SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680013333005-2018-00289-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. essa@essa.com.co DEMANDADO: NACIÓN MINISTERIO DE TRABAJO notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co VINCULADOS ENECON SAS SEGUROS BOLIVAR S.A. MINISTERIO PÚBLICO: YOLANDA VILLARREAL AMAYA yvillareal@procuraduria.gov.co SENTENCIA No. 123.
TEMA: NULIDAD ACTOS QUE IMPONEN SANCIÓN POR EL PRESUNTO INCUMPLIMIENTO DE NORMAS DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - PÉRDIDA DE COMPETENCIA PARA RESOLVER RECURSOS EN MATERIA SANCIONATORIA – SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia de fecha diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El 17 de septiembre de 2014, la Directora Territorial de Santander del Ministerio de Trabajo profirió auto que ordenó iniciar averiguación preliminar a la ESSA y a ENECON, por el presunto incumplimiento de las normas de seguridad y salud en el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 trabajo, así como del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, con ocasión al accidente de trabajo sufrido por el trabajador Luciano Hurtado Córdoba.
Mediante auto 00097 del 28 de enero de 2016, la Directora Territorial de Santander del Ministerio de Trabajo dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio y formuló cargos contra ENECON y la ESSA, imputando violación del artículo 2 literal f) de la Resolución 2400 de 1979, numeral 3 del artículo 4 de la Resolución 1401 de 2007, numeral 6 y 7 del artículo 11 de la Resolución 1016 de 1989.
El 2 de marzo de 2016, la empresa accionante rindió descargos ante el Ministerio del Trabajo, solicitando el decreto y valoración de las pruebas presentadas, las cuales fueron decretadas y analizadas por la Directora Territorial del Ministerio del Trabajo, mediante auto de 22 de abril de 2016. El 28 de junio de 2016, la Dirección Territorial de Santander del Ministerio de Trabajo profirió la Resolución 000922, por medio de la cual se sanciona a la ESSA con una multa de sesenta y nueve millones seiscientos treinta y cuatro mil novecientos cincuenta y cinco mil pesos ($69.634.955), por la violación a la normatividad al Sistema General de Riesgos Laboral con ocasión del accidente sufrido por el señor Luciano Hurtado Córdoba.
El 1 de agosto de 2016 la ESSA interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación ante el Ministerio de Trabajo, el cual se resolvió negativamente y se dispuso conceder en el efecto suspensivo el recurso de apelación, mediante Resolución 002009 del 29 de diciembre de 2016. El 3 de agosto de 2017, la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo, profirió la Resolución 2792, por medio del cual se confirma la Resolución 0000922 del 28 de junio de 2016, por lo que el 5 de diciembre de 2017, la ESSA realizó el pago de la sanción impuesta. 2.
Pretensiones 2.1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Ministerio de Trabajo: Resolución N° 000922, proferida por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio de Trabajo el 28 de junio de 2016, por medio de la cual se impone una sanción Resolución N° 0002009, proferida por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, el 29 de diciembre de 2016, por medio de la cual se deciden recursos de reposición y se rechazan otros.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 Resolución N° 2792, proferida por la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo el 3 de agosto de 2017, por medio de la cual se resuelve un recuro de apelación. 2.2.
Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO EL TRABAJO a restituir a la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. ESP de manera indexada, el valor pagado por concepto de multa, esto es la suma de SESENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS ($69.634.955). 2.3. Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO a reconocer y pagar a favor de la ESSA ESP los correspondientes intereses corrientes y de mora que se hayan causado sobre la suma reclamada, desde el momento del pago de la contribución y hasta la en la cual se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia que ponga fin a la controversia. 2.4 Ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 3.
Concepto de violación Artículos 29 y 83 de la Constitución Política, artículo 52 de la Ley 1437 de 2011; artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 2, literal F de la Resolución 2400 de 1979 y los numerales 6 y 7 del artículo 11 de la Resolución 1016 de 1989. Propone los siguientes cargos de nulidad frente a los actos acusados: Falta de competencia del Ministerio de Trabajo: perdida de competencia temporal por no resolver oportunamente los recursos interpuestos por la ESSA contra el acto sancionatorio.
Lo sustenta en que la Resolución No. 2792 del 3 de agosto de 2017 que resuelve recurso de apelación, fue expedida sin competencia para actuar, por no haberse proferido y notificado dentro del año siguiente a la interposición del recurso de apelación. En consecuencia, estima que operó en el caso concreto el silencio administrativo positivo de que trata el artículo 52 del CPACA a favor del demandante. Falta de competencia del Ministerio del Trabajo para dirimir conflictos originados en relaciones laborales y que se extiende a la declaración de derechos individuales, pues dicha facultad le corresponde exclusivamente a los jueces del trabajo, sin que sea procedente que la entidad accionada asuma competencias que la ley no le ha atribuido. Violación al debido proceso sancionatorio.
Por no determinarse con claridad las conductas sancionables que supuestamente se desplegaron por la ESSA, más aún, cuando el material probatorio que obra en el proceso acredita que la parte actora, realizó las acciones tendientes a procurar el cuidado integral Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 de la salud de los trabajadores del personal de las firmas contratistas, implementando y ejecutando ciclos de capacitación en los temas relacionados con programas de salud ocupacional hoy SGSST. Falsa motivación por error de derecho y deficiente valoración probatoria.
En atención a la violación del artículo 2 literal f) de la Resolución 2400 de 1979 y de los numerales 6 y 7 del artículo 11 de la Resolución 1016 de 1989. 4. Contestación 4.1. Ministerio Del Trabajo Se opone a todas las pretensiones de la demanda, indicando que, se formularon cargos contra la ESSA y ENECON S.A.S. sancionando a la ESSA con multa por violación del Sistema General de Riesgos Laborales, mediante Resolución 000922 del 28 de junio de 2016 y confirmada por la Resolución 2792 del 3 de agosto de 2017, la cual fue notificada el 30 de agosto de 2017 y no el 31 de enero de 2018 como lo indica el accionante, sin incurrir en ninguna violación con la expedición de los actos administrativos.
De igual forma, se garantizaron los derechos de la demandante en la investigación adelantada, la cual permitió determinar que se configuraron los cargos imputados, los cuales se relacionan con el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, sin que lograra acreditarse por la parte actora lo contrario. 4.2. Compañía de Seguros Bolívar S.A. - Vinculado Indica que coadyuva la solicitud de declarar la nulidad de las Resoluciones acusadas, toda vez que la aseguradora participó en el proceso administrativo sancionatorio que dio lugar a las mismas y constató que no existieron incumplimientos de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
Además solicita se restituya el valor de la multa pagada por la ESSA. 4.3. ENECON S.A.S – Vinculado Presentó contestación a la demanda de manera extemporánea. II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, al considerar que: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 Frente a la Resolución N° 000922 del 28 de junio de 2016 y la Resolución N°002009 del 29 de octubre de 2016, proferidas por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, no se accedió a las pretensiones de nulidad, debido a que: i) la Directora Territorial de Santander inició el proceso administrativo sancionatorio en contra de la ESSA S.A., ENECON S.A.S., COMPAÑÍA DE SEGUROS BOLÍVAR y SURAMERICANA S.A., con el fin de verificar el cumplimiento de las Normas de Seguridad, Salud en el Trabajo y Riesgos Laborales, existiendo claridad tanto en el marco normativo presuntamente transgredido por la ESSA S.A. a título de omisión, como en el desarrollo y argumentación de los cargos por los que fue sancionada la entidad, quien tuvo conocimiento pleno y oportuno de las conductas reprochadas por parte del Ministerio de Trabajo, es decir que no existe una trasgresión al derecho fundamental al debido proceso, ii) respecto a la falsa motivación, afirmó que cada uno de los cargos imputados a la ESSA, se valoraron individualmente por el operador sancionatorio y se analizó tanto el cargo alegado como las pruebas aportadas al expediente, iii) no se evidenció una valoración parcial, arbitraria, discrecional o caprichosa del operador sancionatorio, por el contrario, el fundamento de la multa impuesta, parte de una interpretación de naturaleza contractual entre la ESSA S.A. y ENECON S.A.S., de la cual en ningún momento se dispuso un cambio de la relación existente entre empleador y el trabajador como señala el accionante, iv) no se demostró que la sanción impuesta a la empresa accionante, se motivara en la aplicación de normas y obligaciones interpuestas por el patrono, pues el acto acusado se enfocó en las omisiones de cada una de las entidades investigadas dentro del proceso administrativo. En cuanto a la Resolución 2792 del 3 de agosto de 2017 que resolvió el recurso de apelación contra la decisión que impuso sanción administrativa a la ESSA SA ESP, expedida por la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo, consideró que existió pérdida de competencia del Ministerio del Trabajo para resolver el recurso de apelación, en la medida que dicho acto fue expedido hasta el día 3 de agosto de 2017, es decir, cuando ya había operado el fenómeno de pérdida de competencia. Adicionalmente señaló que la entidad accionada se tardó 5 meses más en llevar a cabo la notificación de la citada resolución. Por lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada la devolución de la suma sesenta y nueve millones Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 seiscientos treinta y cuatro mil novecientos cincuenta y cinco pesos ($69.634.955), cancelada por la ESSA a título de sanción administrativa.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandada recurre la sentencia de primera instancia, exclusivamente en cuanto al numeral segundo de la parte resolutiva, conforme los siguientes argumentos: Del análisis del material probatorio se constató que la actuación administrativa adelantada por el Ministerio del Trabajo se ajustó al marco normativo aplicable a la materia, encontrándose el incumplimiento de las obligaciones que por ley le asisten al empleador/patrono de implementar sistemas de control para la prevención de riesgos y accidentes laborales.
En consecuencia, se negaron las pretensiones de nulidad frente a la Resolución 000922 del 28 de junio de 2016 que impuso sanción pecuniaria a la ESSA, ENCON S,A, y a SEGUROS BOLIVAR S.A., y con relación a la Resolución 002009 del 29 de diciembre de 2016 que resolvió recurso de reposición, lo que implica que estas decisiones se encuentran en firme. Teniendo en cuenta que los actos que impusieron sanción y que resolvieron el recurso de apelación no se declararon nulos por encontrarse ajustados a derecho, resulta improcedente que se ordene la devolución del valor de la multa impuesta a la demandante, con ocasión a la declaratoria de nulidad de la resolución que resolvió el recurso de apelación, pues dicho acto corresponde a una etapa posterior que no afecta la legalidad de la decisión principal.
IV. PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL RECURSO Parte demandante: Sostiene que, los argumentos de apelación del Ministerio del Trabajo carecen de asidero jurídico, pues la Resolución sancionatoria 000922 del 28 de junio de 2016, mediante la cual el Ministerio del Trabajo impuso una sanción a la ESSA, era susceptible de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se interpusieron el 1 de agosto de 2016.
Agrega que, frente a los recursos interpuestos por la ESSA contra la decisión que impuso sanción, opera el silencio administrativo positivo, atendiendo a que para el día 1 de agosto de 2017, no se le había notificado el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, lo cual ocurrió solo hasta el 3 de agosto de 2017. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 Al no haberse decidido el recurso de apelación dentro del término de un año siguiente a su interposición, se entiende fallado el mismo a favor de la ESSA, por lo tanto, se debe entender como revocada la Resolución sancionatoria 000922 del 28 de junio de 2017 y, por consiguiente, se debe realizar la devolución de la suma pagada por el accionante.
Compañía de Seguros Bolívar: Solicita se confirme la sentencia de primera instancia pues está demostrado que la Resolución 2792 que resolvió recurso de apelación se expidió hasta el día 3 de agosto de 2017, es decir, cuando ya había vencido el plazo de un año fijado por la Ley 1437 de 2011 en su artículo 52, configurándose una pérdida de competencia de la entidad enjuiciada.
Así mismo indica que, el acto fue notificado por aviso hasta el 31 de enero de 2018. El no cumplimiento del término de un año, da lugar a que los recursos se entiendan como fallados a favor del recurrente, por lo tanto, hay lugar a la devolución de la suma cancelada por la ESSA, con ocasión de la sanción impuesta mediante Resolución 000922, equivalente a sesenta y nueve millones seiscientos treinta y cuatro mil novecientos cincuenta y cinco pesos ($69.634.955) la cual deberá ser debidamente actualizada de acuerdo con la fórmula establecida por el juez de conocimiento.
Parte demandada: Guardó silencio. Ministerio Público: No presentó concepto de fondo. V. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad.
Por ello y, como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 El Tribunal Administrativo de Santander es competente para conocer de las apelaciones interpuestas contra sentencias proferidas en primera instancia por los Jueces Administrativos de su jurisdicción territorial. 2.
Problema Jurídico Conforme a los argumentos expuestos en la apelación, el problema jurídico en esta instancia se contrae a determinar: ¿Hay lugar a ordenar la devolución de la suma correspondiente a la sanción impuesta a la ESSA S.A. ESP, con ocasión a la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 792 del 3 de agosto de 2017 que resolvió recurso de apelación, pese a que los actos que impusieron la sanción administrativa y resolvieron recurso de reposición, contenidos en las Resoluciones 000922 del 28 de junio de 2016 y 0002009 del 29 de diciembre de 2016, proferidas por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, no se declararon nulos por encontrarse ajustados a derecho? 3.
Tesis de la Sala: Si, toda vez que la pérdida de competencia para resolver el recurso de apelación por haberse proferido y notificado la decisión por fuera del término legal, significa que los recursos interpuestos contra la decisión primigenia, en este caso la resolución que impone sanción a la parte actora, fueron resueltos de manera favorable al recurrente, por haber operado el silencio administrativo positivo, tal y como dispone el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 y lo ha reiterado el H. Consejo de Estado en reiteradas providencias.
Por lo anterior, es procedente ordenar la devolución del valor pagado por la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. ESP por concepto de la sanción dispuesta en la Resolución 000922 del 28 de junio de 2016. 4. Marco Normativo y jurisprudencial 4.1. Perdida de competencia y silencio administrativo positivo en materia sancionatoria Con la expedición de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se introduce en el proceso administrativo sancionatorio, el silencio administrativo positivo como sanción a aquellas entidades que transcurrido un año no hayan resuelto los recursos de ley debidamente Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 interpuestos.
Esta disposición se encuentra consagrada en el artículo 52 ibídem que establece: “ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”.
La norma citada se declaró exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia de C-875 de 2011, por medio de la cual, frente al silencio administrativo positivo en materia sancionatoria, se indicó lo siguiente: “En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i)hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. 1.
La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Justicia ha indicado, igualmente, que se debe permitir a toda persona defender sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que lo afecte, razón por la que el derecho al debido proceso se constituye en un límite a la discrecionalidad del poder público, independientemente de la materia de que se trate.
Expresamente se ha referido a la observancia de este derecho en cualquier clase de actuación que adelante el Estado, sea administrativa, laboral, penal, etc. En el Caso Baena Ricardo, la Corte Interamericana interpretó la expresión "instancias procesales" del artículo 8 de la Convención, para indicar que ella es omnicomprensiva de las actuaciones penales, civiles, laborales, fiscales, administrativas y sancionatorias.
En tal sentido apuntó: "Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula "Garantías Judiciales", su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, "sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales" a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.
Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal". En esa misma decisión, la Corte Interamericana se refirió a las sanciones de carácter administrativo para señalar que éstas " son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas.
Unas y otras implican menoscabo, privación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita". 2. Lo expuesto le permite señalar a esta Corporación que el Congreso de la República en la norma parcialmente acusada cumplió con el deber de establecer términos claros y precisos en los cuales la administración tiene que resolver los recursos presentados contra los actos que imponen sanciones, porque éste es un aspecto esencial del debido proceso.
En ese orden de ideas, el término de un año que fijó el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación, conocer con exactitud qué actuaciones debe desplegar el Estado para resolver su situación. Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio.
El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa”. (Negrilla y subrayado fuera de texto) De lo anterior se extrae que, la modificación introducida por el Legislador al artículo 38 del Decreto 01 de 1984, materializada por el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, se fundamenta en el respeto y garantía al debido proceso, derecho que irradia todas las actuaciones administrativas y en particular las sancionatorias; señalando así el plazo de un (1) año como un término razonable para que la administración se pronuncie frente a los recursos interpuestos.
Aunado a lo expuesto, con el anterior articulado, no solo se materializan los principios y derechos de orden interno, sino que además se otorga plena garantía de las disposiciones internacionales de derechos humanos debidamente ratificadas por Colombia que forman parte del bloque de constitucionalidad, y por ende de nuestro ordenamiento jurídico.
Ahora, en relación con las consecuencias jurídicas que del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA- se desprenden, el H. Consejo de Estado en pronunciamiento del 13 de diciembre de 20191 precisó: “Ante el incumplimiento del plazo concedido a la administración para resolver los recursos interpuestos en el proceso administrativo sancionatorio, el legislador previó tres consecuencias jurídicas, así: i) la pérdida de competencia de la administración o del funcionario encargado de resolverlos; ii) el recurso se entiende resuelto en favor del recurrente (silencio administrativo positivo) y iii) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que debía decidirlos.
Así las cosas, el vencimiento del plazo que señala la disposición analizada y la ausencia de decisión producen que el funcionario encargado de resolver los recursos en un caso específico, pierda competencia para emitir una decisión expresa respecto 1 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, 13 de Diciembre de 2019. Consejero Ponente: Dr. Oscar Darío Amaya Navas.
Radicación interna: 11001-03-06-000-2019-00110-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 de los mismos. En consecuencia, se está en presencia de una competencia temporal que está limitada en el tiempo y se erige en una condición extintiva de la misma, lo que significa que si el funcionario no la ejerce en dicho lapso pierde esa potestad.
(…) Acorde con lo visto, la sala debe resaltar que de acuerdo con el contenido y alcance del artículo 52 del CPACA, la decisión de los recursos administrativos debe ser entendida bajo la premisa que la administración en el plazo de un año, contados a partir de su debida interposición, está obligada a resolver y notificar el acto administrativo que decida los recursos, término que es improrrogable de forzosa observancia. Si bien la norma comento utiliza la expresión “deberán ser decididos”, tal acepción no puede ser entendida en el sentido que solo basta expedir el acto administrativo que resuelve los recursos, pues se requiere además notificar dicha decisión al investigado.
En efecto, el cumplimiento del término para decidir los recursos no se agota con la expedición del acto administrativo, sino que es necesario ponerlo en conocimiento del investigado, en aras de cumplir con el principio de publicidad que rige las actuaciones de la administración. De manera que la anterior deducción resulta plausible, por cuanto si se revisa los artículos 83 y 83 del CPACA, se observa que ellos aluden a la configuración del respectivo silencio administrativo, cuando no se haya notificado decisión expresa que resuelva la petición o recurso, lo que significa que la administración además de proferir el acto expreso que resuelve los recursos- reposición o apelación- deberá proceder a notificarlos, todo lo cual debe ocurrir en el término de un año. Por lo tanto, vencido el plazo de un año sin que se haya emitido y notificado el acto administrativo que los resuelva, la administración pierde competencia para decidirlos y se produce el silencio administrativo a favor del recurrente, es decir, se genera a favor del investigado la resolución favorable de los recursos”.
De lo anterior se desprende con claridad que el no resolver y notificar dentro del término de un (1) año los recursos debidamente interpuestos contra el acto sancionatorio ocasiona diferentes consecuencias jurídicas, puesto que (i) de cara a la administración se materializa la pérdida de competencia para resolver el recurso –así como las consecuencias disciplinarias a que haya lugar- y (ii) de cara al sancionado, se crea la ficción jurídica de que los recursos fueron resueltos en forma favorable (silencio administrativo positivo).
En cuanto a la procedencia del silencio administrativo positivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que es necesario que se cuente con los siguientes requisitos: i) que la norma haya establecido un plazo dentro del cual la administración deba resolver la petición, el recurso, etc., ii) que se contemple expresamente que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo, es decir, que su no resolución oportuna se considere una respuesta a favor del peticionario o sancionado, iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho en el término establecido, entendiendo esto no sólo con la emisión de la decisión, sino también con su notificación.2 2 Consejo de Estado.
Sentencia de fecha 18 de julio de 2018. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 4.2. De la protocolización del silencio administrativo positivo El artículo 85 del CPACA establece el procedimiento para la protocolización del silencio administrativo positivo en los siguientes términos: “ARTÍCULO
85. PROCEDIMIENTO PARA INVOCAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico”. En relación con la protocolización del silencio administrativo positivo de cara a su efectividad, el Honorable Consejo de Estado3 sostuvo: “Tales actos – los notificados extemporáneamente- pueden ser objeto de una solicitud de declaratoria de ocurrencia del silencio administrativo positivo, o bien, ser demandados ante la jurisdicción contenciosa, con fundamento en la causal de nulidad del artículo 730-3 ib., en concordancia con el artículo 137 del CPACA, que consagra la expedición sin competencia, como causal de anulación. (…) De ahí que no resulta relevante para el caso concreto la presunta omisión de protocolización del silencio administrativo positivo, pues la nulidad se deriva directamente del incumplimiento del plazo contemplado por la ley para la resolución del recurso.
En todo caso, no puede perderse de vista que la regla general es que el silencio de la administración opera de pleno derecho, por el mero transcurso del tiempo.” En igual sentido, el máximo Tribunal de esta jurisdicción sostuvo en pronunciamiento del 13 de diciembre de 2019 citado en precedencia: “La norma en comento prevé un procedimiento con la finalidad de hacer valer la decisión ficta positiva no solo ante las propias autoridades, sino también ante los terceros, para lo cual se debe protocolizar la copia del escrito de petición presentado y de los anexos, junto con la declaración jurada de no haber sido notificada decisión dentro del término previsto Por tanto, la escritura pública que contiene la protocolización constituye un mero trámite y un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus consecuencias en el sentido de poder acreditarlo.
Además, cabe precisar que el requisito de protocolización no es de carácter esencial para que tenga ocurrencia el silencio administrativo positivo, ya que este opera de jure, es decir, que al vencimiento del término que se señale en la normal, sin que se hubiere proferido y notificado decisión alguna, surge el acto presunto, lo que significa que no es necesario que lo invoque el interesado para que se deba tener como decidido el asunto a favor. 3 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia de fecha 05 de abril de 2018. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 05001-23-33-000-2012-00645-02 (21550) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 (…)La Sala de Consulta y Servicio Civil reitera: (i) que resolver los recursos significa no solo decidir el asunto, sino que la decisión debe ser notificada;
(ii) que de no ocurrir lo anterior en el plazo legal, se configura la pérdida de competencia y el silencio administrativo positivo; (iii) Para la configuración del silencio administrativo positivo no es menester adelantar el trámite de la protocolización del artículo 85 del CPACA, porque este constituye tan solo un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus efectos; y (iv) que el silencio administrativo opera de pleno derecho y no es indispensable su invocación por parte del recurrente.
Finalmente, la ausencia de protocolización no puede ser entendida como una circunstancia que prorrogue la competencia de la administración para resolver los recursos, ni menos aún que constituya una ampliación del término para decidir.” Así las cosas, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial citado en precedencia, se concluye con total claridad que ante la no resolución en término – un (1) año- de los recursos debidamente interpuestos contra el acto sancionatorio se presenta la pérdida de competencia en cabeza de la administración para resolver el recurso, y a su vez se crea la ficción jurídica de que los recursos fueron resueltos en forma favorable al recurrente (silencio administrativo positivo), sin que sea necesario adelantar el trámite de protocolización del artículo 85 del CPACA para que el silencio administrativo positivo surta los efectos esperados. 5.
Caso concreto 5.1. Hechos relevantes probados El 28 de enero de 2016, la Directora Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo profirió auto de formulación de cargos 000097, por el presunto incumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo, así como del Sistema de Gestión la Seguridad y Salud en el Trabajo. 4 El 2 de marzo de 2016 la ESSA rindió descargos y solicitó pruebas al Ministerio del Trabajo5, las cuales fueron decretadas el 22 de abril de 2016. El 28 de junio de 2016, la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo profirió Resolución 000922 por medio de la cual se impone una sanción a la ESSA, por el valor de sesenta y nueve millones seiscientos treinta y cuatro mil novecientos cincuenta y cinco pesos ($69.634.955), equivalentes a 101 SMLMV.6 4 Archivo 01, folio 43-51 Expediente digital 5 Archivo 01, folio 52-59 Expediente digital 6 Archivo 01, folio 66-81 Expediente digital Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 El 1 de agosto de 2016, la ESSA interpone recurso de reposición en subsidio de apelación contra la Resolución 000922 del 28 de junio de 20167, el cual fue resuelto por la Directora Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, mediante Resolución 002009 del 29 de diciembre de 2016, confirmando la Resolución 000922 y concediendo el Recurso de apelación interpuesto.8 Mediante Resolución 2792 del 3 de agosto de 2017 proferida por la Dirección Territorial de Santander del Ministerio del Trabajo, resolvió el recurso de apelación presentado por la ESSA, confirmando la Resolución 000922.9 A través de oficio 08SE2018746800100000666 del 29 de enero de 2018, entregado a la ESSA el día 31 de enero de 2018, se surtió notificación de la Resolución 2792 por aviso a la ESSA.10 La ESSA realizó pago de la sanción impuesta por el valor de sesenta y nueve millones seiscientos treinta y cuatro mil novecientos cincuenta y cinco pesos ($69.634.955).11 5.2.
Análisis crítico Conforme el marco normativo y jurisprudencial aplicable al presente asunto, es claro que la no resolución y notificación en término –un (1) año- de los recursos debidamente interpuestos contra el acto sancionatorio ocasiona la pérdida de competencia en cabeza de la administración para resolver el recurso, y a su vez crea la ficción jurídica de que los recursos fueron resueltos en forma favorable al recurrente (silencio administrativo positivo), sin que sea necesario adelantar el trámite de protocolización del artículo 85 del CPACA para que el silencio administrativo positivo surta los efectos esperados.
Revisado el material probatorio que obra en el expediente se advierte que, la actuación administrativa sancionatoria adelantada por el MINISTERIO DEL TRABAJO en contra de la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER SA ESP inició el 28 de enero de 2016, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 –CPACA- con lo cual, resulta aplicable en su integridad lo dispuesto en el artículo 52 de la mencionada norma. 7 Archivo 01, folio 82-88 Expediente digital 8 Archivo 01, folio 89-134 Expediente digital 9 Archivo 01, folio 135-148 Expediente digital 10 Archivo 01, folio 149 Expediente digital 11 Archivo 01, folio 150 Expediente digital Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 Igualmente se observa que, el acto administrativo sancionatorio (Resolución 000922), fue proferido el 28 de junio de 2016, interponiéndose contra el mismo los recursos de reposición y apelación por parte de la ESSA S.A. ESP el día 01 de agosto de 2016, con lo cual, la entidad demandada contaba con la facultad y competencia para resolver –y notificar la decisión hasta el 01 de agoto de 2017; sin embargo, el recurso de apelación fue resuelto el 3 de agosto de 2017 y notificado solamente hasta el día 31 de enero de 2018, es decir, por fuera del término legal concedido.
En virtud de lo expuesto, es evidente que el MINISTERIO DE TRABAJO perdió competencia al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 000922 del 28 de junio de 2016 que impuso sanción a la ESSA S.A. ESP, por haber proferido y notificado la decisión por fuera del término establecido en el artículo 52 del CPACA, lo que da lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 2792 del 3 de agosto de 2017, tal y como lo concluyó el A Quo.
Así las cosas, frente al argumento de apelación relacionado con la improcedencia en la devolución de la suma correspondiente a la sanción impuesta a la ESSA S.A. ESP, por haberse declarado en primera instancia que los actos que impusieron dicha multa y resolvieron el recurso de reposición se ajustan a derecho; considera la Sala que, la pérdida de competencia para resolver el recurso de apelación por haberse proferido y notificado la decisión por fuera del término legal, significa que los recursos interpuestos contra la decisión primigenia, en este caso la resolución que impone sanción a la parte actora, fueron resueltos de manera favorable al recurrente, por haber operado el silencio administrativo positivo, tal y como dispone el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo anterior, es procedente ordenar la devolución del valor pagado por la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. ESP por concepto de la sanción dispuesta en la Resolución 000922 del 28 de junio de 2016, equivalente a suma de sesenta y nueve millones seiscientos treinta y cuatro mil novecientos cincuenta y cinco pesos ($69.634.955,oo), la cual deberá ser debidamente actualizada, en los términos señalados por el A Quo.
De acuerdo a las anteriores consideraciones, se confirmará en su integridad la sentencia apelada. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 6. Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., en concordancia con el numeral 1º artículo 365 del C.G.P., por habérsele resuelto desfavorablemente el recurso de apelación a la parte accionada, se le condenará en costas, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el A-quo, como lo dispone el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Condenar en costas en esta instancia a la parte demandada, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Juez de primera instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, previas las anotaciones en el sistema judicial SIGLO XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 48 del 23 de septiembre de 2021. CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Ponente Ausente con permiso FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Electrificadora de Santander S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Radicado No. 2018-00289-01 Aprobado TEAMS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Firmado Por: Claudia Patricia Peñuela Arce Magistrada Oral 007 Tribunal Administrativo De Bucaramanga - Santander Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b357674b98fab0c4eadaf329f8726c2a46ffd3c85ec00d3688df0ae546795d88 Documento generado en 29/09/2021 11:24:10 AM Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica