en el alcance del citado artículo 30 del Decreto 111, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: “1) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador”.
De esta distinción se deriva la existencia de dos modalidades de fondos: fondos - entidad y fondos - cuenta. En cuanto a los primeros, ese Alto Tribunal Constitucional los relaciona a una entidad de naturaleza pública, con personería jurídica3, que hace parte de la administración pública, y los segundos, son los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y que son propiamente fondos especiales, adscritos a una entidad pública4.
Y aclaró la sentencia en cita que esa disposición “no crea, menciona ni afecta algún impuesto en particular, sino que se limita a señalar genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial, sin especificar la naturaleza de tales ingresos”, y que, en consecuencia, “no consagra ni afecta renta tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, excluye la posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta Política en cuanto una norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de destinación específica si no contiene ella una renta determinada, de carácter tributario”.
Por consiguiente, concluyó que la declaratoria de constitucionalidad del aludido artículo 30 no faculta al legislador ordinario, cuando defina los ingresos de los fondos especiales, para afectar cualquier tipo de rentas, por cuanto el desarrollo legislativo de esta norma orgánica del presupuesto está naturalmente subordinada a los preceptos constitucionales.
Resulta relevante acotar que en sentencia C-438 de 2017, se expusieron los diversos criterios que ha tenido la Corte Constitucional en torno a la categoría de los fondos-cuenta como fondos especiales, ya que no ha sido un asunto de tratamiento pacífico. Al efecto, recordó que los fondos especiales son un sistema de manejo de cuentas, de acuerdo con los cuales una norma destina bienes y recursos para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados.
Así mismo, que en la sentencia C-713 de 20085 se asimiló los fondos cuenta a los fondos-entidad y los excluyó de la categoría de fondos especiales, pero que no indicó que los fondos-cuenta no sean fondos 3 Sentencia C-075 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 4 Dicha interpretación de la sentencia se relacionó el C-438 de 2017. 5 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. precisó los “fondos especiales difieren de otras modalidades de afectación de recursos, estas sí con naturaleza institucional, como son los denominados fondos cuenta.
Estos fondos, si bien guardan similitud con los fondos especiales en lo que respecta a su función de distribución de recursos públicos para un propósito definido, difieren radicalmente en que estos [fondos especiales], como se indicó, son una modalidad particular de clasificación de las rentas nacionales, mientras aquellos [fondo-cuenta] son asimilados a una entidad pública, en virtud que cuentan con personería jurídica”. especiales ni que sean fondos-entidad.
Y que en esa decisión se sostuvo que un fondo con personería jurídica, es decir, un fondo- entidad, no es equiparable a un fondo especial que constituye una cuenta (sin personería jurídica). De manera que señaló que el primero –el fondo entidad- se asimila a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública y, por lo tanto, modifica su estructura; mientras el segundo –fondo cuenta- se refiere al sistema de manejo de recursos y no tiene personería jurídica.
Y resaltó que, pese a lo anterior, la posición de que los fondos-cuenta son fondos especiales en los términos del artículo 30 del EOP, es la que ha primado en la jurisprudencia de la Corte, y así lo reflejó en sentencia C-650 de 2003 y se acogió en providencias del Consejo de Estado, como el concepto 2222 de 2015 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la que señaló que “(…) ha empleado la denominación de fondos cuentas para referirse a los fondos especiales y, al respecto, ha señalado que carecen de personería jurídica y por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública”, y que pueden organizarse como patrimonios autónomos constituidos mediante contrato de fiducia mercantil6, y su estructura hace parte del amplio margen de configuración del Legislador7.
Y la sentencia C-438 de 2017 finiquitó el estudio de los fondos especiales así: “En conclusión, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas y recursos de capital de presupuesto general de la Nación. Según el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto pueden ser de dos modalidades: (i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico; o (ii) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador.
Los fondos-cuenta8 son fondos especiales, mientras que los fondos-entidad9 corresponden a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir que es una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública. Así, los fondos-cuenta se refieren al sistema de manejo de recursos que no cuenta con personería jurídica, puede ser un patrimonio autónomo y, en general, se admite que se rijan por las 6 C-244 de 2011. 7 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. M.P. William Namen Vargas. Rad 2222. 2015. 8 Por ejemplo, el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, se creó como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores, en el cual se depositarán los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros.
La sentencia C-414 de 2012 M.P. Mauricio González Cuervo estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 224 de la Ley 223 de 1995 que creaba el mencionado fondo-cuenta. 9 Sentencia C-075 de 2006. reglas de contratación de derecho privado como una excepción a las disposiciones que rigen la contratación pública, que son temporales en el contexto de situaciones de emergencia”.
Para lo que al presente asunto interesa, es necesario examinar la naturaleza, objeto y régimen del Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), y con ello verificar si se califica como fondo especial con las consecuencias presupuestales que ello conllevaría, tal como se procede enseguida10. Los Fondos de Seguridad originariamente fueron creados a través del artículo 122 de la Ley 106 de 1993, como “fondos-cuenta”, a distribuirse según las necesidades regionales de seguridad, y eran administrados por el gobernador o alcalde, o por el secretario de Despacho en quien se delegase dicha facultad.
Con los recursos recaudados y administrados en dichos fondos se buscó dotar a las Fuerzas Armadas, de fuentes de financiación que les permitiera afrontar de manera exitosa la ofensiva contra los grupos ilegales, al tiempo que se establecieron los mecanismos para que las entidades públicas del orden territorial contribuyeran a la financiación y dotación de aquellas.
Dicha norma fue derogada por la Ley 418 de 1997 o ley de orden público, la cual en sus artículos 119 y 122 dispuso la creación del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSECON con el mismo carácter, destinación, naturaleza jurídica y presupuestal que los Fondos de Seguridad. Finalmente, la disposición postuló que las actividades de seguridad y orden público financiadas con cargo a los recursos de dichos fondos, serían cumplidas de manera exclusiva por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado.
Por su parte, la Ley 1421 de 2010, a través de sus artículos 6 y 7 (declarados legislación permanente por el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1738 de 2014), modificaron los artículos 119 y 122 de la Ley 418 de 1997, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 119. Modificado por el artículo 6 de la Ley 1421 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> En virtud de la presente ley, en todos los departamentos y municipios del país deberán funcionar los Fondos de Seguridad y Convivencia Ciudadana con carácter de “fondo cuenta”.
Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y convivencia, de conformidad 10 Sobre este tema, véase Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5. Sentencia del 15 de julio de 2020. M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo de cuya sala hizo parte quien funge como ponente en esta providencia. con los planes integrales de seguridad, en materia de dotación, pie de fuerza, actividades de prevención, protección y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local.
Estas actividades serán administradas por el gobernador o por el alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esta responsabilidad, de conformidad con las decisiones que para ello adopte el comité de orden público local. Las actividades de seguridad y orden público que se financien con estos Fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado; las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y orden público serán cumplidas por los gobernadores o alcaldes.
PARÁGRAFO ÚNICO. El Gobierno Nacional, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, reglamentará este artículo. Seguimiento y reporte de los recursos e inversiones realizadas con los fondos-cuenta territoriales. El Ministerio de Justicia y del Interior, diseñará y pondrá en funcionamiento un sistema que le permita realizar seguimiento a las inversiones que los entes territoriales realizan con los recursos de los fondos-cuenta territoriales.
Dicho sistema debe permitir conocer los recursos que anualmente tiene cada fondo-cuenta territorial de seguridad, tanto del orden departamental como local. De igual forma, debe permitir conocer los proyectos y actividades que se financian con estos fondos. (…)
ARTÍCULO 122. <modificado por el artículo 7 de la Ley 1421 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuenta y tendrá por objeto garantizar la seguridad, convivencia ciudadana y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el fortalecimiento territorial.
Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución especial consagrada en el artículo 6o de la Ley 1106 de 2006, deberá invertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad, y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público.
Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, compra de terrenos, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas; servicios personales, dotación y raciones, nuevos agentes y soldados, mientras se inicia la siguiente vigencia o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público.
La administración del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana estará a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia.” En desarrollo del parágrafo único introducido por el artículo 6 de la Ley 1421 de 2010, el Gobierno Nacional expidió el Decreto reglamentario 399 de 2011, por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones.
En dicha norma, y en atención a la aludida disposición legal, se crearon los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, como fondos cuenta, dispuestos en una cuenta especial sin personería jurídica, y administrados por el gobernador o el alcalde. Textualmente la referida norma previó lo siguiente: “(…) Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana Artículo 9°.
Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana - Fonset. De acuerdo con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1998, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, artículo 6°, todo municipio y departamento deberá crear un fondo cuenta territorial de seguridad y convivencia ciudadana, con el fin de recaudar los aportes y efectuar las inversiones de que trata la mencionada ley.
(…) Artículo 10. Naturaleza jurídica y administración de los Fonset. Los Fonset son fondos cuenta y deben ser administrados como una cuenta especial sin personería jurídica. Serán administrados por el Gobernador o Alcalde, según el caso, quienes podrán delegar esta responsabilidad en el Secretario de Gobierno, o quien haga sus veces.” En línea con las prescripciones normativas reseñadas, el FONSET, al estructurarse en un fondo cuenta sin personería jurídica, debe catalogársele como un fondo especial con una finalidad legal específica, de aquellos que hacen parte del presupuesto de rentas y que conforman el presupuesto de las entidades territoriales.
Acerca de los recursos de precitado Fondo, es necesario acotar que el Presidente de la República, al amparo del Decreto 1793 de 1992 de conmoción interior, expidió el Decreto 2009 de 1992, por el cual se creó una contribución especial del cinco por ciento (5%) del valor de los contratos de obra pública o de sus adicciones, para la construcción o el mantenimiento de vías, que fueran suscritos con las entidades de derecho público, cuya destinación era la dotación de las fuerzas armadas.
Dicha contribución fue inicialmente instrumentada con carácter transitorio, sin embargo, fue prorrogada y modificada a través de diversas normas11, hasta que finalmente con la Ley 1738 de 201412, en su artículo 8 –parágrafo-, declaró la vigencia con carácter permanente del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, por medio del cual se consagró la contribución especial destinada a los fondos nacional y territorial de seguridad, y de los artículos 6 y 7 de la Ley 1421 de 201013, que estatuyeron el Fondo Nacional de Convivencia Ciudadana-FONSECON y los Fondos Territoriales de Seguridad - FONSET.
De otra parte, el referido Decreto 399 de 2011 consagró otras fuentes de recursos adicionales que puedan ser incorporados al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana, diferentes a la contribución especial, para atender la política de convivencia y seguridad ciudadana, como son: i) La imposición de tasas o sobretasas, ii) Los aportes voluntarios de los municipios y departamentos, provenientes de aportes de otras fuentes o recursos distintos a los previstos por la ley, y iii) Los aportes de origen lícito de gremios y personas jurídicas, previa aprobación del Comité Territorial de Orden Público.
Ya el Decreto 1284 de 2017, reglamentario del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, en su artículo 2.2.8.4.1, refirió en cuento al recaudo y administración del dinero por concepto de multas que: “Los recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia ingresarán al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset), en cuenta independiente dispuesta por las administraciones distritales y municipales, distinta de aquella a la que ingresan los recursos a que se refiere la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 y 1430 de 2010 y 1738 de 2014”.
Y en su inciso segundo estableció su distribución a su objetivo legal, así: “En cumplimiento del parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, el sesenta por ciento (60%) de los recursos provenientes del recaudo por concepto de multas se destinará a la cultura ciudadana, pedagogía y prevención en materia de seguridad, de los cuales un cuarenta y cinco por ciento (45%) será para financiar programas, proyectos de inversión y actividades de cultura ciudadana, y un quince por ciento (15%) a la administración, funcionamiento e infraestructura del Registro Nacional de Medidas Correctivas, como 11 Decreto Legislativo 1515 de 1993.
Posteriormente se incorporó y modificó por medio del artículo 123 y subsiguientes de la Ley 104 de 1993, que a su vez fue prorrogada por la Ley 241 de 1995. Posteriormente la Ley 418 de 1997 o ley de orden público, que derogó la Ley 104 de 1993, mantuvo en su artículo 120 la contribución especial para la financiación de los fondos nacional y territorial de seguridad y convivencia. Esta disposición fue prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1430 de 2010. 12 Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010. 13 Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006. elemento necesario para garantizar la prevención a través del recaudo y almacenamiento de información detallada, georreferenciada y en tiempo real del estado de las multas en todo el territorio nacional, lo cual constituye un instrumento imprescindible para el cumplimiento de su función legal.
El cuarenta por ciento (40%) restante se utilizará en la materialización de las medidas correctivas impuestas por las autoridades de Policía.” 3.2.- De las adiciones, modificaciones y traslados presupuestales. El Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, norma a la que, se insiste una vez más, han de sujetarse las disposiciones presupuestales, prevé expresamente la posibilidad de modificar el presupuesto; en los artículo 79, 80 y 81 autoriza la apertura de créditos adicionales por parte del Congreso, en el presente caso el Concejo Municipal, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes, siempre que se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes, establecer nuevos servicios autorizados por la ley, entre otros.
En este mismo sentido, debe tenerse en cuenta que conforme al mencionado artículo 352 Superior, las autoridades deben ceñirse al Estatuto Orgánico del Presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996, el cual preceptúa en su artículo 80 que "El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión”.
Por lo que no es potestativo sino obligatorio que, para el caso de los municipios, sea el Concejo, a solicitud del Alcalde, el que apruebe las modificaciones a efectuarse. Así, el artículo 81 ibídem estableció: "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89, artículo 67)”.
Por su parte, el artículo 82 señaló: “La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35)”.
Precisamente frente a las modificaciones al presupuesto de las entidades territoriales, consistentes en créditos adicionales, traslados presupuestales y reducción de las apropiaciones presupuestales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en concepto de fecha 5 de junio de 2008, radicación 1889, señaló lo siguiente: "El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996 determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuéstales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizado; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.
Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos supleméntales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. Los movimientos presupuestaos consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuesta, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación de/ presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión”. En suma, no queda duda en cuanto a que el presupuesto municipal puede ser materia de modificaciones consistentes en la apertura de créditos adicionales, para lo cual es necesario que el alcalde presente a la Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, considerando que no es ajustado a derecho que tales decisiones se adopten por decreto administrativo.
En efecto, el Concejo no puede facultar al Alcalde Municipal para llevar a cabo adiciones ejecutivas al presupuesto municipal, en tanto que el ordenamiento constitucional y legal proscribe las adiciones ejecutivas a los presupuestos de las entidades territoriales (Nación, Departamento y Municipio). Por lo que en ningún tiempo el Concejo Municipal puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde.
Se reitera, por mandato Constitucional, la creación del presupuesto de rentas y gastos, así como los traslados presupuestales deben ser ordenados por el legislador, en este caso, corresponde al Concejo Municipal, según lo previsto en el numeral 5 del artículo 313 Superior. La Corte Constitucional14, igualmente ha precisado el alcance de las facultades otorgadas al Legislador, así: “Consecuencia inmediata del principio de legalidad de/ gasto público es la disposición contenida en el segundo inciso del artículo 345 de la Constitución, que indica que los traslados presupuéstales deben ser ordenados por el legislador, sin que sea posible que éste resigne dicha facultad en el Ejecutivo.
Sobre el particular la Corte ha insistido en la necesidad de que dichos traslados sean aprobados directamente por el legislador. En este sentido ha expresado lo siguiente: "Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador 14 Sala Plena de la Corte Constitucional. Referencia: expediente OP-055. Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N O 232 de 2000, Senado; N O 178 de 1999, Cámara, "Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de tos diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional.
Veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001). ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuéstales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto ”.
En suma, en tratándose de modificaciones presupuestales tendientes a la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente y los traslado presupuestales internos ejecutados por el Ejecutivo, el ejecutivo no requiere autorización de la corporación pública respectiva en la medida que no desbordan el marco presupuestal establecido por esta; asunto diverso son las adiciones presupuestales que buscan aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, en las cuales sí se requiere de la autorización de la corporación pública15.
Análisis del caso concreto. El Departamento de Boyacá alega que el Acuerdo municipal 006 del 30 de marzo de 2020 es inconstitucional e ilegal, en la medida que desconoció la obligación de crear presupuestalmente el fondo cuenta especial denominado Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET, el cual debe incorporarse tanto en los ingresos como en los gastos del presupuesto municipal, y así lo ha determinado la jurisprudencia de este Tribunal.
No obstante, el municipio de QUÍPAMA se opone a tal argumento, en tanto estima que: i) se trata de un acto que adiciona recursos del balance al presupuesto, no el que establece el presupuesto de rentas y apropiaciones del municipio, ii) dichos recursos provienen de diferentes rubros, no del FONSET, y no existe obligación legal, presupuestal o tributaria que disponga su adición a ese Fondo, y iii) los recursos del balance del Código de la Policía se adicionaron con esta denominación, habida cuenta que se trataba de un rubro especial proveniente con esa asignación desde la ejecución presupuestal de 2019 y no era dable cambiarle su destinación. 15 En este sentido véase: Tribunal Administrativo de Boyacá. Sentencia del 6 de febrero de 2018.
Radicación: 15001233300020170075500. M.P. José Ascensión Fernández Osorio; misma Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018. Radicación 150012333000201700012000. Fabio Iván Afanador García; sentencia del 7 de marzo de 2018. Radicación 15001233300020170076200. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana; sentencia del 27 de septiembre de 2018, Radicación 15001233300020180038000.
M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. En este orden, y tomando en consideración los análisis normativos y jurisprudenciales señalados en precedencia en torno a la estructura del sistema presupuestal, sus principios, la naturaleza de los fondos especiales y en particular del fondo cuenta denominado FONSET, las facultades de las corporaciones edilicias a efectos de modificar el presupuesto, como la naturaleza de los recursos del balance, la Sala considera que los cargos de inconstitucionalidad e ilegalidad no están llamados a prosperar.
Así pues, al abordar el estudio de los cargos expuestos por la Gobernación de Boyacá contra el cuestionado Acuerdo 006, lo que la Sala advierte es que no versa sobre el acto primigenio de fijación del presupuesto de rentas y gastos de ese municipio a efectos de que en su programación tuviese en cuenta la incorporación de dicho Fondo, tal como echa de menos la parte accionante y como ciertamente lo ordena no solo las disposiciones presupuestales examinadas, sino las preceptivas que lo regulan tales como las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 y 1430 de 2010 y 1738 de 2014.
Y cabe acotar que ese presupuesto municipal de rentas y de gastos fue establecido desde el Acuerdo 026 del 2 de diciembre del 2019, para la vigencia comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre del 2020, según se extrae de la parte considerativa del Acuerdo censurado (Pág. 11 Archivo electrónico “1 Radicación del proceso – Objeción Acuerdo 006 Quípama.pdf”).
Ahora, lo que advierte la Corporación es que el Acuerdo objeto de reproche alude a una adición al presupuesto municipal, modificación presupuestal que deriva del artículo 347 del Texto Superior que contempló que si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados, cuyo desarrollo legal se reflejó en los artículos 79 a 81 del Estatuto Orgánico del Presupuesto - Decreto 111 de 1996 bajo el entendido que ese tipo de modificación resulta procedente dada la necesidad de monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes, establecer nuevos servicios autorizados por la ley, entre otros, y es competencia de la corporación edilicia su autorización al ejecutivo para el efecto en consonancia con lo dispuesto en el artículo 351 Superior.
Hecha la anterior precisión, la Sala nota que la parte actora no esgrime vicio de inconstitucionalidad e ilegalidad alguno en lo que concierne a la aplicación de dicha adición presupuestal mediante el Acto censurado, pues lo que reparó fue en la omisión relativa a la incorporación del mencionado fondo especial FONSET en el presupuesto municipal de QUÍPAMA, lo cual, como se ilustró previamente, ello se edifica como obligación primigenia, respecto a otra etapa atinente a la programación presupuestal y que en el caso concreto el presupuesto municipal se fijó desde el Acuerdo 026 del 2 de diciembre del 2019; empero, este acto municipal no es objeto de control en esta oportunidad y tal omisión debió preverse desde ese acto inicial del cual, vale decir, se desconoce su contenido, a partir del acervo probatorio acopiado.
Y conforme con el objeto del Acuerdo No. 006 del 30 de marzo de 2020, tal adición presupuestal se relacionó a recursos del balance, los cuales hacen parte de los recursos de capital y refieren “al resultado positivo o negativo de la ejecución del presupuesto en el año inmediatamente anterior cuya inclusión es obligatoria bien sea que se trate de déficit o superávit” (…) “Se encuentran compuestos por los excedentes financieros, cancelación de reservas, la venta de activos, la recuperación de cartera, entre otros”16.
Recursos del balance que, conforme con el artículo 1º de dicho Acuerdo, fueron ingresados al presupuesto de rentas - recursos de capital del municipio de Quípama para la vigencia comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2020, y, entre los cuales se encuentran los denominados “Código de Policía”, así: Y apropiados en el presupuesto de gastos, de la siguiente manera: 16 En: http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/ingresos_capital.html y en http://publicaciones.ustatunja.edu.co/ebook/hacienda_publica/HTML/files/assets/common/dow nloads/page0066.pdf Ahora, si se tiene en cuenta la denominación de los recursos del balance incorporados bajo la denominación de “CODIGO DE POLICÍA” y si se toma en consideración que conforme con el Decreto 1284 de 2017, artículo 2.2.8.4.1 el recaudo y administración del dinero por concepto de multas de “Los recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia ingresarán al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset)”, ello podría dar lugar a entender que esos recursos debían adicionarse a tal fondo.
Sin embargo, la Sala precisa que dichos recursos del balance revisten un origen diverso, el cual, como se vio, atañen a rendimientos en la ejecución del presupuesto del cierre presupuestal anterior, mas no a los dineros provenientes de las multas del Código Nacional de Policía propiamente dichas, las cuales, entre otras fuentes de recursos, sí entrarían a hacer parte del FONSET en virtud de lo estatuido en el Decreto 1284 de 2017.
En este punto, no puede perderse de vista que, acorde con jurisprudencia de la Corte Constitucional, sentencia C-009 de 2002, los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja porque su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador, lo que significa que su legal manejo debe ajustarse a las normas previstas por el legislador, y si los recursos del balance no hacen parte de los recursos que nutren el FONSET como fondo cuenta especial, no es dable predicar ilegalidad alguna ante una omisión en ese sentido.
Por último, la Sala aclara que, como lo expuso en su contestación a la demanda el municipio de QUÍPAMA, la sentencia del 25 de agosto de 2020 proferida por esta Sala de Decisión dentro del radicado 15001233300020200008900, no resulta aplicable en tanto que muestra disanalogía fáctica con el presente asunto. En efecto, en aquella oportunidad, este Tribunal abordó el estudio del Acuerdo 018 del 28 de noviembre de 2019, expedido por el Concejo Municipal de BOAVITA, “POR MEDIO DEL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE BOAVITA PARA LA VIGENCIA 2020”, el cual, como se advierte claramente, fijó el presupuesto de rentas y gastos de ese municipio, y en la cual, con base en la regulación del Sistema Presupuestal y las obligaciones legales en torno a Fondos cuentas especiales como el FONSET, arribó a la conclusión que, mutatis mutandis, esa corporación había incurrido en una omisión legislativa relativa en torno a la incorporación de ese Fondo y lo pertinente a la apropiación debida de sus recursos, acudiendo a los siguientes términos: “Hecha la anterior precisión jurisprudencial, y tal como se explicó líneas atrás, por mandato constitucional y legal, los fondos especiales, como el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) y el Fondo de Gestión de Riesgos, hacen parte del presupuesto de rentas y en virtud a ello debe dársele tal tratamiento.
Bajo ese horizonte de comprensión, resulta forzoso catalogar a cada uno de dichos fondos especiales como un rubro independiente en el presupuesto de gastos, diverso a los ingresos corrientes o contribuciones parafiscales o rentas específicas según la nombrada definición. Y, en consonancia con los principios constitucionales y legales en materia presupuestal vistos previamente, es imprescindible que se precise en el presupuesto de gastos, su forma de apropiación, en atención a su naturaleza, que de suyo se enfoca en los fines previstos desde su constitución. De tal suerte que, si no se regula debidamente lo pertinente a esa exigencia presupuestal de carácter constitucional y legal en el respectivo acuerdo de presupuesto, podría predicarse que el Concejo Municipal de Boavita incurrió en una omisión legislativa relativa sujeto a control”.
Mientras que el caso bajo análisis recae en un Acuerdo Municipal que adiciona el presupuesto de rentas y gastos con recursos del balance, circunstancia que a todas luces puede advertirse que trata de un asunto totalmente diverso al examinado en providencia del 25 de agosto de 2020 y al que no es dable aplicarle las mismas reglas jurisprudenciales allí establecidas.
Por todo lo expuesto, se negará la solicitud de invalidez de los artículos primero y segundo del Acuerdo 006 del 30 de marzo de 2020 expedido por el Concejo Municipal de QUÍPAMA. Cuestión final. La Sala no quiere pasar por alto ni le es indiferente la actuación de la Alcaldía de QUÍPAMA en la remisión del Acuerdo objeto de estudio a la Gobernación de Boyacá para su control.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, le corresponde al alcalde enviar, dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. En el asunto sub examine, la Sala encuentra que el Acuerdo No 006 del 30 de marzo de 2020, objeto de estudio por esta Corporación, fue sancionado el 31 de marzo de esa calenda.
Sin embargo, en el expediente electrónico se acredita que el referido Acuerdo fue recibido por la Gobernación de Boyacá el día 5 de noviembre de esa anualidad (Pág. 24 Archivo electrónico “1 Radicación del proceso – Objeción Acuerdo 006 Quípama.pdf”), esto es, más de ocho (8) meses después de su sanción, cuando la norma legal establece un término perentorio de cinco (5) días.
Por lo anterior, esta Corporación advierte una posible falta disciplinaria del alcalde de QUÍPAMA por la clara extemporaneidad en el envío del Acuerdo a la Gobernación. Por consiguiente, se ordenará que por Secretaría se remitan copias del expediente con destino a la Procuraduría Regional de Boyacá para que se investigue la posible falta disciplinaria a que se ha hecho mención. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR la solicitud de invalidez formulada en contra del Acuerdo 006 del 30 de marzo de 2020 expedido por el Concejo de QUÍPAMA.
SEGUNDO. - Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación al Departamento de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero Municipal de QUÍPAMA TERCERO.– COMPULSAR copias de este expediente con destino a la Procuraduría Regional de Boyacá para que se investigue la eventual falta disciplinaria del alcalde de QUÍPAMA por la extemporaneidad en el envío del Acuerdo No. 006 del 30 de marzo de 2020 a la Gobernación de Boyacá. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.
Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, según consta en el acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. mch