PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL ARTÍCULO 14 LEY 4 DE 1992 / Criterio jurisprudencial de interpretación. La mentada normativa regulatoria, como bien es manifestado, fue objeto de la acción de Nulidad Simple de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, en la que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 29 de abril de 2014, señaló: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico” (…) “De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad”. Así, a partir del enunciado fallo de nulidad se estableció que los decretos anuales mediante los cuales “se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”, venían generando el pago salarial y prestacional en contravía de lo dispuesto por la ley 4 de 1992 al entender que “el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.”, restando de tal forma del valor correspondiente al salario y de la base de liquidación prestacional el 30%, esto es, liquidando solo sobre el 70% de lo que en estricto rigor debía ser la base de liquidación. PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL ARTÍCULO 14 LEY 4 DE 1992 / No es factor salarial.
Ahora bien, una cosa es el hipotético reajuste del 30% en salarios y prestaciones derivado del incorrecto pago efectuado a los servidores descritos en el artículo 14 de la ley 4 de 1992 y otra bien diferente es que la prima en si misma constituya factor salarial a efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de aquellos. Efectivamente, como bien lo enuncia el texto ibídem la prima especial de servicios NO TIENE CARACTER SALARIAL, a efectos de la liquidación de prestaciones sociales, en cambio sí a efectos de cotizaciones al sistema de seguridad social integral en materia de pensión, conforme lo definieran las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998.
PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL ARTÍCULO 14 LEY 4 DE 1992 / Corresponde a un 30% adicional a la asignación básica. No obstante hay que aclarar que una cosa es que la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario no tenga carácter salarial como base para liquidar las prestaciones sociales, excepto la pensión, y otra distinta es, como lo ha hecho el Gobierno Nacional en los decretos anuales expedidos a partir de 1993, englobar dentro del concepto de asignación básica también el de prima especial, para quitarle los efectos salariales a ese porcentaje (30%) del salario, lo cual atenta contra los principios de progresividad y no regresión de los derechos laborales, en la medida que se le reduce el salario de sus beneficiarios a un 70%.
De modo que la prima especial debe corresponder a una suma adicional a la asignación básica, tal como en forma amplia ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de abril de 2014, de la Sala de Conjueces, con ponencia de la doctora MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ, dentro de la acción de simple nulidad adelantada por PABLO J. CÁCERES CORRALES contra LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, con radicación No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, mediante la cual se anularon los artículos referentes a la prima especial de servicios en varios decretos expedidos entre 1993 y 2007.
(…) La conclusión no puede ser diferente a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó en dichos lapsos de forma indebida la remuneración de la demandante, sin tener como emolumento adicional la prima especial consagrada en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, en contravía de los mandatos de optimización o principios constitucionales contenidos en el artículo 53 superior, claramente definidos en la sentencia ya tantas veces aludida, expedida en el radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 por el honorable Consejo de Estado.
PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL ARTÍCULO 14 LEY 4 DE 1992 / ¿Desde cuándo opera el término de prescripción?. El juicio valorativo que se impone en el sub judice, corresponde en determinar cuándo se hizo exigible el derecho reclamado en las pretensiones. Al respecto, venía siendo criterio de la Sala que el término prescriptivo del derecho a la reliquidación de los emolumentos que aquí se reclaman debía contarse a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la sentencia que declaró la invalidez de la norma que negaba el carácter de salario a la prima especial de servicios por los años 1993 a 2007, lo cual hallaba sustento en otra sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el entendido que era aquella decisión judicial la que confería a los funcionarios judiciales el derecho a reclamar la diferencia salarial dejada de pagar y la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales.
No obstante, dicha postura fue redefinida en la aludida reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado, proferida en Sala de Conjueces, al dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, lo cual indica que durante el tiempo que estuvieron vigentes dichos actos produjeron efectos jurídicos, siendo por tanto demandables desde el momento de su expedición, fecha desde la cual debe contarse la prescripción. Y más adelante señaló: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos –parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada la naturaleza declarativa.” En tales circunstancias, si bien es cierto le asiste razón a la demandante en cuanto a la indebida liquidación de sus salarios y prestaciones sociales entre los años 2006 y 2008, también lo es que de acuerdo con la postura unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual se acoge como precedente vertical, el término de prescripción de 3 años para la reclamación de las eventuales acreencias salariales debe contarse a partir del hecho constitutivo de la presunta afectación, esto es, a partir de la vigencia de cada uno de los decretos que reglamentaron los salarios de los servidores beneficiarios de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
De modo que, como quiera que se demanda el pago de diferencias salariales por el periodo comprendido entre el 4 de julio de 2006 y el 3 de julio de 2008 y toda vez que la reclamación en sede administra fue presentada el día 8 de septiembre de 2014 (fl. 14), la Sala encuentra configurada la prescripción alegada por la parte demandada con el recurso de apelación; por tal razón se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se negarán las súplicas de la demanda.
PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL ARTÍCULO 14 LEY 4 DE 1992 / Reglas de unificación jurisprudencial. A manera de conclusión y en acápite específico, la sentencia de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó la jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los siguientes términos: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica, de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Tunja, Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2018 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama, que accedió a las pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. LA DEMANDA La parte actora, por intermedio de apoderado judicial, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la nulidad del Oficio DESTJ14-2364 de 22 de septiembre de 2014; de la Resolución 002731 de 27 de octubre de 2014; del acto ficto o presunto, producto del silencio administrativo negativo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión contenida en el Oficio DESTJ14-2364 de 22 de septiembre de 2014; y del acto ficto o presunto, derivado del silencio administrativo negativo de la entidad frente a un derecho de petición presentado por la demandante el 9 de octubre de 2015.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le liquide, reconozca y pague la prima especial mensual creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, equivalente al 30% de la remuneración básica; que se le reliquiden, reconozcan y paguen todas sus prestaciones, teniendo como base de liquidación el 100% de su remuneración mensual; que se le reliquide, reconozca y pague la diferencia salarial y prestacional existente entre lo liquidado y pagado y lo que realmente correspondía por la inclusión del 30% del sueldo básico que de manera errónea fue descontado; el pago indexado de los valores reclamados, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor; el pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia, como lo ordena el artículo 192 del C.P.A.C.A.; que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A.; y que se condene en costas a la entidad demandada. 1.1.
Fundamentos fácticos (fls. 2-5) Relató la apoderada que su mandante fue servidora de la Rama Judicial, perteneciente al régimen de los no acogidos, y que mediante Acuerdo 015 de 13 de junio de 2006 fue designada como Juez Único Administrativo del Circuito Judicial de Santa Rosa de Viterbo; agregó que durante el tiempo que fungió como tal le fue descontado de su salario un 30% para destinarlo a prima la especial, cuando lo cierto es que la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye un agregado o incremento al ingreso laboral de los jueces y magistrados de la rama judicial.
Explicó que la liquidación prestacional durante el tiempo que se desempeñó como juez de la República, se efectuó tomando como salario base el 70% de su remuneración mensual, lo cual impone no solo el pago del 30% dejado de percibir por concepto de prima especial, sino además la inclusión con carácter salarial de ese mismo porcentaje a efectos de liquidar todas sus prestaciones sociales.
Manifestó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado su derecho no ha caducado o prescrito y que, en sentencia de 29 de abril de 2014, esa Corporación amparó las pretensiones de nulidad al encontrar que el ejecutivo, bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, lo que hizo fue despojar de efectos salariales ese porcentaje, disminuyendo el monto de las prestaciones de un grupo de funcionarios de la Rama Judicial.
Indicó que en fecha 8 de septiembre de 2014 presentó derecho de petición, solicitando el reconocimiento, liquidación y pago de la prima especial en proporción al 30% del salario básico, lo cual le fue negado mediante Oficio DESTJ14-2364 de 22 de septiembre de 2014, confirmado en sede de reposición mediante Resolución 2731 de 27 de octubre de 2014, y que no obstante haberse concedido en la misma oportunidad el recurso de apelación, a la fecha no ha sido resuelto, situación de la que emana un acto ficto o presunto, derivado del silencio administrativo negativo de la entidad.
Adicionalmente, adujo haber pedido con posterioridad el pago de las diferencias dejadas de percibir como Juez Único Administrativo del circuito de Santa Rosa de Viterbo, a raíz del descuento del 30% del salario básico, y que, dada la falta de respuesta, se generó un acto ficto o presunto mediante el cual se resolvió en forma desfavorable su solicitud. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación (fls. 6-7) Estimó quebrantados los artículos 1, 2, 5, 12, 13, 53 y 209 de la Constitución Política; los artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; los artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; y el numeral 7º del artículo 152 de la Ley 270 de 1996. Al respecto, señaló que la Ley 4ª de 1992 estableció los criterios, objetivos y principios generales a los que debía sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, fijando en el artículo 2 prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones, adicional a lo cual recordó que el salario debe ser siempre proporcional a la calidad y cantidad de trabajo.
Así mismo, reseñó que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 estableció para los jueces y magistrados, entre otras autoridades judiciales, una prima especial sin carácter salarial, no inferior al 30% ni superior al 60% de la asignación básica, y que el contenido de los decretos reglamentarios de esta ley fue declarado inconstitucional, por la errónea interpretación del gobierno nacional al deducir un porcentaje del salario básico mensual en lugar de reconocer y pagar un incremento adicional, desconociendo con ello los principios de progresividad y favorabilidad.
Así las cosas, aseveró que por virtud de los efectos ex tunc de las sentencias que declararon la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para reglamentar la prima especial, le asiste derecho no solo a que se le pague el 30% dejado de percibir por ese concepto, sino a que se le reliquiden y paguen todas sus prestaciones sociales con base en el 100% del salario mensual.
2. LA CONTESTACIÓN (fls. 60-88) Adujo el apoderado demandado, que con la expedición de la ley 4 de 1992 el Congreso facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos de la Rama Judicial, para lo cual debía tener en cuenta el respeto de los derechos adquiridos, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la racionalización y disponibilidad de los recursos públicos y el nivel de los cargos, en cuanto a la naturaleza de las funciones, responsabilidades y calidades exigidas para su desempeño. Señaló que por mandato expreso de la norma en comento la prima especial no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, y que no es cierto que dicha connotación contravenga mandatos constitucionales, toda vez que la misma Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Extractó de la Sentencia C-279 de 1996 que el legislador conserva cierta libertad, tanto para establecer los componentes constitutivos como para definir y desarrollar el concepto de salario, por lo que disponer que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial no lesiona de manera alguna los derechos de los trabajadores y no implica una omisión del deber de protección del Estado en relación con el derecho al trabajo.
Con todo, aseveró que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido aplicando correctamente el contenido de la ley 4 de 1992, atendiendo los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno Nacional, advirtiendo que lo contrario implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente. Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: cobro de lo no debido e innominada.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama, en fallo de 5 de septiembre de 2018 (fls. 192-199), accedió a las pretensiones de la demanda. Luego de reseñar lo estipulado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 acerca de la prima especial de servicios, así como lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 322 de 1996, según el cual aquella haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, el Juez ad hoc afirmó que si bien es cierto la prima de servicios equivalente al 30% no tenía incidencia salarial para liquidar las prestaciones sociales, la misma debía en todo caso corresponder a una suma adicional a la asignación básica.
Concordante con lo anterior, replicó apartes de la Sentencia de 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en donde se afirma que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador, cuando, en una interpretación errónea y aplicación indebida de la Ley 4ª de 1992, mermó el salario a un grupo de servidores.
Así las cosas y luego efectuar un análisis probatorio, logró establecer que la actora tenía derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la prima especial en un 30% del salario básico mensual, durante el tiempo de su vinculación como Juez, y a la reliquidación y pago de todas sus prestaciones sociales, tomando como base el 100% de su remuneración mensual legal, por el mismo periodo.
Por otra parte, expuso que la decisión de nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992 tuvo como consecuencia la pérdida de validez y de vigencia de la disposición excluida, de modo que el término prescriptivo de los emolumentos reclamados debía contarse a partir del día siguiente a la ejecutoria de esa decisión, no habiendo en este caso operado la prescripción.
