MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / Regulación en la Ley 1437 de 2011. “Artículo 142. Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública.” REPETICIÓN / Dolo o culpa grave en la conducta del agente estatal. En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso, la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar de conformidad con las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño. ACCIÓN DE REPETICIÓN / Alcance constitucional / Definición de la Corte Constitucional.
“ como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado.” ACCIÓN DE REPETICIÓN / Eficiencia de la función pública.
La acción de repetición debe ser entendida esencialmente como una herramienta para conseguir la moralidad y la eficiencia de la función pública y generar un efecto preventivo sobre el actuar de los servidores públicos, sin perjuicio del fin retributivo que cumple, tendiente a la recuperación de los dineros que el Estado ha pagado por la conducta gravemente culposa o dolosa de sus agentes ACCIÓN DE PETICIÓN / Finalidades.
El artículo 3º de la Ley 678 de 2001 consagra dos clases de finalidades. Una, que se puede denominar directa o sustancial, y otra, indirecta. En efecto, la retribución y prevención son finalidades directas de la acción de repetición; mientras que la moralidad y la eficiencia son finalidades indirectas. Lo anterior, si bien podría ser insignificante, constituye un importante parámetro de interpretación judicial, pues el operador jurídico –el juez- debe armonizar tales finalidades con el propósito de hacerlas ejecutables.
ACCIÓN DE REPETICIÓN / Requisitos para la prosperidad de la acción de repetición. En cuanto a los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición, se exige la demostración de: i. sentencia condenatoria a la reparación patrimonial de un daño antijurídico; el reconocimiento indemnizatorio también puede prevenir de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto; ii.
Pago de la condena, y iii. Culpa grave o dolo en la actuación del agente estatal que originó el daño antijurídico. ACCIÓN DE REPETICIÓN / Elementos objetivos / Conducta como causa eficiente de la obligación indemnizatoria. La Sala concluye que operó una prórroga tácita o automática del contrato de arrendamiento No. 0124 dada la urgencia y necesidad de la entidad de contar con el área donde estaba situado el predio “Las Pilas” de Municipio Caldas-Boyacá para el funcionamiento de una RadioAyuda.
En consecuencia, según las funciones encomendadas o delegadas al Secretario General, no se observa que le atañera la verificación de los pagos a los arrendadores de inmuebles al servicio de la entidad. Función que, al revisar el literal g) del artículo 2 de la Resolución No. 3379 de 3 de junio 1996, si la ejercen los Gerentes o Administradores de Aeropuertos, así: “g. Verificar que los pagos a cargo de los arrendatarios sean efectuados oportunamente, informando al Grupo de Administración de Inmuebles y a la Dirección Financiera aquellos casos donde se presente mora en los pagos.” Bajo ese entendido, para la Sala la parte demandante no identificó ni determinó claramente a que funcionario o ex funcionario, acorde con las funciones asignadas, le correspondía confirmar el pago o realizar el pago de los cánones de arrendamiento de los inmuebles arrendados por la entidad y, tampoco probó que el demandado hubiese originado el incumplimiento del pago del arriendo mensual del predio denominado “Las Pilas”, que finalmente fue la razón de la conciliación judicial en la que se propuso la fórmula de acuerdo sobre el valor de los cánones adeudados.
De manera categórica, en el asunto de marras, no está probado el segundo componente que, a juicio de la Sala, conforma de manera inescindible el segundo elemento objetivo que define la procedencia del medio de control de repetición. Esto es, que la conducta del demandado hubiese sido la causa eficiente de la obligación indemnizatoria. Así las cosas y, ante la falta de acreditación idónea y adecuada de dicho presupuesto, la Sala negará las pretensiones de la demanda y se abstendrá de examinar los demás presupuestos.
NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) REFERENCIAS ACCIÓN: REPETICIÓN ACCIONANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL (en adelante la AEROCIVIL) ACCIONADO: EDUARDO SEQUEDA MANTILLA RADICACIÓN: 150013133000201200264-00 ==================================== No encontrando nulidad que invalide lo actuado, la Sala Primera de Decisión procede a dictar sentencia en PRIMERA INSTANCIA. Al respecto, se denegarán las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I.1 DEMANDA. (Fls. 7-14) La AEROCIVIL, a través de apoderado judicial, incoó demanda de repetición en contra de Eduardo Sequeda Mantilla, a fin de que se declare patrimonialmente responsable, quien, en su calidad de Secretario General, ocasionó que el ente demandante asumiera el pago de la conciliación judicial aprobada por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condene al demandado a pagar la suma de veinticinco millones trescientos setenta y dos mil seiscientos veinte pesos ($25.372.620), con su correspondiente indexación. Así mismo, se ordene pagar las costas del proceso.
Situación fáctica. La entidad accionante relató lo siguiente: En desarrollo de la actividad misional, se debía instalar una Radioayuda para la seguridad de aeronavegabilidad de los aviones que cubren la ruta para el norte del país. Por ende, desde el año 1995 se iniciaron los trámites para comprar parte del predio Las Pilas, ubicado en el municipio de Caldas-Boyacá, lugar destinado por su mejor ubicación para la instalación de dicha Radioayuda denominado BUVIS, de modo que contactó a su propietaria, María del Carmen Albornoz Suárez, para negociar la compra de parte del terreno de su propiedad.
Arguyó que, debido a que el terreno con mayor extensión formaba parte de una sucesión ilíquida, la potencial vendedora pidió 2 meses de plazo para liquidar la sucesión y así efectuar la correspondiente compraventa. Sin embargo, ante la premura del tiempo y la urgencia de instalar la Radioayuda, la entidad optó por tomar en arrendamiento el área requerida mediante contrato No. 0248AR por valor de $205.000, por un término de 2 meses.
Expirado el término del contrato y ante la imposibilidad de materializar la compra del terreno, por cuanto la sucesión aún no se había liquidado, se suscribió otro contrato de arrendamiento No. 0124AR de 1° de julio de 1996, por un término de 6 meses, en valor total de $1.230.600, es decir, canon de arrendamiento de $205.100. Agregó que, para la celebración de este último contrato, el señor Eduardo Sequeda Mantilla fungía como Secretario General de la entidad.
Una vez vencido el término de duración del contrato de arrendamiento, la entidad dejó de pagar el arriendo desde el 1° de enero de 1997. Debido al conflicto que surgió con ocasión del no pago de los cánones de arrendamiento, fueron propuestas varias formas de arreglo que no llegaron a feliz término. Finalmente, en el mes de febrero de 2002, María del Carmen Albornoz entabló demanda contractual contra la AEROCIVIL radicada con el No. 2002-0522 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. Dentro de dicho proceso, la entidad presentó una fórmula de acuerdo consistente en el pago del arrendamiento desde 1997 a 2004, a razón de $205.100 mensuales más un incremento del 12% anual, indexación de $8.000.000, honorarios por $4.000.000, la suma de $35.000.000 como valor del predio y $1.000.000 como costas del proceso, para un total de $80.000.000.
En ese orden, el 6 de abril de 2005, se realizó la diligencia de conciliación ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la cual se propuso la citada formula de conciliación, que fue aceptada por las partes y aprobada por mediante auto de 21 de abril de 2005. I.2. OPOSICIÓN A LA DEMANDA (Fls. 256-258). El señor Eduardo Sequeda Mantilla, representado por su Curador Ad litem, quien manifestó que debido a que no tiene conocimiento fáctico o legal que le permita oponerse a lo pretendido por la parte demandante, se estará a lo que se pruebe dentro del proceso.
I.3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto de 23 de mayo de 2019, se corrió traslado para que las partes presentaran por escrito alegatos de conclusión. Plazo del cual también podía hacer uso el Ministerio Público para emitir concepto sobre el asunto de la referencia (Fol. 300). Decisión notificada el día 24 de mayo del mismo año, por lo tanto, el término fenecía el 10 de junio de 2019. 3.1.
Parte demandada (Fol. 309). Estando dentro del término, el día 6 de junio de 2019, la parte demandada radicó su escrito de alegatos, para lo cual precisó que de acuerdo con las pruebas aportadas en el plenario se verifique si se encuentran probados los hechos relatados en la demanda. 3.2. Parte demandante (Fls. 311-312). Dentro de la oportunidad, la parte activa, el 6 de junio de 2019, presentó alegatos de conclusión. Reiteró en estricto sentido los argumentos aludidos en la demanda. 3.3.
Concepto del Ministerio Público (Fls. 303-308). El Agente del Ministerio Público solicitó se denieguen las pretensiones de la demanda, pues, a su juicio, no se cumple el elemento objetivo de la acción de repetición, relacionado con la existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar la suma de dinero a cargo del Estado.
Explicó que, pese a que existió un acuerdo conciliatorio dentro del proceso contractual que se adelantó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, la única obligación que se contrajo allí por parte de la AEROCIVIL fue el pago del precio por la compra del lote de terreno donde está ubicada la Radio Ayuda que fue instalada. Anotó que el pago de los cánones de arrendamiento del inmueble se había contraído con la suscripción del contrato de arrendamiento, por lo tanto, la restitución del inmueble que solicitó la arrendadora en el proceso era innecesaria, pues pudo acudir a un proceso ejecutivo para el cobro de dichos cánones adeudados.
En consecuencia, resaltó que la conciliación que se dio dentro del proceso judicial no fue la que estableció la obligación a cargo del Estado. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. LO QUE SE DEBATE Y FORMULACION DEL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis de la parte demandante. Sostuvo que sufrió un detrimento patrimonial producto de la culpa grave en que habría incurrido el demandado en su calidad de ex Secretario General de la AEROCIVIL al suscribir el contrato de arrendamiento No. 124 AR del 1° de julio de 1996, por cuanto le asignó un doble valor real al canon de arrendamiento, que debió pagar conforme el incremento del IPC y los intereses moratorios. 1.2.
Tesis de la parte demandada y del Ministerio Público. El curador ad litem afirmó que no tiene conocimiento fáctico o legal que le permita oponerse a las pretensiones de la demanda. El Ministerio Público aseguró que no se cumple con el requisito objetivo de la acción de repetición consistente en la existencia de la obligación indemnizatoria, pues arguyó que, pese a la existencia de un acuerdo conciliatorio, las obligaciones allí consignadas devenían de otras fuentes, como la compraventa del predio “Las Pilas” y el contrato de arrendamiento del mismo inmueble. 1.3.
Formulación del problema jurídico y tesis de la Sala. En virtud de la precaria defensa que ejerció la parte demandada representada por curador ad litem junto con la postura de la entidad accionante, la Sala de Decisión formula el siguiente cuestionamiento: ¿En el presente asunto están debidamente acreditados los presupuestos objetivo y subjetivo para la prosperidad exitosa del medio de control de repetición? La Sala precisa que en el caso concreto no se acata en su integridad el segundo requisito objetivo que marca la prosperidad del medio de control de repetición, esto es, que la conducta (acción u omisión) del demandado fuera determinante en la condena, y, en consecuencia, negará las pretensiones.
Con el fin de resolver el anterior interrogante, la Sala de Decisión abordará en su orden el siguiente razonamiento claro y lógico de la temática de la discusión: i. Las proposiciones sobre los hechos; ii. normatividad que regula la acción de repetición, para finalmente, ahondar en el iii. estudio y solución del caso concreto. II.2. LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS.
En el expediente se encuentran probadas las afirmaciones sobre los siguientes hechos: __Por medio de Resolución No. 03379 de 3 de junio de 1995, la Dirección General, delegó en los Gerentes o Administradores de Aeropuertos, la función de recibir las solicitudes de arriendo que presentaran los particulares como también la de supervisar y velar por el cumplimiento de los contratos, convenios y autorizaciones, que sobre los inmuebles ubicados en el área de su jurisdicción celebrare la entidad, e igualmente la realización de los actos relacionados con los procesos de suscripción, ejecución, terminación, modificación, adición del valor y plazo, liquidación cuando haya lugar y demás actos inherentes a la actividad contractual respecto de los contratos de arrendamiento que sobre bienes inmuebles requiera celebrar la AEROCIVIL en el respectivo aeropuerto (Fls. 163-170). __Mediante Resolución No. 2541 de 19 de abril de 1996, el Director General de la AEROCIVIL nombró con carácter ordinario al doctor Eduardo Sequeda Mantilla en el cargo de Secretario General (Fol. 17), posesionado el mismo día según Acta de Posesión No. 109 de 19 de abril de 1996 (Fol. 18). __En virtud de avalúo de renta practicado el 25 de septiembre de 1995 por la inmobiliaria Murcia al predio objeto de arriendo, se aprecia que estableció su justiprecio, así: $10,oo por metro cuadro, luego determinó que como quiera que el terreno arrendado tiene 10,255 Mts2 el valor del canon de arrendamiento mensual sería de $102.550 (Fls. 151-154). __Copia del contrato de arrendamiento No. 0248 AR de 1° de noviembre de 1995 suscrito entre la AEROCIVIL –arrendataria (firmado por el Director Administrativo –Luis Ignacio Alfonso Bermúdez-) y la señora María del Carmen Albornoz Suárez arrendadora con las siguientes características o descripciones (Fls. 49-52): __Según memorial poder que se adjunta al proceso de la referencia, la señora María del Carmen Albornoz Suárez concedió a su entonces apoderado facultades para que presentara cuentas de cobro sobre el contrato de arrendamiento No. 0248 AR celebrado el 1° de noviembre de 1995, retire títulos, prorrogue el mismo o suscriba un nuevo contrato de arrendamiento frente al mismo inmueble “Las Pilas” (Fol. 161). __De conformidad con el oficio de 26 de junio de 1996, la Directora Legal de la AEROCIVIL solicitó a la entonces Coordinadora de Inmuebles se elaborara un nuevo contrato de arrendamiento con opción de compra del perdió denominado “Las Pilas” por un término de 6 meses, se menciona el CDP por valor de $1.230.600 a razón de $205.100 pesos mensual y el avaluó de renta del predio mencionado de fecha septiembre de 25 de 1995 (Fol. 156). __Copia del contrato de arrendamiento No. 0124 AR de 1° de julio de 1996 suscrito entre la AEROCIVIL – arrendataria (firmado por el Secretario General-Eduardo Sequeda Mantilla-) y la señora María del Carmen Albornoz Suárez arrendadora con las siguientes características (Fls. 53-55): __A través de escrito de 5 de agosto de 1996, el Grupo Administración de Inmuebles de la AEROCIVIL ordenó la publicación del contrato No. 0124 (Fol. 157). __Con certificación de 27 de diciembre de 1996 expedida por la Dirección Legal de la AEROCIVIL, consta la causación del canon de arrendamiento del mes de diciembre de 1996, correspondiente al contrato de arrendamiento con opción de compra No. 024AR suscrito el 1° de julio de 1006 entre la señora María del Carmen Albornoz Suárez y la AEROCIVIL (Fol 158). __Con oficio de 30 de enero de 1997, el Jefe Grupo de Inmuebles de la Unidad, dirigido a la Directora Legal de la entidad, solicitó la renovación y elaboración del contrato de arrendamiento con opción de compra No. 0124-AR predio denominado “Las Pilas” Municipio de Caldas-Departamento de Boyacá, teniendo en cuenta el avalúo anexo junto con el incremento del reajusto del IPC (Fol. 159). __Por medio de escrito de 13 de marzo de 1997, la señora María del Carmen Albornoz, a través de apoderado, acudió ante el Director de la AEROCIVIL para solicitar que se continúe con la relación contractual y se aumente el canon respectivo, ello debido a la imposibilidad de culminar con el proceso de sucesión que recae sobre el predio “Las Pilas” (Fol. 162). __En la audiencia de conciliación celebrada el 6 de abril de 2005, surtida en el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la acción contractual radicada bajo el No. 2002-0522, se propuso la siguiente fórmula de arreglo (Fls. 60-62): “1.- La Aeronáutica Civil propone que pagará a título de canon de arrendamiento el valor que resulte de multiplicar la suma de $205.100.oo, suma establecida como canon de arrendamiento en el contrato, por el número de meses y días que resultaren hasta la fecha de aprobación de esta conciliación por parte del Tribunal, más el incremento del IPC, esto es desde el 1° de enero de 1997 y hasta la fecha de aprobación de esta conciliación. 2.- La operación anterior tendrá los efectos de liquidación final del contrato que la efectuará la Dirección Financiera a través de la oficina de Facturación y Cartera de la entidad que represento. 3.- Se entenderá como fecha de terminación del contrato de arrendamiento No. 124 AR del 1° de julio de 1996 suscrito entre la señora María del Carmen Albornoz Suárez y la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, la fecha en que quede aprobada el acta de conciliación por parte del Tribunal. 4.- El pago de la liquidación se realizará treinta (30) días siguientes al pronunciamiento de la Dirección de Impuestos de (sic) Aduanas Nacionales DIAN. 5.- Dada la necesidad para la prestación del servicio aeronavegabilidad y seguridad aérea, y además que en el predio objeto de contrato de arrendamiento se encuentra instalada una radioayuda que sirve como apoyo…se hace necesario adquirir el predio, por lo que la señora María del Carmen Albornoz Suárez se compromete a vender, a través de su representante o por sí misma, dicho lote de terreno por un valor de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL SETENTA Y TRES PESOS CON CUARENTA CENTAVOS ($4.468.073.40), correspondiente al avaluó practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de fecha 12 de octubre de 2004…” __Con la providencia de 21 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado el 6 de abril de 2005 entre la AEROCIVIL y la señora María del Carmen Albornoz (Fls. 63-72), junto con la constancia de ejecutoria (Fol. 73). __Con la copia de los cheques No. 005327 y 006927 del Banco Unión Colombiano, con sellos de cancelado de 22 de diciembre de 2005 y 18 de mayo de 2006, respectivamente, se encuentra que se canceló con el primero la suma de $49.479.958 y el segundo $4.268.528 (Fol. 74-75).
II.3.- NORMATIVIDAD QUE REGULA LA ACCIÓN DE REPETICIÓN-RECUENTO HISTORICO-. Con antelación a la Constitución Política de 1991 la figura jurídica de la acción de repetición era considerada como una institución de carácter legal, pues sólo la establecía el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, el antecedente más remoto de la acción de repetición se encuentra en el Decreto 150 de enero 27 de 1976, sobre contratación administrativa.
En efecto, en su artículo 194, dispuso lo siguiente respecto del principio general sobre responsabilidad: “Artículo 194. De la norma general sobre responsabilidad. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, los empleados públicos y trabajadores oficiales responderán civilmente por los perjuicios que causen a las entidades a que se refiere este Decreto, a los contratistas o a terceros, cuando celebren contratos sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades consignados en el presente Estatuto.
Esta responsabilidad cobija también a las personas que hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, siempre que ella se deduzca por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”. El artículo 198 ejusdem, por su parte, reguló lo atinente a la comparecencia en juicio de funcionarios o exfuncionarios no demandados juntamente con la Entidad responsable, así: “De la comparecencia en juicio de funcionarios o exfuncionarios.
Cuando dentro del proceso en que hubiere sido demandada únicamente la entidad contratante apareciere clara la responsabilidad de un funcionario o exfuncionario, de oficio o a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, se ordenará su comparecencia y se fallará conforme a lo que resultare probado”. Y, finalmente, el punto relacionado con el título de imputación de responsabilidad del funcionario fue consagrado así en el artículo 201, “De las faltas que dan lugar a la responsabilidad.
La responsabilidad a que se refieren los artículos anteriores, se deducirá exclusivamente en los casos de culpa grave o dolo”. Luego, también en materia de contratación administrativa, el Decreto 222 de 1983, a partir del artículo 290, fijó la responsabilidad civil de los empleados oficiales por los perjuicios que causaran a las entidades, originados en la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades legales.
Dicha acción podía ser interpuesta por el representante legal de la entidad contratante o por la Procuraduría General de la Nación, además se contempló que para esta acción la responsabilidad del funcionario o ex funcionario se reducía, exclusivamente, a los casos de culpa grave o dolo. Al respecto, la disposición normativa señaló: “Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, los empleados oficiales responderán civilmente por los perjuicios que causen a las entidades a que se refiere este estatuto, a los contratistas o a terceros, cuando celebren contratos sin el cumplimiento de los requisitos y formalidades consignados en el presente estatuto.
Esta responsabilidad cobija también a las personas que hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, siempre que ella se deduzca por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.” Seguidamente es proferido el Decreto 01 de 1984, antiguo Código Contencioso Administrativo, que consagró la responsabilidad de manera genérica; para el efecto los artículos 77 y 78 indicaron: “Art. 77.
Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionaros serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.” “Art. 78. Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o ambos.
Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere.” En el año 1991, la Constitución Política, artículo 90, estableció el deber de repetir contra los servidores públicos que con su actuar generen una condena en contra del Estado así: “(…) En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
La Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, por medio de sus artículos 71 y 74, reglamentó la acción de repetición frente a los servidores públicos judiciales. Luego fue promulgada la Ley 446 de 1998, en cuyos artículos 31, 42 numeral 8 y 44 numeral 9, determinaron que la respectiva acción deberá promoverse cuando las entidades públicas resulten condenadas producto de un acuerdo conciliatorio o de una sentencia judicial originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor, de igual manera dichas disposiciones fijaron las competencias para el conocimiento de la acción y el término de caducidad para intentar la misma.
Posteriormente, fue expedida la Ley 678 de 2001, que se encargó exclusivamente de la regulación del tema de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, tanto a través de la acción de repetición como de la figura del llamamiento en garantía, derogando las demás disposiciones que se hubiesen proferido al respecto. Finalmente, el legislador en la Ley 1437 de 2011 consagró el medio de control de repetición, así: “Artículo 142.
Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública.” II.4. RÉGIMEN NORMATIVO APLICABLE AL PRESENTE CASO. Dado que los hechos que dieron origen a la presente acción se produjeron con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, norma que contiene la regulación vigente acerca de la acción de repetición, se debe establecer cuál es la normatividad que resulta aplicable al caso objeto de estudio, tanto en los aspectos sustanciales como en lo concerniente a la parte procesal.
El Consejo de Estado, en atención a la aplicación del principio general de irretroactividad de las leyes, del cual se exceptúan las normas procesales, ha sostenido que como quiera que la Ley 678 de 2001 regula tanto los aspectos procesales como los sustanciales de la repetición, se debe precisar con exactitud las normas aplicables en cada parte.
Para el efecto, el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo señaló: “En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso, la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar de conformidad con las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño. De otra parte, en cuanto a los aspectos procesales, es claro, que por tratarse de normas de orden público rigen hacía el futuro y con efecto general e inmediato, en aplicación de lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Es decir, las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001 se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a su vigencia y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua.
Colígese de lo anterior que la Ley 678 de 2001, se aplica en lo sustancial para los hechos y actos que hubieren tenido lugar con posterioridad al 4 de agosto de 2001, fecha de su entrada en vigencia, pues los ocurridos con antelación a dicha fecha y, por ende, el estudio de responsabilidad del agente público se deben analizar de conformidad a la normativa anterior; y en lo procesal, con la excepción que permite el efecto ultractivo de las normas antiguas sobre actos procesales iniciados de que trata el aparte segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, es obligado concluir que se aplica para los juicios de repetición en curso y pendientes a dicha fecha, incoados a la luz de la Ley 446 de 1998.” La anterior postura se ha mantenido de manera pacífica en la jurisprudencia del Consejo de Estado al señalar: “Precisa la Sala que en el sub - lite, los hechos que dieron origen a la condena proferida el 23 de mayo de 2002 por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A en contra de la entidad demandante, se produjeron el 15 de abril de 1997, fecha en la cual el demandado en calidad de Director encargado de la Unidad Administrativa Especial de la Junta Administradora de Deportes de Santa Fe de Bogotá D.C., suscribió el oficio 0414 mediante el cual le informó a la señora Edna Belle Hawk Martínez que el cargo de carrera administrativa que estaba ocupando no había sido incorporado a la nueva planta de personal del I.D.R.D., motivo por el cual procedió a la desvinculación de la funcionaria ordenándose la liquidación e indemnización que diera lugar (Fl. 78 C.2).
De tal manera que en los aspectos de orden sustancial son aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 90 de la Constitución Política de 1991, 77 y 78 del Decreto-ley 01 de 1984. Así mismo, se advierte que en cuanto a las normas procesales por ser éstas de orden público y que rigen hacia el futuro con efecto general e inmediato, se aplicarán las contenidas en la Ley 678 de 2001, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, así como los procesos que se iniciaron con posterioridad a dicho momento, con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación””5.”(Destacado de la Sala).
Así las cosas, en relación con los aspectos sustanciales que rodean la responsabilidad patrimonial del agente del Estado, aquellos relacionados con los elementos del dolo y la culpa grave, resultan aplicables al presente caso las vigentes a la ocurrencia de los hechos, es decir, para el 16 de julio de 1996, fecha en la que celebró contrato de arrendamiento con la señora María del Carmen Albornoz sobre el predio denominado “Las Pilas” donde se había instalado un radio ayuda.
Contrato que al prorrogarse automáticamente e incumplirse el pago de los cánones género que por vía judicial se aprobara la conciliación acordada entre las partes para dar solución al conflicto suscitado. Suma por concepto del presunto incremento elevado del canon de arriendo fijado por el demandado como exfuncionario de la Unidad persigue le sea restituida a la demandante.
De modo que se alega una responsabilidad directa del demandado en la ocurrencia de dicho daño, por tanto, a fin de definir el grado de culpabilidad y el título por el cual se debe sancionar-aspecto sustancial-, se debe acudir a los artículos 77 y 78 del Decreto 01 de 1984-C.C.A.-; y en cuanto a las normas procesales se ha de aplicar lo dispuesto en la Ley 678 de 2001 y el Código de Procedimiento Civil, vigentes para la época en que se tramitó el presente proceso.
II.5. NATURALEZA Y REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN. El diccionario de la Real Academia Española define la expresión repetir como la acción de “reclamar contra tercero, a consecuencia de evicción, pago o quebranto que padeció el reclamante”. Esta definición se adecua al concepto jurídico que encierra la obligación de repetir, contenida en el inciso 2 del artículo 90 de la Constitución Política, esto es, el reclamo, por vía judicial, del pago dado por el Estado a título de reparación patrimonial del daño antijurídico producido por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.
A juicio de la Corte Constitucional, la acción de repetición se puede definir: “…como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado.” (Destacado de la Sala) La doctrina foránea coincide con la noción precedente.
Para los autores españoles Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, el funcionario no es irresponsable por su conducta dolosa o gravemente culposa en la producción de un daño. Los autores consideran: “La imputación directa a la Administración de los daños causados por sus agentes no se traduce, sin embargo, en una exoneración total de estos.
(…) el funcionario responde personalmente de los daños por él causados siempre que medie dolo o culpa grave. (….) La Administración, obligada a indemnizar a la víctima si ésta se dirigía contra ella, no lo estaba, en cambio, a soportar definitivamente sobre su patrimonio las consecuencias de ese pago, en cuanto que éste procedía de un hecho que tenía un autor personalmente responsable, contra el que la Ley la facultaba para actuar en vía de regreso, y exigirle de forma unilateral y ejecutoria, sin perjuicio de los recursos procedentes, el reembolso de la indemnización abonada”.
(Destacado de la Sala) Así las cosas, la acción de repetición busca establecer la responsabilidad patrimonial del funcionario en la producción de un daño antijurídico. Se trata entonces de un instrumento procesal a favor del Estado para determinar la responsabilidad de su agente y así conseguir la reparación de la reparación en la cuota parte de responsabilidad que le corresponda a éste.
En cuanto a la naturaleza de la acción de repetición, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han dicho que tiene un carácter indemnizatorio; que a través de ella el Estado pretende el reintegro de los dineros cancelados a título de indemnización a favor de un particular y en virtud de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
Ahora bien, la acción de repetición debe ser entendida esencialmente como una herramienta para conseguir la moralidad y la eficiencia de la función pública y generar un efecto preventivo sobre el actuar de los servidores públicos, sin perjuicio del fin retributivo que cumple, tendiente a la recuperación de los dineros que el Estado ha pagado por la conducta gravemente culposa o dolosa de sus agentes.
Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que “La finalidad de la Acción de Repetición está encaminada, en general, a “garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella”. Así, el artículo 3º de la Ley 678 de 2001 consagra dos clases de finalidades.
Una, que se puede denominar directa o sustancial, y otra, indirecta. En efecto, la retribución y prevención son finalidades directas de la acción de repetición; mientras que la moralidad y la eficiencia son finalidades indirectas. Lo anterior, si bien podría ser insignificante, constituye un importante parámetro de interpretación judicial, pues el operador jurídico –el juez- debe armonizar tales finalidades con el propósito de hacerlas ejecutables.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó: “… es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política.
Si el legislador no hubiese creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública.” En cuanto a los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición, se exige la demostración de: i. sentencia condenatoria a la reparación patrimonial de un daño antijurídico; el reconocimiento indemnizatorio también puede prevenir de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto; ii.
Pago de la condena, y iii. Culpa grave o dolo en la actuación del agente estatal que originó el daño antijurídico. Los dos primeros requisitos son denominados por la jurisprudencia nacional como presupuestos objetivos. El último es de carácter subjetivo, en la medida en que estudia el comportamiento y la intención del agente estatal desplegados en el accionar que originó el daño antijurídico.
Son presupuestos objetivos los dos primeros requisitos de la acción de repetición, porque su tratamiento probatorio, además de ser independiente de la conducta del agente estatal, es riguroso y muy cercano a la tarifa legal. Una condena se prueba con la sentencia o con el acuerdo escrito, sin que se permita otro medio de prueba. Un pago se prueba con un documento de cancelación y su respectiva constancia de recibo que acredite la existencia real del pago.
No es válido pues a acudir, por ejemplo, a testimonios. Por el contrario, el requisito de la culpa grave y el dolo es un presupuesto subjetivo de la acción, porque el demandante, como propietario de la carga de la prueba, debe asumir un papel protagónico y activo en suministrar elementos probatorios de toda índole para auscultar los verdaderos motivos del agente estatal y su justificación a la luz del ordenamiento jurídico.
En recientes pronunciamientos del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se determinaron los elementos de procedencia de la acción de repetición, los cuales evocó así: “Elementos para la procedencia de la acción de repetición. La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes.
Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición. Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes: La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.
La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado. La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
El pago efectivo realizado por el Estado. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación. La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.” En ese orden, la Sala considera oportuno revisar en qué consiste cada uno de los presupuestos que comportan la prosperidad de la acción de repetición, así: La calidad del agente y su conducta determinante en la condena.
Tal elemento se trata sobre la calidad y la actuación u omisión del funcionario o ex funcionario demandado junto con la participación en la expedición del acto o en la acción u omisión que propiciara el daño determinante de la responsabilidad del Estado. Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un particular.
El Consejo de Estado ha manifestado que la forma de terminación del conflicto que condujo a la reparación de un daño antijurídico por parte del Estado debe ser acreditado por la parte demandante con la sentencia ejecutoriada o de la conciliación, o cualquiera sea la forma de terminación del conflicto, junto con los documentos que acrediten la cancelación de la indemnización del daño: “En aplicación directa de lo previsto en el artículo 90 de la Constitución Política, las condiciones objetivas para que proceda la acción de repetición, como se señaló en esta providencia, consisten en que el Estado haya sido condenado o visto compelido conforme a la ley a la reparación de un daño antijurídico, y que se haya pagado el perjuicio o indemnización impuesto en la condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, todo lo cual debe ser acreditado en el plenario por la entidad pública demandante en el proceso, mediante el aporte de copias auténticas de la sentencia ejecutoriada o del acta de la conciliación junto con el auto aprobatorio de la misma o del documento en donde conste cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley, según el evento, y copias auténticas de los actos administrativos y demás documentos que demuestren la cancelación de la indemnización del daño; de lo contrario, esto es, si no se cumplen esas dos condiciones y no se acreditan en forma legal dentro del proceso, el Estado no puede ni tiene la posibilidad de sacar avante la acción contra el agente estatal y menos aún la jurisdicción declarar su responsabilidad y condenarlo a resarcir.” Vale recalcar, por otra parte, que si bien antes de la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2013, se exigían que las copias de la sentencia o conciliación fueran auténticas u originales, de lo contrario carecían de valor probatorio, lo cierto es que con la entrada en vigor del Código General del Proceso junto con el CPACA, fue cambiada la posición adoptada por el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo, quien preceptuó lo siguiente respecto a las copias simples: “Así las cosas, cuando entre en vigencia el acápite correspondiente a la prueba documental, contenida en el C.G.P., se avanzará de manera significativa en la presunción de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional; lo anterior, toda vez que de los artículos 243 a 245 del C.G.P., se pueden extraer algunas conclusiones: i) los documentos públicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen auténticos, ii) es posible que las partes los tachen de falsos o los desconozcan, lo que originará que se surta el respectivo trámite de la tacha, iii) los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv) las copias, por regla general, tendrán el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposición especial en contrario, v) cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar –si lo conoce– el lugar donde reposa el original para efectos de realizar el respectivo cotejo, de ser necesario, y vi) las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias.
Por consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigidez y la inflexibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los sujetos procesales y, en términos de la teoría económica del derecho, desencadena unas externalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia y la celeridad de los trámites judiciales.” Es así como basta con aportar al proceso copia simple de la sentencia o conciliación para acreditar uno de los requisitos objetivos del daño causado al Estado, a su vez impuesta por causa de comportamiento doloso o gravemente culposo de sus funcionarios o exfuncionarios.
Que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria. Entiéndase este requisito como el soporte o documento con el cual demuestre la entidad pública el pago total y efectivo de la suma ordenada mediante sentencia condenatoria o conciliación en favor de la víctima. Dicho documento debe ser arrimado al proceso independientemente de que obre en copia simple, auténtica u original si se pretende que se le imprima valor probatorio en el asunto que se ventila.
Que la condena se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas. El Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha manifestado que los elementos subjetivos de la conducta del agente deben ser debidamente probados, debido a que cualquier error del servidor público no puede ser considerado como causal para repetir contra este, solo aquella conducta realizada con dolo o culpa grave.
Para mayor ilustración se transcribe el siguiente pronunciamiento: “Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.” Por consiguiente, la columna vertebral para lograr que la acción de repetición tenga éxito depende de que la autoridad demandante emprenda una actividad probatoria eficiente y adecuada para demostrar, entre otros aspectos, la presunta actuación dolosa o gravemente culposa derivada de uno de sus servidores o ex servidores.
Lo anterior significa que la carga probatoria recae en el ente accionante que pretende repetir contra un funcionario o ex funcionario a causa de una condena que le fuera impuesta por vía judicial o conciliatoria. A su turno, en reciente pronunciamiento de unificación SU-354 de 2020, la Corte Constitucional, valiéndose de los precedentes emitidos por el Alto Tribunal Contencioso de lo Administrativo para la prosperidad del medio de repetición, estableció los siguientes presupuestos constitucionales que deben ser revisados, los cuales se transcriben IN EXTENSO: “- Presupuesto 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; El pago de la obligación dineraria al destinatario; y La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa.
Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados.
Presupuesto 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - Presupuesto 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva.” Tal como se aprecia, la Corte hizo un estudio amplio y pormenorizado de los requisitos que marcan el éxito de la acción de repetición desde una perspectiva constitucional, de ahí que expuso claramente y con detenimiento el presupuesto concerniente con “La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente”.
Centró su especial atención en la forma en que el operador judicial debe verificar la concurrencia de dolo o culpa grave del agente o particular que cumplía funciones públicas en la configuración del daño antijurídico por el cual el Estado ha sido condenado. Al igual, explicó que el agente o particular que resulte condenado en sede de repetición no puede ser sometido a asumir las consecuencias económicas ocasionadas por la demora en que incurrió la entidad para dar fin al proceso judicial objeto de repetición. Así mismo, concentró su análisis en definir criterios para determinar el monto de la condena a reintegrar, por ejemplo, cuando se trata de varios funcionarios o particulares involucrados en la concreción del daño antijurídico, entre otros aspectos de relevancia para el examen no solo de prosperidad del medio de control impetrado sino también en lo que atañe al determinar la responsabilidad patrimonial y participación del servidor público en la condena o indemnización cuya devolución se persigue.
En consecuencia, para la Sala, con la citada providencia, la Corte Constitucional se encargó de fijar parámetros, criterios o juicios casi que uniformes a los cuales debe acudir la autoridad judicial para efectos de escrudiñar uno a uno los presupuestos del medio de control de repetición y, también, en caso de hallarse acreditados todos los requisitos, determinar el grado de participación del servidor o servidores públicos implicados y el quantum de la condenan que deben restituir a la entidad accionante.
II.6. ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. Al recabar en el sub examine, se tiene que la demanda de repetición promovida por la AEROCIVIL contra el señor Eduardo Sequeda Mantilla cuestiona a este último haber suscrito el contrato de arrendamiento No. 124 AR del 1° de julio de 1996, asignando el doble del valor del contrato de arrendamiento, por concepto de canon mensual.
Suma que debió asumir con el incremento del IPC, más intereses moratorios según la conciliación judicial acordada y aprobada por este Tribunal Administrativo dentro del proceso contractual No. 2002-0522-00. En ese sentido, la Sala examinará cada uno de los presupuestos establecidos actualmente por la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020 para la procedibilidad del medio de control de repetición, a fin de determinar si se agotan en debida forma, a saber: a) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico.
En relación con este presupuesto, la Sala advierte que en el proceso reposa copia de la providencia de 21 de abril de 2005, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la acción contractual radicada con el No. 2002-0522 a través de la cual se aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado el 6 de abril de 2005 entre la AEROCIVIL y la señora María del Carmen Albornoz (Fls. 63-72), en los siguientes términos: “RESUELVE:
PRIMERO: APROBAR la conciliación judicial efectuada el día 6 de abril del año dos mil cinco (2005) entre la señora MARIA DEL CÁRMEN ALBORNOZ SUÁREZ y LA AERONÁUTICA CIVIL UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL, mediante la cual ésta última le pagará a la señora MARIA DEL CARMEN ALBORNOZ SUÁREZ, la suma de DOSCIENTOS CINCO MIL CIEN ($205.100.oo), por concepto de cánones mensuales de arrendamiento adeudados desde el 1 de enero de 1997 hasta la fecha de aprobación del acuerdo conciliatorio, pago que se efectuará dentro de los treinta días siguientes al (sic) fecha de aprobación de la conciliación; y la señora MARIA DEL CARMEN ALBORNOZ SUÁREZ, se compromete a vender el predio objeto del contrato de arrendamiento, por un valor de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL SETENTA Y TRES PESOS CON CUARENTA CENTAVOS, ($4.468.073.40), cuya escritura se correrá en la Notaria Segunda de Chiquinquirá a las diez de la mañana (10:00AM), diez (10) días hábiles después de que se efectué el pago de los cánones de arrendamiento antes indicado.” Bajo ese entendido, se encuentra que la AEROCIVIL fue condenada a reparar los daños de contenido patrimonial causados a la señora María del Carmen Albornoz Suárez por el no pago de los cánones de arrendamiento del predio “Las Pilas” ocupado por la entidad al instalar o funcionar una RADIOAYUDA-VOR o incumplimiento del contrato de arrendamiento No. 124 de 1° de julio de 1996.
Así las cosas, en el asunto de la referencia se supera con éxito el requisito objetivo reseñado. b) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico y su conducta determinante en la condena. Al respecto, la Sala observa según el acervo probatorio aportado al proceso lo siguiente: Mediante Resolución No. 2541 de 19 de abril de 1996, el Director General de la Aeronáutica Civil nombró al señor Eduardo Sequeda Mantilla en el cargo de Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Fol. 17).
Y conforme, Acta No. 109 se posesionó en el cargo el mismo día de su nombramiento (Fol. 18). En consecuencia, para la Sala, es claro que el demandado laboró al servicio de la AEROCIVIL para la época en que se suscribió el contrato de arrendamiento cuestionado. En ese orden, el primer aspecto (acreditación de la calidad del Agente) del requisito objetivo del medio de control de repetición se encuentra agotado satisfactoriamente.
A continuación, procede la Sala a examinar conjunta y de manera concentrada la fuente del daño y la conducta del Agente para concluir si ésta fue determinante de la indemnización sufragada por la entidad demandante, pero no desde un matiz cualificado que se emplea para examinar el requisito subjetivo sobre la existencia o no de dolo o culpa grave en el actuar del servidor público, sino, en el plano de la causalidad, para definir si se trató de una acción u omisión atribuible al demandado, originaria del daño antijurídico por el que ha debido responder la entidad accionante.
En el asunto de marras se advierte que el señor Eduardo Sequeda Mantilla, en su calidad de Secretario General, celebró el contrato de arrendamiento No. 0124 AR el 1° de julio de 1996 con la señora María del Carmen Albornoz Suárez del predio “Las Pilas” por un término de 6 meses y fijando por concepto de canon de arrendamiento mensual la suma de $205.100.oo.
No obstante, conforme el acuerdo conciliatorio suscrito entre la arrendadora y la arrendataria se infiere que, a partir del 1° de enero de 1997 al 21 de abril de 2005, la entidad accionante adeudaba los cánones de arrendamiento a la propietaria del predio ocupado por la Unidad para el funcionamiento de la RadioAyuda. De igual manera se descarta que se haya prorrogado formalmente el contrato de arrendamiento No. 0124 AR o que se diera por terminado y/o que se celebrará un nuevo contrato de arrendamiento sobre el inmueble “Las Pilas”.
En definitiva, la causa de la conciliación consistió en la omisión de la entidad demandante en el pago de los cánones de arrendamiento por más de ocho (8) años. Sobre el particular, la Sala descubre que con Resolución No. 3379 de 3 de junio de 1996, el Director General de la AEROCIVIL delegó en el Secretario General de la entidad las siguientes funciones: “ARTÍCULO 1º.
Delegar en el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, las siguientes funciones relacionadas con la administración de los bienes inmuebles de esta entidad: La aprobación de las solicitudes de áreas destinadas a arrendamiento y su correspondiente adjudicación. Celebración, ejecución, terminación, modificación, adición de valor y plazo, liquidación cuando haya lugar y demás actos inherentes a la actividad contractual, respecto de los contratos que sobre bienes inmuebles requieran celebrar la Aerocivil, y cuya valor sea igual o inferior al doble del monto fijado por la ley a la AEROCIVIL para que el contrato sea de menos cuantía. La aprobación de las solicitudes de renovación y o prórroga de los contratos de arrendamiento.
La aprobación y adjudicación de las solicitudes de áreas relacionadas con comodato, celebración del contrato correspondiente, ejecución, terminación, modificación, adición de plazo y demás actos inherentes a la actividad contractual. Los contratos de comodato se celebrarán a título precario y en todo caso deberán regirse por las disposiciones contenidas en el artículo 38 de la Ley 9ª.
De 1989 y demás disposiciones sobre la materia. La celebración de los diferentes convenios interadministrativos y contratos que requiera la entidad, cuyas prestaciones no deban ser pagadas en dinero. Autorización y celebración de las demás convenciones jurídicas que tengan por objeto la concesión a particulares o a otras entidades estatales, del goce y el uso total o parcial de bienes inmuebles administrados por la Entidad, así como las relaciones jurídicas derivadas de las mismas.” En ese orden, pese a que al Secretario General de la entidad le correspondía, acorde con el literal b) del artículo 1° de la Resolución No. 3379 de 1996, la celebración y/o terminación de los contratos que sobre bienes inmuebles requieran celebrar la AEROCIVIL, es decir, que en principio el demandado Eduardo Sequeda le incumbía celebrar otro contrato de arrendamiento, sin embargo, la Sala echa de menos que la parte demandante demostrara, por ejemplo: i) Que para el momento en que se venció el plazo del contrato No. 0124 AR todavía el demandado fungiera como Secretario General de la Unidad; ii) Que pese a la solicitud de renovación y/o prórroga del contrato que le presentara el área encargada (Grupo de Administración de Inmuebles) en armonía con el literal c) artículo 1° de la Resolución No. 3379, el demandado haya incurrido en omisión de darle trámite a la solicitud; y iii) Que ante la solicitud radicada por la dependencia correspondiente (Grupo de Administración de Inmuebles) de la viabilidad de suscribir otro contrato de arrendamiento del predio “Las Pilas”, el demandado se opusiera u omitiera celebrar el contrato.
Por el contrario, la Sala concluye que operó una prórroga tácita o automática del contrato de arrendamiento No. 0124 dada la urgencia y necesidad de la entidad de contar con el área donde estaba situado el predio “Las Pilas” de Municipio Caldas-Boyacá para el funcionamiento de una RadioAyuda. En consecuencia, según las funciones encomendadas o delegadas al Secretario General, no se observa que le atañera la verificación de los pagos a los arrendadores de inmuebles al servicio de la entidad.
Función que, al revisar el literal g) del artículo 2 de la Resolución No. 3379 de 3 de junio 1996, si la ejercen los Gerentes o Administradores de Aeropuertos, así: “g. Verificar que los pagos a cargo de los arrendatarios sean efectuados oportunamente, informando al Grupo de Administración de Inmuebles y a la Dirección Financiera aquellos casos donde se presente mora en los pagos.” Bajo ese entendido, para la Sala la parte demandante no identificó ni determinó claramente a que funcionario o ex funcionario, acorde con las funciones asignadas, le correspondía confirmar el pago o realizar el pago de los cánones de arrendamiento de los inmuebles arrendados por la entidad y, tampoco probó que el demandado hubiese originado el incumplimiento del pago del arriendo mensual del predio denominado “Las Pilas”, que finalmente fue la razón de la conciliación judicial en la que se propuso la fórmula de acuerdo sobre el valor de los cánones adeudados.
De manera categórica, en el asunto de marras, no está probado el segundo componente que, a juicio de la Sala, conforma de manera inescindible el segundo elemento objetivo que define la procedencia del medio de control de repetición. Esto es, que la conducta del demandado hubiese sido la causa eficiente de la obligación indemnizatoria. Así las cosas y, ante la falta de acreditación idónea y adecuada de dicho presupuesto, la Sala negará las pretensiones de la demanda y se abstendrá de examinar los demás presupuestos.
II.7. Amonestación a la entidad pública demandante. De acuerdo con los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado, es oportuno hacer un llamado de atención a la entidad demandante para recordarle que si bien está en el deber de ejercer la acción de repetición, lo cierto es que su participación en el decurso del proceso debe ser activa sobre todo cuando en ella recae la carga probatoria, orientada a demostrar jurídicamente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público (elemento subjetivo).
II.8. De la condena en costas. En atención al criterio que imperaba para la época de los hechos, se tiene que la Ley 446 de 1998 artículo 55, previó que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes actuara temerariamente y debido a que ninguna actuó de esta manera, no habrá lugar a imponerlas. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.
El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en la Sala de Decisión No. 1 según consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firma electrónica en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firma electrónica en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firma electrónica en SAMAI) JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado MDM Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.