SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, septiembre treinta (30) de dos mil veintiuno (2021) SENTENCIA 680012333000-2018-00331-00 ACCIÓN: TUTELA DEMANDANTE: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN – HOY UGPP notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co DEMANDADO: MARÍA JULIETA GALLO ZAMBRANO MEDIO DE CONTROL: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por intermedio de la apoderada por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN contra la sentencia dictada por el 18 de agosto de 2010 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 680013331010-2009-00274-00, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la actora y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.
ANTECEDENTES 1. La Sentencia objeto del Recurso Extraordinario de Revisión El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia proferida el 18 de agosto de 2010, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la resolución No. 51279 de octubre 29 de 2007 (sic) por medio del cual el Gerente General de CAJANAL por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el H. Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las consideraciones de la presente providencia.
SEGUNDO: ORDENASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL RELIQUIDAR la pensión de vejez de MARIA JULIETA GALLO ZAMBRANO teniendo en cuenta el 100% de la bonificación de servicios del año comprendido entre el diciembre 19 de 2002 a diciembre 19 de 2003. Dichas sumas se reconocerán a partir de diciembre 20 de 2003.
TERCERO: LIQUIDAR los ajustes y las diferencias a favor del actor de conformidad con la fórmula señalada en la parte motiva de la presente providencia, Dichas sumas se reconocerán a partir del 20 de diciembre de 2003, hasta la fecha de efectiva de pago. Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 2 TERCERO(sic): ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a LIQUIDAR los ajustes y las diferencias a favor de la actora de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a que dé cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos indicados de los art. 176 al 177 del CCA.” Como fundamento de su decisión, señaló que (a) la accionante cumplía con los requisitos de edad -44 años-, y tiempo de servicios -19 años de servicios a la Procuraduría General de la Nación-, para hacerse beneficiaria del régimen de transición, lo que le permitía favorecerse del régimen especial de los servidores de la rama judicial y ministerio público;
(b) por lo anterior, la entidad accionada en el acto de reconocimiento pensional reconoce y aplica dicho régimen pero su liquidación la efectúa con fundamento en el Decreto 1158 de 1994; (c) ante lo cual, la actora interpone acción de tutela resolviendo el Tribunal, en segunda instancia, acceder al amparo constitucional; (d) y en consecuencia, CAJANAL EICE En Liquidación procede a la reliquidación la prestación económica por la actora con inclusión de todos los factores salariales devengado en el último año de servicios, pero liquida la partida de la bonificación en una doceava parte, desconociendo que la ley no había establecido la fracción de ese factor.
En efecto, (e) la ley 546 de 1971 contempla que la base de la liquidación corresponde a la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios teniendo en cuenta las doceavas partes de las primas, y se estableció el 100% de la bonificación por servicios prestados, en tanto su cancelación se hace anualmente y de manera periódica y, no en fracción como las primas, siendo procedente su liquidación en el porcentaje indicado, haciendo referencia a jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.
Recurso de Revisión. La entidad recurrente –CAJANAL EICE En Liquidación-, solicitó se revoque la sentencia dictada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la aquí accionada, bajo radicado 2009-274, y para ello invoca como causal, la contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sobre el reconocimiento de las sumas periódicas a cargo del tesoro o de fondos de naturaleza pública, en cuanto prevé que esta procede “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que ele era legalmente aplicables.” Igualmente, se ordene a la señora María Julieta Gallo Zambrano reintegrar los valores por cancelados por este concepto.
Luego de hacer referencia al reconocimiento pensional y el objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora María Julieta Gallo Zambrano, el recurrente señala que “la decisión de ordenar el cómputo de la Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 3 bonificación por servicios prestados en un 100%, pues desconoce abiertamente el precedente jurisprudencial ampliamente desarrollado por el H. Consejo de Estado, en tanto se ha sostenido en forma reiterada que la misma se debe incluir en forma proporcional para el cálculo de las pensiones, pues se trata de una prestación que se va causando mes a mes durante el año laborado.”, citando para tal efecto las siguientes sentencias del Consejo de Estado – Sección Segunda: 29 de junio de 2006 con ponencia del Consejero Tarcisio Cáceres Toro – expediente 15001-23-31-000-2000-02396-01; 8 de marzo de 2008 con ponencia del Consejero Alberto Arango Mantilla, expediente 25000-23-25-000-2003-06486-01; 6 de agosto de 2008, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-25-000-2002-12846-01; y 14 de agosto de 2009, consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2005- 03346-01.