4. SUSTENTACIÓN DE LA APELACIÓN La parte demandada concretó el recurso de apelación (fls. 209-213), indicando que por disposición expresa del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prima especial no tiene carácter salarial, advirtiendo que dicha norma fue objeto de revisión constitucional por parte de la Corte, la cual la declaró exequible, constituyéndose tal pronunciamiento en cosa juzgada constitucional.
Adujo que el carácter salarial de la prima fue restringido por el legislador para erectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación, quedando incólume la condición de no constituir factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales, posición que no contradice mandatos constitucionales, dado que la propia Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Por último, señaló que los ajustes salariales a que presuntamente tenía derecho la actora antes del 7 de septiembre de 2011 deben declararse prescritos, dada la prescripción trienal de los derechos laborales, circunstancia respecto de la cual señala ha sido uniforme la jurisprudencia y que considera razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda.
5. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Concedido el recurso de apelación, el mismo fue admitido en auto de 22 de febrero de 2019, ordenándose notificar personalmente al Ministerio Público (fl. 226). Por auto de 24 de abril de 2019 se resolvió prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión (fl. 231). 5.1.
Alegatos de conclusión Surtido el respectivo traslado, la parte demandante presentó de alegatos (fls. 234-236), reiterando los argumentos de la demanda, adicional a lo cual señaló que la indebida liquidación de la prima especial quedó probada con la certificación detallada de pagos y el listado histórico de devengados aportados al proceso.
Resaltó que sus prestaciones como funcionaria judicial fueron liquidadas sobre el 70% de su salario, debido a que el 30% restante fue asumido como prima por parte de la accionada, razón por la que la demanda persigue no solo el pago de la prima especial como valor adicional, sino la reliquidación y pago de las diferencias generadas en todas sus prestaciones sociales.
II. CONSIDERACIONES
1. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar o revocar la decisión de primera instancia, la cual ordenó el pago de diferencias salariales y prestacionales, incluyendo la prima establecida en la Ley 4ª de 1992 como valor adicional.
2. SUSTENTO NORMATIVO Constitucionalmente se ha establecido que la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al gobierno nacional, a través de los lineamientos que de forma privativa el legislador dicte para el efecto; tal y como lo preceptúa el artículo 150 numeral 19 literal E superior. ARTÌCULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:..e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
En desarrollo del antedicho mandato constitucional, el legislador expidió la ley 4ª de 1992, ”Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
El artículo 14 de la ley 4 de 1992 establece: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. (Sub rayas fuera de texto original) Se vislumbra la fijación de ciertos parámetros en el contexto de los cuales el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad establecida por el numeral 11 del artículo 189 constitucional, debe desarrollar la prima up supra aludida, so pena de incurrir en una omisión violatoria de la constitucionalidad y de la legalidad.
En cumplimiento del enunciado deber se expidieron por el Gobierno Nacional los respectivos decretos anuales, mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictaron otras disposiciones La mentada normativa regulatoria, como bien es manifestado, fue objeto de la acción de Nulidad Simple de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, en la que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 29 de abril de 2014, señaló: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico” (…) “De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad”. Resaltado incluido en el texto original. Así, a partir del enunciado fallo de nulidad se estableció que los decretos anuales mediante los cuales “se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”, venían generando el pago salarial y prestacional en contravía de lo dispuesto por la ley 4 de 1992 al entender que “el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.”, restando de tal forma del valor correspondiente al salario y de la base de liquidación prestacional el 30%, esto es, liquidando solo sobre el 70% de lo que en estricto rigor debía ser la base de liquidación. Ahora bien, una cosa es el hipotético reajuste del 30% en salarios y prestaciones derivado del incorrecto pago efectuado a los servidores descritos en el artículo 14 de la ley 4 de 1992 y otra bien diferente es que la prima en si misma constituya factor salarial a efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de aquellos.
Efectivamente, como bien lo enuncia el texto ibídem la prima especial de servicios NO TIENE CARACTER SALARIAL, a efectos de la liquidación de prestaciones sociales, en cambio sí a efectos de cotizaciones al sistema de seguridad social integral en materia de pensión, conforme lo definieran las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998. Necesario se torna efectuar un análisis de acoplamiento de la legislación en cita a la Constitución. Toda ley, por ser fruto de la actividad democrática popular, expedida a través del representante legítimo del pueblo soberano, en ejercicio de su libertad de configuración, (legislador) goza de presunción de validez formal, sin embargo, imperioso se torna para el fallador observar en aplicación del artículo 4 superior la adecuación a la constitucionalidad de las reglas a aplicar, lo que le otorga a la ley un status de validez sustancial respecto a la Constitución. De acuerdo con lo anterior, al juez corresponde un control de la ley de conformidad con el conjunto de valores constitucionales, no solo para evitar la incoherencia del ordenamiento jurídico por la existencia de antinomias, cuyo origen se encuentra en la elaboración de leyes ordinarias contrarias a las normas constitucionales- es decir, por violación a las prohibiciones impuestas por normas superiores a la esfera de lo decidible-; sino para garantizar una dimensión de la democracia que condiciona la validez de la ley al respeto de los derechos fundamentales y los valores públicos de la Constitución. Así, la exclusión de la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, como factor salarial base de liquidación de las prestaciones sociales no solo debe analizarse desde la mera interpretación gramatical de la ley.
Se trata de concretar si a la luz de la jurisprudencia constitucional, la teleología de la exclusión que efectúa la norma es legítima y en tal caso, si es sistemáticamente compatible con los principios y valores que irradia el texto constitucional. Al respecto manifestó la sentencia C-279 de 1996, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y cuya ratio decidendi constituye precedente vertical para los presentes efectos, lo siguiente: De otra parte, no es fácil aceptar que la reiterada práctica legal en el tratamiento de la remuneración al trabajo, adquiera fuerza suficiente como para considerarse expresión necesaria de los mandatos constitucionales que regulan esa materia, hasta el punto de que tal práctica pueda convertirse en argumento constitucional para descalificar otras decisiones que, con criterio distinto, adopte luego el Congreso.
En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podrían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél. De otra parte, como anotó el interviniente CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, la actora ha confundido los conceptos de régimen salarial y salario, pues como afirma aquél en su escrito "el primero, es el género, mientras que el segundo, es la especie.
El primero, dentro del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, es sinónimo de derechos laborales del servidor público mientras que el segundo es parte integrante de tales derechos sin constituir la totalidad del mismo". La Constitución dispone que, previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el "régimen salarial" esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales.
No es razonable suponer que un instrumento como la ley marco a la que se refiere el literal "e" del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución pudiera utilizarse solo para fijar salarios. La Corte Suprema de Justicia, en uno de sus recientes fallos sobre las modificaciones que en materia salarial en el sector privado introdujo la ley 50 de 1990, y en relación con la naturaleza jurídica de las primas, afirmó que: "En efecto, ni siquiera al legislador le está permitido contrariar la naturaleza de las cosas, y por lo mismo no podría disponer que un pago que retribuye la actividad del trabajador ya no sea salario.
Lo que verdaderamente quiere decir la última parte del artículo 15 de la ley 50 de 1990, aunque debe reconocerse que su redacción no es la más afortunada, es que a partir de su vigencia pagos que son "salario" pueden no obstante excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones, etc.).
Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter[3] (el subrayado es de esta Corte).
Igualmente, la Corte Constitucional, ha sostenido que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. Las definiciones de convenios internacionales que transcribe la actora no significan que el legislador nacional haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una parte de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre las cuales han de hacérseles otros pagos.
Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.
(…) Con respecto a los apartes de los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992, esta Corte coincide en la apreciación del Ministerio Público según la cual, "cuando el artículo 14 de la ley 4a. de 1992 se refiere a la creación de una prima sin carácter salarial, desarrolla el título dado por el legislador, pues allí se menciona que mediante esta ley se habilita al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, concepto éste que comprende a las personas que desempeñan los cargos mencionados en la norma parcialmente demandada".
Conforme se evidencia, la Corte Constitucional de forma expresa determinó que la regla jurídica que excluye a la prima especial de servicios, contenida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, se ajusta a la constitución. No obstante hay que aclarar que una cosa es que la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario no tenga carácter salarial como base para liquidar las prestaciones sociales, excepto la pensión, y otra distinta es, como lo ha hecho el Gobierno Nacional en los decretos anuales expedidos a partir de 1993, englobar dentro del concepto de asignación básica también el de prima especial, para quitarle los efectos salariales a ese porcentaje (30%) del salario, lo cual atenta contra los principios de progresividad y no regresión de los derechos laborales, en la medida que se le reduce el salario de sus beneficiarios a un 70%.
De modo que la prima especial debe corresponder a una suma adicional a la asignación básica, tal como en forma amplia ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de abril de 2014, de la Sala de Conjueces, con ponencia de la doctora MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ, dentro de la acción de simple nulidad adelantada por PABLO J. CÁCERES CORRALES contra LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, con radicación No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, mediante la cual se anularon los artículos referentes a la prima especial de servicios en varios decretos expedidos entre 1993 y 2007 Los efectos de la aludida providencia anulatoria de actos administrativos de carácter general son, por regla general, ex tunc, esto es, que produce efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo cual las cosas deben retrotraerse hasta antes de su expedición, partiendo de la ficción de que dichos actos nunca fueron expedidos y, por tanto, nunca debieron haber sido aplicados.
El Consejo de Estado, en sentencia de 05 de mayo de 2003, explicó: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de ésta Corporación al precisar que éstos son ´ex tunc´, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.
Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa”. (Resaltado fuera de texto).
En una decisión más reciente, la misma Corporación señaló: “Así las cosas, es claro que al haberse declarado la nulidad de los Decretos que establecían que el porcentaje del 30% de la prima especial de servicios no constituía salario, le asiste el derecho al señor Samuel Correa Quintero al reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión de dicho porcentaje.
Lo anterior, por cuanto la presunción de legalidad de los citados Decretos fue desvirtuada, lo que implica que la situación debe ser retrotraída al estado inicial, como si nunca hubiera existido la norma, conforme los efectos ex tunc propios de las nulidades. En esa medida, los Decretos declarados nulos no pueden ser aplicados.” La decisión de nulidad de los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, tuvo como consecuencia jurídica la pérdida de validez y de vigencia de la disposición excluida, así como de su fuerza ejecutoria “no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores.” (Subrayas fuera de texto).
La misma interpretación fue reafirmada más recientemente por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de fecha 2 de septiembre de 2019, al concluir que en cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario y/o asignación básica para darle esa denominación; en tal sentido condensó: “En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30%.” (…) Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición del os Decretos 51, 54 y 27 de 1993; 104, 16 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional, año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho. ”
3. DEL CASO CONCRETO Se vislumbran, a folios 26 y 165-181, certificación detallada de pagos y listado histórico de devengados, expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, las cuales guardan correspondencia con el tiempo de servicio objeto del petitum. Ahora, conforme la certificación de tiempo de servicios visible a folio 29, se establecen los siguientes periodos de vinculación de la actora como funcionaria judicial: Contextualizado el asunto en torno a los decretos que en precedencia se han mentado y contrastando su contenido con la certificación salarial de la actora, se puede evidenciar la correspondencia entre lo causado mensualmente a título de asignación básica más la prima especial de servicios, con lo que, conforme los respectivos decretos, percibe un funcionario de las categorías en las que ha laborado.
Así, se observa que la suma del salario básico certificado como pagado y el valor de la prima especial resulta ser inferior al salario básico a percibir conforme los decretos anuales invocados. La conclusión no puede ser diferente a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó en dichos lapsos de forma indebida la remuneración de la demandante, sin tener como emolumento adicional la prima especial consagrada en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, en contravía de los mandatos de optimización o principios constitucionales contenidos en el artículo 53 superior, claramente definidos en la sentencia ya tantas veces aludida, expedida en el radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 por el honorable Consejo de Estado.
4. DE LA PRESCRIPCIÓN COMO MODO DE EXTINCIÓN DE LAS OBLIGACIONES: Por definición del artículo 2512 del Código Civil “La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales” En nuestro ordenamiento jurídico existen diversas regulaciones específicas y especiales que detallan la prescripción en delimitadas materias.
La naturaleza de los derechos que se reclaman en casos como el presente es laboral y los mismos se sustentan en los hechos que circundan la ejecución de la labor. El instituto de la prescripción tiene como finalidad jurídica relativizar el derecho a condiciones razonables de exigibilidad, vale decir, impedir la configuración de derechos absolutos y de obligaciones eternas e inextinguibles.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2010, Exp. No. 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08), C.P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez, destacó: “La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva.
La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente Doctor Rodrigo Uprimny Yepes, estableció los siguientes parámetros: “(…) Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado.;
( ) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”. De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo.” El artículo 41º del Decreto No. 3135 de 1968, reguló la prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales en los siguientes términos: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” A su turno, el artículo 102 del Decreto No. 1848 de 4 de noviembre de 1969, reiteró lo señalado en el artículo 41 ídem: “1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” De acuerdo con lo anterior, los derechos derivados de una relación laboral se encuentran sometidos al fenómeno de la prescripción una vez hayan transcurrido tres (3) años desde el momento en el que se hicieron exigibles, esto es, una vez reunidos los requisitos establecidos por el legislador.
Conforme se vislumbra del análisis normativo y jurisprudencial, se desprende con carácter de regla jurídica que la prescripción solo opera a partir que la obligación se ha hecho exigible. El juicio valorativo que se impone en el sub judice, corresponde en determinar cuándo se hizo exigible el derecho reclamado en las pretensiones. Al respecto, venía siendo criterio de la Sala que el término prescriptivo del derecho a la reliquidación de los emolumentos que aquí se reclaman debía contarse a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la sentencia que declaró la invalidez de la norma que negaba el carácter de salario a la prima especial de servicios por los años 1993 a 2007, lo cual hallaba sustento en otra sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el entendido que era aquella decisión judicial la que confería a los funcionarios judiciales el derecho a reclamar la diferencia salarial dejada de pagar y la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales.
No obstante, dicha postura fue redefinida en la aludida reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado, proferida en Sala de Conjueces, al dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, lo cual indica que durante el tiempo que estuvieron vigentes dichos actos produjeron efectos jurídicos, siendo por tanto demandables desde el momento de su expedición, fecha desde la cual debe contarse la prescripción. Y más adelante señaló: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos –parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada la naturaleza declarativa.” En tales circunstancias, si bien es cierto le asiste razón a la demandante en cuanto a la indebida liquidación de sus salarios y prestaciones sociales entre los años 2006 y 2008, también lo es que de acuerdo con la postura unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual se acoge como precedente vertical, el término de prescripción de 3 años para la reclamación de las eventuales acreencias salariales debe contarse a partir del hecho constitutivo de la presunta afectación, esto es, a partir de la vigencia de cada uno de los decretos que reglamentaron los salarios de los servidores beneficiarios de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
De modo que, como quiera que se demanda el pago de diferencias salariales por el periodo comprendido entre el 4 de julio de 2006 y el 3 de julio de 2008 y toda vez que la reclamación en sede administra fue presentada el día 8 de septiembre de 2014 (fl. 14), la Sala encuentra configurada la prescripción alegada por la parte demandada con el recurso de apelación; por tal razón se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se negarán las súplicas de la demanda.
5. REGLAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL A manera de conclusión y en acápite específico, la sentencia de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó la jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los siguientes términos: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica, de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
6. DE LAS COSTAS Dado que en el presente caso se resolvió favorablemente el recurso de apelación, no hay lugar a la imposición de costas en segunda instancia, en tanto no se cumple la previsión del numeral primero del artículo 365 del CGP, según la cual “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto”.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha 5 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Duitama. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por Sandra Lesby Tirado Cuevas en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría envíese el expediente al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. YANNETH VARGAS ROJAS CONJUEZ SULMA CLEMENCIA TORRES GALLO CONJUEZ RICARDO RODRÍGUEZ CUEVAS CONJUEZ