1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, once de noviembre de dos mil veintiuno Providencia: Sentencia primera instancia Radicado: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Cecilia Ceballos Jaramillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas ➢ Reconocimiento y pago pensión gracia ➢ Su reconocimiento está condicionado a la naturaleza de plaza ocupada por el docente y la autoridad que efectúa el nombramiento ➢ Sentencia de unificación – Sección Segunda Consejo de Estado SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018.
Decisión Niega pretensiones 1.
ANTECEDENTES 1.1.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS Se resumen como a continuación se dispone: (folios 3 y 4): 1.1.1. La demandante nació el 18 de julio de 1951, cumpliendo 50 años de edad en el 2001. 1.1.2. Laboró en el servicio docente en el Colegio Departamental del municipio de Vergara del 23-09-1974 al 01-02-1975, en el Colegio Departamental del municipio de Chipaque del 01-02-1975 al 01-02-1979, en el colegio de bachillerato nocturno Alfonso López Pumarejo del 10-04-20179 al 15-07-1982 y en el colegio popular Diocesano del municipio de Dosquebradas del 05-09-1995 al 28-03-2008.
Con un tiempo total de servicios de 20 años, 2 meses y 11 días, habiéndose retirado del servicio el 6 de julio de 2014. 1.1.3. Presentó solicitud de reconocimiento y pago de su pensión gracia el 30 de marzo de 2009, la cual fue negada mediante la Resolución UGM 012203 del 5 de octubre de 2011, bajo el argumento que la demandante no había demostrado los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. 1.1.4.
Precisó que por medio de certificación expedida por la Secretaria de Educación del municipio de Dosquebradas se demuestra que el colegio popular diocesano del municipio de Dosquebradas es del orden municipal. Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 2 1.2. PRETENSIONES Como pretensiones, se indican las siguientes (folios 5 y 6.): 1.2.1.
Se declare la nulidad de la Resolución UGM 012203 del 5 de octubre de 2011, mediante la cual negó a la demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.2.2. Se ordene a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia desde el 28 de marzo de 2008, fecha en la que adquirió el estatus de pensionada, por la suma de $1.784.000), correspondiente al 75% de lo devengado en su último año antes del status, esto es entre los años 2007 y 2008. 1.2.3.
Se ordene la indexación de las sumas adeudadas, el cumplimiento a la sentencia y se condene en costas. 1.3. DISPOSICIONES VIOLADAS. Señala como violadas las siguientes disposiciones (folios 6 a 14): artículos 2, 6, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; Ley 114 de 1913, artículo 5 de la Ley 57 de 1887; Ley 6 de 1945; artículo 1 de la Ley 33 de 1985;
Ley 62 de 1985; Ley 71 de 1988; artículos 1, 2 y 15 de la Ley 91 de 1989; Ley 60 de 1993; Ley 115 de 1994; Ley 5 de 1969; Ley 4 de 1966 y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966. Como concepto de violación, sustentó que conforme a la normativa y a la jurisprudencia del Consejo de Estado la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que se encuentra acreditado que cumplió con todos los requisitos legales, pues ha laborado por más de 20 años como docente oficial con vinculación territorial, tiene más de 50 años de edad, ingresó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 y desempeño su cargo con honradez, consagración y buena conducta.
1.4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La UGPP presentó escrito de contestación (folios 47 a 66) en el cual realizó pronunciamiento sobre cada uno de los hechos, así como también se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que la demandante no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que no laboró como docente territorial o nacionalizado los 20 años que exige la norma, en la medida que el certificado del periodo comprendido entre el 23 de septiembre de 1974 hasta el 31 de enero de 1979 y del 10 de abril de 1979 al 14 de julio de 1982, vinculación en la que no se especificó el tipo de nombramiento; por ende, no puede tenerse en cuenta, aunado a que conforme al acto administrativo de nombramiento y el certificado de información laboral la prestación del servicio comprendida entre el 4 de septiembre de 1995 hasta el 28 de marzo de 2011 tuvo el carácter nacional.
Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 3 Asimismo, se encuentra demostrado que los salarios fueron financiados con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones, incumpliendo con los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. Fórmula como medios exceptivos los que denominó: falta de agotamiento de la reclamación administrativa, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y prescripción.
1.5. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto del 19 de marzo de 2020 (folio 101) se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión, oportunidad en la cual concurrieron las partes así: 1.5.1. La parte demandante allegó escrito visible en los folios 104 y 105 en el cual, además de reiterar los argumentos expuestos en la demanda, insiste en que la demandante acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección de la Secretaria de Educación de Dosquebradas.
Agrega que el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado es claro en indicar que los recursos mediante los cuales se cancela salarios y prestaciones sociales al docente fue mediante el situado fiscal hoy sistema general de participaciones, recursos propios de los departamentos y municipios, por dicha razón la docente demandante se le debe denominar departamental, municipal o distrital. 1.5.2.
La UGPP mediante escrito que se observa entre los folios 110 a 112 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 1.5.3. El Ministerio Público guardó silencio, según constancia que obra en el archivo en PDF “02IngresoDespachoFallo” del expediente digital. 2. ACTUACIÓN PROCESAL. 2.1. La parte demandante presentó el libelo introductorio el 28 de enero de 2019 ante la Oficina Judicial de Pereira,1 correspondiéndole por reparto al despacho, quién profirió auto admisorio el 12 de marzo de 2019,2 el cual se notificó por estado electrónico el 13 de marzo de 20193 y se notificó personalmente al demandado el 3 de abril de la misma anualidad,4 siendo contestada la demanda el 2 de julio de 2019.5 1 Folio 19 2 Folio 39 3 Folio 51 4 Folio 51 5 Folio 47 a 66 Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 4 2.2.
Audiencia inicial Mediante auto del 17 de septiembre de 2019,6 se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la cual se llevó a cabo el 15 de noviembre de 2019,7 dentro de la cual es importante destacar las siguientes decisiones: 2.2.1.
Excepciones previas En el presente caso, en la etapa de excepciones previas se indicó lo siguiente: 2.2.1.1. Falta de agotamiento de la reclamación administrativa: se sustentó en el hecho que la demandante no presentó reclamación administrativa a la UGPP, siendo denegada en la medida que la UGPP sucedió a la extinta Cajanal EICE; por lo tanto, las actuaciones surtidas conservan validez, sin necesidad de agotar nuevamente la reclamación administrativa. 2.2.1.2.
Prescripción trienal: se solicitó que se declare la prescripción prevista para las acciones laborales y prestaciones periódicas contempladas en el artículo 488 del CST y el 151 del CPT, siendo negada por cuanto se propuso de forma genérica, sin indicarse el derecho prescrito ni los hechos que la sustentan. 2.2.2. Fijación del litigio Se indicó que en los hechos de la demanda se afirmó que la demandante prestó los servicios como docente territorial en el colegio popular Diocesano de Dosquebradas por más de 20 años y en la contestación de la demanda se afirmó que el tiempo de servicios a la docencia oficial no tuvo el carácter territorial o nacionalizada.
Se propuso como problema jurídico: ¿De qué forma se acredita que un docente tiene el carácter nacional, nacionalizado o territorial para efectos de la pensión gracia? y en caso de prosperar las pretensiones de la demanda, se abordará el tema de la prescripción. Frente a lo cual, las partes manifestaron estar de acuerdo con la fijación del litigio, y se adelantaron las demás etapas de la diligencia, sin que se haya presentado recurso alguno. 2.3.
Finalmente, las pruebas documentales decretadas fueron allegadas al proceso las cuales resultaron suficientes para determinar el asunto litigado y, por tal razón, mediante auto del 19 de marzo de 2020,8 se incorporaron las pruebas allegadas, se cerró el periodo probatorio y se corrió traslado de alegatos de conclusión. 6 Folio 69 7 Folios 72 a 76 8 Folio 101.
Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 5 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia: Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir la decisión que en derecho corresponde, lo cual hará en primera instancia, de conformidad con el artículo 152 numeral 2º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2.
Alteración de orden para proferir sentencia Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial,9 con antelación a otros procesos.
Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandi la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto. 3.3. Cuestión previa En este punto del proceso, considera la Sala pertinente aclarar que dentro de los antecedentes administrativos se allegó escrito presentado por la demandante, mediante el cual interpone recurso de reposición el 28 de octubre de 2011 en contra de la Resolución UGM 012203 del 5 de octubre de 2011, sin que se haya resuelto el mismo (CD folio 46); ahora, si bien es cierto que la parte demandante en sus pretensiones no incluyó la solicitud de nulidad del silencio administrativo negativo que se configuró por la falta de resolución, en aplicación al artículo 163 CPACA, como el acto administrativo fue objeto de recursos, se entiende demandados el acto que lo resolvió; por lo tanto, se procede a continuar con el estudio de fondo del presente asunto. 3.4.
Excepciones En cuanto a los medios de defensa denominados “inexistencia de la obligación y cobro de lo debido” y “buena fe”, ningún análisis hará la Sala toda vez que no constituyen excepciones propiamente dichas, por cuanto no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino que se limitan a contradecir o negar los hechos de la demanda o los elementos constitutivos del derecho invocado, conforme lo ha señalado la doctrina10 y jurisprudencia11. 9 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, con ponencia del Magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269- 01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 10 Betancur Jaramillo, Carlos.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Sexta edición 2.002. pág. 325, y Mora Caicedo, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESAL ADMINISTRATIVO. Octava edición 2.008. pág. 391. 11 Consejo de Estado, sentencias de la Sección Quinta: (i) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2004-00008- 01(3216), 9 de marzo de 2006, consejero ponente: Filemón Jiménez Ochoa;
(ii) expediente radicado: 11001- 03-28-000-2010-00001-00, 8 de julio de 2010, consejera ponente: Susana Buitrago de Valencia. Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 6 Igualmente, en relación con la denominada «falta de agotamiento de la reclamación administrativa» ya fue objeto de pronunciamiento y decisión en el curso de la audiencia inicial.
En relación con la excepción de prescripción se señala que, dado el carácter de mérito de la oposición, su estudio y decisión quedará inmerso en el análisis de fondo del asunto debatido, lo cual es coherente con lo establecido en la fase de fijación del litigio. 3.5. Objeto de la decisión 3.5.1. Problemas jurídicos: 3.3.1.1. Principal: ¿Para tener derecho a la pensión gracia, es indispensable acreditar los requisitos en la normatividad que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado por un término no menor de 20 años? 3.5.1.2.
Asociados: ¿La viabilidad del reconocimiento de la pensión gracia, está condicionada a la demostración de la naturaleza de la plaza ocupada por el docente y a la autoridad que efectuó el nombramiento? y en caso de considerar que procede las pretensiones: ¿opera la prescripción de las mesadas? 3.5.2. Asunto a resolver: El análisis del asunto litigioso se circunscribe a establecer si la señora Cecilia Ceballos Jaramillo tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, como lo sustenta la entidad demandada, carece de fundamento, pues durante la mayor parte del tiempo laborado como docente su vinculación fue de carácter nacional, lo que le impide satisfacer la condición de haber prestado sus servicios como maestro nacionalizado o territorial en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor a 20 años.
Igualmente y en caso de que prosperen las pretensiones de la demanda, se determinará los factores salariales que se deben incluir en la determinación del ingreso base de liquidación la pensión, así como la eventual configuración de la causación de prescripción. 3.5.3. Tesis de las partes. 3.5.3.1. De la parte demandante: Precisa que le asiste el derecho a que la entidad demandada le reconozca y le pague la pensión gracia en cuantía del 75% de todo lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha de adquisición del status pensional, por cumplir con los requisitos legales para el efecto, en especial por haberse demostrado que el nombramiento realizado en el colegio Popular Diocesano dese el año de 1996 tuvo el carácter de territorial.
Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 7 3.5.3.2. De la entidad demandada: Refiere que no se puede acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto la demandante no cumple con los requisitos establecidos en las normas y jurisprudencia para al reconocimiento de la pensión gracia, pues no acreditó los 20 años de servicios como docente territorial, pues sus servicios en la docencia oficial desde el año 1995 se prestaron bajo el carácter de nacional. 3.5.4.
Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre hechos similares en diversas providencias.12 En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 3.6. Análisis jurídico normativo y jurisprudencial. 3.6.1.
Para resolver el problema jurídico la Sala sustentará la tesis de considerar que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, no basta solo con acreditar el nombramiento domo docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, si no que resulta un requisito sine qua non además de lo anterior, probar que prestó como mínimo 20 años los servicios continuos o discontinuos bajo dicha denominación de vinculación (territorial o nacionalizado), además de probar los otros requisitos de edad y buena conducta.
Para ello, se tendrá las razones que se explican a continuación: 1) marco normativo y jurisprudencial referente al reconocimiento de la pensión gracia, 2) cuál es el alcance concreto del precedente jurisprudencial, a la luz del cual, se debe acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado para el reconocimiento de la citada pensión y 3) finalmente se analizará el caso concreto de la docente demandante. 3.6.2.
Componente normativo y alcance jurisprudencial de la pensión gracia La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieren prestado sus servicios en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública; y luego la Ley 37 de 1933, artículo 3º, amplió el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hubieren completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Así mismo, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptuó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren 12 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, magistrado ponente Leonardo Rodríguez Arango, sentencia del 7 de mayo de 2021, radicado 66001-33-33-001-2016-00040-02 (L-1432-2019), demandante UGPP, demandado Eduardo Antonio Ocampo Giraldo y sentencia del 9 de octubre de 2020, radicado 66001- 33-33-004-2018-00112-01 (L-0493-2019), demandante Alicia del Socorro Rodas Cardona, demandado UGPP.
Magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda, sentencia del 9 de diciembre de 2020, radicación 66001-33-33- 001-2018-000212-01 (D-0573-2019), demandante María Cecilia Jaramillo Castaño, demandado UGPP. Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 8 desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocería por parte de la Caja Nacional de Previsión Social –hoy Liquidada- conforme al Decreto 081 de 1976 y que la misma sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar la misma a cargo total o parcial de la Nación. Así pues, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales, sin que, por tanto, tengan derecho a ella aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.
Sustento de lo anterior, es el pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado, en el que señaló sobre el particular lo siguiente: «[…] El numeral 3º del artículo 4º Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.
Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional […]”.13 (Subrayado por fuera de texto original) El anterior pronunciamiento ha sido reiterado sin ambages por el Consejo de Estado en otras providencias.14 Igualmente, la Alta Corporación en dichos pronunciamientos ha sostenido que la pensión gracia fue creada exclusivamente para los docentes oficiales territoriales con fin de equipararlos con aquellos docentes que estaban a cargo de la Nación, pues los primeros devengaban una remuneración menor que los segundos.
En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso «[…] La pensión gracia fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación […]». 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente S-699 del 29 de agosto de 1997, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, magistrado ponente Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia del 19 de abril de 2012, radicación: 41001-23-31-000-2007-00265-01(1331-11).
Consejo de Estado, Sección Segunda, magistrado ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 27 de enero de 2011, radicación 17001-23-31-000-2008-00221-01(0972-2010). Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 9 Por tanto y de acuerdo con lo anterior, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913; es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental, sin que resulte posible acumular tiempo servidos como docente del orden nacional.
Ahora, en torno al orden territorial de la vinculación docente, requerida para acceder a la pensión de gracia, es clara la previsión legal y la interpretación jurisprudencial en relación con el tiempo de servicio y tipo de vinculación que se debe acreditar, en el orden departamental, municipal o distrital, no nacional, dada la incompatibilidad de percibir la pensión gracia conjuntamente con otra pensión de carácter nacional.
En este sentido, el Consejo de Estado ha dicho: «[…] Para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después del 31 de diciembre de 1980, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea la " pensión de jubilación equivalente al 75 del salario mensual promedio del último año", que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal b) No. 2, art. 15 ibídem) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente los docentes nacionalizados que, como dice la ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos" Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal a), numeral 2, de su art. 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley […]».15 Ahora bien, es pertinente anotar que la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; proceso que se llevó a cabo entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Es por ello que, en virtud de la implementación de la nacionalización de la educación, se expidió la Ley 91 de 1989, que dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, norma que preceptuó: «[…] Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699, actor: Wilberto Theran Mogollón, demandado Caja Nacional de Previsión. Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 10 Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 […]».
(Subraya y Resalta la Sala) Igualmente, dicha normativa señaló en su artículo 15 numeral 2° literal a): «[…] Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación […]». (Resalta la Sala) La anterior disposición se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, de la educación primaria y secundaria, a quienes por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento legal se les dio la oportunidad de acceder a la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con la prerrogativa de su compatibilidad «[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación […]»; disposición que modificó lo dispuesto en la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera «[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
Adicional a lo anterior se desprende del numeral 2º literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que allí se preceptuó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes citadas con anterioridad y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegasen a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. En relación con la constitucionalidad de dicha norma, la Corte Constitucional en sentencia C – 084 del 4 de mayo de 1999, concluyó: a) En relación con la evolución legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales” en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 11 secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación” lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal. b) De acuerdo con lo anterior, el Congreso con la expedición de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. c) La Corte precisó que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975,16 existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, como tampoco, se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público. d) Agrega la Corte en el análisis realizado que esta posición, resulta igualmente acorde con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
Finalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme a los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011 unificó interpretación respecto al reconocimiento de la pensión gracia,17 en el sentido de considerar que la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente (nacional, nacionalizado o territorial), no está definido por el origen de los recursos destinado para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo; por el contrario, dicha acreditación dependerá de la plaza a ocupar por el docente, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, de esta manera dejó sentado: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron 16 La cual debía ser cumplida en el término de 5 años, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1980, ver artículo 8 de la Ley 43 de 1975. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter, sentencia de fecha 21 de junio de 2018, dentro del proceso con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), actor: Gladys Amanda Hernández Triana.
Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 12 en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados18, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal19; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
(Negrillas y subrayas de la Sala) La anterior regla de unificación permite determinar que, para establecer la calidad de vinculación laboral del interesado no está expresada por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo, sino que en primer lugar obedecen a las circunstancias establecidas por el legislador en las que se determina cuáles docentes son beneficiarios de la pensión gracia y, segundo 18 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 19 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.
Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 13 lugar, resulta importante con la prueba de los actos administrativos que acrediten con suficiente claridad la plaza ocupada por el docente, o en su defecto, con la certificación correspondiente expedida por la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca el tipo de vinculación. 3.6.3.
Análisis jurídico probatorio Conforme con lo expuesto, la Sala procederá a verificar si la señora Cecilia Ceballos Jaramillo cumple con el requisito de haber acreditado 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial y/o nacionalizado, incluso antes del 31 de diciembre de 1980, para así determinar si tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. Se acreditó dentro del plenario, que la señora Cecilia Ceballos Jaramillo nació el 18 de julio de 1951 -folio 20-; es decir, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia -30 de marzo de 2009 (folio 21)- tenía más de 50 años de edad, cumpliendo con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1993.
Además, demostró que desempeñó el empleo con honradez y consagración, tal como consta en la declaración de buena conducta y los antecedentes disciplinarios que obran en el CD de antecedentes administrativos visible a folio 46; por lo tanto, acreditó la exigencia prevista en el numeral 1 de la Ley del artículo 4 de la Ley 114 de 1993. De conformidad con las certificaciones y actos administrativos de nombramiento y posesión allegadas al plenario (folios 27 a 33 y archivo de antecedente administrativos aportados en CD -folio 46), tenemos que el demandante prestó sus servicios docentes así: Tipo de nombramiento - novedad Institución educativa Acto administrativo – plaza a ocupar Desde Hasta Propiedad Colegio Departamental del municipio de Vergara - Cundinamarca Decreto 2911 del 2 de octubre de 1974 - territorial 23/09/1974 31/01/1975 Se da traslado a otro colegio Traslado Colegio departamental del municipio de Chipaque Decreto 297 del 7 de febrero de 1975 - territorial 01/02/1975 01/02/1979 Propiedad Colegio Nocturno Alfonso López Pumarejo - Valledupar Resolución 000205 del 31 de enero de 1979 - territorial 10/04/1979 15/07/1982 Propiedad Colegio Popular Diocesano de Dosquebradas - Risaralda Decreto 0711 del 11 de agosto de 1995 05/09/1995 06/07/2014 En efecto, en la relación con cada uno de los actos administrativos, a través de los cuales se han materializado las situaciones administrativas, relacionadas con la Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 14 vinculación como docente de la señora Cecilia Ceballos Jaramillo, se encuentra lo siguiente: En los tres primeros interregnos, se observa que la vinculación de la docente tuvo el carácter de territorial, conforme a los actos de nombramiento, posesión, certificados laborales, incluso en los antecedentes administrativos se allegó certificación de salarios de los años 1979 a 1981, donde se indica que el tipo de vinculación fue nacionalizado.
En este orden de ideas, se advierte entonces que la entidad demandada incurre en un error al no valorar las pruebas que tenía dentro del expediente administrativo, que acreditan con claridad la vinculación de la docente en su calidad de territorial o nacionalizado, los cuales reflejan la realidad de la labor prestada por la demandante en los años 1974 a 1982.
Ahora, en el último interregno se observa que la demandante fue nombrada como docente en propiedad, por parte del departamento de Risaralda a través del Decreto 711 de 1995, en el cual en el artículo 1º indicó: «[…] ARTÍCULO 1º. Nómbrese como profesora de tiempo completo (plaza nacional) para el Instituto Popular Diocesano de Dosquebradas a CECILIA CEBALLOS JARAMILLO […]».
Según el certificado de historia laboral consecutivo 474 expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas de fecha 29 de octubre de 2018, se indica que el régimen de pensiones es nacional, nombrada como docente de secundaria en propiedad (folios 32 y 33). Igualmente, se allegó certificado de 10 de diciembre de 2018, expedida por profesional especializado inspección y vigilancia de la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas, expedida con base en la licencia de funcionamiento proferida por la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda (Resolución 2517 del 21 de noviembre de 2002) y en la certificación educativa dirigida al municipio de Dosquebradas por parte del Ministerio de Educación, mediante Resolución 2745 del 3 de diciembre de 2002, según la cual la Institución Educativa Popular Diocesano prestará el servicio educativo en el municipio de Dosquebradas desde el año 2002, pasando en esta fecha a ser administrado técnica y financieramente por el municipio de Dosquebradas, señalando expresamente: «[…] la Institución Educativa “POPULAR DIOCESANO” con sede en el municipio de Dosquebradas, es de orden Municipal […]».
(Folio 36). De las pruebas relacionadas en líneas anteriores, la Sala observa que si bien el nombramiento en el año de 1995 lo realizó la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, lo cierto es que dicho nombramiento se efectuó para que la docente prestara el servicio en una plaza nacional; consecuentemente, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de julio de 2018, dicho periodo debe ser considerado como docente nacional.
Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 15 De igual manera, en cuanto al certificado de la Secretaría de Educación de Dosquebradas donde informa que la Institución Educativa Popular Diocesano es del orden municipal, debe precisar la Sala que dicha certificación es clara en indicar que la administración fue entregada al municipio de Dosquebradas desde el 3 de diciembre de 2002 y el nombramiento que se está estudiando es del 11 de agosto de 1995, no logrando desvirtuar los actos de nombramiento y los formatos únicos de historia laboral, expedidos por las Secretarías de Educación respectivas, los cuales son elocuentes en indicar que la calidad de docente que ostentó la demandante fue del orden nacional.20 Conforme con lo expuesto, la Sala observa que la demandante no logró acreditar 20 años de servicios docentes en planteles educativos del orden municipal, distrital, departamental, o como nacionalizado exigido para el reconocimiento de la pensión gracia, ya que a pesar que se demostró que su vinculación entre los años 1974 a 1979 y entre 1979 a 1982 fue como docente territorial o nacionalizada, conforme se constató en las diferentes certificaciones allegadas al plenario, el total del servicio prestado fue de 7 años, 7 meses y 16 días; y como el tiempo que la demandante pretende acumular para cumplir el requisito de 20 años de servicio tuvo el carácter de nacional (18 años, 10 meses y 2 días), no puede tenerse en cuenta para tales efectos, pues es incompatible con la naturaleza de la citada prestación pensional de acuerdo a las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928. 3.6.4.
Conclusión: De lo expuesto, resulta evidente que el accionante no logró demostrar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio como docente de orden territorial o nacionalizado para ser beneficiaria del reconocimiento de la pensión gracia, conforme se expuso en líneas anteriores; en consecuencia, se denegarán las pretensiones de la demanda. 4.
Costas No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles contenida en el artículo 188 del CPACA, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado21 que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas, indicó que: «[…] en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 20 Iguales conclusiones ha llegado esta Corporación en lo referente al tiempo de servicio prestado por un docente en la Institución Educativa Popular Diocesano, el cual por ser del orden nacional no puede ser computado para el reconocimiento de la pensión gracia. Las providencias son: sentencia del 23 de septiembre de 2021, magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda, radicación 66001-23-33-000-2019-00568-00, demandante María Judith Cano Velásquez, demandado UGPP; sentencia del 16 de julio de 2021, magistrado ponente Juan Carlos Hincapié Mejía, radicación 66001-23-33-000-2019-00548-00, demandante Humberto Tumbaquí Rodríguez, demandado UGPP; sentencia de septiembre de 2021, magistrado ponente Fernando Alberto Álvarez Beltrán, radicación 66001-23-33-000-2019-00754-00, demandante Mariela Urrea Cepeda, demandado UGPP. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación 13001-23- 33-000-2013-00022-01(1291-14), demandante José Francisco Guerrero Bardi.
Radicación: 66001-23-33-000-2019- 00070-00 Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho 16 365 […]»; asimismo, atendiendo que se ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) dispone en el artículo 365,8 que: «[…] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Se niega las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
Sin costas en esta instancia por lo anteriormente razonado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente de la cuota de gastos si a ello hubiere lugar, y archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»