TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular Actor: Miriam Rodríguez Parra Accionado: Municipio de Pereira Apelación de Sentencia Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Pereira y la coadyuvante Cotty Morales Caamaño, en contra de la sentencia proferida el 31 de mayo de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira que accedió a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La señora Miriam Rodríguez Parra presentó demanda en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, con el fin de que se garantice la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública en materia de movilidad, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, que considera han sido transgredidos por el municipio de Pereira, con fundamento en los siguientes: Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 2 II.
HECHOS Como presupuestos fácticos para sustentar sus pretensiones la parte actora indicó los que se resumen así: 2.1. Desde la construcción de la manzana 23 del Barrio Corales en Pereira, su vía vehicular solo cuenta con un carril pavimentado, el cual con el transcurso del tiempo se ha deteriorado, presentando grietas que generan riesgos para la estructura de las viviendas y daños a los vehículos que transitan por la misma. 2.2.
Las malas condiciones de la vía han aumentado, debido a obras de alcantarillado realizadas por la Empresa AGUAS Y AGUAS. 2.3. La Secretaría de Infraestructura Municipal se ha comprometido en varias ocasiones a pavimentar la calzada, pero no lo ha hecho. 2.4. Se han realizado varias peticiones para la atención de la problemática que ha presentado la vía por la ola invernal sin obtener una solución. 2.5.
La comunidad se encuentra muy afectada en los derechos a la salud, por cuanto los daños ocasionados en las redes dejaron el terreno con alto grado de humedad, lo que ha generado un ambiente insalubre y afecta la vivienda digna, pues la infraestructura de las construcciones podría resultar comprometida. III. INTERESES O DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS Considera la parte demandante que se han violado los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública en materia de movilidad, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas IV.
PRETENSIONES En el presente proceso se solicitó: Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 3 “Sírvase señor Juez ordenar a las entidades demandadas según sus competencias que realicen obras de pavimentación y Mantenimiento en la carrera 23 calle 80 MZ 23 del barrio Corales ( ) Solicito al señor juez ordene la realización del acto que garantice el cumplimiento del mismo.
Solicito al señor Juez la mitigación de daños y cambio de malla asfáltica o placa de concreto”. V. INTERVENCIÓN DEL DEMANDADO El municipio de Pereira señala que la manzana 23 del Barrio Corales de Pereira, tiene una sola calzada, lo que no genera acción u omisión de su parte, advirtiendo que cada una de las peticiones elevadas por la comunidad fue oportunamente atendida.
En el sector se han llevado a cabo inversiones significativas, según las disponibilidades presupuestales y conforme a los proyectos priorizados, de manera que las acciones encaminadas al mejoramiento vial de la ciudad, nos llevan a concluir que no se han conculcado los derechos colectivos invocados, porque no existe prueba respecto de la afectación o amenaza de los mismos.
En las respuestas brindadas, siempre se ha indicado que la solicitud será tenida en cuenta por la administración en el componente de planeación municipal, para dar cumplimiento al Plan Anual de Obras. La administración está proyectando su accionar en el Plan de Desarrollo Municipal para la vigencia 2020-2023, donde se puede dar trámite definitivo a la solicitud de la accionante.
Así mismo, en cumplimiento del plan de mejoramiento de vías urbanas, se ejecutó el contrato de obra 3437 del 2019, cuyo objeto es la “INSTALACIÓN DE PAVIMENTO ASFALTICO EN VÍAS URBANAS DE LA CIUDAD DE PEREIRA”, impactando el sector colindante de la calle 83 entre carrera 17 hasta el puente coral. Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 4 VI.
PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 24 de septiembre de 2020 se convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento, la que se realizó el día 12 de noviembre de 2020, declarándose fallida al no formularse proyecto de pacto de cumplimiento. VII. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante sentencia del 31 de mayo de 2021, luego de enunciar las normas y la jurisprudencia aplicable al caso concedió el amparo de los derechos colectivos, con base en las siguientes consideraciones: “Las pruebas incorporadas al expediente acreditan el deterioro que presenta la vía vehicular, que sólo cuenta con un carril, sobre la manzana 23 del Barrio Corales de la ciudad de Pereira, así como la reiterada solicitud de los habitantes del sector para que se adelanten las obras de mantenimiento.
Así mismo, se demostró la suscripción y ejecución de un contrato por parte de le entidad territorial, con el objeto de instalar pavimento asfáltico en las vías urbanas de la ciudad de Pereira. Sin embargo, no es posible determinar que la vía correspondiente a la manzana 23 del Barrio Corales haya sido beneficiada con la ejecución del referido contrato.
Por el contrario, en la inspección judicial llevada a cabo por el despacho el dos de marzo del corriente año, se constató que la vía vehicular cuenta con un solo carril pavimentado en concreto, el cual se encuentra resquebrajado y deteriorado, sin que fuera posible determinar la fecha en que se pavimentó, ni su antigüedad y se dejó expresa constancia respecto a que la situación coincide con lo reflejado en las fotografías allegadas como anexo del escrito de demanda.
Partiendo del marco constitucional y legal previamente esbozado, en concordancia con las pruebas allegadas, se tiene acreditado el mal estado de la vía vehicular en la manzana 23 del barrio corales de esta ciudad, compuesto por un solo carril, lo que permite tener como acreditado la violación al derecho al goce del espacio público, generado por la omisión del MUNICIPIO DE PEREIRA frente a su obligación de garantizar su protección e integridad, para su efectivo goce y uso común, así como la de promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, conforme lo prescrito en el artículo 6°de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 3°de la Ley 136 de 1994 (…) No cabe duda que al municipio, como entidad fundamental de la división político–administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley y construir las obras que demande el progreso local, ordenando a su vez el desarrollo de su territorio y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución, de allí que sea el competente para velar por la conservación, protección, habilitación, construcción, reconstrucción, mantenimiento de las zonas de uso público destinadas a la movilización, tales Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 5 como calles y obras complementarias, que garanticen el efectivo goce y disfrute común del espacio público”.
En consecuencia, decidió: “1º. Declarar la amenaza de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo. 2°.Ordena al MUNICIPIO DE PERERIA (sic) que en un plazo de seis meses tome las medidas administrativas y presupuestales orientadas a realizar el estudio que determine el estado y las labores que se requieren para el mantenimiento del carril existente en la vía vehicular de la manzana 23 del Barrio Corales de la ciudad de Pereira, y una vez se obtenga el mismo, ejecute las obras necesarias en un plazo que no debe superar a los diez meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. 3°.
Denegar las demás pretensiones. 4°. No condenar en costas, por las razones consignadas en este proveído. 5°. Conformar el comité para verificación del cumplimiento de la sentencia, integrado por el Personero Municipal de Pereira y la parte accionante, quienes deberán presentar periódicamente un informe al despacho sobre el avance del cumplimiento de la orden dispuesta en este proveído, para cuyo efecto se entregará copia del presente fallo. 6°.
La parte resolutiva de la presente sentencia será publicada a costa de las partes en un diario de amplia circulación nacional, tal como lo establece el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. 7°. Envíese copia del presente proveído a la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. 8°.
Expídanse a costa de los interesados copias de la presente decisión”. VIII. EL RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Pereira presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, mediante el cual solicitó que se revoque en su integridad y en su lugar, se desestimen las pretensiones de la demanda por la inexistencia de violación a derechos colectivos de su parte, por el contrario, ha realizado todos los esfuerzos tendientes a lograr un mantenimiento de la malla vial del Ente Territorial, priorizando los recursos a través de proyectos inscritos y debidamente sustentados en el Plan de Desarrollo Municipal.
Consideró que con el testimonio del señor Milton Hurtado García, Director de Infraestructura y Equipamiento Urbano de la Secretaría de Infraestructura Municipal Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 6 se clarificaron las preguntas del Despacho relacionadas con la malla vial del municipio, las proyecciones del Barrio Corales y en general todas las intervenciones de infraestructura planeadas en la zona.
Desde luego que estas obras no pueden realizarse en forma simultánea por cuestiones de orden administrativo y presupuestal, pero sí se encuentran planeadas, de acuerdo a una serie de criterios técnicos depuestos por el testigo ante el estrado del A quo. Resaltó que la Administración, en el mejoramiento de vías urbanas en el sector, ejecutó el Contrato de Obra 3437 de 2019, cuyo objeto es “INSTALACION DE PAVIMENT (sic) ASFALTICO EN VIAS URBANAS DE LA CIUDAD DE PEREIRA” impactando el sector colindante de la Calle 83 entre carrera 17 hasta el puente Corales, todo ello con motivo a garantizar la movilidad por el mismo.
Refirió que el sector colinda con una zona rural, e igualmente lo rodean otras calles principales como la Carera 23 bis y Calle 80 que garantizan la movilidad en el sector, el acceso a servicios públicos como el trasporte público, condiciones de vida digna, acceso a servicios de salud y demás invocados. También precisó que el sector cuenta con el 50% de la calle construida y que no corresponde a una vía de gran movilidad, que con el perímetro construido de malla vial garantiza la movilidad del sector en debida forma, puesto que permite la garantía de los derechos colectivos invocados a proteger en el libelo demandatorio por el contexto del sector.
El apoderado judicial de la coadyuvante Cotty Morales Caamaño interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, por cuanto en la misma no se condenó en costas y la norma exige que se “deban argumentar las razones para la denegación de los esfuerzos por los que se participó en la acción y que deban estar sustentadas para efecto de fijar las cuantías de dichas participaciones”.
Respecto al numeral 2 del fallo indicó que se dejó sin manifestación o sustento lo relacionado con la vía peatonal, la cual también sería intervenida en el momento en que se intervengan los andenes. Frente al numeral 3 de la sentencia de primer grado, señaló que “Con respecto a la denegación de las demás pretensiones del número 3° también son motivo de recursos pues ante la omisión en su manifestación, especialmente en relación con los accesos, la Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 7 movilidad y la continuidad de la vía peatonal, a través de rampas, vados y allanamiento de desniveles.
Sería una carga presupuestal adicional si se tuvieran que realizar estas adecuaciones en acciones populares adicionales para procurar esas accesibilidades”. Agregó que “Desde las peticiones hechas a la administración se habló de la necesidad de darle solución a los arreglos pertinentes (bordillos, andenes, alcantarillado en su cuneta para desagües), como dice la Comunicación del 14 de noviembre de 2019 enviada a la Secretaría e Infraestructura Municipal y en la siguiente página, que integra las pretensiones, dice: “ pero la pavimentación debe ser completa teniendo en cuenta sus carriles, andenes y desagües que sean necesarios ” “ Solicito al señor Juez ordene la realización del acto que garantice el cumplimiento del mismo”.
Igualmente requiere “la mitigación de daños y cambio de la malla asfáltica o placa en concreto” de acuerdo con la demanda. Solicita que “se oficie a la entidad accionada para que ésta informe el valor pagado a sus apoderados judiciales contratados para los trámites procesales y la gestión de este proceso a cargo de la entidad accionada como empleadora, a fin de que de manera equitativa y justa, en ejercicio del principio de igualdad, se sopese, como guía, para tasar las agencias en derecho como ampara el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura del 5 de agosto de 2016, sin olvidar que le debe corresponder a los proponentes de los argumentos jurídicos colectivos de importancia general, una remuneración equivalente a la que percibe el apoderado particular, representante de unos intereses apenas privados como los que tiene la entidad financiera accionada (sic), y de paso se aclara que no es que las entidades del orden privado no ostenten un legítimo derecho de defensa sino porque, precisamente, ese derecho técnico de defensa debe ser reconocido por todos los que lo ejerzan de una manera equivalente al que proponen en acogimiento al derecho de igualdad, pero que cobija superiormente intereses aún colectivos”.
Adicionalmente, pide que se reforme el numeral 5 de la sentencia, así: “1. Se otorgue un término perentorio de veinte (20) días hábiles. Debido a que ha pasado el tiempo suficiente para resolver, porque han transcurrido muchos meses para la resolución de aspectos procesales de la acción, de los derechos e intereses colectivos concedidos con la demanda, que además tiene conciencia el Municipio accionado, al haber sido notificados de sus resoluciones, como consta en el expediente. 2.
Modificar el fallo en lo relacionado con el reconocimiento de las costas, en lo atinente a las agencias en derecho, incentivando las actividades de las partes que impulsaron y construyeron el criterio para conseguir las mejoras que trajo la sentencia en razón del principio de equidad, y no superiores a los topes tarifarios de los acuerdos administrativos del Consejo Superior de la Judicatura, con concordancia a los derechos reivindicados en la sentencia de primera instancia: al salario mínimo legal, el derecho al reconocimiento por las labores desplegadas y al derecho al salario mínimo vital, desde el criterio de Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 8 cualitatividad (sic), que no solo son legales sino de jerarquía constitucional, por lo que se solicita que se sirva proveer en corrección constitucional en el sentido de estos derechos. 3.
En efecto de lo anterior, a fin de sopesar los esfuerzos en la actividad procesal de los concurrentes en la acción, se solicita que se especifique, en relación con el numeral quinto de la sentencia lo relativo a los reconocimientos económicos de los oficios de las partes actoras y que participaron en el proceso, en cumplimiento del derecho fundamental del salario mínimo, el salario mínimo vital, se informe: en qué proporción serán tasadas las costas, agencias en derecho y la labor de representación técnica de la parte coadyuvante, y no desestimar, por omisión, su actuar social con el efecto de la negación de las costas en su favor.
Para lo anterior, se pide conceder costas por agencias en derecho en cuantía de un salario mínimo legal mensual vigente por cada mes que pase, hasta que se verifique el cumplimiento de la sentencia, sin pasar del tope máximo legal de 10 SMLMV, para la primera instancia; y, en 4 SMLMV por efecto del trámite de la segunda instancia, como ampara el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura del 5 de agosto de 2016, sin olvidar que, en virtud del derecho a la igualdad laboral, al principio de trabajo igual, salario igual, le debe corresponder a los proponentes de los argumentos jurídicos que se presentan, una remuneración equivalente a la que perciben los apoderados y representantes judiciales de las partes accionadas.
Para esto, solicito que se oficie a la entidad accionada para que ésta informe el valor mensual que le ha sido pagado por los trámites procesales en los que ha hecho gestión de este proceso en beneficio de su empleadora, desde el conocimiento de la demanda”. IX. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Este Tribunal es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Pereira y la coadyuvante Cotty Morales Caamaño, contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y teniendo en cuenta que no se observa causal alguna de invalidez de la actuación que hasta ahora se ha surtido. 2.
Procedencia de la acción. La acción popular que con anterioridad a la Constitución de 1991 tenía regulación meramente legal en los artículos 1005 a 1007, 2359 y 2360 del Código Civil, así como también en otras disposiciones como el Código de Recursos Naturales (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974), la Ley 9ª de 1989, en el tema de recuperación del espacio público y el medio ambiente; el estatuto del consumidor Decreto Ley 3466 de 1982 y la Ley 45 de 1990 sobre intermediación financiera, fue elevada a Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 9 consagración constitucional en la actual Carta Política, en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998.
La mencionada ley, en su artículo 2º inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem, prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
La Ley 472 de agosto 5 de 1998, cuya finalidad es la protección de los derechos e interés colectivos, cuando estos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, comoquiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°).
El artículo 4° enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: «a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 10 d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia». La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los señalados por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.
Esta clase de acción procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, sin que se requiera interponer previamente los recursos administrativos como requisito para su procedibilidad; lo que indica que la acción procede, sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan a su favor los ciudadanos. En el presente caso el Tribunal encuentra en principio, cumplidos tales presupuestos de procedencia del instrumento judicial incoado, toda vez que la parte actora atribuye a la entidad demandada la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública en materia de movilidad, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, aduciendo que la vía que corresponde a la manzana 23 del Barrio Corales del municipio de Pereira se encuentra en mal estado, dado que no está pavimentada en su totalidad, generando un inminente riesgo y posibles daños estructurales a las viviendas y a los vehículos Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 11 que transitan por allí, situación que pudiera comportar una amenaza o vulneración de los derechos que han quedado referidos. 3.- Problema Jurídico.
Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscribiendo el estudio a los aspectos materia de las impugnaciones formuladas por el municipio de Pereira y la coadyuvante, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 328 del Código General del Proceso. Así las cosas, el análisis del asunto planteado en la presente instancia está dirigido a establecer, en los términos de las impugnaciones planteadas, si ha existido, o no, vulneración por parte del municipio de Pereira de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública en materia de movilidad, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, que se consideran vulnerados por la falta de pavimentación de la vía que corresponde a la manzana 23 del Barrio Corales del municipio de Pereira. 4.- Análisis jurídico probatorio.
El análisis jurídico de los cargos formulados en contra de la sentencia de primera instancia, será realizado por esta Colegiatura de la siguiente manera: 4.1. De los derechos colectivos alegados como vulnerados y amparados en primera instancia. i) Derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público Referente al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, se tiene que los artículos 1, 82, 88 y 102 de la Constitución Política imponen al Estado y por ende a sus autoridades el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público; hacer prevalecer el interés general sobre el particular; asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular; ejercer la facultad reguladora en materia de Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 12 ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros.
A nivel territorial, compete a los municipios y distritos la obligación de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, de conformidad con su particular reglamentación. Se destaca que el espacio público además de ser interés colectivo, constituye derecho fundamental atado a la locomoción, por lo que requiere atención urgente y la protección por parte de todas las autoridades públicas, dentro de las cuales están incluidos los jueces de la República.
Debe precisarse que por «espacio público» ha de entenderse en principio el conjunto de inmuebles públicos y elementos arquitectónicos y naturales privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes (art. 5° Ley 9° de 1989).
En desarrollo de lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, el Consejo de Estado ha sostenido que es deber del Estado y, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público, además i) velar por su destinación al uso común, ii) asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular, iii) ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros; precisando que es un derecho e interés colectivo que constituye el objeto material de las acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas1.
Ahora bien, en cuanto a las áreas constitutivas de espacio público, se ha pronunciado el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, definiéndolas así2: «Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. CP.: María Claudia Rojas Lasso. Sentencia del 25 de marzo de 2010. Radicado No. 25000-23-27-000-2004-02676-01 (AP). 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. CP.: Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia del 12 de marzo de 2009. Radicado No. 25000-23-25-000-2004-01089-01 (AP).
Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 13 edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la conservación y preservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo» Así las cosas, es indudable que por ser el Estado el representante legítimo de la sociedad política, tiene a su cargo la obligación constitucional y legal de brindar efectiva protección al espacio público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 Superior, siendo su responsabilidad resguardar y preservar su cabal funcionamiento y uso común (art. 1° Decreto 1504 de 1998). ii) Los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente La Constitución Política ha establecido en su artículo 2°, la obligación de las autoridades de velar por la protección de todas las personas residentes en nuestro país, igualmente se ha establecido el deber de las mismas por garantizar el uso adecuado del espacio público y la utilización de este por parte de todas las personas al estar destinado para el uso colectivo, en virtud de su prevalencia sobre intereses particulares, tal como lo dispone de la siguiente manera: «Artículo 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». (Subraya fuera de texto) De igual manera, se ha instituido el deber del aparato estatal por propender a la protección del interés colectivo, el cual es susceptible de amparo constitucional de conformidad con el artículo 88 mediante la vía procesal de las acciones populares reglamentadas y consagradas en la Ley 472 de 1998, orientadas en el presente caso Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 14 a la protección, administración y salvaguarda del espacio público, la seguridad pública, y la construcción de obras respetando las disposiciones jurídicas, así pues de conformidad con lo establecido en los artículos 82 y 102 de la Carta Magna se tiene: «Artículo 82.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Artículo 102.
El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación». Ahora bien, se ha establecido la noción de espacio público en el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989 en el que se precisa como « (…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
“Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, […], y en general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” ».
Por su parte el Decreto 1504 de 1998, acoge en su artículo 2 la definición antes trascrita, estableciendo en su artículo 3 que comprende: «c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto” determinando además en su artículo 5, los elementos constitutivos de dichas áreas entre los cuales se encuentran las “a) Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por: (…)Túneles peatonales, puentes peatonales, separadores, reductores de velocidad (…)» El mismo Decreto en su artículo 1º dispone: “Es deber del estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 15 distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo.” (Negrilla fuera de texto). Y el artículo 674 del Código Civil sobre los bienes públicos y de uso público, señala: «[…] Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio […]». Estima la Sala que las normas transcritas son claras en determinar que las calles y caminos constituyen espacio público, respecto del cual el Estado Colombiano, en el caso concreto el municipio de Pereira, tienen la obligación de preservar y proteger con destino al uso común, en pro de garantizar la libre y segura circulación peatonal, mediante la disposición de espacios sin obstáculos y construidos con materiales de alta durabilidad que garanticen seguridad en el desplazamiento de las personas. 4.2.
Caso concreto Como se esbozó en párrafos anteriores, compete a los municipios y distritos la obligación de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular, de conformidad con su particular reglamentación. Del libelo introductorio, observa este Juez Colegiado que la actora popular señala como vulnerados por la entidad demandada, los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública en materia de movilidad, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, aduciendo el mal estado de la vía que corresponde a la manzana 23 del Barrio Corales del municipio de Pereira.
El Juez de primera instancia accedió a las súplicas de la demanda, y ordenó al municipio de Pereira, que en un plazo de seis meses tomara las medidas administrativas y presupuestales orientadas a realizar el estudio que determine el estado y las labores que se requieren para el mantenimiento del carril existente en la vía vehicular de la manzana 23 del Barrio Corales de la ciudad de Pereira, y una vez se obtenga el mismo, ejecute las obras necesarias en un plazo que no debe superar a los diez meses, contados a partir de la ejecutoria de la providencia. Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 16 La entidad accionada impugnó la decisión del a quo resaltando que no ha vulnerado los derechos colectivos indicados en la demanda y que ha realizado todos los esfuerzos tendientes a lograr un mantenimiento de la malla vial del ente territorial, priorizando los recursos a través de proyectos inscritos y debidamente sustentados en el Plan de Desarrollo Municipal, que estas obras no pueden realizarse en forma simultánea por cuestiones de orden administrativo y presupuestal, pero sí se encuentran planeadas, de acuerdo a una serie de criterios técnicos.
Encuentra esta Sala de Decisión que de las pruebas allegadas al expediente, tales como los oficios (fls. 5 y s.s. C. 1- Dto 1 Exp. digital) que la comunidad del sector dirigió a la Administración y sus respectivas respuestas, así como la inspección judicial practicada por el juez de primera instancia al lugar objeto de demanda, se evidencia que la vía presenta deterioro del único carril construido en material concreto, que se encuentra agrietado y fisurado y con hundimientos, concluyéndose que existe vulneración de los derechos colectivos enunciados en la demanda.
En la inspección judicial realizada, se indicó: “El Despacho se traslada a la Manzana 23 con Calle 80 del Barrio Corales del Municipio de Pereira y, durante el recorrido, se pudo observar que la vía vehicular sólo tiene pavimento en concreto, en uno sólo de sus carriles. Además, el sector pavimentado se observa resquebrajado y deteriorado, sin que sea posible determinar la fecha en que se hizo la pavimentación ni su antigüedad.
La situación coincide con lo reflejado en las fotografías allegadas como anexos del escrito de tutela (sic). No fue posible establecer si se presentaban daños en el sistema de alcantarillado”. Es así como el material probatorio da cuenta que la vía en cuestión se encuentra en mal estado, lo que afecta a moradores, transeúntes y vehículos.
El análisis jurídico probatorio realizado por el a quo es coherente, pues se demostró la situación de la vía que corresponde a la manzana 23 del Barrio Corales del municipio de Pereira es de mal estado, y la tardanza de la entidad territorial en tomar medidas para garantizar la circulación segura de automotores y peatones. Ahora bien, los medios de convicción aportados por el municipio de Pereira como evidencia de la ejecución del contrato de obra 3437 de 2019, tampoco constituyen, a juicio de esta Sala, prueba del cese de la amenaza y vulneración demostrada en el proceso, pues como bien lo indica el mismo municipio de Pereira está en camino Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 17 de solucionar la problemática presentada, pues las obras a que refiere el citado contrato aún no han finalizado.
Dicho en otras palabras, para la Sala, las pruebas aducidas por el recurrente no son suficientes para tener como superado el hecho o conducta vulneradora, pues la causa eficiente del peligro no fue desvirtuada por la demandada y con la orden que se imparte en la sentencia de primera instancia se garantiza la protección a los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, definiendo las actividades a desarrollar de manera ordenada, bajo el marco de sus funciones, sin desconocer que los estudios realizados hacen parte integral de las mismas.
Conforme lo anterior, se observa de la orden dada por el a quo que en esta se concedió al municipio de Pereira un término de seis (6) meses para llevar a cabo las medidas administrativas y presupuestales orientadas a realizar el estudio que determine el estado y las labores que se requieren para el mantenimiento del carril existente en la vía vehicular de la manzana 23 del Barrio Corales de la ciudad de Pereira y que, a partir del mencionado estudio, ejecute las obras necesarias en un plazo que no debe superar a los diez (10) meses, considera esta Sala de Decisión que el término concedido resulta ajustado a las actuaciones administrativas requeridas para dar cumplimiento a la orden, sin que resulte procedente reducir el plazo otorgado como lo sugiere el apoderado de la coadyuvante en su alzada, teniendo en cuenta los trámites administrativos, presupuestales y técnicos que ello acarrea.Si bien ha transcurrido un tiempo considerable desde que se presentaron los desperfectos en la vía, es con esta sentencia que se ordena su arreglo y adecuación, de tal manera que el hito para contabilizar el término para cumplirla debe ser desde la ejecutoria del fallo.
En cuanto a la vía peatonal, rampas, vados, accesos, bordillos, alcantarillado y cunetas de que trata el recurso de apelación de la parte coadyuvante, debe advertirse que estos aspectos no fueron materia de debate en el presente asunto, y el acervo probatorio se centró en la pavimentación de la vía de la manzana 23 del barrio Corales del municipio de Pereira, por lo que esta solicitud no es de recibo al no existir prueba de tales aspectos.
Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 18 Finalmente, frente a la petición que realizó también el apoderado judicial de la coadyuvante, de oficiar a la entidad accionada para que informe el valor pagado a sus apoderados judiciales contratados para los trámites procesales y la gestión de este proceso, tampoco es viable si se tiene en cuenta el contenido del artículo 327 del Código General del proceso, aplicable en este medio de control en virtud del artículo 37 inciso 2° de la Ley 472 de 1998.
Dicha norma contempla: “Sin perjuicio de la facultad oficiosa de decretar pruebas, cuando se trate de apelación de sentencia, dentro del término de ejecutoria del auto que admite la apelación, las partes podrán pedir la práctica de pruebas y el juez las decretará únicamente en los siguientes casos: 1. Cuando las partes las pidan de común acuerdo. 2.
Cuando decretadas en primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. 3. Cuando versen sobre hechos ocurridos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrarlos o desvirtuarlos. 4. Cuando se trate de documentos que no pudieron aducirse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito, o por obra de la parte contraria. 5.
Si con ellas se persigue desvirtuar los documentos de que trata el ordinal anterior”. Así entonces, la solicitud no cumple con el requisito de la oportunidad y tampoco se enmarca dentro de las situaciones taxativamente previstas en la ley para decretar pruebas en esta instancia, motivo por el cual será despachada desfavorablemente. Finalmente aclara esta Sala de Decisión, que en la conformación del Comité de Verificación y Cumplimiento consagrado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, debe participar de manera activa el juez quien profiere la sentencia correspondiente, razón por la cual, se precisa que en relación con la disposición contenida en el numeral quinto de la providencia de primera instancia, deberá involucrarse el papel del funcionario judicial y participar en el citado Comité, es decir, el juez de primera instancia y por ende adoptar las decisiones judiciales y legalmente viables, con el fin de garantizar el cumplimiento de la presente providencia. 5.- COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA La parte coadyuvante recurrente señala que la ausencia total del reconocimiento de las costas desincentiva las actividades de las partes que impulsaron y construyeron el criterio para conseguir las mejorías en razón del principio de equidad.
Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 19 Al respecto, observa la Sala que no hay lugar a reconocer costas en favor de la coadyuvante de forma independiente, toda vez que del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 se desprende que la condena en costas procede a favor de la parte y no de terceros; luego, teniendo en cuenta que el coadyuvante tiene la calidad de tercero al tenor del artículo 71 del Código General del Proceso, no hay lugar a modificar el fallo de primera instancia en este aspecto, precepto este último aplicable en punto al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivo en virtud a lo reglado por el artículo 44 de la Ley 472 de 1998. 6.- COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA No se condenará en costas en esta instancia procesal por cuanto no se tipifican los presupuestos previstos en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, X. FALLA:
1. SE NIEGA la solicitud de prueba efectuada por la parte coadyuvante, de conformidad con lo motivado. 2. MODIFÍCASE el numeral 5º de la providencia proferida por el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, advirtiendo que el Comité de Verificación y Cumplimiento deberá estar integrado también por el Juez que profirió la providencia en primera instancia. 3.
CONFÍRMASE en lo demás la sentencia proferida dentro del presente proceso. 4. Sin costas en esta instancia. Rad. 66001-33-33-003-2020-00042-01 (J-609-2021) Acción Popular 20 5. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»