Refiere que en cumplimiento de lo dispuesto por la Jurisdicción contenciosa administrativa, se profirió la resolución No. UGM 01447 de octubre 24 de 2011, a través de la cual se reliquidó la pensión de jubilación de la señora María Julieta Gallo Zambrano, computando, entre otros factores, la bonificación por servicios prestados en su totalidad.
Arguyó CAJANAL EICE En Liquidación –Hoy UGPP- que el recurso de revisión debe proceder, por las siguientes razones: (i) La señora María Julieta Gallo Zambrano es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que se acreditó en el expediente prestacional, al contar con más de 35 años de edad al 1° de abril de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la referida ley.
(ii) De conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 de la norma citada, los actos de reconocimiento y liquidación pensional se tuvo en cuenta el régimen anterior, esto es, el Decreto 546 de 1971, que establece las normas pensionales aplicables a los empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público. (iii) De acuerdo al artículo 6 del Decreto 546 de 1971, las pensiones equivalen al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios.
(iv) El objeto de discusión y motivo del presente recurso es la liquidación de la pensión del señor GALLO ZAMBRANO en cuanto ordenó la inclusión de la bonificación por servicios, en su totalidad, desconociendo el precedente pacífico del Honorable Consejo de Estado, según el cual para efectos pensionales dicho factor se debe tener en cuenta en una doceava parte.
Trámite del Recurso Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 4 En un primer momento, el asunto fue repartido al Honorable Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, según acta individual de reparto adiada del 25 de septiembre de 2012 (Fl. 413). Por auto del 14 de agosto de 2013, se admitió el recurso extraordinario de revisión (Fls. 451-452).
Mediante auto del 10 de junio de 2014, se comisiona a este Tribunal para que proceda a la notificación personal a la parte accionada del auto admisorio (Fls. 462-464). El 5 de febrero de 2018, se declara la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del recurso extraordinario de revisión y en consecuencia se deja sin efectos lo actuado a partir del auto del 18 de octubre de 2012, y en consecuencia se remite el proceso al Tribunal.
(Fls. 485-486). El proceso fue repartido al Despacho del Magistrado ponente el 4 de abril de 2018, según acta individual obrante a folio 490 del expediente, siendo admitido el mismo mediante auto del 19 de abril de 2018 (Fl. 491), y por providencia 20 de febrero de 2020 se decretó pruebas (Fl. 516). Del anterior trámite se destaca: Intervención. La señora María Julieta Gallo Zambrano (Fls. 498-504), se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, argumentando que la irregularidad invocada por la UGPP –la inclusión del 100% de la bonificación por servicios-, debió alegarse a través de la presentación del recurso de apelación en contra de la sentencia dictada ante el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, decisión que fue debidamente notificada y quedó en firme por la no interposición de la alzada.
Lo anterior, significa que las partes estuvieron de acuerdo con lo resuelto por el Juzgado, como así lo determinó la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, en sentencia del 13 de abril de 2016, al resolver un recurso extraordinario de revisión. De otra parte, señala que la decisión adoptada por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión con inclusión del 100% de la bonificación por servicios se ajustó a derecho, pues procedió a efectuar un análisis acucioso de la situación jurídica con fundamento en el criterio del Alto Tribunal de lo contencioso administrativo, para lo cual también cita precedente dictado por esta Corporación que ratifica tal posición. Por lo anterior, se opone a las pretensiones incoadas en el recurso extraordinario de revisión. CONSIDERACIONES Competencia y Oportunidad Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 5 El Recurso Extraordinario de Revisión fue introducido en nuestro ordenamiento Contencioso Administrativo, en los términos conocidos, por el Decreto No. 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y, actualmente por la Ley 1437 de 2011.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión contra los fallos proferidos por los Juzgados Administrativos. Ahora, debe precisarse que en el sub examine que el plazo que rigió la oportunidad del recurso se contempló en dos (2) años según lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo, norma vigente para cuando el fallo cuestionado adquirió ejecutoria.
En efecto, la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoria el día 9 de septiembre de 2010, según constancia expedida por la Secretaría del Juzgado visible a folio 355 del expediente físico de recurso extraordinario de revisión, y al haberse presentado el recurso extraordinario de revisión el 7 de septiembre de 2012, como se constata del sello de recepción de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado1, se concluye que se hizo en la oportunidad legal.
No obstante, la aplicación del C.C.A. con el propósito de establecer el término de oportunidad para interponer el recurso, el trámite que se adelantó en este mecanismo extraordinario se hizo bajo la normativa prevista en la Ley 1437 de 2011, pues para cuando se presentó, dicha normativa ya se encontraba en vigencia, lo que implicaba que se rigiera por las disposiciones contenidas en los artículos 248 a 255 ibídem.
Primer Problema Jurídico ¿Es procedente el recurso de extraordinario de revisión contra decisiones judiciales no apeladas? Tesis: Sí Solución al Primer Problema Jurídico La señora María Julieta Gallo Zambrano en el escrito de contestación al recurso de revisión, señaló que la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga no fue objeto de recurso de apelación, omisión que hace improcedente el ejercicio del presente mecanismo de defensa judicial al encontrarse en firme la decisión judicial. 1 Fl. 412 vto del expediente físico del recurso extraordinario de revisión Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 6 El anterior argumento de defensa no está llamado a prosperar por las siguientes razones: 1.
El artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, señala que el Tribunal será competente para decidir sobre el recurso extraordinario de revisión propuesto en contra las decisiones ejecutoriadas dictadas por los Juzgados Administrativos, no señalando la mentada disposición de manera expresa que para tal efecto se deberá agotarse la alzada. 2.
La Honorable Corte Constitucional, en sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009, declaró inexequible el aparte del artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, que establecía la procedencia del recurso extraordinario de revisión en contra de las sentencias ejecutoriadas “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”.
En criterio del Alto Tribunal constitucional no existía “…un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso”.
Bajo la anterior consideración, concluye que el ejercicio del recurso extraordinario procede contra “(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso”.
Frente a la obligatoriedad de agotar el recurso de apelación contra las decisiones de primera instancia, señaló: “Igualmente, tampoco resulta compatible con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria.
Una exigencia de este tipo forzaría a que siempre fuera necesario apelar la sentencia, con el fin de dejar abierta la puerta para la eventual ocurrencia de alguna de las causales que da lugar al recurso extraordinario de revisión. Tal exigencia procesal, crea un requisito no establecido en el ordenamiento, que no solo aumenta la carga de trabajo de la jurisdicción contenciosa, encarece de manera innecesaria el acceso a la justicia, sino que desconoce la finalidad por la cual fueron establecidos los recursos extraordinarios, que no es otra que la búsqueda de la verdad material.” Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 7 En este orden de ideas, la Sala concluye que el recurso extraordinario de revisión procede contra aquellas decisiones ejecutoriadas dictadas en primera instancia, a pesar que no se haya agotado en su oportunidad la alzada ante el superior funcional.
Segundo Problema Jurídico ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenarse la inclusión de la bonificación por servicios en un 100% y no en una doceava? Tesis: Sí Solución al Segundo Problema Jurídico 1. De la causal del recurso extraordinario de revisión. La entidad demandante fundó la acción de revisión en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
Esta norma estableció: “Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Negrillas y subrayas fuera del texto) 2.
Bonificación por servicios prestados: normatividad y jurisprudencia. El Honorable Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B2, en sentencia del 28 de octubre de 2016, dentro del medio de control de recurso extraordinario de revisión 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 28 de octubre de 2016, promovido Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 8 2012-00904-00, hace referencia a las normas de creación de la bonificación por servicios, a saber: artículo 45 del Decreto Ley 1042 de 1978 y artículo 1° del Decreto 247 de 1997, aclarando que el parágrafo 1° del artículo 6° del Decreto 1160 de 1947, determinó la manera de liquidación de las bonificaciones cuando no tenían la periodicidad mensual, al consagrar que: “…en el caso que el trabajador haya recibido primas o bonificaciones que no tengan el carácter de mensuales, el promedio de la remuneración se obtendrá dividiendo el monto de dichas primas percibidas en el último año de servicio, por doce (12), y sumando tal promedio a la última remuneración fija mensual”.
En esa medida concluye que 1. La bonificación por servicios prestados constituye factor salarial para efectos pensionales. 2. Se causa cuando el servidor cumple un año continuo de labor en la misma entidad oficial. 3. Ese factor salarial hace parte del monto de la pensión de jubilación a reconocer a los beneficiarios del régimen especial de la Rama Judicial. 4.
El régimen especial permite la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, sin que ello signifique que su inclusión sea por el valor total porque el monto de la pensión se calcula en “mesadas” y, 5. Una vez se determinan los factores salariales devengados en el último año se calcula el valor mensual de cada uno, para así calcular el valor de la mesada pensional.
Igualmente, precisó que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Máximo Tribunal contencioso administrativo acorde con la naturaleza de la creación de la bonificación de servicios, ha fijado la postura pacífica que dicho emolumento es un factor salarial que debe incluirse en la liquidación pensional; advirtiendo sobre su forma de liquidación que se efectúa en doceavas partes.
Así, lo dijo: “En concreto, sobre la forma como debe calcularse el ingreso base de liquidación, en la sentencia de 8 de junio de 2006, la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Tarsicio Cáceres Toro, reiteró la posición jurisprudencial sostenida desde el fallo del 28 de octubre de 1993 M. P. Dolly Pedraza de Arenas, en el expediente No. 5244, en el sentido de establecer que las prestaciones anuales se deben liquidar por doceavas partes, tesis que se ha mantenido vigente como puede observarse en otras decisiones.
En esa oportunidad se dijo que: “Conforme a la jurisprudencia y normatividad ya citadas, el funcionario o empleado de la Rama Judicial o del Ministerio Público que cumpla los requisitos del Art. 6º del Dcto. Ley 546/71 debe ser objeto del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta el salario más alto devengado en el último año, dentro del cual no sólo cabe el cómputo del salario básico sino los demás factores que haya percibido y tengan tal trascendencia, salvo los excluidos por mandato legal expreso. por la Caja Nacional de Previsión Social EICE En Liquidación contra Edgar Javier Varela Villota, radicado: 11001-03-25-000-2012-00904-00(2773-12) Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 9 Se precisa que se deben tener en cuenta los factores mensuales y también las no mensuales devengadas en el mes escogido que sean relevantes, sin que sea dable, por ejemplo, escoger el salario básico de un mes y otros factores de otro mes diferente.
Además, cabe anotar que como quiera que ciertos conceptos se reconocen y pagan anualmente, para efectos de determinar la base de liquidación lo procedente es tomar las doceavas partes de éstos.” (Negrillas fuera de texto) Bajo el anterior contexto, el Honorable Consejo de Estado, en sede de recurso extraordinario de revisión, señaló atendiendo a las directrices previstas en el artículo 45 del Decreto Ley 1042 de 1978, el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y artículo 6 del Decreto 1160 de 1947, aunado a la postura unificada de la jurisprudencia de la Sección Segunda3, que la liquidación de la bonificación por servicios prestados debe hacerse por doceavas partes y no por el 100% del valor recibido, por tratarse de una prestación que se causa por año cumplido, de manera que, cualquier pago ordenado en forma contraria excede lo debido de acuerdo a la ley. 3.
Caso Concreto. El Tribunal encuentra que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga dictó sentencia de primera instancia, el 18 de agosto de 2010, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2009-00274-00, resolvió en el numeral primero declarar la nulidad de “la resolución 51279 del 29 de octubre de 2007 (sic) por medio de la cual el Gerente General de CAJANAL por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el H. Tribunal Administrativo de Santander” y, ordenó a la autoridad accionada a reliquidar la pensión de vejez de la señora María Julieta Gallo Zambrano con inclusión de la bonificación por servicios en porcentaje del 100%.
La anterior decisión incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, haber ordenado el reconocimiento de un derecho en una cuantía que excede lo debido de acuerdo a la ley, pues contravino la tesis pacífica de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, según la cual la liquidación de la bonificación por servicios se efectúa en una doceava parte y no sobre un 100% del valor percibido por ese concepto en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios4. 4 En similar sentido pueden ser consultadas las siguientes decisiones de la sección segunda del Consejo de Estado: a. Sentencia del 8 de junio de 2006, Consejero Ponente Dr. Tarsicio Cáceres Toro, radicación 2294-05 b. Sentencia del 8 de febrero de 2007, Consejero Ponente Dr. Alberto Arango Mantilla, Radicación 1306-06; c. Sentencia del 14 de agosto de 2009, Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 1508-08 d. Sentencia del 14 de agosto de 2009, Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 0427-08.
Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 10 Ahora, respecto de la pretensión de reintegro por sumas pagadas en exceso al incluirse la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, el Tribunal lo denegará, por cuanto el pago se efectúo y recibió de buena fe.
En orden a lo expuesto, la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en liquidación, al encontrar probada la causal invocada, es decir, al estar demostrado que la cuantía de la pensión de jubilación reconocida a la parte demandada excede lo debido de acuerdo a la ley al incluir en el IBL un porcentaje mayor en cuanto al factor salarial de la bonificación por servicios prestados.
Bajo ese entendido, la Sala revocará parcialmente y solo respecto del factor anotado, la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga y, en su lugar, ordenará su reliquidación por doceavas partes, como se indicará en la sentencia de reemplazo. 4. Sentencia de Reemplazo. 4.1 La Demanda en sede ordinaria.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora María Julieta Gallo Zambrano solicita la declaratoria de nulidad parcial de la resolución 5997 del 18 de febrero de 2008, por la cual CAJANAL da cumplimiento a una sentencia de tutela, toda vez que no tuvo en cuenta para el cálculo pensional, el 100% de lo certificado por concepto de bonificación por servicios devengado en el último año de servicios.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad accionada reliquidar la pensión de vejez teniendo en cuenta el referido factor en su totalidad, para con ello efectuar correctamente el cálculo con los respectivos ajustes. Como fundamento de sus pretensiones, afirmó que laboró para el Estado como funcionaria de la Procuraduría General de la Nación por un período superior a 20 años, y haber percibido durante el último año de servicios la bonificación. Agrega que le fue reliquidada la pensión en virtud de una sentencia de tutela, empero, el citado factor fue fraccionado en una doceava parte, decisión contra la cual la parte accionada informó que no procedía recurso alguno. 4.2 Contestación a la Demanda. e. Sentencia del 23 de febrero de 2012, Consejero Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón, radicación 0662-10; f. Sentencia del 7 de marzo de 2013.
C.P. Alfonso Vargas Rincón. Rad. 1436-12. g. Sentencia del 21 de noviembre de 2013.C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Rad. 0815-13. h. Sentencia del 27 de febrero de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Rad.1896-13. Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 11 La Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE En Liquidación (Hoy UGPP), se opone a las pretensiones de la demanda argumentando que el acto administrativo acusado se expidió con observancia de las normas vigentes para la adquisición del derecho pensional y, propone como excepciones las denominadas “Inexistencia de la Obligación o cobro de lo no debido” y “prescripción,” 4.3.
Providencia cuestionada. Como se ha reiterado a lo largo de esta sentencia fue proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 18 de agosto de 2010, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, esto es, la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios. 4.4 Consideraciones del Tribunal 4.4.1 Problema Jurídico.
La Sala de Decisión se contrae a determinar si le asiste derecho al accionante de reclamar la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de la bonificación por prestación de servicios en cuantía del 100%. 4.4.2 Solución al Problema Jurídico Planteado. Régimen aplicable al caso. La Ley 100 de 1993 fue expedida con el fin de unificar la normatividad diversa en cuanto a regímenes pensionales especiales existentes en el ordenamiento jurídico colombiano. Empero, tal normatividad previó un régimen de transición para salvaguardar los derechos de quienes se encontraban ad portas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicios.
Efectivamente, el artículo 36 de la ley en comento consagró que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral, esto es, 1° de abril de 1994, contaran con 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 años si son hombres, o tuvieran 15 años o más de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de jubilación con el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas.
En tratándose de servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, la norma aplicable para el reconocimiento de la pensión en el evento de ser beneficiarios del régimen de transición, lo es el Decreto 546 de 1971, el cual en el artículo 6° consagra como requisitos para acceder a la pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación básica mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios: i) contar con 55 años de edad sin son hombre y, 50 años si son mujeres y, ii) cumplir con 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia del mismo, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a estas entidades públicas.
Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 12 De la Bonificación por Servicios. El quantum que aplica para efectos de la liquidación de la mesada pensional. La Bonificación por servicios prestados fue creada en principio, para los empleados de la Rama Ejecutiva con el Decreto 1042 de 1978.
Posteriormente, el Decreto 247 de 1997 la reconoció para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y, por Decreto 1210 de 1997 se crea este factor salarial para los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo, en los siguientes términos: “Artículo 1º. Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley número 1042 de 1978 y las demás normas que lo modiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997 La bonificación por servicios prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones.” “Artículo 2º.
No percibirán la bonificación por servicios prestados de que trata el artículo anterior: El Procurador General de la Nación, el Viceprocurador General de la Nación, los Procuradores delegados y el Defensor del Pueblo.” Ahora bien, en relación al porcentaje en el que la bonificación por servicios ha de reconocerse para el cálculo de la pensión de vejez, esto es, si debe computarse en un 100% o en una doceava parte de su valor, el Honorable Consejo de Estado, en sentencia del 29 de junio de 2006 se señaló que la bonificación por servicios debe tenerse en cuenta en una doceava parte, para efectos de la liquidación pensional de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971.
En este sentido indicó: “El Decreto 247 de 1997, (en el art. 1º), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997, norma que prima para la institución por ser especial para ella; así, para diciembre 31 de ese año y los siguientes, será exigible para quienes venían laborando antes de esa fecha y cumplieron su requisito de servicio.
Se agrega que para el personal vinculado con posterioridad a enero 1º de un determinado año, después de enero 1º de 1997, la fecha de adquisición del derecho anual dependerá de la fecha de su posesión y el servicio prestado. Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación” Igualmente, la Sección Segunda en sentencia del 8 de febrero de 20075, señaló: “Ahora bien y en relación con la inclusión de la bonificación como factor salarial para reliquidar la pensión de vejez reconocida, en cuanto señala la parte actora que debe 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de febrero de 2007, radicado 25000-23-25-000-2003-0686-01(1306-06) Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 13 tenerse en cuenta en el 100% del valor certificado y no en la doceava parte como lo viene haciendo Cajanal, dirá la Sala que la bonificación por servicios prestados se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial.
Por lo tanto, ese derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicios. En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en 1/12 parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual cada vez que el empleado cumple un año de servicios.
Por lo tanto, el cálculo realizado por Cajanal tomando en cuenta la 1/12 parte de la bonificación por servicios, es correcta” (Negrillas fuera del texto) Esta posición, se ha mantenido mayoritariamente en pronunciamientos posteriores: 6 “En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de “todos los factores salariales devengados en el último año”7.
De igual manera, el Honorable Consejo de Estado, en sede del recurso extraordinario de revisión, en sentencia del 28 de junio de 20188, explicó: “La anterior precisión fue necesaria debido a que al momento de realizar la liquidación pensional, se generó el interrogante orientado a establecer si ese factor se debía incluir en su totalidad, es decir, en el 100% del valor reconocido o tan solo en una doceava parte de este, teniendo en consideración que la prestación se debía reconocer con base en la asignación mensual más elevada recibida por el servidor durante el último año de servicio; no obstante, tal cuestionamiento, desde sus inicios, fue decidido jurisprudencialmente en el sentido antes descrito, el cual ha sido pacífico y reiterado, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado y de él se puede concluir, en últimas, que el monto total reconocido por ese concepto no remunera una mensualidad sino un año, es decir, doce meses de servicio, y ello justifica que su inclusión dentro de la 6 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en Sentencia del 23 de febrero de 2012, Consejera Ponente BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ.
Exp. Radicado interno No. 1072-11 7 En similar sentido pueden ser consultadas las siguientes decisiones de la sección segunda del Consejo de Estado: i. Sentencia del 8 de junio de 2006, Consejero Ponente Dr. Tarcisio Cáceres Toro, radicación 2294-05 j. Sentencia del 8 de febrero de 2007, Consejero Ponente Dr. Alberto Arango Mantilla, Radicación 1306-06; k. Sentencia del 14 de agosto de 2009, Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 1508-08 l. Sentencia del 14 de agosto de 2009, Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 0427-08. m. Sentencia del 23 de febrero de 2012, Consejero Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón, radicación 0662-10; n. Sentencia del 7 de marzo de 2013.
C.P. Alfonso Vargas Rincón. Rad. 1436-12. o. Sentencia del 21 de noviembre de 2013.C.P. Bertha Lucía Ramírez de Paez. Rad. 0815-13. p. Sentencia del 27 de febrero de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Paez. Rad.1896-13. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de junio de 2018, radicado: 1101-03-25-000-2013-01128-00(2665) REV Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 14 base salarial para liquidar la pensión de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, tan solo sea en una doceava parte.
Así las cosas, como la bonificación por servicios prestados se debe reconocer tan solo en una doceava parte y no en el 100% del monto reconocido por ella, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander sí está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al ordenar la inclusión de ese factor en un 100% y no en una doceava parte dentro de la pensión reconocida a favor del señor Hernán Enrique Zambrano Soler, se dio lugar a que la Caja Nacional de Previsión Social esté pagando una mesada pensional superior a la determinada por la ley.” (Negrillas fuera del texto) Por lo anterior, la Sala acoge la postura pacífica de la jurisprudencia vertical, pues se trata de una contraprestación (bonificación por servicios) a la que se hace acreedor el empleado que cumple un tiempo determinado de servicios, y su liquidación deberá hacerse en doceavas partes, atendiendo a su otorgamiento anual.
Análisis del caso concreto. El Tribunal encuentra acreditado a la luz de las pruebas obrantes en el expediente ordinario, lo siguiente: i) La señora María Julieta Gallo Zambrano nació el 23 de abril de 1950 y, laboró a partir del 01 de febrero de 1975 y durante más de 20 años a la Procuraduría General de la Nación, por lo que se encontraba amparada por el régimen especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, ya que para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía más de 40 años9. ii) La extinta CAJANAL le reconoció pensión de vejez mediante Resolución 00552 del 23 de enero de 2003, siendo condicionado el disfrute de la misma al retiro del servicio con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 8 años y 1 mes, para lo cual tuvo en cuenta la asignación básica, la prima de antigüedad, bonificación por servicios y prima nivelación10. iii) Con Resolución 7333 de 20 de febrero de 2006, se reliquida el monto de la pensión de vejez de la actora, con inclusión de los anteriores factores y, siendo efectiva a partir del 20 de diciembre de 200311. iv) A través de Resolución 05997 del 18 de febrero de 2008, CAJANAL, en cumplimiento de un fallo reliquida la pensión de vejez de la accionante con 75% sobre el salario de la asignación mensual más elevada durante el último año de servicios -2003-, 9 Según lo información contenida en el acto de reconocimiento pensional obrante a folio 18 y ss., del expediente ordinario 10 Fls. 18-22 del expediente ordinario 11 Fls. 23-27 del expediente ordinario Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 15 incluyendo los factores de prima de navidad, prima de antigüedad, prima de vacaciones, prima de servicios y bonificación por servicios prestados en una doceava parte12, decisión contra la cual no procede recurso. v) Según Certificación expedida por el Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, durante el último año de servicios -2003- la demandante devengó asignación básica, bonificación por servicios (equivalente a la suma de $1.106.263), prima de antigüedad 96%, prima de servicios y prima de navidad13.
Del marco normativo atrás reseñado, la Sala de Decisión advierte que la bonificación por servicios debe computarse en una doceava parte y no sobre el 100 %, en consideración que su pago se hace anualmente, y bajo los argumentos que en diversas oportunidades ha expuesto la sección segunda del Consejo de estado, y referenciados ut supra.
Amén que no deben confundirse los requisitos para acceder a la bonificación por servicios, y la forma de su liquidación para efectos pensionales, en tanto que, el hecho de ser necesario laborar durante un año de manera ininterrumpida para su goce, no es razón suficiente para que al momento de ser tenido en cuenta como factor pensional sea en cuantía del 100%.
Un argumento a contrario debería ser considerado ad absurdum porque le daría idénticas características de la asignación básica mensual. Por las anteriores razones, se revocará la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 18 de agosto de 2010. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. DECLARAR fundado el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE En Liquidación, contra la sentencia dictada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 18 de agosto de 2010, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 2009-00279-00, en lo pertinente con la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, de acuerdo a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 12 Fls. 12-16 del expediente ordinario. 13 (Fls. 32-37 Exp.
Físico ordinario. Sentencia resuelve recurso extraordinario revisión Expediente No.680012333000-2018-00331-00 16 Segundo. Revocar el fallo del 18 de agosto de 2010 del Juzgado Décimo Administrativo de Bucaramanga, que accedió a las súplicas de la demanda presentada por la señora María Julieta Gallo Zambrano en contra de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE En Liquidación (Hoy UGPP) y, en su lugar, denegarlas de conformidad con lo indicado en la parte motiva.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER por conducto de la Secretaría, el expediente ordinario al Juzgado de origen y, archivar las presentes diligencias, previas las anotaciones en el sistema de gestión judicial Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 45 de 2021. Firma electrónicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electrónicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada