TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, nueve de diciembre de dos mil veintiuno Referencia: Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 Demandante: Personería Municipal de Dosquebradas Demandados: Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y Municipio de Dosquebradas Procede el Tribunal a proferir sentencia dentro del presente medio de control instaurado por Personera Delegada en derecho de petición, medio ambiente y servicios públicos de la Personería Municipal de Dosquebradas frente a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Dosquebradas, con miras a la aplicación de lo dispuesto en la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013.
I.
ANTECEDENTES DE HECHO En la página 3 y s.s. del archivo No. 001 del expediente digital, el accionante narra los siguientes hechos: 1. La CARDER, realiza investigación ambiental 12.08 en expediente No. EJ 2140, en el cual se realizó visita el 15 de febrero de 2011, y se emitió el concepto técnico 0418 del 17 de febrero de 2011. 2.
Dentro del expediente anteriormente mencionado, la CARDER profiere la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013. 3. El día 29 de diciembre de 2017, la CARDER profirió el auto 1302, por medio del cual ordena notificar un acto administrativo, advirtiendo que no se ha realizado en debida forma la notificación personal y/o por aviso del acto administrativo No. 3100 del 17 de octubre de 2013.
Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 4. En aras de cumplir con lo anterior, el día 03 de enero de 2018 emitió el oficio No. 163 en el cual se realiza la comunicación de la Resolución No. 3100 del expediente EJ 2140 a las señoras Angela María Rivera y Leonor Franco Pérez, e igualmente el oficio No. 164, por el cual se realiza la notificación del acto administrativo en mención a las señoras mencionadas. 5.
Advierte que en el expediente se observa documento de control de mensajería entregada de la CARDER, en el cual se constata que el oficio No. 163 y 164 dirigido a la señora Leonor Franco Pérez, fue recibido el 10 de enero de 2018, por el señor Sigifredo López y en el expediente copia de la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013 se observa la debida notificación personal de la señora Franco Pérez con fecha del 23 de enero de 2018. 6.
En documento de control de mensajería entregada de la CARDER se deja constancia el día 10 de enero de 2018 que respecto a la señora Angela María Rivera no se pudo realizar la notificación debido a que ya no reside en el lugar y no la conocen. 7. Debido a que no se pudo realizar la notificación personal, la CARDER procede el día 2 de marzo de 2018 a realizar la notificación por aviso de la señora Angela María Rivera y en términos de ley se entendió surtida la notificación personal el día 9 de marzo de 2018, el trámite fue realizado por la Auxiliar Administrativa de la Secretaría General, Ana María Bonilla. 8.
En atención a que se realizó en debida forma la notificación personal y/o por aviso del acto administrativo No. 3100 del 17 de octubre de 2013, se realizó la constancia de ejecutoria, la cual le otorgó firmeza al acto administrativo el día 27 de marzo de 2018. 9. La CARDER le solicitó a la Alcaldía de Dosquebradas el 13 de octubre de 2018 el cumplimiento de la sanción, dicho ente territorial por medio de oficio No. SGM-CF 221.4553-18-2018017978-4748, con fecha del 10 de diciembre de 2018, manifestó que ha iniciado investigación administrativa a fin de establecer con base a los informes de la CARDER, la vulneración por parte de las señoras mencionadas, por la presunta violación de las normas urbanísticas existentes y que una vez llevado a cabo el debido proceso del Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 caso, se adoptarán las decisiones y recomendaciones de la Corporación si a bien se tiene. 10. En oficio No. 21767 del 23 de diciembre de 2019, la CARDER vuelve y reitera la solicitud de cumplimiento de la sanción de la Resolución 3100 de 2013. 11. En aras de dar trámite a la petición presentada por la CARDER, la Alcaldía de Dosquebradas realiza traslado el día 03 de enero de 2020 ante la corregiduría del Corregimiento denominado Las Marcadas para que se realizaran los trámites pertinentes respecto de la demolición de las obras de las cuales tiene competencia dicha corregiduría. 12.
La CARDER el día 03 de junio de 2020 por medio de oficio No. 7191 solicita información de las gestiones realizadas frente al oficio anteriormente mencionado, para cumplir con la sanción de la Resolución 3100 de 2013. 13. El día 22 de julio de 2020 la Corregidora de Las Marcadas informa que se abstendrá de conocer y dar trámite a la solicitud realizada por la CARDER, al considerar que la sanción decretada por el acto administrativo prescribirá al cabo de 5 años contados a partir de la fecha de ejecutoria. 14.
Advierte la parte accionante que el fundamento de la Corregidora de Las Marcadas es basado en el hecho que el acto administrativo prescribió, debido a que su promulgación se realizó en el 2013 y han transcurrido más de 5 años, pero como la norma citada recita el término de prescripción se empezará a contar a partir de la fecha de ejecutoria, la cual para este caso es el 27 de marzo de 2018 cuando se realizó la debida notificación. 15.
El 01 de diciembre de 2020, la Personera Delegada, presenta ante la Alcaldía de Dosquebradas y la CARDER petición de cumplimiento a la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013. II. NORMAS INCUMPLIDAS La parte accionante cita la falta de aplicación de lo ordenando en la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013. Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 III. PRETENSIONES En las páginas 10 y 11 del archivo No. 003 del expediente digital, solicita lo siguiente: “PRIMERA: Se ORDENE a la ALCALDÍA DE DOSQUEBRADAS-RISARALDA, a través de su representante, Dr. JORGE DIEGO RAMOS CASTAÑO o quien haga sus veces al momento de la notificación, y a la CORPORACRÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA - CARDER a través de su representante, Dr. JULIO CESAR GÓMEZ SALAZAR o quien haga sus veces al momento de la notificación, dar CUMPLIMIENTO a lo dispuesto en la Resolución No 3100 del 17 de octubre de 2013: "POR LA CUAL SE CONCLUYE UNA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA.
SE REVOCAN PARCIALMENTE UNOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, la cual resuelve…” IV. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS 4.1 El Municipio de Dosquebradas, a través de escrito visible en archivo No. 014 del expediente digital, se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente: Sostuvo que de acuerdo con las pruebas y la narración de los hechos presentados por la accionante, se puede determinar que en lo que respecta al cumplimiento de la sanción que establece la resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013, el ente territorial no es la llamada a responder, así las cosas considera que se presenta la figura de falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual hace consistir en que el Municipio de Dosquebradas es la persona jurídica distinta de la que debe responder por los hechos controvertidos en este proceso.
En relación a la reubicación de la que habla el acto demandado y según la información remitida por el Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas, las señoras LEONOR FRANCO PEREZ y ÁNGELA MARÍA RIVERA, se encuentran inscritas en la base de datos de la entidad (BIEN) para el programa de Reubicación, es de aclarar que en el momento el Instituto no tiene proyectos en ejecución, en el momento que haya se realizará una priorización de la población dado que hay más de 208.000 familias en espera para Reubicación. Propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, e indica que no es la entidad que debe responder por el hecho controvertido en esta Litis dado que, no accionó ni omitió ningún deber legal que le hiciera parte en este proceso, “el presente proceso se trata de actuaciones en las que el Municipio de Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 Pereira (sic) no es el competente de tramitar, esto es, los permisos ambientales y las respectivas licencias (sic)”. 4.2 Por otro lado, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, allegó escrito visible en archivo No. 015 del expediente digital, dentro del cual indico que se opone a la prosperidad de las pretensiones dirigidas contra la CARDER, puesto que i) es el Municipio de Dosquebradas el encargado de recuperar la zona de protección y, una vez adelante dichas acciones, la CARDER como autoridad ambiental procederá a adelantar las acciones que correspondan para la recuperación ambiental de la zona; y; ii) frente a dicho acto administrativo, la CARDER ha adelantado todas las actuaciones y requerimientos para su cumplimiento, por lo tanto, la CARDER no ha incurrido en el incumplimiento del acto administrativo.
Advirtió que existe una improcedencia de la acción de cumplimiento cuando el deber jurídico no está en cabeza del accionado, pues considera que es claro que es el Municipio de Dosquebradas es el que tiene el deber jurídico de cumplir con la Resolución que se demanda, i) reubicando a las personas sancionadas; y, ii) a costa de éstas proceder a la demolición de las viviendas para entregar a la CARDER la zona forestal protectora debidamente recuperada, a fin de que la CARDER proceda a adelantar las acciones de recuperación ambiental que correspondan.
En ese orden de ideas, consideró que, la presente acción de cumplimento, frente a la CARDER, se torna improcedente, pues no se cumple con uno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y es “(iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado”, en este caso, el deber jurídico está en cabeza del accionado MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, no de la CARDER.
Agregó que la presente acción es improcedente, toda vez que la accionante probó que requirió a la entidad CARDER, pero omite informar la respuesta y tampoco hace un análisis para demostrar o probar que la CARDER ha incumplido con su deber legal. Afirmó que existe también una improcedencia de la acción, al considerar que la demolición de las viviendas, aunque sea a costa de las personas sancionadas si éstas no cumplen con el deber, implica que el cumplimiento de la resolución por parte de la CARDER le genere UN GASTO, razón por la cual, la presente acción de Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 cumplimiento se torna improcedente pues no se cumple con uno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y es que se “persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, en este caso, cumplir con la norma implica un gasto para la CARDER y, por lo tanto, considera que no es procedente la acción de cumplimiento.
Finalmente, solicitó la vinculación de la Corregidora del Corregimiento denominado Las Marcadas, quien sería finalmente la autoridad encargada de dar cumplimento a la resolución que aquí se demanda. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Es competente esta Corporación para conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto por el numeral 16 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que procede el Tribunal a dictar sentencia en primera instancia, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido.
2. CUESTIÓN PREVIA Previo a dar inicio al estudio de procedencia, advierte esta Sala de Decisión que la Resolución No. 3100 de 2013, objeto de cumplimiento en esta oportunidad, concluye la investigación administrativa contra las señoras Leonor Franco Pérez y Angela María Rivera, sancionándolas con demolición de las obras a costa del infractor, personas determinadas que no fueron vinculadas a la acción constitucional objeto de estudio.
No obstante, como bien lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional1, por regla general, en el trámite de la acción de cumplimiento la obligación de vinculación oficiosa sólo se predica de aquella autoridad o particular que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido, y, en el caso del particular, siempre que esa competencia se explique por el ejercicio de una función pública. 1 Sentencia T-1064-07 Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 Así lo disponen los artículos 5º, 6º y 8º. de la Ley 393 de 1997: “Artículo 5º.- AUTORIDAD PUBLICA CONTRA QUIEN SE DIRIGE. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo. Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento.
En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la acción hasta su terminación. En todo caso, el juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con el deber omitido”. “Artículo 6º. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO CONTRA PARTICULARES.
La acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar, en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas”. “Artículo 8º. PROCEDIBILIDAD. La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares de conformidad con lo establecido en la presente ley.” Quiere decir, que la acción de cumplimiento consagra como destinatario pasivo de la misma, a las autoridades públicas, a quienes corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; en consecuencia, el juez sólo está obligado legalmente a efectuar la notificación a la autoridad que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.
También prevén las normas que sólo procederá la eventual vinculación de un particular, cuando éste actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, y sólo para el cumplimiento de las mismas, al conformarse ipso jure un litisconsorcio necesario por pasiva en virtud de la relación sustancial entre la persona jurídica de derecho público y el particular en cumplimiento de funciones públicas que tiene el deber de realizar la acción omitida.
Un pronunciamiento del Consejo de Estado, al referirse a este tema sostuvo precisamente que “la relación jurídica procesal en la acción de cumplimiento, atendiendo su naturaleza de acción pública, debe darse entre la persona que reclama el cumplimiento – que puede ser cualquiera- y la autoridad pública o el particular que ejerce función pública, siempre y cuando, en este último extremo, se Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 trate de la persona que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido”.2 En razón a lo anterior, corresponde advertir en este estado del proceso, que el Juez Constitucional no está obligado a la vinculación oficiosa de los particulares determinados en la Resolución objeto de cumplimiento, toda vez que los mismos no tienen la competencia para cumplir con el deber omitido y mucho menos cumplen funciones públicas, razón por la cual se advierte que la no comparecencia de los mismos al presente trámite en nada vulnera las garantías del debido proceso.
Igual suerte corre la solicitud de vinculación realizada por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en relación con la Corregidora del Corregimiento denominado Las Marcadas, toda vez que del acto administrativo objeto de estudio no se desprende responsabilidad alguna frente a dicha entidad, así como tampoco existe una orden expresa dada a la misma, impidiendo que está sea llamada como parte a la presente acción constitucional.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde a esta colegiatura judicial determinar si es procedente o no, por la vía de la acción de cumplimiento, ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y al municipio de Dosquebradas el cumplimiento de la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013 “POR LA CUAL SE CONCLUYE UNA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA.
SE REVOCAN PARCIALMENTE UNOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. 4. RENUENCIA. En las páginas 51 y s.s. del archivo No. 004 del expediente digital, obran las peticiones formuladas por la parte accionante tanto al Alcalde Municipal de Dosquebradas, así como al Director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, mediante las cuales les solicita el cumplimiento del deber legal establecido en la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013. 2 Expediente ACU 2005-01745.
Consejero Ponente. Darío Quiñónez Cruz. Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 5. INCUMPLIMIENTO ATRIBUIDO. En el sub judice se imputa a las entidades demandadas la falta de cumplimiento de lo ordenado a través de la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013, mediante la cual, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, decidió: «ARTÍCULO PRIMERO: CONCLUIR LA INVESTIGACION ADMINISTRATIVA contra las señoras LEONOR FRANCO PÉREZ. identificada con la cédula de ciudadanía número 24.617.586 y ÁNGELA MARÍA RIVERA identificada con la cédula de ciudadanía número 42.146.943 y en consecuencia SANCIONARLAS con DEMOLICIÓN DE LAS OBRAS ACOSTA DEL INFRACTOR de acuerdo al artículo 40 numeral 4, consistente en demoler cada una respectivamente las casas 9 y 30 del barrio Comuneros, Dosquebradas, Risaralda, descritas en la parte motiva de este pronunciamiento, que se encuentren dentro de la Zona Forestal Protectora (ZFP) de la Quebrada Frailes, ubicada en Dosquebradas.
Risaralda. Las demoliciones deberán realizarse en el término de SEIS (6) meses contados a partir de la ejecutoría de la presente providencia. En caso de incumplimiento se hará efectiva la sanción a costa del obligado. Lo anterior, por los argumentos esbozados en la parte considerativa de la presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Comuníquesele a la Administración Municipal de Dosquebradas para que conforme a su función legal disponga reubicar, albergar o brindar arrendamiento, en caso de ser necesario a las señoras: LEONOR FRANCO PÉREZ. identificada con la cédula de ciudadanía número 24.617.586 y ÁNGELA MARÍA RIVERA identificada con la cédula de ciudadanía número 42.146.943, conforme lo dispone el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5 de la Ley 8 de 1991 y la Ley 388 de 1997.
ARTÍCULO TERCERO: Ordenar que por parte de la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación, se realice una visita técnica a cada uno de los predios expresamente señalados en el artículo primero del presente acto administrativo, ubicados en el municipio de Dosquebradas, Risaralda, para control y seguimiento de lo impuesto en esta providencia.
ARTÍCULO CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 56 de la Ley 1333 de 2009, comuníquese el contenido de esta decisión al Procurador Ambiental y Agrario de esta Jurisdicción.
ARTICULO QUINTO: Notifíquese personalmente o por aviso según el caso a las señoras LEONOR FRANCO PÉREZ. identificada con la cédula de ciudadanía número 24.617.586 y ÁNGELA MARÍA RIVERA identificada con la cédula de ciudadanía número 42.146.943, enviando la comunicación respectivamente a la casa 9 y 30 del barrio comuneros Dosquebradas, Risaralda.” 6.
ANÁLISIS JURÍDICO. La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 del 29 de julio de 1997, tiene como finalidad proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir ante la jurisdicción contencioso administrativa que las autoridades públicas y los particulares que actúen en ejercicio de funciones públicas, ejecuten el mandato de la ley o lo previsto en los actos Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 administrativos, para la concreción de la normatividad y para que su vigencia real y efectiva no quede supeditada a la voluntad de la autoridad o del particular encargado de su ejecución. El Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronunció respecto de la procedibilidad de la acción de cumplimiento en el siguiente sentido3: «El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos». «En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos».
Para determinar lo correspondiente en el asunto debatido, se hace necesario estudiar los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, regulada por la Ley 393 de 1997, los que pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. 2.
Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento. 3. Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso. 4. Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante. 5.
Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que, de no proceder el 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 6 de mayo de 2004, radicación 2003-01277-01, Consejero ponente Darío Quiñonez Pinilla. Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 juez de cumplimiento, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Así, para que la acción de cumplimiento tenga vocación de prosperidad es necesario que concurra en el caso concreto la totalidad de los elementos que acaban de ser descritos, de manera que la ausencia de uno o varios de ellos impide una sentencia de fondo favorable a las pretensiones de la demanda.
7. CASO CONCRETO En el caso objeto de estudio la parte accionante pretende, mediante la acción de cumplimiento, que las entidades demandadas den cumplimiento a lo ordenado en la Resolución 3100 del 17 de octubre de 2013, a través de la cual se concluye la investigación administrativa contra las señoras Leonor Franco Pérez y Angela María Rivera y en consecuencia son sancionadas con demolición de las obras a costa del infractor, así mismo ordena que sea comunicada a la Administración Municipal de Dosquebradas para que, en caso de ser necesario, disponga reubicar, alberga o brindar arrendamiento a las sancionadas. 7.1 De lo ordenado en el acto administrativo, frente al municipio de Dosquebradas.
Dentro de las consideraciones consignadas en la Resolución 3100 de 2013, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, indicó que la Administración debía mantener un estricto control de vigilancia sobre los lotes objeto de reubicación para evitar la reocupación de los mismos, y solo en caso de ser necesario, gestionar, reubicar albergar o brindar arrendamiento a los habitantes de las viviendas, y así lo dispuso en el numeral segundo del acto administrativo, indicando: “ARTÍCULO SEGUNDO: Comuníquesele a la Administración Municipal de Dosquebradas para que conforme a su función legal disponga reubicar, albergar o brindar arrendamiento, en caso de ser necesario a las señoras: LEONOR FRANCO PÉREZ. identificada con la cédula de ciudadanía número 24.617.586 y ÁNGELA MARÍA RIVERA identificada con la cédula de ciudadanía número 42.146.943, conforme lo dispone el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5 de la Ley 8 de 1991 y la Ley 388 de 1997”.
Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 A través de la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, la legislación impuso las funciones ambientales a cargo de los municipios, desarrolladas de la siguiente manera: “ARTÍCULO
65. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS, DE LOS DISTRITOS Y DEL DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTA. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: 1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales. 2) Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; 3) Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobadas a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente ley; 4) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental. 5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; 8) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo; 9) Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. 10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas.
PARÁGRAFO. Las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria a Pequeños Productores, Umatas, prestarán el servicio de asistencia técnica y harán transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales renovables”. Lo anterior, en relación con lo establecido a través de la Resolución No. 3100 de 2013, corresponde al municipio de Dosquebradas como primera autoridad de policía las funciones de control y vigilancia del medio ambiente dentro del territorio.
Ahora, como bien se dejó establecido en precedencia, el acto administrativo objeto de estudio en esta oportunidad, únicamente ordenó la comunicación a la Administración Municipal de Dosquebradas para que, en caso de ser necesario, reubicara, albergara o brindará arrendamiento a las sancionadas, fundamentando dicha actuación legal en lo dispuesto el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5 de la Ley 8 de 1991 y la Ley 388 de 1997.
Revisado el artículo 5 de la Ley 8 de 1991 que modificó el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, normativa que relaciona la CARDER en la Resolución sancionatoria para fundamentar la orden de cumplimiento por parte del ente territorial, dispone lo que a continuación se cita: “Artículo 5º.- El primer inciso del artículo 56 de la Ley 9 de 1989, quedará así: A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
Esta función se adelantará con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o en su defecto con la correspondiente oficina de planeación departamental, comisarial o intendencial, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el Decreto 919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o procederán a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas.
Mientras subsistan asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a los cuales se declare extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados de utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d) del artículo 10, sólo podrán destinarse a la reubicación de los habitantes que a la vigencia de la presente Ley se encuentren localizados en zonas de alto riesgo.
Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo dispuesto en Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier ciudadano podrá presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentimiento determinado".
De lo expuesto, se puede extraer que los alcaldes tienen la obligación de adelantar programas de reubicación de los habitantes que se encuentren en zonas de alto riesgo y proceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas, debe advertir esta Sala de Decisión que las viviendas objeto de demolición se encuentran en zona de riesgo al encontrarse a un metro de la quebrada con inestabilidad geológica, tal y como se desprende del expediente de investigación ambiental (archivo No. 016 del expediente digital).
No obstante, el artículo 2 del texto administrativo que se pretende hacer cumplir, no refleja un mandato claro, expreso y exigible en relación con el municipio de Dosquebradas, pues la orden que tiene que ver con la competencia del ente territorial, se plantea únicamente refiriendo que se comunique, sin que se imponga alguna otra orden adicional o se determine una comisión en razón del mismo.
Debe advertir esta Sala de Decisión que de la revisión del expediente de investigación ambiental, se pudo constatar que la administración municipal no fue objeto pasivo de la misma, razón por la cual, solo hasta el momento en que le fue comunicada la Resolución 3100 de 2013, tuvo conocimiento del trámite ambiental que se cursaba y su decisión, por lo que, y pese a no existir un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza del ente territorial, éste informó que las señoras LEONOR FRANCO PEREZ y ÁNGELA MARÍA RIVERA, se encuentran inscritas en la base de datos de la entidad (BIEN) para el programa de Reubicación, aclarando que en el momento el Instituto no tiene proyectos en ejecución, en el momento que haya se realizará una priorización de la población dado que hay más de 208.000 familias en espera para Reubicación. Así las cosas, dentro del plenario no se probó siquiera de manera sumaria, la necesidad de reubicación, así como un mandato exigible en relación con el ente territorial, máxime si se tiene en cuenta que dicha administración municipal nunca tuvo conocimiento del proceso sancionatorio, pues de las pruebas allegadas al plenario se puede extraer que solo tuvo conocimiento al momento de notificación del acto administrativo, razón por la cual no existe prueba alguna que determine la renuncia al cumplimiento de alguna orden por parte del municipio de Dosquebradas.
Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 7.2 De lo ordenado en el acto administrativo, frente a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, inició proceso sancionatorio ambiental el 23 de febrero de 2011, mediante auto No. 0036 (páginas 8 y siguientes del archivo No. 016 del expediente digital) en contra de las señoras Leonor Franco Pérez y Angela María Rivera.
Posteriormente, culminado el proceso sancionatorio ambiental, a través de Resolución No. 3100 de 2013, una vez verificada la existencia de la comisión de un daño al medio ambiente al encontrarse que las casas 9 y 30 de barrio comuneros de Dosquebradas, Risaralda, están en la zona forestal protectora de la Quebrada Frailes, las cuales deben ser conservadas permanentemente con cobertura boscosa con el fin de proteger los recursos naturales renovables y brindar otros servicios ambientales, sin perjuicio de la ejecución de obras previamente autorizadas por la Corporación, ordenó la demolición de cada vivienda con cargo a sus respetivas propietarias, so pena que la Corporación haga efectiva la demolición y repita contra el infractor por los gastos en que incurra mediante el proceso ejecutivo, según se deduce sin hesitación alguna del numeral primero del acto administrativo cuyo cumplimiento se depreca.
Mediante auto No. 489 del 6 de julio de 2015 (páginas 61 y s.s. del archivo No. 016 del expediente digital), la CARDER ordena notificar en debida forma a la señora Ángela María Rivera, al considerar que el día 4 de diciembre de 2013 se notificó a la señora Leonor Franco Pérez, quedando por notificar debidamente a la señora Rivera. No obstante lo anterior, a través de auto No. 1302 del 29 de diciembre de 2017 (páginas 64 y s.s. ibidem), la CARDER detectó que no se había realizado en debida forma la notificación personal y/o por aviso del acto administrativo, ya que no reposaban las planillas del correo y las citaciones de manera personal no fueron surtidas, razón por la cual consideró necesario realizar nuevamente la notificación en aras de salvaguardar el debido proceso y derecho de contradicción al investigado, ordenando notificar en debida forma la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013 a las señoras Leonor Franco Pérez y Angela María Rivera, por lo que el día 03 de enero de 2018 emite los oficios Nos. 163 y 164 correspondientes a las notificaciones de las sancionadas.
Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 La señora Leonor Franco Pérez, fue debidamente notificada el 23 de enero de 2018; por otro lado, la señora Angela María Rivera al no ser localizada se realizó notificación por aviso, por lo que la notificación quedó surtida el 09 de marzo de 2018, razón por la cual se expidió constancia de ejecutoria, la cual otorgó firmeza al acto administrativo el 27 de marzo de 2018, lo que permite inferir que la sanción decretada no está prescrita, pues aún no han transcurrido los 5 años que dispone el numeral 3 del artículo 66 del Decreto 01 de 1984, norma vigente al momento de iniciar el trámite sancionatorio ambiental.
El acto administrativo objeto de estudio, tiene un mandato imperativo en su artículo primero relacionado con la demolición de las casas 9 y 30 de barrio comuneros de Dosquebradas, Risaralda, las cuales se encuentran en zona forestal protectora de la Quebrada Frailes. Para determinar quién es la autoridad renuente a cumplir, es dable advertir que la Ley 1333 de 2009, norma en la cual se fundamenta la resolución de sanción ambiental, en su artículo 40 advierte sobre las sanciones procedentes a imponer a los responsables de infracciones ambientales, así mismo, las entidades competentes para hacerlas, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 40.
Sanciones. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones: 1.
Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. 3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro. 4. Demolición de obra a costa del infractor. 5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 6.
Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres. 7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.
PARÁGRAFO 1 º. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
PARÁGRAFO 2 º. Reglamentado por el Decreto Nacional 3678 de 2010. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor”.
En igual sentido, en el artículo 46, plantea:
ARTÍCULO 46. Demolición de obra. Consiste en la destrucción a costa del infractor de una obra bajo parámetros técnicos establecidos por la autoridad competente en los casos a que hubiere lugar. La sanción de demolición de obra implica que el infractor deberá realizarla directamente y en caso contrario, será efectuada por la autoridad ambiental, quien repetirá contra el infractor por los gastos en que incurra mediante proceso ejecutivo.
A tono con lo anterior, la Guía del Proceso Sancionatorio Ambiental, a través de la cual se realiza un análisis práctico de las disposiciones que gobiernan el trámite procesal contenido en la Ley 1333 de 2009, en relación con las sanciones de demolición de obra, sostuvo: “…se impondrá como sanción con arreglo a los criterios expuestos a continuación, los cuales deben sustentarse en el informe técnico, en el que se deben definir puntualmente los parámetros técnicos para su realización: a) Que la obra no cuenta con los permisos exigidos por la ley o los reglamentos para su ejecución y esta afecte de manera grave la dinámica del ecosistema. b) Que la obra se esté ejecutando o se haya ejecutado con los permisos requeridos para el efecto, pero la misma no cumpla en su integridad con los parámetros o condiciones establecidos por la autoridad ambiental y se encuentre afectando de manera grave la dinámica del ecosistema. c) Que la obra se encuentre localizada al interior de un área protegida de las definidas en el Decreto 2372 del 1 de julio de 2010, siempre que este no lo permita.
Adicionalmente, deberá consultarse la normativa ambiental que ampara otras áreas protegidas que no están taxativamente inmersas en dicho decreto, pero que obedecen a tal calidad. Es importante tener en cuenta que la autoridad ambiental podrá abstenerse de ordenar la demolición si del análisis técnico se concluye que con la ejecución de dicha sanción se generaría una mayor afectación al ecosistema o al área protegida.
Así mismo, otra de las connotaciones especiales de este tipo de sanción está relacionada con la posibilidad de que la autoridad ambiental realice la demolición, cuando el infractor sancionado no la lleva a cabo dentro del término fijado para el efecto, de suerte que en tal circunstancia la autoridad ambiental repetirá contra él por los pagos que demande, la demolición a través del trámite de jurisdicción coactiva.
Lo anterior, sin perjuicio de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 810 de 2003”. (negrilla fuera de texto). Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 De todo lo expuesto, se puede extraer que corresponde a la CARDER imponer las sanciones de demolición de obra cuando se encuentre que la misma infringe las normas ambientales, otorgando a dicha Corporación ambiental la posibilidad de realizar la demolición cuando el infractor sancionado no la lleve a cabo dentro del término fijado para el efecto, considerando la opción de repetir contra el infractor por los gastos en que incurra mediante el proceso.
Así las cosas, correspondería a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, realizar la demolición de las casas 9 y 30 del Barrio Comuneros de Dosquebradas, toda vez que ya transcurrieron más de los 6 meses otorgados a las infractoras para realizar la susodicha demolición, demostrando con ello la renuncia frente al cumplimiento ordenado a través del acto administrativo expedido.
De lo expuesto, se puede determinar claramente que a través de este medio constitucional se está exigiendo el cumplimiento de un acto administrativo, que contiene un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento, razón por la cual se cumple con los primeros dos primeros requisitos de procedencia. En este orden de ideas, no son de recibo los argumentos dados por la CARDER al indicar que es el municipio de Dosquebradas el encargado de recuperar la zona de protección y que como autoridad ambiental sólo procederá a adelantar las acciones que correspondan para la recuperación ambiental de la zona, advirtiendo que ha adelantado todas las actuaciones y requerimientos para su cumplimiento, por lo tanto, considera que no ha incurrido en el incumplimiento del acto administrativo, considerando la improcedencia de la acción por cuanto el deber jurídico no está en cabeza del accionado.
A todas luces, se evidencia que no es una entidad diferente a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, la encargada de dar cumplimiento al mandato dado en la Resolución No. 3100 de 2013, razón por la cual esta Corporación rechaza todo argumento dado por dicha Corporación ambiental al indicar que es el Municipio de Dosquebradas el que tiene el deber jurídico de cumplir con la Resolución que se demanda, i) reubicando a las personas sancionadas; y, ii) a costa de éstas proceder a la demolición de las viviendas para entregar a la CARDER la zona forestal protectora debidamente recuperada, a fin de que la CARDER proceda a adelantar las acciones de recuperación ambiental que Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 correspondan, pues claramente se evidencia la evasión de sus funciones legales determinadas en la Ley 1333 de 2009; Ley que sirvió de fundamento dentro del trámite sancionatorio ambiental. Una vez determinada la entidad competente para dar cumplimiento al mandato imperativo e inobjetable, corresponderá a esta Sala de Decisión establecer si la orden dada corresponde a una norma que establece gastos, con el fin de señalar si la acción de cumplimiento es procedente. 7.3 De la procedencia de la acción de cumplimiento en relación con el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".
En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos". En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos.
Ahora, la Ley 393 de 1.997, en su artículo 1º, señaló que el objeto de la acción de cumplimiento es "hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos". Luego, esta acción constitucional es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos.
Sin embargo, no siempre proceden todas aquellas pretensiones dirigidas a obtener el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, pues la Ley 393 de 1997 estableció algunos requisitos de procedibilidad de la acción (artículo 8º) y, al mismo tiempo, determinó algunas causales de improcedibilidad de la misma Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 (artículo 9º). Dentro de estas últimas, el parágrafo del artículo 9º de esa normativa dispone que "la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos". Así, en relación con la hermenéutica de esa causal de improcedibilidad de la acción de cumplimiento, en algunas oportunidades se ha sostenido que aquella restricción no puede conducir a eliminar el núcleo de protección para el cual fue diseñada, esto es, la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la norma, aun cuando tenga repercusiones económicas.
Precisamente por ello, se ha dicho que para un correcto entendimiento de la norma sub iúdice deben diferenciarse dos conceptos. De un lado, el de establecimiento o creación de un gasto y, de otro, el de ejecución del mismo. Así, mientras el primero no puede ser objeto de una acción de cumplimiento, en tanto que es un asunto ajeno a la competencia judicial, el segundo sí puede ser exigido por medio de esta acción constitucional, pues en sentido estricto el juez simplemente exige la efectividad de la decisión legislativa o gubernamental de autorizar un gasto público.
Entonces, cuando un gasto fue ordenado en la norma y éste fue incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, el cumplimiento de esas disposiciones puede hacerse exigible con la acción de cumplimiento, pues el juez no establece directamente el gasto, sino que ordena la efectividad del derecho. El Consejo de Estado fundamento las razones para sustentar esa interpretación, en resumen, son las siguientes: "7.
El sentido constitucional de la acción de cumplimiento y el alcance del límite legal de la excepción contenida en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997. La Sala desea subrayar, habida consideración de las características del caso presente, el sentido del artículo 87 de la Constitución Política y, el alcance del límite legal de la acción de cumplimiento, consagrado a manera de excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento por este medio de protección jurisdiccional, de las normas que establezcan gastos, haciendo suyas las orientaciones expuestas por la Corte Constitucional, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, con el propósito de precisar que, no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación. ( ) Considera la Sala que, si bien es cierto, la Constitución Política prevé el procedimiento constitucional para la apropiación del gasto, sujetándolo al previo decreto del mismo por el órgano competente y que, el contenido de la Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 ley de apropiaciones exige la adecuada sustentación de sus componentes - crédito judicialmente reconocido, gasto decretado, pago de la deuda, o gasto destinado al cumplimiento del plan nacional de desarrollo-, al margen de la relativa libertad de acción -entiéndase poder discrecional del órgano competente en la facción de la ley de apropiaciones y del presupuesto público- fundamento esencial de la declaratoria de exequibilidad del parágrafo demandado, no menos cierto que, superadas éstas etapas y observados los mandatos constitucionales a propósito, la vocación de las normas que desarrollan en la práctica cotidiana las apropiaciones y los presupuestos, en un Estado Social de Derecho, es, a no dudarlo, el logro concreto de la razón de ser de su establecimiento, esto es, la satisfacción cabal y por sobre todo "la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución", dentro de los cuales ocupa lugar privilegiado la materia ambiental, con lo cual en sentir de la Sala, no es de recibo, una interpretación genérica y absoluta, sobre la improcedencia del cumplimiento, ex-artículo 87 de la Constitución Política, de normas que establezcan gastos, si se tiene presente que, agotadas las competencias y discrecionalidades constitucionales en la facción del tema presupuestal, incluida la noción de gasto, dicho presupuesto, ha de ser cumplido mediante su ejecución por variadas autoridades públicas, las cuales pueden desatender normas positivas de carácter material o actos administrativos, concebidos para el cumplimiento y asignación de los recursos públicos.
En otros términos, si la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, implican un gasto, la limitante legal no es predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal como que, no puede el interprete soslayar que el parágrafo declarado exequible es, cuanto lo primero, norma exceptiva y, además, ha de tener presente que el razonamiento y la argumentación expuestas por la Corte, se contraen única y exclusivamente al respeto de las competencias y la aplicación de los principios en materia de facción presupuestal.
Una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de éstos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función social para el cual están concebidos. Esta sola reflexión sugiere, al interprete, el análisis de la pretensión de cumplimiento en concreto, pues que una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óptica de la norma constitucional contenida en el artículo 87 de la Carta política, impone su cumplimiento.
De ello se sigue que, en tanto el núcleo esencial del precepto cuyo incumplimiento se predica -contenido prestacional del precepto normativo- imponga una conducta a la autoridad pública destinataria de la norma que establece el gasto, no hay razón constitucional ni legal para excluir, de esta especial forma de control constitucional, el cumplimiento del precepto4.
(Subrayado fuera de texto) Pese a la aparente fuerza de esa tesis, en otras muchas providencias esa Alta Corporación no la ha compartido, porque esa limitación a la acción de cumplimiento se explica porque el principio de separación de poderes implica el reconocimiento de un marco de competencias precisas a las autoridades, de tal manera que el 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004), Radicación número: 76001-23-31-000-2003-4052-01(ACU), Actor: ELVIRA MEJIA FERREROSA, Demandado: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 ejercicio de las funciones públicas corresponde a quienes están expresamente autorizados por la norma (artículos 113 y 6º de la Constitución). Precisamente, por ello, en principio, al juez no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público.
En tal virtud, es razonable entender que las órdenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial. Así las cosas, el alcance del límite legal de la acción de cumplimiento, el cual se encontraba a manera de excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento por este medio con el propósito de precisar que, no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción que la tilda de improcedente, pues de ser esta la única interpretación posible, “se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política”, teniendo en cuenta que en su gran mayoría, las conductas exigidas a las autoridades públicas llevan implícita algún tipo de erogación directa o indirectamente.
En otras palabras, si la norma con fuerza de ley o el acto administrativo en tensión implican algún tipo de gasto la limitante legal en comento no puede ni debe ser aplicable cuando se trata de la ejecución presupuestal. Así lo entiende el Consejo de Estado, en razón, básicamente, a que la limitante a su aplicación es única y exclusivamente por respeto de las competencias y aplicaciones en materia de facción presupuestal. concomitantemente, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de éstos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función social para el cual están concebidos.
A pesar de la aparente firmeza de la tesis, la Sección que analizó este entramado, no compartió tal pensamiento sustancialmente porque esa limitación a la acción de cumplimiento se justifica plenamente en el principio constitucional propio de todos los estados sociales de derecho el cual es el principio de separación de poderes, que implica un reconocimiento macro de competencias precisas a las autoridades, previamente escritas y positividades atendiendo principio de legalidad y tipicidad, de tal manera que el ejercicio de funciones públicas, en sentido amplio, recae sobre aquellos que la constitución los autoriza expresamente como se señala en los artículos 113 y 6 de la misma.
Por tanto, en principio la actividad del operador judicial Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 no corresponde con tomar decisiones orientadas a la administración y asignación de recursos. En tal virtud, es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial.
Incluso, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998, en cuya ratio decidendi se advirtió con claridad la necesidad de respetar el principio constitucional de apropiación del gasto público. Al respecto, la Corte dijo: "Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto.
No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto.
Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.). Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir "autorizaciones máximas de gasto".
El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.
En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad.
La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan.
Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura. Por lo anterior, se declarará exequible el parágrafo del artículo 9º de la ley La decisión final del tribunal de cierre, como es evidente, fue confirmar la improcedencia de la acción de cumplimiento por evidenciarse que en este caso se requería la creación de un gasto para el cual no tiene competencia un juez de la Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 república, en consonancia con lo anterior citado. No obstante lo anterior, posteriormente el Consejo de Estado a través de sentencia del 17 de febrero de 2016, dentro del expediente radicado bajo el No. 25000-23-41- 000-2015-02437-01(ACU) consideró con respecto a normas que establecen gastos a la administración, que “no en todos los casos en que la norma comporta una erogación dineraria, la acción de cumplimiento es improcedente; es necesario tener presente que, la jurisprudencia de esta Corporación también ha resaltado que, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de estos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función para el cual están concebidos, y es en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento es procedente.” “Una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óptica de la norma constitucional contenida en el art. 87 de la Carta Política, impone su cumplimiento”.
“Ciertamente han transcurrido casi dos décadas desde la publicación del Decreto 3102 de 1997, reglamentario del artículo 15 de la Ley 373 de 1997, sin que el Senado de la República haya dado cumplimiento a la norma, por lo que es indudable que existe mora en reemplazar los equipos, sistemas e implementos de alto consumo de agua, por los de bajo consumo, obligación que es imperativa e inobjetable y, por tanto, de obligatorio acatamiento”.
Así las cosas, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar y dar eficacia a sus funciones legales, aclarándose, en todo caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos. Por todo lo expuesto, dentro de las consideraciones relacionadas en el acto administrativo objeto de estudio, la CARDER consideró la demolición a cargo de las sancionadas dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Resolución, no obstante, fue clara en advertir, que de no realizarse por parte de las infractoras, la Corporación podría hacer efectiva la demolición y repetir contra el infractor por los gastos en que incurra, mediante proceso coactivo.
Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 Así mismo, se hizo referencia al comunicado interno No. 460 del 11 de julio de 2013 (página 41 del archivo No. 016 del expediente digital), a través del cual el Profesional Especializado de la Subdirección de Gestión Ambiental Territorial de la CARDER, define los parámetros técnicos para la demolición de obra, sin indicar que dicha actividad genere algún gasto o erogación para la entidad que deba ser estudiada a través de autorizaciones o trámites adicionales de presupuesto, máxime si se advierte que la misma debe demolerse de manera manual sin usar ningún tipo de maquinaría pesada.
Revisadas las consideraciones dadas dentro del acto administrativo objeto de estudio, es necesario indicar que el mismo, por modo alguno advirtió sobre la generación de gatos o erogaciones que debiera cubrir la entidad, así como tampoco se advirtió sobre apropiación presupuestal para poder llevar a cabo lo ordenado, pues se echa de menos alguna manifestación por parte de la CARDER en dicho trámite ambiental que evidencie la imposibilidad de cumplir con el mismo con afectación del presupuesto, razón por la cual no puede considerar esta Sala de Decisión que la orden que se pretende hacer cumplir con la acción constitucional,comporte una afectación al presupuesto de gastos o se haya determinado dentro del mismo algún gasto adicional generado para la autoridad ambiental, lo que permite determinar que el acto administrativo que se pretende cumplir se encuentra dentro de los parámetros de la CARDER, su estructura y sus recursos técnicos y administrativos, sin que se haga alusión a gastos adicionales a los ya establecidos para las autoridades ambientales en el cumplimiento de sus funciones, por ello expresa en parte resolutiva que las demoliciones ordenadas se harán a costa de las sancionadas.
A tono con todo lo discurrido, la Sala de Decisión acogerá las pretensiones de la demanda, toda vez que la entidad accionada Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER no han dado cumplimiento a la Resolución No. 3100 del 17 de octubre de 2013, en cuanto no ha realizado la demolición ordenada en razón a las funciones otorgadas por la Ley 1333 de 2009.
No obstante, de conformidad con el numeral 5 del artículo 21 de la Ley 391 de 1997, esta Corporación ordenará el cumplimiento en un término de dos meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, teniendo en cuenta los trámites administrativos internos que se requieren para llevar a cabo la demolición ordenada. Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 8. COSTAS De conformidad con el artículo 21 de la Ley 393 de 1997, habrá lugar a condena en costas si a ello hubiere lugar. En tal sentido este Tribunal mantendrá su postura en cuanto a no condenar en costas a la entidad demandada vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que a su vez fue remitido por disposición expresa del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33- 000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Acción de Cumplimiento.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00414-00 VI. FALLA 1. ACCEDER A LAS PRETENSIONES de la demanda instaurada por Personera Delegada en derecho de petición, medio ambiente y servicios públicos de la Personería Municipal de Dosquebradas en contra de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, disponiendo el cumplimiento de la Resolución 3100 de 2013, de conformidad las razones y parámetros expuestos en la parte motiva del presente proveído. 2.
ORDENA R a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, que en el término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, realice la demolición de las obras a costa del infractor de las casas 9 y 30 del barrio comuneros de Dosquebradas Risaralda, so pena de las sanciones por desacato a orden judicial, previstas en los artículos 25 a 29 de la Ley 393 de 1997. 3.
Sin costas por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 4. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 5. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados. 6. En firme esta providencia archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente y puede ser consultado con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»