REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, once de noviembre de dos mil veintiuno Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2021-00301-00 Medio de Control: Objeción de acuerdo municipal Autoridad Accionante: Alcalde del Municipio de La Celia -Risaralda La presente actuación fue promovida por el señor Alcalde Municipal de la Celia - Risaralda-, con la pretensión de que se declaren fundadas las objeciones en derecho por ilegalidad e inconveniencia especialmente de los artículos 4, 5 y 6 del Acuerdo No. 005 del 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA RUTA DE ATENCIÓN A LAS DENUNCIAS POR MALTRATO ANIMAL EN EL MUNICIPIO DE LA CELIA -RISARALDA-”, emanado del Concejo de dicha municipalidad.
I. NORMA OBJETADA Ha solicitado el señor Alcalde Municipal que se declare la procedencia de las objeciones por él realizadas al proyecto de Acuerdo No. 005 del 15 de mayo de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA RUTA DE ATENCIÓN A LAS DENUNCIAS POR MALTRATO ANIMAL EN EL MUNICIPIO DE LA CELIA - RISARALDA, emanado del Concejo Municipal, en lo que respecta a los siguientes artículos: “Artículo 4º: ruta de atención a las denuncias por maltrato animal: 1.
El procedimiento inicia con una solicitud y/o queja, cuando la petición y/o queja se presenta en forma verbal el peticionario se debe acercar a la secretaría ejecutiva en la alcaldía y debe establecer una PQRS, Cuando la petición y/o queja se presenta por escrito, se entrega oficio con copia y se registra en la ventanilla de archivo de la Alcaldía. Mínimamente debe contener en forma clara lo siguiente: (Nombres y apellidos, dirección, teléfonos, e-mail y descripción del asunto, pruebas, fotos, testigos). 2.
Acto seguido, La secretaría ejecutiva realiza el reparto a la inspección de policía del Municipio. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 2 3. Se procede por cada una de las dependencias responsables a levantar el informe respectivo; para el caso de la Secretaría de Gobierno este informe debe hacer alusión a los hechos que evidencian el quebrantado de la normatividad vigente (Ley 1801 de 2016 Código nacional de seguridad y convivencia ciudadana y la Ley 1744 de 2016 Bienestar animal).
Para el caso del informe técnico, la oficina del sector agropecuario debe hacer alusión al diagnóstico veterinario de la condición de salud del animal. Teniendo en cuenta las condiciones ambientales, descripción del entorno, datos generales del propietario, datos del animal doméstico (raza y clasificación si es de manejo especial, color, peso, comportamiento, en el diagnóstico clínico y en el mismo informe emitir concepto profundo de la presencia de patologías que determinen la necesidad de que el animal entre en cuarentena antes de llegar a relacionarse con otros animales.
Como complemento se recomienda tener pruebas de laboratorio para corroborar la sanidad del animal sintiente; antes de ser ingresado al coso municipal, albergue u hogar de paso destinado para tal fin. Como complemento se debe tener un acta de tenencia del animal. 4. Generar el acta de tenencia del animal, asociado con los demás datos del propietario o tenedor.
(Esta acta será realizada por la secretaría de Gobierno). El expediente es enviado por Secretaría de Gobierno a la inspección de Policías, quien adelantara el acervo probatorio y definirán la sanción pertinente. La autoridad policiva basada en los conceptos técnicos y el material probatorio, tomara la decisión acerca del proceso, o remitirlo a la fiscalía General de la Nación, solo en los casos de daños grave o muerte del animal. 5.
En caso que se requiera actuación preventiva la policía nacional y las autoridades policivas podrán aprehender preventivamente cualquier animal sin que medie orden judicial o administrativa, como lo establece la ley 1774 del 2016. 6. En la página web de la alcaldía de la Celia se creara un módulo o ventana para promover el Bienestar animal y la información de los animales extraviados o perdidos y con la finalidad de promover la adopción de los animales que se encuentran en los hogares de paso y en condición de calle. 7.
Cada una de las actuaciones establecidas en esta ruta tendrán su debido soporte que permitan la trazabilidad del proceso. Artículo 5º: La junta defensora de animales del Municipio velará por que las acciones que le correspondan a cada entidad de acuerdo con la ley y la respectiva ruta sean realizadas de manera eficiente y con calidad. Parágrafo 1: Desde la junta defensora de animales se establecerán estrategias para socializar la ruta de atención a denuncias por maltrato animal, a la ciudadanía. Artículo 6º: El presente Acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que sean contrarias”.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 3 Expone el ejecutivo municipal que el día 26 de agosto de 2021 se radicó para sanción el Acuerdo 005 de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA RUTA DE ATENCIÓN A LAS DENUNCIAS POR MALTRATO ANIMAL EN EL MUNICIPIO DE LA CELIA -RISARALDA”, emanado del Concejo Municipal de esa territorialidad, y una vez realizó su estudio, lo devolvió por motivos de ilegalidad e inconveniencia, objeciones que fueron votadas de forma negativa, y que reitera en el presente asunto, al considerar que el acto viola el debido proceso y altera competencias legales.
Anuncia en su escrito como normas transgredidas, las siguientes: - Ley 84 de 1989 - Ley 1774 de 2016 - Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana) - Decreto Nacional 19 de 2012 Como sustento de la transgresión expone cuatro cargos: el primero se contrae a que la ruta del maltrato animal planteada es confusa, viola el debido proceso administrativo y genera trámites dilatorios e innecesarios, por cuanto el Municipio de la Celia por su categoría, sólo cuenta con una inspección de policía, de tal forma que a su juicio no tiene sentido presentar la queja o querella ante la Secretaría Ejecutiva para que sea sometida a reparto de la única inspección de policía existente.
El segundo cargo se enfoca en demostrar que la violación del debido proceso con los numerales segundo y tercero del artículo 4 objetado, consiste en transgredir los principios de independencia y autonomía de los inspectores municipales de policía, ya que es éste quien tiene el deber y la capacidad de decretar las pruebas que considere pertinentes, por lo tanto, no es dable exigir la presentación anticipada de informes de la Secretaría de Gobierno, de la Oficina del Sector Agropecuario, ni que el Concejo Municipal recomiende las pruebas que se deban practicar para determinar si existe o no contravención sancionable.
El tercer cargo expuesto es para cuestionar que la obligación de generar el acta de tenencia del animal no puede ser a cargo de la Secretaría de Gobierno, toda vez que la competencia del proceso policivo corresponde a la inspección de policía y no de la secretaría en mención, con lo cual quedarían dos autoridades adelantando concomitantemente la investigación y se rompería el principio del non bis in ídem.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 4 Finalmente, el cargo cuarto señala que el Acuerdo no diferencia entre contravenciones y delitos relacionados con el maltrato animal, de tal forma que podría generarse una alteración de competencias establecidas por ley, además que, en el Estatuto Nacional de Protección de los Animales (Ley 84 de 1989) se reglamentó lo atinente a delitos y contravenciones en contra de los animales, y por jerarquía normativa no le es dable al Municipio o a su Concejo Municipal, reglamentar o definir competencias diferentes.
III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Ley 1333 de 1986, mediante auto del 20 de septiembre de 2021, se ordenó fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera en defensa o impugnación de la conveniencia o legalidad del Acuerdo demandado.
Posteriormente, a través de auto del 13 de octubre de 2021, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados en la demanda, y en la defensa del proyecto de acuerdo que presentó el Concejo Municipal de la Celia, de conformidad con el numeral 2º del artículo 121 del Código de Régimen Municipal. IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De conformidad con la constancia secretarial visible en archivo No. 09 del expediente digital, el Concejo Municipal de la Celia presentó defensa del Acuerdo demandado explicando las razones que llevaron a esa colegiatura a no adoptar las objeciones presentadas: - Sobre el argumento de que se generan trámites dilatorios o innecesarios, señala que el Acuerdo demandado no ha creado trámite alguno, sino que acogió los lineamientos del Decreto 079 del 2019 “por el cual se adopta el manual de funciones de la alcaldía Municipal de la Celia”, donde se señala que la Secretaría Ejecutiva es la encargada de gestionar las comunicaciones oficiales que ingresen o salgan de la Alcaldía, siendo la encargada de recibir, radicar, registrar y distribuir según competencias las denuncias presentadas. - En cuanto a que no puede la Secretaría de Gobierno realizar el informe sobre el quebrantamiento de la normatividad de maltrato animal, se menciona que tal Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 5 dependencia es la superior jerárquica de la inspección de policía y el informe en mención, es para facilitar y articular el trabajo de las dependencias que hacen parte de la ruta. - Para debatir el cargo de no haber tenido en cuenta lo establecido en la Ley 1774 de 2016, referente a la aprehensión material del animal, indica que el artículo 4 del Acuerdo demandado consagra que las actuaciones deben realizarse conforme a esa Ley. - Finalmente, en cuanto a que no se hace distinción entre contravenciones y delitos, sostiene que el artículo 4 del Acuerdo señala que la inspección de policía, definirá la sanción pertinente y tomará la decisión, si se trata de una contravención o si debe ser remitido a la Fiscalía General de la Nación como autoridad competente para adelantar las labores investigativas en materia delictiva.
V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-6 de la Ley 1437 de 2011, es competente este Tribunal para conocer del presente proceso en única instancia.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Con fundamento en lo expuesto por la autoridad municipal accionante, la inconformidad en el sub examine está referida a la posible trasgresión de disposiciones superiores, en cuanto al debido proceso y atribución de competencias consagradas en el proyecto de Acuerdo Municipal No. 05 del 2021, mediante el cual fue aprobada la Ruta de Atención de las denuncias por maltrato animal, por parte del Concejo Municipal de La Celia –Risaralda. 3.
ANÁLISIS JURÍDICO. Para resolver el caso concreto, esta Sala partirá de las generalidades de las objeciones de acuerdos municipales, el desarrollo del debido proceso y las particularidades que implica el Estatuto Nacional de Protección a los Animales, armonizado con el caso concreto. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 6 3.1.
Generalidades de las objeciones de acuerdos municipales. Corresponde a los concejos municipales la elaboración y aprobación de acuerdos, previa discusión en la comisión correspondiente y en día diferente en la plenaria. Una vez se logre la aprobación del proyecto de acuerdo, se pasa al alcalde municipal para su sanción y publicación; sin embargo, en este último punto, se permite al ejecutivo municipal formular objeciones por motivos de inconveniencia o ilegalidad, pudiendo, dentro de los 5, 10 o hasta 20 días siguientes a la recepción, dependiendo de su extensión, devolver el proyecto con las objeciones realizadas, para que sea discutido nuevamente.
Si el concejo municipal rechaza las objeciones, el alcalde deberá sancionar el acuerdo en un término no mayor a ocho días. Si las objeciones planteadas están fundadas en violaciones al ordenamiento jurídico y el concejo las rechaza, corresponde al alcalde el envío del proyecto con las objeciones al tribunal contencioso administrativo correspondiente, autoridad que decide en única instancia si el acuerdo se encuentra viciado.
El trámite de las objeciones está gobernado por la preclusividad, sobre lo cual, señala la Ley 136 de 1994: “ARTÍCULO 78. OBJECIONES. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. El Alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos.
Si el Concejo no estuviere reunido, el alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días.
ARTÍCULO
79. OBJECIONES POR INCONVENIENCIA. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 177 de 1994. El nuevo texto es el siguiente:> Si la plenaria del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el Presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo.
ARTÍCULO
80. OBJECIONES DE DERECHO. Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 7 la comunicación respectiva. Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se reconsidere. Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo.”. (Negrilla la Sala) De conformidad con la precitada normativa, se colige que el trámite para formular las objeciones, por parte del ejecutivo municipal, respecto de los proyectos de acuerdo proferidos por los concejos municipales, inicia con la devolución del texto del mismo con las objeciones respectivas a dicha corporación, dentro del término de cinco (5) días, siguientes a la notificación y entrega del proyecto de acto administrativo.
Posteriormente, y en caso de no acoger dichas objeciones, el concejo municipal debe devolver el proyecto de acuerdo con el alcalde para que proceda a sancionarlo, o en caso contrario, y solo de insistir en objeciones de derecho, éste deberá remitir, dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones, al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio.
Encuentra esta Corporación Judicial que las condiciones de procedencia antedichas, especialmente sobre la preclusividad que tiene el alcalde municipal para objetar y enviar el acuerdo definitivo para el estudio sobre las razones por las cuales lo considera ilegal, ante este Tribunal Contencioso Administrativo, se han cumplido, comoquiera que el Alcalde del municipio de la Celia respetó el término de 5 días que tenía para objetar y devolver el proyecto de acuerdo 05 de 2021 al Concejo Municipal y, una vez recibió el acto definitivo sin que hubieran prosperado sus observaciones, procedió dentro de los 10 días siguientes con la remisión a este Tribunal para que decidiera en derecho sobre sus objeciones.
Lo que faculta para el estudio de fondo del presente asunto. 3.2. Debido Proceso Administrativo. Uno de los principales argumentos de las objeciones formuladas por el ejecutivo municipal al Acuerdo 005 que crea la ruta del maltrato animal en la Celia -Risaralda, es el debido proceso, en tanto se establecen trámites que el ejecutivo municipal estima dilatorios e innecesarios, se alteran competencias que ya están definidas en el marco legal nacional y se afectan las facultades y autonomía de la autoridad encargada del desarrollo del proceso policivo de las contravenciones en contra de los animales.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 8 A la luz del artículo 29 de la Constitución Política, el derecho al debido proceso se traduce no solo en garantía sino además en principio rector de todas las actuaciones judiciales y administrativas del Estado. Este derecho fundamental implica la existencia de una serie de pautas que contienen y limitan el ejercicio del poder estatal y, a su vez, salvaguardan los derechos de los individuos involucrados en cualquier tipo de trámite ante el Estado.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido pacífica en determinar el deber de observancia del debido proceso administrativo: “El derecho al debido proceso ante los actos de la administración. Reiteración de jurisprudencia 11. El artículo 29 de la Constitución prevé una regla precisa según la cual el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
El carácter amplio y perentorio de esta cláusula se explica en que este derecho fundamental resulta central para la democracia constitucional, fundada en la limitación en el ejercicio de los poderes públicos y la prohibición del ejercicio arbitrario de los mismos. La eficacia del derecho al debido proceso, entonces, va más allá del simple cumplimiento de las ritualidades que dispone el orden jurídico para la ejecución de las actuaciones del Estado, sino que conforma una garantía material dirigida a la vigencia de otros derechos constitucionales, cuya eficacia depende de que la actuación estatal se ajuste a las reglas contenidas en la legislación aplicable.
Así, por ejemplo, tratándose del derecho sancionador, el acatamiento de las reglas de procedimiento es condición necesaria para el aseguramiento de la libertad personal, el acceso a los cargos públicos o los derechos de propiedad, entre otros. Es bajo esta lógica que el derecho comparado, en especial su vertiente anglosajona, suele identificar la garantía en comento como el derecho al debido proceso sustantivo, puesto que incorpora tanto los procedimientos aplicables a la actuación de las autoridades, como un grupo amplio de derechos constitucionales, todos ellos vinculados con la ausencia de arbitrariedad o acciones por parte del Estado, que interfieran desproporcionadamente los derechos de las personas.
(…) 12.3. Al tratarse de un derecho de carácter complejo, la eficacia del derecho al debido proceso incorpora diferentes garantías, como son el principio de legalidad, el derecho de contradicción y defensa, el principio de publicidad y los principios de confianza legítima y buena fe. Como lo ha señalado la Corte, el derecho en comento se integra por las prerrogativas de (i) conocer el inicio de la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) gozar de la presunción de inocencia, (vii) ejercer los derechos de defensa y contradicción, (viii) presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (xix) que las decisiones sean motivadas en debida forma, (x) impugnar la decisión que se adopte, y (xi) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso.
Estas garantías, además, no pueden comprenderse de manera aislada, sino que actúan de forma coordinada para la eficacia material del derecho al debido proceso. De esta manera, “el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 9 para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis”1 En el desarrollo de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso se refiere al comportamiento que deben observar las autoridades en el ejercicio de sus funciones, constituyéndose en una clara expresión del principio de legalidad, por cuanto constituye una restricción al ejercicio absoluto del poder público, que cuenta con una faceta subjetiva de la que se derivan las facultades ciudadanas de defensa, contradicción y controversia de los medios de prueba que se alleguen a un proceso y, además, se encuentra en íntima relación con los principios de “(…) igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y legalidad (…)”2.
De lo anterior, emerge que son titulares del derecho fundamental al debido proceso administrativo todas las personas naturales y jurídicas, que en calidad de administrados deben someterse a las actuaciones y decisiones proferidas por la administración. Con la finalidad de asegurar la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: “(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”3 (Resalta la Sala) 1 Corte Constitucional Colombiana.
Sentencia T-044 del 20 de febrero de 2018. 2 Sentencia T-687 de 2016. 3 C-980/10. En la sentencia C-598/11 complementó la Corte: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos.
Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T- 1263 de 2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003).
Refiriéndose también al alcance específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares y concretas, explicó la Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 10 Es así que la Carta Política en el citado artículo 29 estableció el derecho fundamental al debido proceso definido por la Corte Constitucional4 como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”.
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”. Respecto al debido proceso ante los actos de la administración, la Corte Constitucional ha reiterado: “…11.
El artículo 29 de la Constitución prevé una regla precisa según la cual el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. El carácter amplio y perentorio de esta cláusula se explica en que este derecho fundamental resulta central para la democracia constitucional, fundada en la limitación en el ejercicio de los poderes públicos y la prohibición del ejercicio arbitrario de los mismos.
La eficacia del derecho al debido proceso, entonces, va más allá del simple cumplimiento de las ritualidades que dispone el orden jurídico para la ejecución de las actuaciones del Estado, sino que conforma una garantía material dirigida a la vigencia de otros derechos constitucionales, cuya eficacia depende de que la actuación estatal se ajuste a las reglas contenidas en la legislación aplicable.
Así por ejemplo, tratándose del derecho sancionador, el acatamiento de las reglas de procedimiento es condición necesaria para el aseguramiento de la libertad personal, el acceso a los cargos públicos o los derechos de propiedad, entre otros. Es bajo esta lógica que el derecho comparado, en especial su vertiente anglosajona, suele identificar la garantía en comento como el derecho al debido proceso sustantivo, puesto que incorpora tanto los procedimientos aplicables a la actuación de las autoridades, como un grupo amplio de derechos constitucionales, todos ellos vinculados con la ausencia de arbitrariedad o acciones por parte del Estado, que interfieran desproporcionadamente los derechos de las personas. 12.
La jurisprudencia constitucional prevé reglas específicas acerca del derecho al debido proceso administrativo, categoría que cubre las actuaciones de autoridades diferentes a las judiciales, así como la de aquellos particulares que prestan servicios públicos o ejercen función pública excepcional, en los casos admitidos por la ley…” Corporación: “Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’ (…)con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa”. [C-012 de 2013 (MP.
Mauricio González Cuervo] 4 Corte Constitucional, Sentencia T 010 de 2017, Expediente T-5.733.392 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 11 Conforme el marco normativo y jurisprudencial del derecho al debido proceso, analizará la Sala si en el sub examine y con ocasión de la aprobación del proyecto de acuerdo municipal enjuiciado, se incurre en violación de las garantías que han quedado referidas. 3.3.
Caso concreto. Procede esta corporación judicial al estudio de las objeciones presentadas por el ejecutivo municipal al proyecto de acuerdo No. 005 del 2021, por el cual se establece la ruta de atención a las denuncias por maltrato animal en el municipio de La Celia. Sobre el primero de los cargos propuestos, referente a que la ruta es confusa y que genera trámites dilatorios e innecesarios, por cuanto al existir en el municipio una sola Inspección de Policía, carece de utilidad que se presente la queja o denuncia ante la Secretaría Ejecutiva para que la reparta, considera esta Colegiatura Judicial que es acertado el argumento que presenta la defensa realizada por el Concejo Municipal de La Celia, en cuanto manifiesta que ese es el procedimiento establecido en el Decreto 079 del 2019, por el cual se adopta el manual de funciones del municipio de la Celia, según se evidencia en la descripción de funciones esenciales del “Secretario Ejecutivo del Despacho del Alcalde” (f. 16 Documento 08 ContestaciónDemanda); de tal forma que no se está creando un trámite dilatorio, sino que se está dando aplicación a las funciones previamente establecidas para los funcionarios y empleados de la municipalidad.
Tampoco puede considerarse innecesario el trámite de reparto a través de la Secretaría Ejecutiva del Municipio, en cuanto, si bien es cierto que en este momento solamente cuenta con una Inspección de Policía, tal procedimiento se proyecta necesario en el evento en que por ampliación de la planta de cargos del Municipio, se llegare a crear otra dependencia igual, máxime cuando con el procedimiento así establecido (presentación de queja o denuncia ante la Secretaría Ejecutiva), no se quebranta norma alguna, y por el contrario en criterio de la Sala, la inconformidad así planteada tiene génesis en aspectos de inconveniencia, sobre lo cual no es dado a esta magistratura ejercer control al proyecto de acuerdo objeto de análisis.
De tal forma que esta objeción no tiene vocación de prosperidad. La segunda objeción que se enfoca en demostrar la vulneración del debido proceso por no respetar los principios de independencia y autonomía del Inspector municipal Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 12 de policía de La Celia -Risaralda- en el proceso policivo, al imponérsele la práctica especialmente de dos pruebas, una proveniente de la Oficina del Sector Agropecuario sobre las condiciones de salud del animal y la otra, un informe proveniente de la Secretaría de Gobierno en el que se indiquen los hechos que quebrantaron las normas sobre cuidado y protección animal que se encuentren vigentes.
Estima la sala que el informe técnico de la Oficina del Sector Agropecuario sobre el estado del animal víctima de la presunta contravención o delito, no afecta la imparcialidad o independencia del Inspector Municipal de Policía, por el contrario, el mismo está destinado a otorgar elementos de prueba que le sirvan de sustento a la decisión en un criterio técnico rendido por una oficina especializada del ente municipal, para establecer la gravedad de la misma, lo que le permite al Inspector contar con elementos de juicio al adelantar y decidir la actuación, quien válidamente bien puede en ejercicio de sus atribuciones decretar y practicar pruebas adicionales.
Ahora, en cuanto al informe que debe presentar la Secretaría de Gobierno sobre los hechos que vulneran la normatividad vigente en materia de protección animal, esta colegiatura considera que tal previsión comporta, además de una intromisión indebida de parte de dicha autoridad, una vulneración del debido proceso administrativo, en cuanto con éste se pretende generar una calificación del actuar investigado, sin la debida garantía del derecho de contradicción o defensa del encartado y sin el fundamento probatorio en los elementos que se deben recaudar en el proceso policivo, lo que genera un pronunciamiento contrario a las garantías constitucionales que quedaron estudiadas y, por ende, desconocedor del debido proceso por parte de la autoridad administrativa en cuanto se otorga una facultad previa adicional a una autoridad que no le corresponde, en la medida que la valoración correspondiente a las normas presuntamente vulneradas, le compete ejercerla precisamente al inspector de policía. Tal informe proveniente de la Secretaría de Gobierno Municipal, tiene además la aptitud de atentar contra el principio de imparcialidad que debe observar el Inspector Municipal de Policía, en tanto se le pone de presente un concepto proferido por su superior jerárquico sobre el fondo del asunto y que puede influir en la decisión del juicio que se adelanta.
Lo anterior redunda en vulneración del debido proceso. Sobre la objeción tercera, en la que se cuestiona la obligación impuesta a la Secretaría de Gobierno de realizar la correspondiente acta de tenencia del animal, Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 13 en razón de la concomitancia de dos autoridades adelantando la investigación, no se considera por parte de este Tribunal que tal situación lleve a que dos autoridades adelanten una misma investigación, en cuanto el diligenciamiento de dicha acta no entraña un acto investigativo ni decisivo y menos de aprehensión dentro del proceso policivo que le corresponde adelantar exclusivamente conforme a la ley al Inspector Municipal.
La inspección municipal de policía, según la asignación de funciones consagrada en el Decreto 079 de 2019 (f. 34 Documento 08ContestaciónDemanda), es la encargada de realizar procedimientos policivos como decomisos, aprehensiones, al igual que otras medidas contempladas en el ordenamiento, sin que en el proyecto objetado se esté asignando tal atribución a la Secretaría de Gobierno, para lo cual carece de competencia, dado que lo atinente a la autoridad facultada para adelantar aprehensiones materiales preventivas se encuentra establecido en el artículo 46 A de la Ley 1774 de 20165, que consagra: “Artículo 46A.
Aprehensión material preventiva. Retención Preventiva. Cuando se tenga conocimiento o indicio de la realización de conductas que constituyan maltrato contra un animal, o que de manera vulneren su bienestar físico, la Policía Nacional y las autoridades policivas competentes podrán aprehender preventivamente en forma inmediata y sin que medie orden judicial o administrativa previa, a cualquier animal.
Toda denuncia deberá ser atendida como máximo en las siguientes veinticuatro (24) horas.
PARÁGRAFO. Cuando se entregue en custodia el animal doméstico a las entidades de protección animal, el responsable, cuidador o tenedor estará en la obligación de garantizar los gastos de manutención y alimentación del animal sin perjuicio de las obligaciones legales que le corresponden a los entes territoriales…”. Lo que al efecto de igual forma quedó establecido en el propio proyecto de acuerdo objetado, en el numeral 5 de su artículo 4, al disponer que: “En caso que se requiera actuación preventiva la policía nacional y las autoridades policivas podrán aprehender preventivamente cualquier animal sin que medie orden judicial o administrativa, como lo establece la Ley 1774 del 2016”, lo que diluye los fundamentos del cargo así formulado.
Para la Sala, el que en el proyecto de acuerdo se determine a la Secretaría de Gobierno como la autoridad encargada de realizar la correspondiente acta de tenencia del animal antes de ser ingresado al coso municipal, albergue u hogar de paso destinado para tal fin, frente a posibles quejas o denuncias de maltrato animal 5 “Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones”.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 14 en el municipio de La Celia, no alcanza a comportar una atribución investigativa ni decisoria sobre un conflicto determinado y menos de aprehensión, toda vez que su finalidad es garantizar la protección y el bienestar animal, además que el acuerdo determina claramente cuál es la autoridad facultada legalmente para realizar aprehensiones animales.
Por lo anterior, el Tribunal no encuentra procedente la objeción así presentada en contra del proyecto de Acuerdo 05 del Municipio de la Celia -Risaralda. Finalmente, la cuarta objeción sobre que el acuerdo no diferencia entre contravenciones y delitos relacionados con el maltrato animal y que puede llevar a una alteración de las competencias policivas y judiciales, no comparte el Tribunal el argumento del objetante, en cuanto las conductas que se constituyen en delito se encuentran demarcadas en el Código Penal y sus modificaciones, además que las contravenciones también han sido objeto de desarrollo, tanto por el Estatuto Nacional de Protección Animal (Ley 84 de 1989), como por la Ley 1774 de 2016 que regula sobre la protección y prevención del maltrato animal, y finalmente por el Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016).
De tal forma que, ante la observancia del marco legal vigente por parte de la autoridad policiva municipal, no se hace necesario a través de un acuerdo municipal, transcribir definiciones, delitos, contravenciones y la competencia de su conocimiento, que se relacionen con el maltrato animal, por lo que emerge impróspera esta última objeción. Todo lo expuesto pone de manifiesto a esta corporación judicial que, de conformidad con las objeciones formuladas por el ejecutivo municipal de la Celia -Risaralda, el Concejo Municipal, incurrió en una ilegalidad parcial respecto del proyecto de Acuerdo 05 demandado, especialmente por plasmarse una condición violatoria del debido proceso, como es la de determinar que la Secretaría de Gobierno debe realizar el informe sobre el quebrantamiento de la normatividad de maltrato animal.
Ahora, no se considera que tal circunstancia genere un vicio tal del proyecto de acuerdo que conlleve su archivo, por lo cual se hará uso de la facultad excepcional que corresponde a este Tribunal Administrativo, para remitir esta providencia con destino al Concejo Municipal, con miras a que se corrijan las anomalías anotadas y se remita nuevamente el proyecto definitivo a esta Colegiatura Judicial para aprobación definitiva de la Ruta de Maltrato Animal del Municipio de la Celia Risaralda.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00173-00 Validez Acuerdo 15 Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VI. FALLA
1. DECLÁRANSE FUNDADAS PARCIALMENTE LAS OBJECIONES formuladas por el señor Alcalde Municipal de la Celia -Risaralda- en contra del proyecto de Acuerdo No. 005 del 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA RUTA DE ATENCIÓN A LAS DENUNCIAS POR MALTRATO ANIMAL EN EL MUNICIPIO DE LA CELIA -RISARALDA-”, emanado del Concejo de dicha municipalidad, por las razones y con los efectos señalados en la parte motiva de este proveído. 2.
Comuníquese la presente providencia a los señores alcalde del municipio de La Celia y presidente del Concejo Municipal de dicha territorialidad, para que procedan en los términos del artículo 80 de la Ley 136 de 1994. 3. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”