TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, doce de marzo de dos mil veintiuno Providencia: Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-751-2015-00124-01 (J-0192-2016) Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Luz Adriana González Correa Demandado: Municipio de Pereira Temas: Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Ocurrencia del decaimiento del acto administrativo – situación jurídica no consolidada. Acuerdo Municipal ordenador de la asignación de contribuciones individual de valorización, es declarado nulo judicialmente.
Decisión de primera instancia Niega súplicas de la demanda. Decisión de segunda instancia Revoca – ocurrencia del decaimiento del acto administrativo acusado. Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.
Fueron planteados como fundamentos de la causa, las siguientes: 1. PRETENSIONES 1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución número 367 de 2015, por medio de la cual se liquidan contribuciones individuales de valorización para la financiación del plan de obra 2013-2015, emanada del Alcalde Municipal de Pereira. 1.2. Como consecuencia de la anterior declaración, se deje sin efectos la mentada resolución y se advierta al Alcalde Municipal de su no ejecución. 2.
HECHOS 2.1. En el año 2013, la empresa CEMEX presentó proyecto de Asociación Pública Privada o APP a la Alcaldía Municipal para la realización de 6 obras de infraestructura vial en la ciudad de Pereira que constituirían el plan de obras 2013- 2015, proponiendo que las mismas fueran financiadas a través del cobro de valorización. 2.2.
En el proyecto que CEMEX entregó a la Administración Municipal estaba todo lo requerido para su trámite ante el Concejo Municipal, esto es, ubicación de las Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 2 obras, estudios socioeconómicos de los contribuyentes afectados con la contribución, estudios de beneficio por predio, exposición de motivos para el Acuerdo Municipal y el plan de obras. 2.3.
Como las obras financiadas a través de contribución de valorización no pueden contratarse por APP, el Alcalde del Municipio de Pereira recogió la propuesta de CEMEX, y presentó el proyecto ante el Concejo Municipal como iniciativa propia. 2.4. Con base a lo anterior, el Concejo Municipal dio trámite y lo aprobó el 10 de diciembre de 2013, a través del Acuerdo 038 de esa fecha, por lo cual se autorizó el cobro de una contribución por valorización para financiar las obras del plan 2013- 2015, y con fundamento en la cual el Alcalde Municipal de Pereira suscribió la Resolución número 367 de 2015, por medio de la cual impuso contribuciones individuales de valorización. 2.5.
Que el Acuerdo Municipal que autorizó las obras con cargos a valorización debió ceñirse a lo dispuesto en el Estatuto de Valorización del Municipio de Pereira que está contenido en el Acuerdo Municipal 122 de 1998, el cual establece procedimiento para avanzar con la valorización, primero por realizar por parte de la administración municipal unos estudios de prefactibilidad que contiene la zona de citación y una vez agotado todo el procedimiento se pasa a realizar los estudios definitivos o de factibilidad que contiene la denominada zona de influencia. 2.6.
Que el artículo 338 de la Constitución Política, determina que el método, el sistema y la forma de hacer el reparto, corresponde a los Concejos, Asambleas o Congreso, por tal razón, el Acuerdo 122 de 1998 definió el método en su artículo 3, de igual forma el literal e) del referido artículo, establece el método de los factores de beneficio, que es el utilizado por el concejo municipal para liquidar la contribución por valorización en el Acuerdo 38 de 2013, método que debe atender a los siguientes factores: a) Distancia y acceso a la obra, b) Beneficio generado por la obra, c) características geométricas de cada inmueble, d) cambios de uso a causa de la obra, e) topografía, f) calidad de la tierra, g) situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona de influencia, h) otros factores dependiendo de la naturaleza de la obra. 2.7.
El artículo 11 del Acuerdo número 38 de 2013, escogió como método de distribución el de “beneficio”, sin embargo, en el mismo reconoce solo los factores de valor de beneficio, socioeconómico, destinación económica y de altura o pisos, excluyendo los demás factores que establece el literal e) del artículo 3º del Estatuto de Valorización. 2.8.
De esta manera señala que se violó el método en el Acuerdo número 38 de 2013, igualmente la Resolución número 367 de 2015 no calculó los factores completos de beneficio a tener en cuenta según el estatuto de valorización de la ciudad. Por tal motivo, la Resolución número 367 debió tener en cuenta todos los factores consignados en el literal e) del artículo 3 de dicho estatuto, contenido en el Acuerdo número 122 de 1998.
Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 3 2.9. Considera que no se tuvieron en cuenta factores como distancia y acceso a la obra, características geométricas de cada inmueble, cambios de uso a causa de la obra y calidad de la tierra. 2.10. Expone que el artículo 23 del Estatuto de Valorización, determina las etapas o requisitos previos a la ordenación de la obra, los cuales no se cumplieron a cabalidad por el Municipio de Pereira, tampoco se respetó por la demandada, el artículo 47 del Estatuto que establece las etapas de distribución. 2.11.
Relata que al comparar la zona de citación contenida en el artículo 3 del Acuerdo 38 de 2013, no coincide con la zona de influencia de la Resolución número 367 de 2015, estudiada la zona de influencia de esta última, el total de los predios a los cuales se les impone la contribución es de 75.510, es decir, el Alcalde en la resolución acusada aumenta 8.479 predios respecto a los autorizados por el concejo municipal. 2.12.
Alude que, al Alcalde Municipal de Pereira en la resolución demandada, incorporó sin autorización del Concejo Municipal tres zonas de predios que corresponden entre las carreras 3 y 11 y las calles 26 a 46 sectores de Turín y acceso a Barrio Nacederos, tal como se verifica en los mapas anexos. Además, excluyó sin autorización del Concejo Municipal de la zona de citación, los predios comprendidos en el barrio Boston, El Tulcán, Las Gaviotas, Palermo, Valencia, etc. 2.13.
El Alcalde Municipal de Pereira, no demostró la capacidad de pago ante el concejo municipal de los 8.479 propietarios de los predios aumentados ilegalmente en la Resolución 367/15, violando el artículo 236 de la ley 133 de 1986, pues no demostró la capacidad de pago del total de los contribuyentes gravados con la valorización. 2.14.
Que la Resolución número 367 de 2015, viola la ley 388 de 1997, en sus artículos 8 numerales 2, 13, y artículo 18, pues esa norma establece que cuando se trata de obras del sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de las áreas urbanas, deben estar contenidas en los planes de ordenamiento. 2.15. El artículo 59 del Acuerdo 122 de 1998 “Estatuto de Valorización de Pereira”, establece el contenido de la Resolución de distribución, el acto administrativo demandado no aparece todos los ítems como la explicación del procedimiento técnico empelado para la tasación del beneficio, y la programación y el plazo de construcción de las obras.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante basa su argumentación a folios 36 y siguientes del expediente, señalando como normas quebrantadas las siguientes: - Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 29 y 338 - Ley 388 de 1997. - Decreto 1333 de 1987 Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 4 - Acuerdo Municipal 122 de 1998, Estatuto de Valorización de Pereira.
Como concepto de violación aduce los siguientes cargos: 3.1. Violación al principio de legalidad contenido en el artículo 338 de la Constitución Política. Expone la demandante que debido al principio general que no hay impuesto sin representación, la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobren como parte de la recuperación de los costos que implica el futuro beneficio para los ciudadanos, pero la Constitución determina que el sistema y el método para definir tales costos y beneficio y la forma de hacer su reparto, solo deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
Expresa que el Acuerdo Municipal 122 de 1998, define claramente cuáles son las zonas de citación y las de influencia correspondiendo la primera a los estudios de prefactibilidad que implica un posible cobro por concepto de valorización y la segunda al área definitiva de predios a los que se les impondrá la carga tributaria, sin embargo, en el acto acusado se impuso la contribución a propietarios de predios que no estaban contemplados o autorizados en el Acuerdo Municipal arrogándose una competencia que no le pertenece. 3.2.
Violación del Decreto Ley 1333 de 1986. Cita el artículo 236 y sostiene que el municipio de Pereira, para demostrar la capacidad de pago de los propietarios presentó y entregó ante el Concejo Municipal un estudio socioeconómico sobre 67.031 predios, no obstante en la Resolución acusada se incluyeron 8.479 predios sobre los cuales no se demostró su capacidad de pago, incluyendo los predios comprendidos entre las carreras 3ª y 11 y las calles 26 a 46 sector Turín y acceso a barrio Nacederos, siendo en total 75.510 predios los que aparecen en la resolución 367 de 2015, acusada. 3.3 Violación al plan de ordenamiento territorial.
Sustentó la causal, manifestando que la Ley 388 de 1997, en sus artículos 8 numeral 2, 13 numeral 2 y 18, disponen que las obras de infraestructura vial de una ciudad deben estar contenidas en su Plan de Ordenamiento Territorial vigente y que de las obras autorizadas en el Acuerdo Municipal 38 de 2013, solo dos de ellas se encuentran contenidas en el POT (Enlace comuna El Poblado Avenida de las Américas y culminación del anillo vial Longitudinal Sector Sur), y que las cuatro restantes (Glorieta UTP – Canaán, Integración Vial Avenida Ricaurte – Circunvalar – Centro – Avenida Bavaria y obras complementarias, Segundo Carril Avenida 30 de agosto –sector Aquilino Bedoya-, e integración peatonal centro tradicional comuna Oriente y generación de espacio público-), que son las que se llevarán a cabo en la ejecución de la Resolución No. 367 de 2005, hacen parte de otros Acuerdos Municipales, que no corresponden al POT vigente consagrado en el Acuerdo Municipal 18 de 2000 y 23 de 2006 para el Municipio de Pereira.
Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 5
4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Municipio de Pereira, con escrito visible a folios 57 a 126 del cuaderno 1, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se pronuncia sobre cada uno de los hechos indicando que el acto administrativo acusado fue expedido en consideración al marco constitucional jurídico, constitucional y legal dispuesto para esta clase de contribuciones, en concordancia con lo estipulado por el artículo 338 constitucional, el artículo 234 del Decreto ley 1333 de 1986, y en especial por lo ordenado en el artículo 21 del Acuerdo 122 de 1998 y el Acuerdo 38 de 2013.
Así mismo, indica que la Resolución expedida se encuentra conforme a lo dispuesto por el plan de desarrollo “Por una Pereira Mejor 2012.2015”, Acuerdo Municipal 20 de 2012 y por el Plan de Ordenamiento Territorial Vigente para la época de su expedición, adoptado mediante Acuerdo Municipal 18 de 2000, modificado por el Acuerdo Municipal 23 de 2006.
Explica que en el Estatuto de Valorización Municipal de Pereira (Acuerdo 122 de 1998 y normas concordantes), se determina el procedimiento para la gestión de la Contribución por valorización, indicando en materia tributaria la necesidad de constituir en primer lugar un Acuerdo Ordenador de la obra y la contribución por parte del Concejo Municipal (Acuerdo 38 de 2013), y por parte de la Administradora Central la Resolución Distribuidora del Tributo junto con el debido recaudo del mismo (Resolución 367 de 2015).
Por lo anterior, advierte que la zona de citación, se delimita mediante el estudio de prefactibilidad y la zona de influencia se configura con el estudio de factibilidad, esta diferencia se realiza en virtud a la fuerte dinámica de la gestión inmobiliaria del municipio, donde casi a diario se crean o desaparecen unidades prediales, esta premisa se reconoce en el Estatuto Municipal de Valorización (Acuerdo 12 de 1998 artículo 11), el cual faculta a la Administración a efectuar los ajustes pertinentes desprendidos del estudio de factibilidad, antes de proceder a la distribución del recaudo, como etapa siguiente de la ordenación del tributo.
Indica que el Concejo Municipal a partir de la necesidad de precisas las unidades prediales gravas con la contribución, una vez aprobado el Acuerdo número 038 de 2013, conmina a la Administración a realizar las precisiones correspondientes en la distribución (Resolución número 367 de 2015), como lo establece el Acuerdo número 122 de 1998, en los artículos 51 y 59.
Precisa que la zona de influencia, entendida como aquellas que contiene las unidades prediales que a la fecha de expedición de la Resolución número 367 de 2015, son susceptibles de ser gravadas con la contribución, a partir de lo dictado en los estudios definitivos y la base catastral actualizada del IGAC, difiere de la zona de citación aprobada en el Acuerdo ordenador y hace parte de la Resolución de distribución, lo anterior, soportado en el ejercicio marco constitucional y legal, así como la reglamentación local sobre la materia desarrollada por el Concejo Municipal.
Resalta que el Concejo Municipal procedió de manera correcta al aprobar la Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 6 contribución por valorización, estableciendo el método, el sistema y la forma de hacer el reparto, con base en lo dispuesto por el Acuerdo Municipal 038 de 2013, el cual no es materia de discusión de legalidad por el presente medio de control.
Por ende, recuerda que la Resolución número 367 de 2015, en ningún momento impuso la contribución, asunto abordado de manera previa por el Acuerdo Municipal número 38 de 2013, sino que efectuó la distribución del recaudo con base en los lineamientos establecidos por la Constitución Política, en el marco legal y la normatividad local de los Acuerdos Municipales 122 de 1998, 038 de 2013, y 039 de 2014.
En relación con la vulneración del contenido del artículo 236 del Decreto 1333 de 1986, refiere que la norma plantea la obligatoriedad de considerar las variables “costos de total de la obra”, “beneficio”, y “capacidad de pago”, cuando el municipio disponga la contribución porcentual del costo total de la obra, para efectos de cobrar el recaudo.
Al respecto, sostiene que existe un estudio que demuestra la capacidad de pago de la zona de influencias, que hace parte del estudio socioeconómico en el cual se soporta la resolución distribuidora, que se considera suficiente para establecer mediante la aplicación de una muestra representativa la capacidad de pago de los contribuyentes a la zona de influencia, llevada a cabo mediante la aplicación de la metodología descrita en el estudio correspondiente.
En igual sentido, resalta que el artículo 151 del Acuerdo número 122 de 1998, faculta a la administración municipal para emplear la estratificación socioeconómica como referente para la identificación de la capacidad de pago. Expone que las zonas comprendidas entre la carrera 3 y 11, y las calles 26 a 46 del sector Turín y acceso a barrio Nacedero, están incluidas y obran en el estudio socioeconómico de la descripción de las zonas de influencia, estudio que precisa las zonas de las comunas incluidas, específicamente en la zona centro, dentro de las cuales se encuentran las zonas que la demandante indica como no tenidas en cuenta para la elaboración. En lo atinente a la violación del Acuerdo número 122 de 1998, señala que el Acuerdo ordenador de la contribución es un acto administrativo diferente y previo a una Resolución distribuidora con base en un mandato legal dispuesto por un artículo aplicable exclusivamente al Acuerdo ordenador.
Por tanto, la Resolución número 367 de 2015 no autoriza la ejecución de una obra puesto que ello fue ordenado en el Acuerdo Municipal número 38 de 2013. Considera que los actos administrativos que prevén e incorporan las cuatro obras que busca cuestionar la demandante, hacen pate integral del Plan de Ordenamiento Territorial vigente del Municipio de Pereira, toda vez que corresponden a proyectos adoptados en unidades de planificación que desarrollan y complementan los Acuerdos números 18 de 2000 y 23 de 2006, conformando de esta manera, junto con los demás instrumentos de gestión determinados por la norma, el plan de Ordenamiento del municipio.
En relación con el método para el cálculo del valor de la contribución dispuesto en Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 7 la resolución demandada, advierte que dicho aspecto es un asunto de competencia del concejo municipal, que en ejercicio de sus funciones, aprobó el Acuerdo Municipal número 38 de 2013, el cual contiene de manera clara el método empleado para la presente contribución, estando facultado para vincular nuevos métodos diferentes a los estipulados en el artículo 3 del Acuerdo Municipal 122 de 1998, porque así lo establece aquel.
Por último, propone como excepciones las que denominó “inepta demanda por inexistencia de correlación entre las pretensiones, los hechos, las normas demandadas, los fundamentos de derecho y el concepto de violación” y “ausencia de causales de nulidad del Acto Administrativo demandado”,
5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira negó a las súplicas de la demanda, haciendo relación a cada uno de los cargos de nulidad propuestos por la parte actora, los cuales se resumen así: 5.1. Violación al principio de legalidad contenido en el artículo 338 de la Constitución Política. Precisó que el sistema, el método y la forma de hacer el reparto se encuentran previamente definidos en los Acuerdos 122 de 1998 y 38 de 2013, y en observancia a ellos la autoridad local, procedió a delimitar tanto la zona de citación y fijar la zona de influencia a efectos de proceder con la distribución del recaudo, encontrándose con ello amparada la actuación del Alcalde a lo dispuesto en los Acuerdos referidos.
Consideró además, que no se había vulnerado el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que, del acto administrativo acusado y del Acuerdo Municipal 122 de 1998, el Alcalde del Municipio de Pereira, era competente para modificar la zona de citación por encontrarse dicha facultad consagrada en el artículo 11, esto es, que la misma puede ser ampliada o reducida según lo determinen los estudios de factibilidad o definitivos, y porque adicional dicha zona de citación fue debidamente descrita en el artículo 3 del Acuerdo 38 de 2013, pero se reitera, la autoridad podía ampliarla o reducirla según se determinara en los estudios definitivos o de factibilidad, encontrando ajustada la actuación de la administración a la norma constitucional que se aduce como vulnerada. 5.2.
Violación del Decreto Ley 1333 de 1986. En relación con dicho cargo, advirtió que respecto de los predios contenidos en la zona de influencia se hizo por parte del municipio un estudio socioeconómico para determinar la capacidad de pago de los contribuyentes, que se encuentra contemplado en el artículo 47 del Acuerdo 122 de 1998 modificado por el artículo 4º del Acuerdo 039 de 2014, como uno de los requisitos que deben tenerse en cuenta para determinar la contribución por valorización, que según observó, de los estudios de factibilidad allegados al plenario se hizo con base en la toma de una muestra de Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 8 la población perteneciente a la zona de influencia que se realizó precisamente para medir la capacidad de pago para la ejecución del plan de obras por valorización, entre las que se encuentran aquellas que se dijo fueron adicionadas por la Administración de manera ilegal y sin autorización del Concejo Municipal, además al examinar el a quo el estudio socioeconómico se tiene que para determinar la capacidad de pago de cierto grupo de ciudadanos pertenecientes a la zona de influencia, se emplearon técnicas y métodos estadísticos que se ajustan y se encuentran inmersos dentro de las facultades otorgadas al Alcalde Municipal en el artículo 10 del Acuerdo 038 de 2013, relacionadas con la elaboración de estudios de factibilidad, aprobación y expedición de cuadros de liquidación definitivos de las contribuciones que deberán pagar los propietarios, poseedores y usufructuarios de los inmuebles beneficiados con el Plan de Obras, estudios que llevaron a la conclusión de que la zona de influencia analizada tiene capacidad económica para financiar el Plan de Obras propuesto por la Administración. Igualmente, apreció que la demanda pretende desvirtuar el estudio de capacidad de pago con una encuesta y estadísticas sobre los niveles de pobreza en la ciudad que se encuentran en páginas de internet, no obstante, aduce que se omite desvirtuar de manera precisa y detallada que los estudios efectuados por el ente territorial en relación con la capacidad de pago, se encuentran errados o no corresponden a la realidad.
Seguidamente, sostiene que las fuentes estadísticas referidas en la demanda que concluyen los niveles de pobreza en la ciudad, impiden establecer que la población referida es la misma que se establece en la zona de influencia, situación que imposibilitó al Juzgado de primera instancia concluir que el acto administrativo acusado omitió el estudio de la capacidad de pago o que el mismo es contrario o ajeno a la realidad. 5.3.
Violación al plan de ordenamiento territorial. Sobre particular, señala que en principio el cargo en la forma propuesta no está llamado a prosperar teniendo en cuenta que la inconformidad radica en un asunto contenido en el Acuerdo 038 de 2013, “Por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio General para la construcción de un Plan de Obras y se toman otras determinaciones”, esto es, que de las obras autorizadas en él, solo dos hacen parte del Plan de Ordenamiento Territorial vigente para el Municipio de Pereira.
En este orden, estima que se debió atacar la legalidad del Acuerdo número 038 de 2013 que fijó el Plan de Obras 2013 – 2015 y no la Resolución número 367 de 2015, pues ésta fija las contribuciones individuales, pero las obras a financiar por valorización se encuentran contenidas en el Acuerdo 038, por ende en el supuesto de declarar la nulidad de la Resolución atacada, quedaría en firme el anterior acuerdo y las obras allí contenidas, por tal motivo, la supuesta falta de previsión de las obras a financiar por valorización en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, es un aspecto esencial del Acuerdo 038 de 2013 que no fue demandado en el presente proceso. 5.4.
Violación del método de distribución establecido en el Acuerdo Municipal 122 Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 9 de 1998. Estipula que revisado el contenido del artículo 11 del Acuerdo número 038 de 2013, observó que se adoptó como método de distribución de la contribución por valorización el de “factores de beneficio”, al igual que en la Resolución 367, acusada, a efectos de llevar a cabo la tasación de la contribución, además del mismo artículo se desprende que para este método, los factores a aplicar son: factor del valor de beneficio, factor socioeconómico, factor de destinación específica y factor de altura o pisos, los que igualmente fueron acatados por la Administración en el acto cuestionado, en consecuencia, adujo que no se puede indicar que existen dudas o confusiones sobre el método utilizado para determinar la contribución, cuando lo que se nota es que éste estuvo debidamente determinado en la Resolución demandada.
Aunado a ello, resalta que en los términos del artículo 338 de la Constitución Política, dicho método y los factores a tener en cuenta fueron previamente establecidos, para el caso concreto, por el Concejo Municipal de Pereira, a través de los Acuerdos 122 de 1998 y 038 de 2013, por lo que mal haría en afirmarse que existe una violación al principio de legalidad tributaria cuando como se indicó, la Resolución acusada fue proferida según lo indicado en los Acuerdos Municipales debidamente proferidos por el Concejo Municipal de Pereira y sobre los cuales no se realiza un juicio de legalidad en el presente proceso.
Por último, en cuanto al argumento adicional de falta de claridad en el método utilizado por la administración, pues de los estudios de factibilidad se dice que el empleado fue el de doble avalúo, debe consideró el Despacho de primera instancia, que como se explicó al momento de hacer la INTRODUCCIÓN sobre el “ESTUDIO DE BENEFICIO” con el cual “se pretende determinar la cuantía del beneficio que obtendrán los predios por efecto de las obras”, dicho método fue utilizado no para la determinar la tarifa de la contribución por valorización, sino para fijar la cuantía del beneficio que tendrían los predios con la ejecución del Plan de Obras 2013- 2015, y la plusvalía de los mismos, que como quedó sustentado se traduce en la valorización que obtengan los predios en un período prudencial de cinco (5) años contados desde 2013, para lo cual se propuso el método del doble avalúo, como uno de tantos elementos o variables que hicieron parte del estudio de factibilidad o estudios definitivos.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN 6.1 La parte demandante, mediante escrito obrante a folios 174 y s.s., interpuso y sustentó recurso de apelación frente a la decisión de primera instancia, indicando que el Juez de primera instancia está atribuyendo una facultad al Alcalde Municipal de Pereira de ampliar o reducir la zona de citación, es decir, de ampliar los predios que serán gravados con el tributo de valorización, que el propio estatuto de valoración (Acuerdo 122 de 1998) de la ciudad no le entrega, pues como se evidencia en el artículo 11 del Acuerdo en mención se podrá ampliar o reducir la zona según lo determinen los estudios de factibilidad más no establece el Acuerdo que lo podrá hacer la autoridad municipal.
En consecuencia, asevera que es un Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 10 error de interpretación afirmar que la autoridad o el alcalde de la ciudad podía ampliar la zona de citación amparándose en el propio artículo 11 del Acuerdo número 122 de 1998 o Estatuto de Valorización del Municipio de Pereira, siendo este la guía o lineamiento a que debe sujetarse la primera autoridad municipal cuando se trata sobre el asunto de la contribución para el plan de obra, por ende, dicha ampliación debía someterse nuevamente a la decisión o votación de los cabildos de conformidad con el marco constitucional.
En lo relacionado a la obligación del Municipio de Pereira de demostrar la capacidad de pago de los contribuyentes, recuerda que el artículo 18 del Estatuto de Valorización de la ciudad, establece la “liquidación de la contribución”, que deber ser calculada entre otros factores: la capacidad de pago de los contribuyentes, por lo tanto, es claro que cuando se trata de calcular la contribución sobre la capacidad de pago de estos deben ser estudios que atiendan a la realidad económica de la ciudad, según la cual es un hecho notorio que no requiere prueba que el municipio lleva en los últimos 15 años un record de estar dentro de las cinco ciudades capitales del país con el mayor índice de desempleo, situación que basta para demostrar con claridad la pobreza generalizada que vive la ciudad, sustentando en las estadísticas oficiales que llevan el Banco de la República y el DANE, frente a dicho aspecto.
Asegura que las pruebas aducidas tanto en la demanda como en su contestación son contundentes que los estudios que aporta el municipio para demostrar la supuesta capacidad de pago de los contribuyentes Pereiranos, si bien puede utilizar una muestra que no se sabe si corresponde con el universo real, es claro que técnicamente no está demostrando la capacidad de pago real de los contribuyentes, y por lo tanto, no guarda ninguna relación con la realidad según las pruebas documentales emanadas de las entidades oficiales del Estado Colombiano (Banco de la República y DANE), por ello la negación del Juez de primera instancia en relación con dicho cargo, pone en entre dicho los estudios oficiales del Estado Colombiano, y deduce que quien tiene la razón es la Administración municipal quien afirma que los contribuyentes si poseen capacidad de pago y por ello impone las contribuciones individuales de valorización. Adicional a lo anterior, expone respecto a la demostración de la capacidad de pago de los contribuyentes, la irregularidad que se muestra sobre la falta de estudios sobre la capacidad de pago de los pereiranos sobre las zonas adicionadas, teniendo en cuenta que el municipio anexó estudios ante el concejo municipal, para demostrar supuestamente la capacidad de pago de los contribuyentes contenidos en el estudio de prefactibilidad que corresponde a la suma de 67.031 predios, fue sobre los estudios de prefactibilidad que el señor Alcalde solicitó al concejo municipal la autorización de la contribución de valorización, sin embargo, precisa que estos estudios que adicionaron 8.479 predios no tienen la demostración de la supuesta capacidad de pago de los propietarios o poseedores de dichos predios o inmuebles, pues los estudios definitivos nunca fueron entregados al concejo municipal, toda vez que éste ente autorizó la valorización sobre los estudios de prefactibilidad aportados por la Administración. En lo referente al cargo de violación del Plan de Ordenamiento Territorial, arguye Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 11 que no está cuestionando o atacando la legalidad del Acuerdo Municipal 038 de 2013, sino la Resolución que impuso las contribuciones individuales para el cobro de valorización, dado que ésta viola de manera flagrante el Acuerdo Municipal 038 de 2013, es así, que es un yerro jurídico deducir que para declarar la nulidad de la resolución citada se debió solicitar la declaración de nulidad del Acuerdo municipal, ya que no existe ninguna ley que exija que cuando una resolución nace o tiene su origen en las facultades otorgadas en un Acuerdo municipal éste también debe ser demandado conjuntamente, como así lo interpreta de manera errada el Juez de primer grado, pues no se está en presencia de un acto administrativo complejo.
Alude que la violación al principio de la presunción de legalidad es completamente independiente para cada acto administrativo, esto es, para el Acuerdo Municipal número 038 de 2013 y para la Resolución 367 de 2015, sin importar que el Acuerdo que autoriza la contribución de valorización viole la ley 388 de 1997, aclarando que este proceso no está encaminado a discutir la presunción de legalidad del Acuerdo, pues es claro que la resolución acusada, per se vulnera la ley en mención, pues contiene las obras que serán financiadas con el gravamen de valorización y cuatro de las mismas no hacen parte del Plan de Ordenamiento Territorial vigente para el momento de la expedición de la resolución en mención. En consecuencia, el acto administrativo acusado sí viola la ley 388 de 1997, de manera independiente, ya que el artículo 8 de dicha norma, establece que aquellas obras de infraestructura para transporte (objeto de las obras de la valorización), los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos, y peligrosos y demás equipamientos de servicios de interés público y social, deben hacer parte de la función pública del ordenamiento territorial municipal o distrital.
Afirma que el Acuerdo número 038 de 2013 en su artículo 11, establece como método “los factores de beneficio”, atendiendo al Estatuto de Valorización de la ciudad, sin embargo, si observamos la Resolución en su artículo 5º atendiendo el Acuerdo en mención, afirma que el método aplicable será el de los factores de beneficio y a reglón seguido establece como factores: factor de beneficio, factor socioeconómico, factor de destinación económica y factor de altura o pisos.
Concluye que no determinar y no calcular el factor “distancia y acceso a la obra”, de los predios gravados, para las contribuciones individuales de valorización, equivale a violar la equidad que debe observar la administración en las cargas impositivas, pero además a no respetar cálculos técnicos que debe observar el municipio, al momento de imponer el tributo.
Finalmente, al hacer un cálculo caprichoso, al contribuyente se le viola su derecho a contradecir los actos administrativos, toda vez que carecería de elementos para sustentar la inconformidad frente al tributo impuesto por no otorgar la administración argumentación técnica que pueda ser contradicha de la misma manera.
7. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 5 de agosto de 2016 (fl. 187 del Cdno. 1), dentro del término establecido para tal fin, las partes y el Agente del Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 12 Ministerio Público, guardaron silencio, de conformidad con el folio 192 del cuaderno 1. 8.
CONSIDERACIONES 8.1. COMPETENCIA Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 243 ibídem.
Cabe resaltar que el presente proceso mediante auto del 30 de junio de 2017, visible a folios 197 del cuaderno 1, se resolvió su suspensión hasta tanto se profiriera decisión de fondo dentro del proceso de nulidad radicado bajo número 66001-33- 33-003-2017-0039-00. Posteriormente, con oficio número 0737 del 6 de abril de 2018, suscrito por la Secretaría de esta Corporación se solicitó al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, despacho en el cual se encontraba radicado el mentado proceso, para que certificará su estado actual, a lo cual se le dio respuesta a través de certificación del 17 de abril de 2018, de conformidad con los 202 y s.s. del cuaderno 1-1.
8.2. OBJETO DEL LITIGIO 8.2.1. Problemas jurídicos. 8.2.1.1. Principal: ¿Se configura la pérdida de ejecutoriedad de un acto administrativo proferido por una autoridad municipal, por la declaratoria de nulidad judicial de un Acuerdo municipal que constituía el fundamento jurídico para su expedición? 8.2.2. Asunto a resolver: se contrae el Tribunal a analizar en esta instancia si es nula la Resolución número 367 de 16 de enero de 2015, “por el cual se asignan las contribuciones individuales de valorización para la construcción del Plan de Obras 2013-2015…”, emanado del Alcalde Municipal de Pereira, por haberse declarado la nulidad judicial del Acuerdo municipal número 38 de 2013, con sustento en el cual se profirió la misma.
8.3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO En el presente asunto, el correspondería a la Sala entrar analizar los cargos de apelación propuestos por la parte demandante, no obstante, resulta pertinente hacer alusión a la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, que dentro de audiencia inicial celebrada el 13 de marzo de 2018 (fls. 204 y s.s.), profirió sentencia de primera instancia en la que se declaró la nulidad del Acuerdo municipal número 38 de 2013 “por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 13 Valorización por Beneficio General para la construcción de un Plan de Obras y se toman otras determinaciones”, emanado del Concejo Municipal de Pereira, acto administrativo ordenador y fundamento jurídico para la expedición de la Resolución número 367 de 16 de enero de 2015, “por el cual se asignan las contribuciones individuales de valorización para la construcción del Plan de Obras 2013-2015, ordenado mediante Acuerdo Municipal 38 de 2013 expedido por el Concejo Municipal de Pereira”, emanado del Alcalde Municipal de Pereira, la cual se demanda en el asunto de la referencia. Adicional, dicho Despacho Judicial mediante auto interlocutorio número 125 del 9 de abril de 2018 proferido dentro del trámite del aludido proceso de nulidad del Acuerdo municipal, aceptó el desistimiento del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Pereira, frente a la sentencia dictada en audiencia, por tal razón la decisión quedó debidamente ejecutoriada el 13 de abril de 2018 (fls. 203 y s.s. del cuaderno 1-1).
En efecto, se tiene que la resolución demandada (fls. 3 a 7 Cdno. 1) fue expedida por el Alcalde Municipal de Pereira con sustento en las facultades legales y las conferidas de manera especial por el Acuerdo Municipal número 38 de 2013, expedido por el Concejo Municipal de Pereira. En este sentido, es pertinente extraen los considerandos: “El Alcalde de Pereira en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas en el literal A numeral 6 del artículo 91 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la ley 1551 de 2012, y los Acuerdos Municipales 122 de 1998, 15 de 2002, 38 de 2013 y 39 de 2014.
CONSIDERANDO
Que por mandato del artículo 388 de la Constitución Política, compete a los Concejo Municipales imponer contribuciones fiscales o parafiscales y fijar directamente mediante Acuerdo los sujetos activos y pasivos los hechos y las bases gravables y las tarifas de los tributos. (…) Que el Concejo de Pereira mediante el Acuerdo Municipal 38 de 2013 aprobó el cobro de una contribución por valorización, con destinación específica a la financiación del plan de obras de infraestructura vial y de espacio público, previstas en el proyecto “plan de obras 2013-2015”.
Que el artículo 5 del Acuerdo Municipal 38 de 2013, determine los sujetos pasivos de contribución por valorización para la construcción del plan de obra autorizado. Que una vez realizado el estudio de factibilidad y agotadas todas las etapas administrativas previstas en el Estatuto de Valorización para la elaboración del costo total de proyecto y aplicación de los factores para determinar el monto de las contribuciones de cada uno delos inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia, se determinó el cuadro de liquidación de las contribuciones individuales, en concordancia con el artículo 10 del Acuerdo Municipal 38 de 2013, que faculta al Alcalde Municipal para elaborar los estudios de factibilidad, aprobar y expedir los cuadros de liquidación definitivos de las contribuciones, que deberán pagar los propietarios, poseedores y usufructuarios de los inmuebles beneficiados con el plan de Obras.
Que el programa de ejecución adoptado, es que se anexa y hace parte constitutiva de la presente resolución, el cual, por razones de convivencia, técnicas, Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 14 económicas o climáticas, podrá ser modificado por la Secretaría de Infraestructura. Que el procedimiento técnico empleado para la tasación de la contribución es el método de los factores de beneficio, consagrado en el artículo 3 del Acuerdo Municipal 122 de 1998 y adoptado por el artículo 11 del Acuerdo Municipal 38 de 2013, que consiste en la distribución con base en factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que lo relacionan con la obra.
Los factores para asignar las contribuciones fueron los establecidos en el Acuerdo Municipal 38 de 2013: Factor beneficio, factor socioeconómico, factor de destinación económica y facto de altura o pisos. (…)” (Subraya fuera del texto original). En tal sentido, vale la pena resaltar algunas disposiciones del Acuerdo Municipal 38 de 2013, emanado del concejo municipal (fls. 9 y s.s. ibidem), que faculta al alcalde municipal para asignar las contribuciones individuales de valorización para la construcción del plan de obras 2013.2015, así: “ARTÍCULO 5.- SUJETOS. - Los sujetos pasivos de la contribución de valorización para la construcción del Plan de Obras autorizado mediante el presente acuerdo, son las personas naturales o jurídicas que tienen la calidad de propietario, poseedor o usufructuario de los bienes inmuebles localizados dentro de la zona de citación descrita en el artículo 3º, al momento de expedición del acto administrativo de distribución y asignación de la contribución. Si el dominio del predio estuviere desmembrado como en el caso del usufructo, la carga tributaria será satisfecha por el usufructuario.
En aquellos casos de predios entregados en administración a un patrimonio autónomo, serán sujeto pasivo de la contribución en forma solidaria el propietario y el patrimonio autónomo.
PARAGRAFO 1. Existirá responsabilidad solidaria entre los comuneros de un inmueble PARAGRAFO 2. El sujeto activo de la contribución de valorización, es el Municipio de Pereira.
ARTÍCULO 6. - COMPETENCIA. La Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas tendrá a su cargo la liquidación, cobro y recaudo de la contribución de valorización. La ejecución de las obras estará bajo la dirección técnica de la Secretaría de Infraestructura.
ARTÍCULO 7. – AUTORIZACIÓN PARA LA ADQUISICIÓN DE PREDIOS. Autorizase al alcalde de Pereira para iniciar los procesos de enajenación voluntaria y de expropiación de los inmuebles declarados de utilidad pública por la ley (art. 58 de la ley 388 de 1997) y requeridos en este caso para la construcción del Plan de Obras. (…)
ARTÍCULO 10. Facúltese al Alcalde Municipal para elaborar los estudios de factibilidad, aprobar y expedir los cuadros de liquidación definitivos de las contribuciones que deberán pagar los propietarios, poseedores y usufructuarios de los inmuebles beneficiados con el Plan de Obras. (…)” (Subraya fuera del texto original). Con sustento en lo expuesto, se definió entonces por el Alcalde Municipal de Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 15 Pereira, a través del acto administrativo enjuiciado, la asignación de la distribución individual de las contribuciones de valorización para financiar el plan de obras 2013- 2015, en un monto de $87.241.237.867 que grava los predios ubicados dentro de la zona de influencia, se aprobó la financiación por el sistema de valorización, el procedimiento técnico, programación y plazos de las contribuciones y de las obras, en general se reglamentó dicha contribución de valorización, de acuerdo con lo ordenado por el Acuerdo Municipal 38 de 2013.
Ahora bien, como se dejó precisado al inicio de este acápite, mediante sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en audiencia inicial del 13 de marzo de 2018, se tuvo conocimiento que el multicitado Acuerdo Municipal número 38 de 2013, que facultaba al Alcalde Municipal en ejecutar los aspectos técnicos, cobro y recaudo de la contribución de valorización para la construcción del plan de obras 2013-2015, fue declarado nulo por vulnerar el artículo 133 de la Constitución Política y el artículo 2º de la ley 1431 de 2011, debido a que la votación del Acuerdo no se realizó de manera pública y nominal, por el contrario el Concejo del Municipio de Pereira, optó sin justificación alguna, por apartarse de la regla general constitucional establecida, aplicando el sistema de balotas que constituye una votación secreta, decisión que adquirió firmeza el 13 de abril de 2018, de acuerdo con lo certificado por dicho Juzgado el 17 de abril de 2018 (fl. 203 Cdno 1- 1).
Así las cosas, la Sala encuentra que la declaratoria de nulidad del mentado Acuerdo, tiene la fuerza de producir la pérdida de los efectos de la Resolución número 367 del 16 de enero de 2015, aquí demandada, por haberse expedido esta con fundamento en tal acto administrativo, en este sentido lo dispone el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “ARTÍCULO 189.
EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios (…)” (Subraya fuera del texto original). Al tenor del inciso segundo del precitado artículo, cuando se declare la nulidad de un acuerdo municipal como sucedió en este caso, los decretos (Resolución número 367 del 16 de enero de 2015) que se hayan expedido para reglamentar dicho acuerdo, quedarán sin efectos.
Lo anterior se conoce como el decaimiento del acto administrativo que es una de las causales de la pérdida de su fuerza ejecutoria, contenida en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 16 de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1.
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5.
Cuando pierdan vigencia. En consideración a la norma transcrita, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo ocurre cuando, después de su expedición, sobreviene la ausencia de obligatoriedad de ejecución por alguna de las causales allí señaladas, entre ellas, por la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho. Al respecto, el Tribunal Supremo Constitucional1 ha indicado que “(…) en nuestro derecho administrativo, la ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente suspende provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de tal magnitud que lo invalida.
Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior plenamente motivado y con base en las tres causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la manifiesta oposición a la Constitución o la ley. iii) automática, cuando se presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, tal es el caso del decaimiento del acto administrativo o desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho”.
Por su parte, el Consejo de Estado2 se ha pronunciado sobre la institución del “decaimiento del acto administrativo”, precisando que es una extinción del acto acusado, que tiene ocurrencia cuando se presentan circunstancias que comportan la desaparición de los fundamentos jurídicos del respectivo acto administrativo, por lo cual consideró: “Decaimiento de los actos administrativos Para la Sala es importante precisar si en el caso concreto es posible o no decretar la anulación de los actos administrativos demandados por haber ocurrido el 1 Sentencia T-159 de 2009 2 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN, sentencia del diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020), dentro del proceso con radicación número: 11001-03-26-000-2016-00144-00(57917).
Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 17 fenómeno del decaimiento. En efecto, el Legislador ha señalado aquellos eventos en los cuales los actos administrativos, a pesar de no haber sido declarados nulos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, no son obligatorios (art. 91 de la Ley 1437 de 2011), uno de los cuales es el decaimiento del acto administrativo que ocurre una vez que desaparecen los fundamentos de hecho y de derecho que motivaron su expedición. Sobre el particular, es menester precisar que el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias sobre las cuales se sustenta o se fundamenta su expedición desaparecen del ordenamiento jurídico, como consecuencia, bien de la declaratoria de inexequibilidad o de la nulidad de la norma legal en la cual se sustenta el acto administrativo.
Este fenómeno también se presenta si los actos administrativos son anulados o suspendidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Así, una vez ocurre el decaimiento de un acto administrativo, la consecuencia jurídica que se produce es impedir que hacia el futuro siga produciendo efectos3. Además, la jurisprudencia de esta Corporación4 ha señalado que " todos los actos administrativos, ya que la ley no establece distinciones, en principio, son susceptibles de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico"…” Conforme se extracta de lo anterior, al declararse la nulidad de un acuerdo municipal, como sucede en este caso, no es que oficiosamente se deban tener por nulo el acto que se profiera con sustento en el que fue declarado nulo, pero ello sí implica que de demandarse la legalidad de aquel, este también deba anularse, pues el acto que les sirvió de base desapareció del mundo jurídico desde el momento mismo de su creación, y es lógico que el derivado de él, al carecer de fundamento, también deba ser eliminado del ámbito jurídico desde el instante mismo de su expedición. Sobre el particular, la Sala Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 7 de mayo de 2020, dentro del proceso con radicación número 25000-23-27- 000-2011-00221-01(21294) en un caso de contornos similares al aquí controvertido, precisó: “…Los efectos de esa anulación5 dispuesta por la sentencia de esta Corporación, del 15 de noviembre de 2009, algunos de cuyos apartes se transcriben, y que a la fecha se encuentra ejecutoriada6, inciden de manera inmediata y obligatoria sobre los juicios de legalidad relacionados con situaciones jurídicas no consolidadas, como la debatida en el presente proceso7, dado que la nulidad declarada dejó 3 Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 29 de abril de 2015, exp. 31.818, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de agosto 1 de 1991, exp. 1948.
M.P.: Miguel González Rodríguez. 5 CCA, Art. 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada " erga omnes". 6 Es de observar que las solicitudes de aclaración y adición de dicha sentencia fueron negadas por Auto del 16 de abril de 2020, de modo que la decisión anulatoria adoptada por dicha sentencia, se mantiene. 7 Esta Corporación ha precisado que los efectos de los fallos de nulidad de los actos de carácter general «son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue anulada».
(Sentencias del 23 de julio de 2009, exp. 16404, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; 11 de marzo de 2010, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. 17617; 16 de junio de 2011, C.P. William Giraldo Giraldo, exp. 17922; 3 de julio de 2013, exp. 19017, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 26 de febrero de 2014, exp 19684, C.P. Martha Teresa Briceño Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 18 desprovisto de fundamento jurídico a los actos de asignación acusados, pues el artículo 1 de la Resolución 00095 del 2010 dispuso expresamente “Asignar la contribución de valorización de beneficio local establecida en el Acuerdo 14 de 2009 …” y, más allá de ello, la norma específica que ordenó expedir ese acto de asignación8 hace parte del Acuerdo 14 de 2009, invalidado en su totalidad.
En consecuencia y por las razones que acaban de anotarse, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, anular parcialmente la Resolución 00095 del 24 de mayo de 2010, en cuanto asignó la contribución de valorización por beneficio local establecida en el Acuerdo Municipal 14 de 2009, al predio identificado con la cédula catastral 25817000000050193, de propiedad de la demandante, conforme a la liquidación individualizada 25817000000050193-0 que hace parte integrante de dicha resolución y a la que, por ende, se extienden los efectos anulatorios; e igualmente anular la Resolución 155 del 8 de abril de 2011, que confirmó la imposición de dicho gravamen.” En consideración con lo referenciado, la Sala encuentra probado que el Acuerdo municipal número 038 de 2013, en que se fundó la asignación de las contribuciones individuales de valorización para la construcción del plan de obra 2013-2015, fue anulada antes de que finalizara el procedimiento judicial adelantado por la demandante en contra de la Resolución número 367 del 16 de enero de 2015, por lo que su situación jurídica no se encuentra consolidada.
En consecuencia, al acreditarse la nulidad del Acuerdo Municipal número 38 de 2013, proyecta sus efectos sobre el presente proceso, en la medida en que desapareció el sustento jurídico del acto administrativo de asignación del tributo a cargo del Alcalde Municipal de Pereira, perdiendo ejecutoria según el numeral 2 del artículo 91 del CPACA.
A juicio de la Sala, no se puede permitir que la Resolución enjuiciada se mantenga incólume a pesar de la declaratoria de nulidad del acuerdo municipal que le sirvió de base, pues se itera al desparecer del mundo jurídico el acto administrativo que fijaba los parámetros para el cobro de la contribución de valorización por beneficio general para la construcción del plan de obra 2013-2015, genera el decaimiento del acto administrativo que aprobaba la asignación de la distribución individual de dichas contribuciones de valorización para financiar dicho plan de obra, es decir, perdió su soporte factico y jurídico y, por lo tanto, no puede producir efectos jurídicos, no es obligatorio, ni se puede cumplir, lo que emerge con claridad que tenga que declararse la nulidad del mismo por parte de esta Corporación. Así las cosas, al configurarse el decaimiento de la actuación acusada, no procede efectuar pronunciamientos adicionales sobre el fondo de la decisión administrativa en el contenida.
Consecuentemente, la Sala se releva del estudio de los demás cargos de apelación y procederá a revocar la sentencia apelada. En su lugar, declarará la nulidad del acto administrativo demandado. 9. COSTAS En cuanto a las costas en segunda instancia, ésta Sala se abstendrá de efectuar condena alguna en razón a que en el presente proceso se ventila un interés público, de Valencia y de 4 de julio de 2019, exp. 22788, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto). 8 Artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009.
Radicación: 66001-33-33-007-2015-00124-01 (J-0192-2016) Nulidad Simple 19 ello en atención a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: "Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas ( )". En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
REVÓCASE la sentencia del 26 de enero de 2016, proferida por en audiencia inicial por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En su lugar, se dispone: 1.1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución número 367 del 16 de enero de 2015, “por la cual se asignan las contribuciones individuales de valorización para la construcción del Plan de Obras 2013-2015, ordenado mediante Acuerdo Municipal número 38 de 2013, expedido por el Concejo Municipal de Pereira”, proferido por el Alcalde Municipal de Pereira, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 2.
Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA