Sentencia de primera instancia — Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Pereira, treinta de junio de dos mil veintiuno Providencia: Sentencia de primera instancia Radicado: 66001-23-33-000-2018-00200-00 Mecanismo: Protección de derechos e intereses colectivos Accionante: Conjunto Residencial Cipress PH Accionadas: Corporación Autónoma Regional de Risaralda - Carder, municipio de Dosquebradas y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD Vinculadas: Departamento de Risaralda y Núcleo Constructora SAS Temas: ➢ Derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un ambiente sano. ➢ Plan y/o estrategia de respuesta para el manejo de desastres o atención de emergencias. ➢ Deslizamiento del terreno. ➢ Franjas de retiro a corrientes hídricas - reforestación y recuperación vegetal de las márgenes de la quebrada. ➢ Hecho superado parcial Decisión Accede 1.

HECHOS En los folios 12 a 15 del cuaderno 1 se sintetizan los siguientes: 1.1. El conjunto residencial cerrado Cipress se encuentra ubicado en la diagonal 25 # 14T 71, vía Las Violetas, en el municipio de Dosquebradas y colinda con la quebrada La Víbora. 1.2. Debido a las constantes lluvias que se han presentado, el conjunto se ha inundado por las crecientes de la quebrada, generando que la bancada se deteriore, provocando deslizamientos de tierra y la pérdida de suelo en el área de los juegos infantiles del conjunto. 1.3.

El 23 de octubre de 2017 se presentó solicitud a la Carder de visita técnica de inspección para determinar el plan de contingencia a desarrollar para prevenir un desastre. 1.4. El 9 de noviembre de 2017 la Carder realizó visita de valoración técnica y emitió concepto técnico 3512 del 16 de noviembre de 2017, donde estableció que los residentes del conjunto residencial debían gestionar o implementar ante la administración municipal la construcción de estructuras de contención como pantallas, muros o gaviones que permitan establecer la estabilidad de la ladera contigua al área de juegos infantiles. 1.5.

El 13 de diciembre de 2017 se presentó solicitud ante la Dirección Operativa de Control Físico y Orden Público de Dosquebradas para que se tomaran las medidas necesarias para prevenir un desastre en el conjunto residencial; dicha solicitud fue Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 2 remitida por competencia a la Dirección de la Gestión del Riesgo - Diger el 29 del mismo mes y año, sin que se haya obtenido respuesta. 1.6.

Los deslizamientos de tierra continúan presentándose y cada vez se degrada más el terreno, a tal punto que los cerramientos que se encontraban ubicados al lado del área de juegos ya no existen, debido a que cayeron a la quebrada. 1.7. El proyecto de vivienda Urbanización Cipress se construyó bajo las licencias de urbanización 00084 de mayo 2 de 2013 y de construcción 000869 de junio 28 de 2013, cuyas obras fueron recibidas por el ente de control de la Secretaría de Gobierno, oficina de Control Físico, con permiso de ocupación otorgado mediante la Resolución 0168 de noviembre 24 de 2014.

Asimismo, contó con los permisos de demarcación de las zonas de protección ocupación de cauce y aprovechamiento forestal, según las Resoluciones 2940 de septiembre 30 de 2013 y 2648 de septiembre 9 de 2014, las cuales tuvieron seguimiento por parte de la Carder, las cuales fueron recibidas, cerradas y archivadas según concepto técnico 03365 de octubre 15 de 2014. 2.

INTERESES O DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS Solicita sean protegidos el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente consagrado en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 3. PRETENSIONES En el folio 18 ibidem se invocan las siguientes pretensiones: «[…] 1. Se construyan estructuras de contención como pantallas, muros o gaviones que permitan restablecer la estabilidad de la ladera contigua al área de juegos infantiles. 2.

Se ordene implementar un plan de contingencia en cuanto a la recuperación de la zona forestal por una vegetación de una profundidad radicular moderada […]»

4. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y VINCULADAS 4.1. El municipio de Dosquebradas presenta escrito que se advierte entre los folios 30 al 40 del cuaderno 1, en el cual indica que la entidad territorial no es responsable de la acción u omisión planteada por la parte accionante, debido a que se han tomado las medidas de contención para mitigar un riesgo mayor en la unidad residencial Cipress, a través de la Diger, habiéndose convocado a una reunión con la junta de administración para explicarles las medidas que se tomarían en esa situación de riesgo, tomando acciones frente al peligro inminente en el crecimiento de la quebrada.

En igual sentido, manifiesta que al momento de la construcción del conjunto residencial Cipress incumplió con la reglamentación requerida, por cuanto la quebrada La Víbora tiene una demarcación de suelos de protección de 20 metros, lo que significa que cualquier construcción que limite con la misma debe respetar una franja de retiro de 20 metros como mínimo entre el punto construido y la quebrada; no obstante, la parte accionante tiene construcción a un metro de distancia de la quebrada, poniendo en peligro la seguridad de los residentes del lugar.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 3 Señala que la Carder solo realizó una visita técnica y trasladó toda la responsabilidad al ente territorial, sin tomar acciones para el manejo de esta cuenca hidrográfica en el sector del conjunto residencial Cipress, de igual manera no esclareció la causa de socavación de la quebrada en esa zona y, por tal motivo, no puede constatarse si es a causa de eventos naturales como las lluvias o si es debido a ciertas alteraciones que pudieron presentarse en la quebrada a causa de determinadas obras de construcción aledañas a la misma.

Propuso como excepciones improcedencia de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.2. La Carder allega escrito que se advierte entre los folios 60 a 70 del cuaderno 1, argumentando la falta de competencia de la entidad para la ejecución de obras para mitigación de desastres naturales, por cuanto las CAR son entidades que brindan apoyo técnico y asesoría, conforme lo señala el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012 y son los entes territoriales quienes tienen competencia para atender, de conformidad con el artículo 99 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, las actividades de descontaminación de corrientes por vertimientos, sedimentos y sólidos; consecuentemente, debido a que la Carder ha emitido 3 conceptos técnicos y ha instado al municipio de Dosquebradas para la ejecución de obras que protejan las corrientes de la quebrada La Víbora, es claro que no ha vulnerado derecho colectivo alguno, por lo que se existe falta de competencia de la entidad para la ejecución de las obras solicitadas. 4.3.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, presenta escrito de contestación visible de folios 92 a 100 del cuaderno 1, en el cual expone que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en ejercicio de sus competencias, no ha vulnerado derechos colectivos del accionante, toda vez que no se le puede atribuir las presuntas acciones y omisiones alegadas por la parte demandante que son competencia del ente territorial.

Propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que el municipio de Dosquebradas, es una entidad territorial con personería jurídica y que, de conformidad con lo establecido con la Ley 1523 de 2012, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres en el área de su jurisdicción; esto es, conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres.

Solicita que se conmine al municipio de Dosquebradas en asocio con el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y la Carder para que desplieguen las actuaciones necesarias en materia de gestión del riesgo y en el marco de sus competencias, definidas en la Ley 1523 de 2012. Por último, propone las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva y competencia de las autoridades municipales en materia de reubicación de asentamientos urbanos por encontrarse en zona de riesgo no mitigable. 4.4.

El departamento de Risaralda presenta escrito de contestación de la acción visible de folio 130 a 151 del cuaderno 1, en el cual manifiesta que conforme lo establece el artículo 3 del Decreto 1449 de 1977 y el literal b) del artículo 2.2.1.1.18.2. del Decreto 1076 de 2015, los propietarios de predios están obligados a mantener en cobertura boscosa dentro del predio las áreas forestales protectoras, entendiéndose como tal los nacimientos de fuentes de aguas en una extensión por Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 4 lo menos de 100 metros a la redonda, medidos a partir de su periferia, así como una faja no inferior a 30 metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no y alrededor de los lagos o depósitos de agua.

Por lo tanto, se evidencia una clara responsabilidad por parte de la constructora del Conjunto Cerrado Cipress, dado que ha desarrollado una conducta o actuación irregular al construir en contravención a las normas legales, mejoras sobre borde de quebrada, sin respetar las zonas de retiros que establece el Decreto 1449 de 1977, así como el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Dosquebradas.

Por otra parte, señala que la legitimación material en la causa por pasiva recae en el municipio de Dosquebradas y en la Carder, como máxima autoridad ambiental en el departamento, teniendo la obligación de ejercer el control y seguimiento de las actividades o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. En órbita de lo anterior, propone las excepciones de falta de legitimación por pasiva, culpa exclusiva de la víctima y la aplicación de la regla nemo auditur propiam turpitudinem allegans frente a la administración de justicia, lo cual conduce a que una demanda debe resultar improcedente cuando los hechos desfavorables los ha generado el mismo accionante. 4.5.

Núcleo Constructora SAS presenta escrito de contestación de la acción visible de folios 193 a 205 del cuaderno 1-1, en el cual señala que previo a la construcción del Conjunto Cerrado Cipress PH la sociedad adelantó antes las autoridades competentes todas las actuaciones administrativas para que tanto en su etapa preliminar, como en la de licenciamiento, de construcción y entrega se cumplieran todos los supuestos legales que garantizaran la adecuada culminación del proyecto.

Manifiesta que transcurrido un término superior a 3 años de haber sido entregada la urbanización, fueron recibidos en Núcleo Constructora varios derechos de petición que daban cuenta fuertes aguaceros los cuales han ocasionado que el cauce de la quebradas la Víbora llevara al deslizamiento del terreno y el derrumbe del cerramiento de la zona común destinada al área de juegos infantiles del Conjunto Residencial Ciprés, hecho acontecido el 14 de abril de 2018 y en el que solicitaban efectuar un diagnostico que determinara las causas del deslizamiento; razón por la que Núcleo, dando tramite a las peticiones, procedió a efectuar la revisión de los antecedentes técnicos, jurídicos y documentales del proyecto, lo mismo que a efectuar visita, encontrando que la zona referida por los peticionarios propietarios de las viviendas corresponde a un área de cesión y suelo de protección, retiro de 15 metros, propiedad del municipio de Dosquebradas, debidamente entregada por Núcleo constructora que hoy día corresponde a un bien de uso público, que no fue intervenido por la constructora, salvo la autorización de demarcación de suelo de protección y ocupación de cauce para muro en gavión en las condiciones indicadas por la Carder.

Refiere que a la luz del Decreto Ley 4147 de 2011 y a la Ley 1523 de 2012, los municipios son responsables en el territorio de su jurisdicción de la implementación, desarrollo y ejecución de la política pública y los procesos de gestión del riesgo de desastres y es allí donde se deben adoptar las medidas necesarias de reducción del riesgo y el municipio de Dosquebradas, a pesar de tener atribuida competencia legal en materia del riesgos de desastres naturales previsibles, ha omitido actuar de manera efectiva y conforme a las recomendaciones de la autoridad ambiental respecto a un bien de uso público contiguo a la Urbanización Cipress.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 5 Señala que de las pruebas documentales obrantes en el proceso resultará fácil concluir que el Conjunto Cerrado Cipress se construyó atendiendo los retiros indicados en el Acuerdo 014 del 2000, Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Dosquebradas, el cual para las zonas de corriente 1 y 2 exigían un retiro de 15 metros.

En razón de lo anterior, solicita que se declare la improcedencia de la acción popular frente a la sociedad Núcleo Constructora, toda vez que no ha incurrido en ninguna conducta activa u omisiva que se traduzca en la violación de un derecho o interés colectivo frente al Conjunto Cerrado Cipress, ni frente a los propietarios o residentes del conjunto.

Finalmente, propone como excepción falta de legitimación por pasiva.

6. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 19 de julio de 2019 (folio 266 del cuaderno 1-1) se convocó a audiencia de pacto de cumplimiento para el día 5 de agosto de 2019, la cual se declaró fallida puesto que no se presentó formula de pacto de cumplimiento (folios 269 al 271 ibidem).

7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El día 17 de septiembre de 2019 se llevó a cabo audiencia de práctica de pruebas (folios 457 a 460 del cuaderno 1-2), mediante la cual se incorporó las pruebas documentales allegadas, se requirió las faltantes, se aceptó el desistimiento de la prueba pericial, se recepcionó el testimonio decretado y se aceptó el desistimiento de la otra prueba testimonial.

Posteriormente, mediante auto del 10 de marzo de 2020 (folio 491 ibidem) se incorporó las pruebas documentales allegadas y se corrió traslado de alegatos; término durante el cual se allegaron los siguientes escritos: 7.1. La Carder allega escrito visible en los folios 493 a 495 del cuaderno 1-2, en el cual reitera que la entidad no solamente realizó el acompañamiento y asistencia técnica al municipio de Dosquebradas, la Diger y el conjunto residencial Cipress PH, sino que también cumplió con su deber legal de imponer medidas preventivas al municipio, toda vez que no tenían permiso de ocupación de cauce y autorización de disposición de material sobrante y descapote y excavación por las obras y actividades adelantadas y por ejecutar en el proceso de intervención de la quebrada la Víbora.

En cuanto a la competencia para la ejecución de las obras de mitigación de riesgos reclamadas por el actor, indica que recae en cabeza de la entidad territorial, ya que a la Carder no le corresponde la ejecución de obras civiles, ni de infraestructura, ni de ninguna índole, sino que solo debe cumplir funciones de asesoría o asistencia técnica. 7.2.

El municipio de Dosquebradas con escrito visible da folios 498 a 500 del cuaderno 1-2, manifiesta que la administración municipal a través de la Dirección para la Gestión del Riesgo y la Secretaría de Obras Públicas adoptó medidas de contingencia en la quebrada la Víbora con el fin de evitar una mayor afectación en el conjunto residencial Cipress y, por lo tanto, no existe omisión por parte de la administración y no se configura la causalidad frente a la afectación del derecho colectivo alegado por la parte accionante, por cuanto se ejecutó el contrato de obra Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 6 1349 de 2019 cuyo objeto era realizar el diseño y construcción de obras de protección y control de cauce, para la mitigación y reducción del riesgo de la cuenca hídrica del municipio de Dosquebradas a la altura del sector denominado puente Villa María en la quebrada Frailes a la altura de los sectores Almendros I y II y Altos de Santa Mónica, así como en la quebrada la Víbora a la altura del denominado sector Cipress y obras complementarias, con ocasión de la declaratoria de calamidad pública, contrato con el cual se desprendió el estudio geotécnico de la quebrada la Víbora y ejecución de obras a la altura del conjunto residencial Cipress, reduciendo de esta forma al mínimo la amenaza presentada en este sitio y generando un factor de seguridad para la urbanización en este tramo.

En consecuencia, afirma la desaparición que originó la afectación de los derechos colectivos, lo que configura un hecho superado en la presente acción. 7.5. El departamento de Risaralda mediante escrito que obra de folios 535 a 542 del cuaderno 1-2 reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en el sentido que existe culpa de la víctima por la ocupación inadecuada al no respetar los retiros que establece la ley sobre los ríos y quebradas y que la responsabilidad recae en el municipio de Dosquebradas, toda vez que el departamento de Risaralda cumple funciones de subsidiariedad.

Finalmente concluye que el accionante no agotó requisito de procedibilidad en las acciones populares y la entidad no ha vulnerado derechos o intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles, pues siempre ha estado presto a intervenir en los términos de las normas legales u ordenanzas. 7.4. Núcleo Constructora SAS con escrito visible de folios 524 y 525 del cuaderno 1-2, allegado al despacho por fuera del término, indica que la sociedad cumplió rigurosamente con las exigencias legales previas, concomitantes y posteriores a la construcción del proyecto urbanístico Cipress y destaca además que la zona definida por el municipio de Dosquebradas como área de cesión y por la Carder como área de protección, con retiro de 15 metros desde la quebrada, no fue intervenida por Núcleo Constructora durante el proceso de construcción. Aunado a lo anterior, refiere que para el momento de presentación de las alegaciones, las obras solicitadas por el accionante han culminado y el riesgo en el sector del conjunto Cipress ha cesado.

Por lo tanto, afirma que ha desaparecido el objeto de la acción dando lugar al hecho superado. 7.5. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el agente del Ministerio Público guardaron silencio (folio 553 del cuaderno 1-2). 8. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento sin que exista causal alguna que deje sin valor la actuación hasta aquí surtida, se procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia, siendo competente el Tribunal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 ordinal 16 de la Ley 1437 de 2011. 8.2.

Aviso a la comunidad (artículo 21 de la Ley 472 de 1998) Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 7 Resulta pertinente aclarar que en la presente acción popular se realizó todo el procedimiento de aviso a la comunidad del auto admisorio de la demanda, contenido en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998, con el propósito de dar a conocer el asunto objeto de litigio de toda la comunidad, garantizar su debido proceso, como se puede apreciar entre los folios 164 y 165 del cuaderno 1; lo anterior, en cumplimiento de la disposición mencionada, en aplicación del principio de publicidad y, por ende, con el fin de evitar nulidades que invaliden lo actuado. 8.3.

Objeto de decisión 8.3.1. Problema jurídico: 8.3.1.1. Principal: ¿Los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un ambiente sano de los habitantes de un conjunto se encuentran amenazados si hay exposición a riesgos derivados de la creciente de quebrada contiguo al mismo? 8.3.1.2.

Asociado: En caso de encontrarse la afectación a los derechos colectivos mencionados, ¿a qué entidad le corresponde la ejecución de las obras de mitigación de riesgos y la reforestación y recuperación vegetal de las márgenes de la quebrada? y ¿se encuentra acreditado la superación de la amenaza o vulneración a los derechos colectivos incoados? 8.3.2 Asunto a resolver: Procede el Tribunal a determinar si existe vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un ambiente sano por parte de las entidades demandadas y vinculadas, ante la creciente de la quebrada La Víbora; asimismo, deberá determinarse si existe una carencia actual del objeto debido a la terminación de las obras contratadas y realizadas por el municipio de Dosquebradas. 8.3.3.

Tesis de la parte demandante: Indica que existe vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, debido a que la quebrada la Víbora ha presentado un sin número de inundaciones, generando que la bancada se deteriore y provocando deslizamientos de tierra y pérdida de suelo en el área de los juegos infantiles del conjunto. 8.3.4.

Tesis de la Carder: Fundamenta que ha realizado múltiples intervenciones a la problemática planteada en la acción popular, realizando el acompañamiento y asistencia técnica al municipio de Dosquebradas, a la Diger y al conjunto residencial Cipress PH e imponiendo las medidas preventivas correspondientes. 8.3.5. Tesis del municipio de Dosquebradas: Expone que se configuró un hecho superado debido a que ya realizó las obras requeridas. 8.3.6.

Tesis del departamento de Risaralda: Arguye que existe culpa de la víctima al no respetar los retiros que establece la ley sobre los ríos y quebradas y falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que la responsabilidad recae en el municipio de Dosquebradas. 8.3.7. Tesis de la sociedad Núcleo Constructora SAS, señala que cumplió rigurosamente con las exigencias legales previas, concomitantes y posteriores a la construcción del proyecto urbanístico Cipress, por lo que no tiene responsabilidad en el presente asunto.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 8 8.3.8. Tesis de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, afirma que en ejercicio de sus competencias, no ha vulnerado derechos colectivos del accionante, toda vez que no se le puede atribuir las presuntas acciones y omisiones alegadas por la parte demandante que son competencia del ente territorial. 8.4.

Procedencia de la acción La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser una acción principal y preventiva, en la medida en que precave cuando un derecho colectivo está siendo amenazado; o restitutiva, cuando quiera que el derecho colectivo está siendo violado y se ejerce con el fin de que las cosas vuelvan al estado anterior. La jurisprudencia del Consejo de Estado1 ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. 8.5.

Excepciones 8.5.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva Dentro del sub examine la excepción fue propuesta por el municipio de Dosquebradas, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el departamento de Risaralda y la sociedad Núcleo Constructora SAS, entidades que consideraron que no deben ser vinculadas al presente proceso debido a que dentro de sus funciones no tienen la facultad de ejecutar las obras de protección y control de cauce para la mitigación y reducción del riesgo en el conjunto residencial Cipress PH, objeto del presente asunto.

Al respecto la jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha estudiado la figura desde dos puntos de vista: de hecho y material. La primera es la relación procesal que existe entre el demandado y los fundamentos, hechos y pretensiones de la acción popular; lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, el cual señala que la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, lo cual no implica la existencia de responsabilidad.

La segunda alude a la entidad responsable de la protección de los derechos colectivos, es a quien va dirigida la orden de hacer o de no hacer contenida en el respectivo fallo. 1 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 17 de febrero de 2011, radicación 15001-23-31-000-2003-02013-01(AP), actor: Javier Giovanni Fuquene Cuadrado, demandado: departamento de Boyacá y otros. 2 Providencia del 11 de octubre de 2006, radicación 20001-23-31-000-2003-01273-01(AP), consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 9 Por consiguiente, la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino de la imputación de unos hechos o conductas referidos en una demanda y solo en caso de demostrarse que los fundamentos de la demanda no van dirigidos a la entidad que se demanda, el juzgador debe declararla y no puede resolver de fondo la controversia.

Ahora bien, en el presente asunto la parte accionante imputa la responsabilidad a las entidades por falta de realización de acciones necesarias para mitigar la socavación, la inundación, los deslizamientos y la erosión del suelo en el conjunto residencial Cipress PH; por lo tanto, encuentra la Sala que la legitimación por pasiva en el aspecto formal se encuentra acreditada, sin que ello implique endilgar desde ya la responsabilidad de las mismas, pues solo después del estudio del fondo y en caso de encontrarse demostrada la vulneración o amenaza a los derechos colectivos, se revisará la responsabilidad de cada entidad; consecuentemente, el estudio de la legitimación material quedará inmerso en el análisis de fondo del asunto planteado. 8.5.2.

Excepciones de mérito Igualmente, se propusieron las siguientes excepciones: el municipio de Dosquebradas la denominada improcedencia de la acción, por cuanto la entidad no ha vulnerado derecho colectivo alguno; la Carder propuso la falta de competencia para la ejecución de obras para mitigación de desastres naturales; la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres la que denominó competencia de las autoridades municipales en materia de reubicación de asentamientos urbanos por encontrarse de zona de riesgo no mitigable; el departamento de Risaralda propuso la culpa exclusiva de la víctima y aplicación de la regla nemo auditur propriam turpitudinem allegans frente a la administración de justicia. Revisado los fundamentos expuestos por las entidades, estima la Sala de Decisión que dichos medios de defensa no constituyen excepciones propiamente dichas, por cuanto no se dirige a atacar las pretensiones mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquellas, sino que se limitan a desconocer la existencia de la vulneración imputada sobre la cual habrá de versar; es decir, exponen razones para que sean denegadas las pretensiones, las cuales serán examinadas en el análisis de fondo del asunto planteado. 8.6.

Derechos e intereses colectivos cuya protección se invoca 8.6.1. Derecho colectivo al medio ambiente sano El derecho al medio ambiente sano es protegido constitucionalmente y en los términos de los artículos 79 y 803 de la Constitución Política de Colombia está catalogado como un derecho colectivo; el cual, a su vez fue consagrado en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y su análisis involucra aspectos directamente relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos 3 Artículo 79.

Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Artículo 80.

El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 10 naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, la salubridad y la calidad de vida del hombre, entendido éste último como parte integrante de ese mundo natural.4 De conformidad con lo anterior, una vez elevado el derecho al medio ambiente a un rango constitucional, la Corte Constitucional5 ha hecho alusión a este como un conjunto de condiciones básicas que rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad y que le permiten la supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal y desarrollo integral en el medio social.

De esta manera deben tenerse como fundamentales para la supervivencia de la especie humana. No obstante, el alcance de la protección y conservación del medio ambiente, no debe entenderse únicamente ligado a la supervivencia del ser humano, sino que se le ha elevado a la categoría de bien jurídico protegido de manera autónoma, cuya preservación no depende de acciones aisladas del Estado, sino de la concurrencia de todos los individuos, personas naturales, jurídicas y la sociedad.6 Debe precisarse, que la regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han ido promulgado normas, de diferente categoría, dirigidas a fortalecer su protección. De ahí que la Ley 99 de 19937 establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, excepto cuando deba aplicarse el principio de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

En ese escenario, se puede anotar que el derecho a gozar de un ambiente sano se le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales que componen el mismo, garantizando su desarrollo sostenible, así como su conservación, restauración o sustitución, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones legales a que haya lugar, exigiendo la reparación de los daños causados, y por último preservar y conservar las áreas de 4 Consejo Estado, Sección Primera, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont, radicación 63001-23-31-000- 2003-00782-01 (AP). 5 Véase las sentencias: T- 154 de 2013, magistrado ponente Nilson Pinilla Pinilla, providencia del 21 de marzo de 2013;

T-341 de 2016, magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, providencia del 29 de junio de 2016; entre otras. 6 Sentencias T-606 de 2015 y C-449 de 2015. 7 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 11 especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines. 8.6.2. Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En cuanto al contenido y alcance de este derecho, el Consejo de Estado ha precisado que se encuentra orientado a precaver desastres y calamidades naturales o causados por la intervención de los seres humanos, buscando que las autoridades reaccionen de manera previa y efectiva a la protección de los derechos constitucionales de las personas, con el fin de eliminar las amenazas al bienestar, la integridad y la tranquilidad de los habitantes de la comunidad.8 Asimismo, esa alta Corporación precisó que el carácter preventivo de este derecho encuentra su sustento en evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad; por lo tanto, se genera para el Estado el deber de proveer a los ciudadanos de los medios para que aquellos riesgos, cuyo acaecimiento pueda llegar a afectar gravemente su bienestar, se encuentren controlados de manera adecuada y, por ende, este derecho debe ser garantizado desde una perspectiva de promoción y anticipación, por lo que las entidades públicas tanto del orden nacional como territorial, bajo los principios de coordinación y concurrencia, tienen la obligación de realizar toda clase de actividades de seguimiento, prevención y control de desastres y atención de emergencias, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación.9 8.6.3.

Carencia actual de objeto por hecho superado En relación con este fenómeno en las acciones populares, el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente:10 «[…] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desaparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.

Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.

Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad […]». 8 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, expediente 2011-00031- 01. 9 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de julio de 2018, radicado 76001-23-31-000-2011- 00212-01 (AP), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia de 12 de febrero de 2004, radicación 19001-23-31-000-2002-1700-01(AP).

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 12 También ha señalado11: «[…] la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció […]».

De acuerdo a lo expuesto, los elementos sustanciales para configurarse la carencia de objeto por hecho superado es que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo, pues de lo contrario deberán negarse las pretensiones de la demanda; que en el curso del proceso judicial cesó la amenaza o vulneración del derecho colectivo; y que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo. 8.7.

Análisis jurídico probatorio Ahora bien, con el fin de abordar el objeto del presente asunto, es preciso analizar cada una de las pruebas obrantes en el plenario que tienen relación directa con el objeto del presente asunto, para de esta manera determinar si existe vulneración o afectación de los derechos colectivos de los residentes del conjunto residencial Cipress PH y, posterior a ello, establecer la responsabilidad de las entidades demandadas de acuerdo a sus competencias. • Acuerdo 014 del 29 de junio de 2000, por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial para el municipio de Dosquebradas 2000-2006.

(CD folio 159 del cuaderno 1), el cual establece en el artículo 152 que todos los proyectos de desarrollo urbanístico en los perímetros urbano, de expansión urbana y suburbanos, conservarán y protegerán una zona forestal protectora o zona de retiro según el orden de corriente y como el artículo 153 jerarquizó la microcuenca La Víbora con 4, se deduce que la zona de retiro es 20 metros. • Acuerdo Municipal 014 del 4 de septiembre de 2012, por el cual se ajusta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Dosquebradas adoptado mediante Acuerdo 014 de 2000, incorporando al perímetro urbano predios requeridos para la construcción de vivienda de interés social -VIS- y vivienda de interés prioritario -VIP- (CD obrante a folio 334 del cuaderno 1-1, archivo en PDF “Acuerdo Municipal 014 septiembre de 2012 – Mod POT”). • Acta 46 del 19 de octubre de 2012, mediante la cual el Comité de Áreas de Cesión y Vías del municipio de Dosquebradas aprobó las áreas de cesión propuestas por la constructora el Núcleo para el proyecto residencial Cipress (folios 207 a 216 del cuaderno 1-1). • Licencia urbanística 000844 del 2 de mayo de 2013, de la Curaduría Urbana Primera de Dosquebradas, mediante el cual se concede la licencia para desarrollar el proyecto Cipress, donde se observa unos cuadros de áreas donde no se especifica el área de zona de juegos infantiles, pues se indica 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 29 de agosto de 2013, número único de radicación: 25000-23-24-000- 2010-00616-01(AP).

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 13 como áreas recreativas la piscina, el salón social y las canchas (folios 217 al 219 del cuaderno 1-1). • Licencia urbanística 000868 del 28 de junio de 2013, de la Curaduría Urbana Primera de Dosquebradas, por medio de la cual concede licencia de construcción modalidad obra nueva para el proyecto urbanístico Cipress, donde se observa unos cuadros de áreas donde no se especifica el área de zona de juegos infantiles, pues se indica como áreas recreativas la piscina, el salón social y las canchas (folios 220 a 224 del cuaderno 1-1). • Licencia urbanística 000885 del 1 de agosto de 2013, de la Curaduría Urbana Primera de Dosquebradas, en la cual se concedió licencia de subdivisión modalidad urbana para desarrollar el proyecto el Cipress, señalando en el cuadro de áreas de subdivisión lote 2 lo siguiente: lote área protección quebrada La Víbora (para cesión al municipio) 4.844,53 metros cuadrados; lote área cesión adicional quebrada La Víbora (para cesión al municipio) 1.742,75 metros cuadrados; lote 2 11.223,01 metros cuadrados; área total 17.810,29 metros cuadrados (folios 225 y 226 del cuaderno 1-1). • Resolución 2940 de la Carder del 30 de septiembre de 2013 (folios 233 al 238 del cuaderno 1-1), por la cual la Carder otorga permiso de ocupación de cauce, demarcación de suelos de protección y autoriza el aprovechamiento forestal único para el proyecto urbanización Cipress, donde se determina lo siguiente: Sobre los permisos y autorizaciones ambientales indica que en la margen izquierda de la quebrada La Víbora al paso por el terreno que se pretende adecuar, presenta condiciones de socavación y erosión de la orilla, debido a las crecientes e intervenciones del cauce para el establecimiento de urbanizaciones, recomendándose: i) obra de protección 1 – abs 0+020 establecimiento de un colchacreto a lo largo que proteja el talud y se ancle debidamente en la base lecho de la corriente y en la corona; ii) obra 2 – descole de aguas lluvia, que sean a través de un descole en la orilla izquierda de la quebrada La Víbora; y iii) obra de protección 3 – abs 0+250 a 0+290, el sector presenta una ampliación de la curva orilla izquierda, se deberá construir un muro en gaviones en la parte inferior de la curva.

En cuanto a la demarcación de los suelos de protección se indica que se aprueba atendiendo el Acuerdo 028/2011, debiéndose tener en cuanta una zona de retiro de 15 metros, medidos a partir de la línea de cauce natural en proyección horizontal, permitiendo el uso de cobertura vegetal protectora, en el límite de la zona de retiro el establecimiento de especies ornamentales siempre que no implique la erradicación de la cobertura preexistente, redes de servicios públicos a partir del cambio de pendiente garantizando su estabilidad, obras de control de erosión y vías contempladas en los planes viales.

Para el aprovechamiento único forestal, se le permitió el aprovechamiento del 100% de las diferentes especies, manejando adecuadamente los residuos para que no se dispongan en el cauce de la quebrada y debiendo realizar la compensación de la vegetación. Dicha plantación forestal debe contar con un mantenimiento a través del manejo silvicultural durante los 2 primeros años Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 14 • Plano de delimitación de suelos de protección aprobado por la Carder, mediante Resolución 2940 de 2013 (folio 389 del cuaderno 1-1). • Resolución 000621 del 4 de agosto de 2014 de la Curaduría Urbana Primera de Dosquebradas, por medio de la cual se da visto bueno de los planos de reglamento de propiedad horizontal, donde se establece que el área común recreativo está compuesto por las piscinas, salón social y cancha con un área de 783,51 m2, sin que se especifique la zona de juegos infantiles.

(folios 227 al 232A del cuaderno 1-1). • Plano urbanístico de la Urbanización Cipress aprobado por la Curaduría Primera de Dosquebradas, en la cual no se observa la ubicación de la zona de los juegos infantiles (folio 390 del cuaderno1-1). • Resolución 2648 del 9 de septiembre de 2014, por medio de la cual la Carder otorga permiso de ocupación de cauce para obra adicional sobre la quebrada La Víbora como complemento a la Resolución 2940 de 2013(folios 239 a 241 del cuaderno 1-1), otorgándose permiso de ocupación de cauce - obra de control de erosión 4 abscisa k0+120 a k0+140, debiéndose construir una obra combinada entre muro de gaviones y colchacreto a lo largo que protejan el talud y que se ancle debidamente en la base del lecho de la corriente y la corona. • Resolución 3069 del 22 de octubre de 2014, por la cual la Carder liquidó la Resolución 2940 de 2013 por haberse cumplido a cabalidad lo ordenado en la misma, con la advertencia de continuar con las labores silviculturales (folios 242 y 243 del cuaderno 1-1). • Resolución 3204 del 5 de noviembre de 2014, por la cual la Carder declaró cumplidos los compromisos y obligaciones establecidas en las Resoluciones 2940 de 2013 y 2648 de 2014, se aprueba el cierre y archivo del expediente (folios 244 y 245 del cuaderno 1-1). • Resolución 0168 del 24 de noviembre de 2014, proferida por el municipio de Dosquebradas, por la cual se concede permiso de ocupación para la urbanización Cipress, la cual se indica que está compuesta, entre otros, de área total construida salón social 169,02 m2 y área total construida portería, recepción., administración y cuarto de basuras 187,42 m2, sin que se especifique la zona de juegos infantiles (folios 246 a 248 del cuaderno 1-1). • Imagen de Google Maps del comportamiento histórico de la quebrada la Víbora en Dosquebradas de 2005 al 2015, donde se evidencia que la quebrada se movió al lado izquierdo, acercándose a la zona de los juegos del conjunto residencial Cipress (folio 250 del cuaderno 1-1). • Solicitud de visita de inspección dirigida a la Carder, radicada el día 23 de octubre de 2017 (folios 2 y 3 del cuaderno 1). • Concepto de visita técnica 3512 del 9 de noviembre de 2017 emitido por la Carder al conjunto residencial Cipress PH, en el cual se recomienda gestionar o implementar la construcción de estructuras de contención como pantallas, muros o gaviones que permitan restablecer la estabilidad de la ladera contigua al área de juegos infantiles, concepto que fue enviado a la Diger para lo de su competencia (folios 4 a 6 ibidem).

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 15 • Solicitud dirigida a Control Físico del municipio de Dosquebradas, radicada el día 13 de diciembre de 2017, donde se adjunta el concepto técnico anteriormente referenciado (folios 7 a 10 ibidem), el cual fue remitido por competencia al director Operativo de la Diger (folio 11 ibidem). • Fotos y vídeo de la zona de juegos infantiles del conjunto residencial Cipress PH, donde se evidencia el desbordamiento de la quebrada la Víbora y el deslizamiento de la zona de juegos infantiles del conjunto residencial.

(CD obrante a folio 20A ibidem). • Concepto técnico 200-494 del 27 de junio de 2018 rendido por la Diger, en el cual informa que hizo visita técnica al conjunto informando lo siguiente: se realizó una reunión con la junta administrativa del conjunto para socializar las actuaciones que se van a realizar; se hará una intervención a corto plazo con obras biogenieriles, recuperando parte de la zona forestal protector que la constructora invadió; para reducir el impacto de socavación lateral de la quebrada se realizará una corrección del cauce para impedir que la quebrada golpee el talud generando inestabilidad; y se recomendó realizar constantes monitoreos con el fin de observar posibles cambios en el cauce que genere una amenaza para el sector (CD folio 312 del cuaderno 1-1, archivo en PDF “JUNIO 2018 CONCEPTO TECNICO DIGER”). • Concepto técnico 02420 del 24 de julio de 2018 expedido por la Carder, en el cual se concluye que el municipio de Dosquebradas adelantó obras y actividades sin el debido soporte legal (permisos y/o autorizaciones ambientales).

Por lo tanto, recomienda amonestar por escrito al ente territorial; suspender las obras y actividades manuales o mecanizadas orientadas a modificar o intervenir el cauce, laderas y suelos de protección de la quebrada La Víbora; tramitar y obtener permiso de ocupación de cauce y autorización de disposición de material sobrante de descapote y excavación; implementar un plan de compensación forestal para el total del área de cobertura del proyecto; y retirar el material heterogéneo dentro del área de intervención para evitar situaciones de riesgo (folios 82 a 85 del cuaderno 1). • Concepto técnico 200-554 del 13 de agosto de 2018 rendido por la Diger, en el cual explican todas las acciones llevadas a cabo para evitar la socavación de la quebrada la Víbora en la zona del conjunto residencial Cipress, haciendo énfasis que la causa de la misma fue el lleno antrópico el cual fue utilizado como desviación de la quebrada en el proceso constructivo, sin que exista un riesgo inminente para las viviendas del sector (folios 53 al 59 del cuaderno 1). • Concepto técnico 002692 del 14 de agosto de 2018 proferido por la Carder (folios 87 a 89 del cuaderno 1), en el cual se concluye que el aumento de deslizamientos, la variación del cauce y la socavación lateral sobre ambas márgenes de la quebrada la Víbora, afectando, entre otras zonas, los juegos infantiles del conjunto residencial Cipress, se debe a: i) la construcción de proyectos urbanísticos dentro de la llanura aluvial de la quebrada conformada en un alto porcentaje por llenos antrópicos sin estructuras de contención que afectan la estabilidad a la ladera; ii) el cambio alineamiento debido a la dinámica de la quebrada; iii) sustitución y erradicación en algunas áreas de la zona forestal protectora – ZFP en ambas márgenes de la quebrada; y iv) Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 16 la carga de sedimento del cauce de la quebrada La Víbora, formando barras centrales y laterales, así como la evolución de cobertura vegetal superficial sobre las mismas, la generación de llenos y cortes de las zonas intervenidas urbanísticamente y la reducción de las seccionales hidráulicas, lo que ha determinado notables variaciones en la dinámica del cauce.

Aunado a lo anterior, las actividades ejecutadas a través de la administración municipal con máquina pesada mediante la intervención del cauce, derivado de las condiciones de amenaza y riesgo, como son la disposición de material para reconformación de laderas en ambas márgenes de la quebrada, han generado cambios en el alineamiento de la fuente hídrica que han incrementado la inestabilidad de la ladera, especialmente en la margen izquierda donde se ubican a 1 metro los juegos infantiles y a 15 metros las viviendas del conjunto residencial Cipress.

Por lo anterior la Carder recomendó: a) requerir al municipio de Dosquebradas, para que dentro de las acciones que adelanta actualmente, establezca y defina los diseños de obras de control y manejo de problemas de socavación, que incluyan aspectos como el realineamiento y restauración del cauce de la quebrada La Víbora, para lo cual deberá analizarlas acciones que permitan un adecuado manejo y control del cauce, incluyendo estructuras de contención, así como acciones de manejo paisajístico y ambiental al sector, favoreciendo la estabilidad de la ladera contigua al área de juegos infantiles. • Resolución 2349 del 20 de noviembre de 2018 proferida por la Carder, por la cual impuso unas medidas preventivas al municipio de Dosquebradas, amonestando por escrito al alcalde por afectación de los recursos naturales renovables, debido a la ocupación en la quebrada la Víbora por los sectores el Cipress, Terrazas del Lago y vía Moliventos 1 y 2, lo cual modificó el alineamiento de la quebrada utilizando maquinaria pesada y sin la disposición adecuada del material de descapote y excavación y escombros; igualmente, suspendió inmediatamente las obras, mientras se tramita y se obtiene el respectivo permiso de ocupación para continuar con la obra (folios 427 al 432 del cuaderno 1-2). • Concepto técnico del 29 de marzo de 2019 de la Diger (páginas 4 a 6 del CD folio 312 del cuaderno 1-1, archivo en PDF “JULIO 2019 INFORME DIGER”), señalando que debido a la problemática de la quebrada se cerró la zona de los juegos infantiles, con el fin de evitar accidentes; informa que en el sector se están realizando obras de mitigación consistente en la construcción de jarillones, que buscan la realineación del cauce de la quebrada; se recomienda la construcción de obras de manejo de aguas superficiales y la reforestación. • Oficio DA-DIGER-200-616 del 11 de julio de 2019 (páginas 1 a 3 del CD folio 312 del cuaderno 1-1, archivo en PDF “JULIO 2019 INFORME DIGER”), donde se informa que los suelos de protección fueron invadidos por el conjunto, toda vez que se construyó una zona de juegos infantiles en el terreno que se encuentra destinado para la protección de la quebrada; aduce que la zona presenta amenaza de deslizamiento medio, precisando que las afectaciones se dan sobre la zona de protección de la quebrada que es de 20 metros.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 17 • Informe de actuaciones realizadas en los conjuntos residenciales afectados por la ola invernal que afecta la quebrada La Víbora del 15 de julio de 2019 (CD folio 312 del cuaderno 1-1, archivo en PDF “JULIO 2019 INFORME ACTIVIDADES LA VÍBORA GOBIERNO”), donde se informa referente al asunto sub examine lo siguiente: fue realizada la visita técnica se determinó que la quebrada La Víbora con el paso del tiempo ha erosionado su margen izquierda, ampliando su cauce entre 4 y 5 metros, reduciendo el retiro desde la época de presentación del proyecto conjunto residencial el Cipress, encontrándose actualmente entre 2,5 a 3 metros de retiro de la vía vehicular, afectando la zona de juegos infantiles del conjunto; asimismo, se evidenció desestabilización de talud (deslizamiento), socavación, erosión, desaparición de franja de protección, cerramiento en cerca viva, ninguna protección de capa vegetal.

Por lo tanto, en la actualidad no se cumple con la zona de retiro exigido por la Carder. • Concepto técnico del 16 de julio de 2019 proferido por la Diger (CD folio 312 del cuaderno 1-1, archivo en PDF “JULIO 2019 INFORME DIGER Y OBRAS Y RECOMENDACIONES”), recomendando mejorar las condiciones morfológicas del terreno realizando adecuaciones de terreno para usarlo como espacio destinado a zonas de protección ambiental, debiéndose adelantar la conformación de un talud mediante la construcción de un jarillón de protección de una longitud aproximada de 40 metros, con un ángulo de reposo adecuado que garanticen la estabilidad de la ladera, que sirva para la restauración del cauce original de la quebrada.

Igualmente, recomienda iniciar procesos de re vegetalización de las zonas forestales protectoras y la descontaminación de la quebrada La Víbora, disponiendo el material a modo de jarillón, además de retirar los residuos vegetales depositados sobre el lecho de la quebrada. • Informe del Ministerio Público y de la Contraloría General de Risaralda de visita técnica realizada el 12 de agosto de 2019 (folios 1 a 9 del cuaderno 2 de medidas cautelares) donde se informa que se observa erosión de tipo fluvial en la quebrada La Víbora, con una distancia no menor a 20 metros a las casas frontales del conjunto y a 4 metros de los juegos infantiles; del mismo modo que se evidencia la realización de acciones con maquinaria sobre el lecho de la quebrada, con montículos de material para desviar la línea de la corriente y alejarla del talud afectado; igualmente, que existe cerramiento en poli sombra en yute en mal estado y sobre el talud unos plásticos los cuales se han venido rompiendo.

Recomienda colocar una barrera más restrictiva por el alto riego que puede haber en un evento pico de corriente, diseñar nuevas estructuras de protección como muros o deflectores, remover el material acumulado en el cauce, determinar el grado de riesgo de las viviendas. • Oficio CU2-19-0156 del 15 de agosto de 2019 proferido por la Curaduría Urbana 2 de Dosquebradas, en el cual informa que el conjunto cerrado Cipress se encuentra en la clasificación del suelo urbano (folios 335 a 337 del cuaderno 1-1). • Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y la Estrategia de Respuesta Vigente del municipio de Dosquebradas.

(CD folio 351 del cuaderno 1-1). Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 18 • Oficios SOPD - 250 - 1008 y 1009 del 23 de agosto de 2019 por medio del cual la Secretaría de Obras del Municipio de Dosquebradas socializa ante el Conjunto Residencial CIPRESS y ante el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del municipio las obras a realizar en el punto de la quebrada La Víbora (folios 449 a 452 del cuaderno 1-2). • Estudios previos del contrato de obra 1349 del 4 de septiembre de 2019 (CD folio 448 del cuaderno1-2 archivo en PDF “ESTUDIOS PREVIOS 1349”), describiendo como necesidad la ejecución de obras para la protección y control de cauce, la mitigación del riesgo en la quebrada la Víbora a la altura del sector denominado Cipress, entre otros. • Minuta del contrato de obra 1349 del 4 de septiembre de 2019 (CD folio 448 del cuaderno1-2 archivo en PDF denominado “MINUTA 1949”), suscrito por el municipio de Dosquebradas y el Consorcio Protección Dosquebradas con el objeto de diseñar y construir las obras de protección y control de cauce, para la mitigación y reducción del riesgo, entre otros, de la quebrada La Víbora en la altura del sector Cipress. • Mediante auto del 13 de septiembre de 2019, esta Sala decretó medida cautelar (folios 28 a 36 del cuaderno 2 de medidas cautelares), decidiendo: «[…]

PRIMERO. Acceder a la solicitud de la medida cautelar realizada por el Procurador 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa delegado a este Despacho.

SEGUNDO: Ordenar a la Constructora Núcleo S.A.S., al Conjunto Residencial Cipress y al Municipio de Dosquebradas que en forma coordinada instalen una barrera de acceso más restrictiva al área contigua al lote de terreno que colinda con la quebrada la Víbora y aquella en la cual se encuentra ubicados los juegos infantiles del Conjunto Residencial El Cipress.

Para dar cumplimiento a la orden, las partes individualizadas, cuentan con el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia.

TERCERO: Ordenar a la Constructora Núcleo S.A.S., al Conjunto Residencial Cipress y al Municipio de Dosquebradas que de manera inmediata, procedan con la suspensión del uso del parque infantil, ubicado en la zona cercana al talud contiguo a la Quebrada La Víbora, hasta tanto no se instale la barrera de protección más restrictiva ordenada en el numeral anterior.

CUARTO: Ordenar al municipio de Dosquebradas que adelante todas las gestiones administrativas tendientes a tramitar los permisos y las autorizaciones ambientales, como el permiso de ocupación de cauce y autorización de disposición de material sobrante y excavación, con el fin de continuar con las medidas de mitigación del riesgo, iniciadas en oportunidad anterior y que fueron suspendidas por la Carder, con el fin de proceder con la remoción de todo el material suelto de sedimentos, rocas, piedras que actualmente se encuentra acumulado en el lecho de la quebrada La Víbora.

El término concedido para lo anterior es de tres meses. En este punto, resulta pertinente instar a la Carder, para que una vez se radique la solicitud del permiso correspondiente por parte del Municipio de Dosquebradas, dé prioridad a su tramitación correspondiente.

QUINTO: Una vez se obtenga el permiso ambiental referido en el numeral anterior, deberá proceder en dicho sentido y en este punto de la medida ordenada, se ordena la vinculación igualmente de la Carder con el fin de que brinde toda la asesoría técnica ambiental al Municipio de Dosquebradas, con el fin de intervenir La Quebrada y proceder con la remoción de todo el material suelto de sedimentos, rocas, piedras que actualmente se encuentra acumulado en el lecho de la quebrada La Víbora, y además las medidas que se estimen pertinentes, tendientes a mitigar el riesgo frente a una posible creciente súbita del cauce de la citada quebrada […]».

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 19 Siendo aclarado mediante auto del 1 de noviembre de 2019 (folios 48 y 49 ibidem) en el sentido que las ordenes corresponde a la parte accionante y al municipio de Dosquebradas. • En la audiencia de práctica de pruebas celebrada el 17 de septiembre de 2019 (folios 457 a 461 del cuaderno 1-2), se recibió el testimonio del señor Jesús David Álvarez Echeverri, especialista en geotécnica, contratista de la Diger, quien en resumen refiere que el problema en principio radica en los malos procesos constructivos de las urbanizaciones referente a los llenos antrópicos o de basura que desplazaron la quebrada y en el mal manejo de las aguas lluvias.

Así mismo, señala que se han adelantado medidas de mitigación y recomendaciones para reducir el riesgo por parte de la Diger, las cuales se han extendido a varias zonas en la quebrada la Víbora, habiéndose realizado una obra para minimizar el efecto de la socavación para hacer una rectificación del cauce. Informa que no existe un riesgo inminente para los residentes del conjunto residencial Cipress, empero deben acatarse las recomendaciones y realizarse las obras de estabilidad puede presentarse una amenaza en el sector, lo cual en la actualidad se adelantan estudios y diseños para hacer la obra de protección y control de cauce, para la mitigación y reducción del riesgo de la cuenca hídrica. • Acta de reunión del 10 de octubre de 2019 del municipio de Dosquebradas (CD folio 54 del cuaderno 2 de medidas cautelares, archivo en PDF denominado “ACTAS DE REUNION PARA TOMA DE DECIONES CONTRATO 1349”), en el cual se presentaron 2 alternativas para la construcción de la obra objeto del contrato 1349 de 2019, decidiéndose acogerse a la primera alternativa consistente en la construcción de un muro de contención por gravedad, una plantea cimentación con caisson de 4 metros de profundidad, viga de contención y muro de contención • Informe ejecutivo de obra del contrato 1349 de 2019 del 20 de enero de 2020 (CD folio 54 del cuaderno 2 de medidas cautelares, carpeta “documentos procuraduría Ing.

Iván Galeano” archivo en WORD denominado “Informe ejecutivo procuraduría”), en el cual se informa respecto a las obras realizadas en la zona objeto del presente asunto lo siguiente: «[…] Construcción muro de contención en concreto en tres módulos de tres metros de altura y una longitud de 32,50 mts, apoyados sobre 9 caisson de 1,20 mts de diámetro y una profundidad de 4 metros bajo la zarpa, están cimentados sobre material granular de buena capacidad portante.

A la fecha se encuentran construidos los 9 caisson, una zarpa de 32,50 metros con un ancho de 2,40 metros y un espesor de 0,75 mts y el muro en su totalidad. Para la ejecución de estas actividades ha sido necesario realizar excavaciones en el sitio donde se está construyendo, y la construcción de un jarillón con material del sitio para la protección del área de trabajo.

El contratista iniciara las actividades siguientes que corresponden a la instalación de geotextiles y filtros para realizar simultáneamente el lleno detrás del muro […]». Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 20 • Formatos de pre acta 3 del 16 de marzo de 2020 del contrato 1349 de 2019, donde se evidencia las obras que se están realizando en virtud del mencionado contrato (folios 501 a 518 del cuaderno 1-2). • Informe semanal de interventoría 23 - CIPRESS de marzo a junio de 2020 del contrato 1349 de 2019, donde se evidencia un cumplimiento del 100% de las obras (folios 519 a 521 del cuaderno 1-2).

Oficio DA-DIGER-200-548 del 2 de junio de 2020 de la Diger del municipio de Dosquebradas (folio 522 del cuaderno 1-2), en el cual se informa la finalización de la obra de estabilidad realizada en cumplimiento del contrato 1349 de 2019, realizando una visita técnica donde se evidenció: i) la obra se encuentra en perfectas condiciones tanto físicas como funcionales; ii) la obra está reconstruida en todo el sector que presentaba inestabilidad (sector parque infantil); iii) con la obra se mitigó completamente la amenaza, tanto geotécnica como hidráulica, generado para el entrono seguridad y protección frente a fenómenos erosivos y de inundación; y iv) la obra cuenta con todos los parámetros técnicos ingenieriles que exigen las normas técnicas colombianas, cuenta con estudios detallados de geotecnia, hidráulica y estructural que certifican la estabilidad y buen funcionamiento de las obras construidas.

Asimismo, certifica que la obra mitiga o reduce al mínimo la amenaza presentada en el conjunto residencial Cipress por fenómenos erosivos (deslizamientos), socavación lateral de la quebrada La Víbora e inundaciones, generando un factor de seguridad elevado para la urbanización en este tramo. 8.7.1. Vulneración o afectación de los derechos colectivos Conforme al material probatorio relacionado, pasa la Sala a analizar si existe vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un ambiente sano de los habitantes del conjunto residencial Cipress debido a la creciente de la quebrada La Víbora.

En primer lugar, es evidente las acciones tomadas por el municipio de Dosquebradas y la Carder durante todo el trámite de la presente acción popular, habiendo culminado a la fecha de la presente sentencia el contrato de obra 1349 de 2019, donde se entregó la construcción de un muro de contención en concreto en 3 módulos de 3 metros de altura y una longitud de 32,50 metros, apoyados sobre 9 caisson de 1,20 metros de diámetro y una profundidad de 4 metros bajo la zarpa, cimentados sobre material granular de buena capacidad portante, lo cual redujo la amenaza presentada por el fenómeno erosivo, de socavación lateral e inundación en la quebrada la Víbora en la zona continua a los juegos infantiles del conjunto residencial accionante.

De lo expuesto, se concluye que el objeto de la primera pretensión invocada por la parte accionante en el escrito de acción popular, al momento de proferirse la presente sentencia fue cumplida, pues si bien en un principio existía una vulneración o amenaza de a los derechos colectivos invocados, en el trascurso del proceso judicial el municipio de Dosquebradas, de acuerdo con los conceptos y autorizaciones de la Carder, realizó las obras pertinentes con el fin de evitar los deslizamientos de tierra hacia la quebrada La Víbora, no siendo posible impartir órdenes de construcción de muros de contención, debido a que ya se encuentran Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 21 debidamente elaborados, existiendo una carencia actual del objeto parcial, solamente en relación con dicha construcción. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que para la protección integral de la quebrada La Víbora y para evitar que se siga presentando deslizamientos de la tierra en la zona objeto del presente asunto, tanto la Carder como el municipio de Dosquebradas en los conceptos técnicos aportados al presente asunto fueron claros en señalar que es necesario que la franja de terreno aledaña a la quebrada La Víbora cuente con una cobertura vegetal adecuada que permita una cohesión de las partículas del suelo, con el fin de mejorar la estabilidad del cerramiento en malla eslabonada y en el área de juegos infantiles ubicados contiguos a la corona del deslizamiento, acción que no se encuentra demostrada en el sub examine, pues de las fotografías allegadas solo se logra evidenciar la realización del muro de contención, sin que exista la vegetación que expone la Carder que es la adecuada para el terreno cercano a la quebrada.

Ahora bien, de las escrituras públicas allegadas y de los certificados de tradición aportados, se logra demostrar que el terreno ubicado desde la quebrada hasta la zona de juegos del conjunto residencial fue un parte cedido por la constructora El Núcleo al municipio de Dosquebradas, por ser zona de protección, quedando el restante del lote de propiedad del conjunto residencial Cipress, la cual, para la fecha de construcción del proyecto del conjunto contaba con la distancia reglamentaria, la cual fue revisada y aprobada tanto por la Carder, como por la Curaduría Primera de Dosquebradas.

No obstante, debido a la problemática presentada con la quebrada La Víbora a la fecha dicho recurso hídrico tuvo movimiento y la franja de terreno se redujo por los deslizamientos ocurridos, encontrándose que el parque de juegos infantiles del conjunto residencial Cipress se encuentra ubicado en una zona de protección ambiental a una distancia de 4 metros de la quebrada la Víbora; por lo tanto, es claro que dadas las condiciones de restricción del terreno dicha zona de juegos infantiles constituye un desconocimiento de las normas urbanísticas y de las normas ambientales.

Al respecto debe precisarse que en el expediente obran pruebas que reflejan que al momento de concederse la licencia de construcción por parte de la constructora Núcleo SAS y los permisos ambientales respectivos, en ningún aparte se autorizó la construcción del parque infantil, siendo la Carder clara al momento de autorizar el uso del suelo protegido y de permitir la construcción del conjunto en advertir que dicha zona debe estar siempre cubierta de vegetación especial, que garantice las condiciones ambientales de la quebrada La Víbora, lo cual fue cumplido según las resoluciones de liquidación y archivo definitivo expedidas por la Carder, aunado a que en los planos se muestra unos árboles en dicho terreno y no un parque infantil, lo que permite deducir que la erradicación de la vegetación y la construcción del parque infantil fue posterior a los trámites realizados por la constructora, hecho que no fue negado ni confirmado por la parte accionante, pese a que en el auto que decretó las medidas cautelares se le puso de presente el mismo, debiendo demostrar la responsabilidad de la constructora, si así lo fue, frente a la construcción del parque infantil, encontrándose probado que no fue la constructora la que realizó dicha construcción. Consecuentemente, no se puede permitir que continúe ubicado en la zona de protección ambiental el mencionado parque infantil sin los debidos permisos técnicos y ambientales proferidos por las autoridades competentes, ya que además Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 22 de comportar un desconocimiento de la normativa aplicable, constituye un peligro a la vida e integridad de las personas que utilicen dicha zona, la cual en su mayoría serían menores de edad, dada la cercanía con el talud y a la quebrada La Víbora.

Razón por la cual, se encuentra demostrado que se están vulnerado los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un ambiente sano, ante la falta de reforestación de la zona que permita una protección adecuada y completa a la quebrada La Víbora, así como por la existencia de unos juegos infantiles en una zona de protección ambiental sin los debidos permisos y autorizaciones técnicas y ambientales. 8.7.2.

Responsabilidad de las entidades De acuerdo a lo expuesto en el acápite anterior, es clara la responsabilidad del municipio de Dosquebradas, en cuento es propietaria del terreno aledaño a la quebrada La Víbora, aunado a que tiene obligaciones frente a este tipo de problemáticas, al ser integrante del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, conforme a la Ley 1523 de 2012, la cual establece lo siguiente: «[…] Artículo 8°.

Integrantes del Sistema Nacional. Son integrantes del sistema nacional: 1. Las entidades públicas. Por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión. 2. Entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro.

Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales. 3. La Comunidad. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas. Artículo 9°. Instancias de Dirección del Sistema Nacional. Son instancias de dirección del sistema nacional: 1.

El Presidente de la República. 2. El Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre. 3. El Gobernador en su respectiva jurisdicción. 4. El Alcalde distrital o municipal en su respectiva jurisdicción (…) Artículo 12. Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. […] Artículo 14.

Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]».

Es por eso que al ser el municipio de Dosquebradas integrante del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, se encuentra en la obligación de cumplir con los principios que permean esta función, los cuales se encuentran establecidos por la norma pluricitada en su artículo 3.º, que dentro de los mismos Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 23 se encuentran los principios de coordinación, concurrencia y de subsidiariedad, los cuales permiten la unión de esfuerzos y colaboración para dar eficacia a la gestión del riesgo en cumplimiento de esa colaboración armónica que debe existir entre las entidades públicas en desarrollo de los fines Estatales que su único objetivo es lograr el bienestar de los asociados.

Frente a la competencia legal y la constitucional prescrita en el artículo 311, se aprecia que los municipios deben adelantar la construcción de las obras que demande el progreso local así: «[…]

ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división politico- administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]».

(Resaltado fuera del texto) La Corte Constitucional en la sentencia T-175 de 2013 refirió: «[…] Por su parte, la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” prescribió en su artículo 76 que las administraciones municipales deben prevenir y atender los desastres que ocurran en su jurisdicción, así como reubicar los asentamientos que se encuentren en zonas de alto riesgo […]».

La ley 715 de 2001, tal y como manifiesta la Corte Constitucional, establece lo siguiente: «[…] Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.5.

En materia ambiental (…) 76.5.5. Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua. (…) 76.9. En prevención y atención de desastres Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1.

Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […]». De igual manera la Ley 99 de 1993 en su artículo 65 establece entre otras obligaciones a los municipios, la de promocionar, ejecutar, cofinanciar, coordinar, entre otros, obras o proyectos en materia ambiental.

En el mismo sentido la Ley 1523 de 2012 en su artículo 14 establece lo siguiente: «[…] Artículo 14. Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción […]».

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 24 La misma ley en su artículo 4º establece las definiciones de los conceptos tratados en esa ley dentro de los cuales se encuentran el conocimiento y la reducción del riesgo, además del manejo de desastres, los cuales se traen a colación así: «[…] Artículo 4°.

Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […] 7. Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. […] 11.

Gestión del riesgo: Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […] 15.

Manejo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación post desastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación […]». Ahora bien, para la Sala también le asiste responsabilidad a la parte accionante conjunto residencial Cipress PH, en cuanto es propietaria del terreno ubicado dentro del mismo y debido a que tiene situado unos juegos infantiles en una zona catalogada como de protección ambiental, aunado a que erradicó unos vegetales que cumplían la función de estabilización del terreno, actuar que puso en riesgo la seguridad y a la prevención de desastres, lo que contribuyó al debilitamiento del talud en el que se encontraba construido y que fue objeto de esta acción constitucional, hecho que se resalta no exonera a las autoridades públicas del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales.12 Igualmente, en cuanto a la responsabilidad de la Carder, para la Sala es claro que si bien no tiene que responder en cuanto a la construcción de obras como la canalización de las quebradas, construcción de taludes en concreto reforzado, recubrimiento de la base de la ladera, reforestación, entre otras, sí tiene la obligación legal de hacer el acompañamiento de las mismas, prestando la debida asesoría técnica a las entidades territoriales y privadas, en este caso, al municipio de Dosquebradas y al conjunto residencial Cipress, así como las actividades de control y vigilancia, para evitar desastres previsibles técnicamente.

Al respecto, la Ley 1523 de 2012, por medio de la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión, establece lo siguiente: «[…] Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 15 de noviembre de 2018, radicado 66001233300020130007002, actor Lisímaco Ramírez Benjumea, demandados: departamento de Risaralda y otros.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 25 Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2º. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible […]». Por su parte la Ley 99 de 1993 preceptúa puntualmente sobre las Corporaciones Autónomas Regionales: «[…] Artículo 30.

Objeto. Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.

Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; […] 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes; 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […] 23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; […] Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 26 32) Numeral adicionado por artículo 1 del Decreto 3565 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente:> Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos. […]

PARÁGRAFO 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos;

PARÁGRAFO 4. Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia […]». En consecuencia, le asiste la obligación a la Carder de realizar actividades de asistencia técnica y de control, vigilancia y colaboración con el ente territorial y a la parte accionante, respecto de la prevención o atención del peligro suscitado por la erosión y socavación del terreno ubicado en el conjunto residencial Cipress junto a la quebrada La Víbora. 9.

Órdenes a impartir Teniendo en cuenta lo anterior y en vista de la afectación a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un ambiente sano de los habitantes del conjunto residencial Cipress PH, debido a la creciente de la quebrada La Víbora, esta Sala estima que en aras de resolver el problema en concreto se debe ordenar lo siguiente: Como primera medida la Carder y el municipio de Dosquebradas, de manera coordinada, deberán rendir un concepto técnico y ambiental en el cual indique si los juegos infantiles del conjunto residencial Cipress deben reubicarse y el lugar donde pueden hacerlo, teniendo claro que ello no implique algún riesgo respecto a la problemática tratada en este proceso, ni para las personas, o si es del caso si deben retirarse definitivamente; en dicho documento deberá explicarse detalladamente las condiciones en que debe actuar el conjunto frente a la posibilidad mencionada.

Como segunda medida el conjunto residencial Cipress PH deberá adoptar las recomendaciones técnicas y ambientales frente a las actuaciones que se deben realizar en la zona de los juegos infantiles conforme a los lineamientos expuestos por la Carder y el municipio de Dosquebradas. Como tercera medida la Carder deberá rendir un concepto técnico en el cual indique las labores de reforestación y recuperación forestal que se deben realizar en el terreno ubicado al lado de la quebrada La Víbora hasta donde se encuentran los juegos infantiles del conjunto residencial Cipress.

Como cuarta medida, el municipio de Dosquebradas y el conjunto residencial Cipress PH deberán adoptar las medidas de reforestación y recuperación vegetal de la zona anteriormente descrita, en cada uno de los terrenos que son de su propiedad, conforme a los lineamientos expuestos por la Carder. Como quinta medida, el municipio de Dosquebradas deberá realizar controles periódicos al conjunto residencial Cipress, con el fin de constatar que se están cumpliendo las normas urbanísticas y ambientales.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 27 10. Costas El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 referente a las costas indicó: «[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]». De la norma en cita, se pueden establecer que en materia de costas se aplican las normas del Código General del Proceso CGP y en relación con el demandante, se limita su condena a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada fuere temeraria o de mala fe.

Igualmente, conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando se encuentre acreditada su causación, normativa que señala: «[…]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción […]». (Negrilla fuera de texto). Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 28 Al respecto, la disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho.

En relación con las costas, éstas se tasarán y liquidarán con criterios objetivos y verificables en el expediente. De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas de la parte contraria y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. El Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 6 de agosto de 2019,13 precisando el alcance del artículo 38 trascrito, con el fin de armonizarlo con las normas que reglan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, fijando las siguientes reglas: «[…] 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]». De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, consejera ponente Rocío Araujo Oñate, radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, demandante Yesid Figueroa García, demandado municipio de Tunja, referencia mecanismo de revisión eventual – acción popular, temas acción popular - costas procesales - agencias en derecho.

Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 29 claro que, en materia de costas en acción popular, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del CGP que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas. Ahora bien, que en el presente asunto el origen de la vulneración de los derechos colectivos reclamados y amparados, así como las órdenes dadas en el presente asunto provienen de ambas partes procesales (parte accionante conjunto residencial Cipress y parte accionada municipio de Dosquebradas); por lo tanto, no se condenará en costas en el presente asunto, ya que ambas partes resultaron vencidas y la prosperidad de las pretensiones fue parcial.

En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Levantar la medida cautelar decretada en auto del 13 de septiembre de 2019, aclarado mediante providencia del 1 de noviembre de 2019. 2. Declarar carencia actual del objeto solamente en cuanto a la pretensión de construcción de muros de contención, por hecho superado. 3.

Declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento de Risaralda, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y la sociedad Núcleo Constructora. 4. Declarar no probadas las excepciones propuestas por la Carder y el municipio de Dosquebradas. 5. Declárase que el municipio de Dosquebradas y el conjunto residencial Cipress vulneran los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un ambiente sano de los habitantes del conjunto residencial. 6.

Ordenar a la Carder y el municipio de Dosquebradas para que dentro del término de 3 meses contados desde la ejecutoria del presente fallo y de manera coordinada rindan un concepto técnico y ambiental en el cual indiquen si los juegos infantiles del conjunto residencial Cipress deben reubicarse, teniendo claro que ello no implique algún riesgo respecto a la problemática tratada en este proceso, ni para las personas, o si es del caso si deben retirarse definitivamente; en dicho documento deberá explicarse detalladamente las condiciones en que debe actuar el conjunto frente a la posibilidad mencionada. 7.

Ordenar al conjunto residencial Cipress PH para que en el término de 2 meses contados desde la notificación del concepto técnico y ambiental emitido por la Carder y el municipio de Dosquebradas adopte las recomendaciones técnicas y ambientales frente a las actuaciones que se deben realizar en la zona de los juegos infantiles conforme a los lineamientos expuestos por la Carder y el municipio de Dosquebradas. 8.

Ordenar a la Carder PH para que en el término de 3 meses contados desde la ejecutoria del presente fallo rinda un concepto técnico en el cual indique las labores de reforestación y recuperación forestal que se deben realizar en el terreno ubicado Expediente 66001-23-33-000-2018-00200-00 Protección de los derechos e intereses colectivos 30 al lado de la quebrada La Víbora hasta donde se encuentran los juegos infantiles del conjunto residencial Cipress. 9.

Ordenar al municipio de Dosquebradas y al conjunto residencial Cipress PH para que en el término de 2 meses contados desde la notificación del concepto técnico emitido por la Carder adopten y ejecuten las medidas de reforestación y recuperación vegetal de la zona anteriormente descrita, en cada uno de los terrenos que son de su propiedad, conforme a los lineamientos expuestos por la Carder. 10.

Ordenar al municipio de Dosquebradas para que realice controles periódicos al conjunto residencial Cipress, con el fin de constatar que se están cumpliendo las normas urbanísticas y ambientales. 11. Se designa al representante legal del conjunto residencial Cipress PH, al director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -Carder, al señor alcalde del municipio de Dosquebradas, al señor agente del Ministerio Público asignado al despacho 04 de esta Corporación y al magistrado ponente, para que conformen el comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia, para lo cual por Secretaría se les enviará la respectiva comunicación, quienes rendirán en el término de 4 meses, contados desde la ejecutoria de la sentencia, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia. 12.

El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 13. No se condena en costas por las razones expuestas en la parte motiva. 14. En caso de no ser impugnada la presente decisión, por Secretaría comuníquese al despacho del consejero Hernando Sánchez Sánchez, donde se encuentra a despacho para decisión el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó medidas cautelares dentro del presente asunto, para los efectos que considere pertinentes. 15.

Se reconoce personería a la abogada Diana Milley Cruz Escobar, identificada con cédula de ciudadanía 34.565.708, portadora de la tarjeta profesional 125.134 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses del departamento de Risaralda en los términos del poder conferido obrante a folio 551 del cuaderno 1-2. Notifíquese y cúmplase, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co