REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Popayán, dieciséis (16) de marzo de dos mil veinte (2.020) Magistrado Ponente: JAIRO RESTREPO CÁCERES Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA No. I. OBJETO A DECIDIR Decide la Sala la impugnación formulada por la entidad accionada, contra la Sentencia No. 012 del 18 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán, mediante la cual se tutelo el derecho fundamental de petición de la accionante.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE, actuando a nombre propio, interpone acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, para que le sea amparado su derecho fundamental de petición, el cual considera vulnerado por la entidad accionada.
Las anteriores deprecaciones se sustentaron en los siguientes hechos: Indicó que ostenta la calidad de víctima del conflicto armado por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, en hechos acaecidos en el año de 2007 en el Municipio de El Tambo - Cuaca, lugar donde residía, sitio del que tuvo que salir huyendo para salvaguardar su vida e integridad, junto con su núcleo familiar.
Manifestó que actualmente se encuentra desempleada, y que no ha podido trabajar debido a que es madre de familia, teniendo 3 menores a su cargo; adicionalmente, sostuvo que actualmente vive en condiciones de extrema pobreza, explicando que como víctima, se le han vulnerado sus derechos, habida cuenta que no se le ha prestado la debida atención conforme los lineamientos estatuidos en la ley 1448 de 2011.
Con lo anterior, pide que se le pague la indemnización administrativa a que aduce tener derecho por el hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO, haciendo hincapié en que de eso depende su mínimo vital. 1 Folios 2 a 6 del Expediente Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 2 Concluyó que en su condición de víctima, sus derechos están siendo vulnerados, pues la UARIV no ha indicado la fecha exacta en la que se pueda reclamar la indemnización administrativa ya reconocida, a pesar que haber peticionado a la entidad en varias ocasiones de manera verbal y escrita. 2.2.
El informe de la accionada2 Indicó que efectivamente la señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE se encuentra incluida en el Registro Único de Victimas-RUV, por el hecho victimizante de Desplazamiento Forzado, reconocido dentro del marco normativo de la Ley 387 de 1997 bajo la declaración N° 571713. Adujo que junto con el escrito de tutela, se anexó una petición que no contaba con el recibido de la entidad, ni un número de guía de la empresa de envío, y que una vez revisado el sistema de gestión documental tampoco fue posible determinar su radicación. Además, señaló que la presunta vulneración al derecho fundamental reclamado por la accionante, no obedecía a una actitud omisiva de la entidad, sino a una eventual actuación ajena a la misma, pues, iteró, la petición no se encuentra en el archivo de gestión documental, situación que hace ver que no se está afectando sus derechos fundamentales.
Mencionó el procedimiento que se debe agotar para la obtención de la Reparación Administrativa, consagrado en la Resolución No. 01049 del 15 de marzo 2019, determinado en 4 fases: i) fase de solicitud de indemnización administrativa, ii) fase de análisis de la solicitud, iii) fase de respuesta de fondo a la solicitud, y iv) fase de entrega de la medida de indemnización. De igual manera, estableció cuales eran las rutas que se debían tener en cuenta, según la mencionada resolución, siendo estas i) Ruta Priorizada: solicitudes en las que se acrediten situaciones de extrema vulnerabilidad según lo dispuesto en el artículo 4 de la citada resolución, ii) Ruta general: solicitudes en las que no se acredite ninguna situación de extrema vulnerabilidad, por último, iii) la Ruta Transitoria de que habla la derogada resolución 01958 de 2018, en donde se encontró la necesidad de extender el termino de respuesta por noventa(90) días adicionales a los que inicialmente se habían pactado, según artículo 20 de la Resolución 01049.
Expuesto el anterior procedimiento, afirmó que la Señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE, ingresó al trámite administrativo a través de la RUTA TRANSITORIA, brindando la entidad respuesta de fondo mediante RESOLUCIÓN N° 041 022019- 40470- del 2 de septiembre de 2019, en la que se le declaró otorgar la medida de indemnización administrativa por el Hecho victimizante de Desplazamiento Forzado.
Seguidamente, informó que el orden de otorgamiento de pago de la indemnización estaba supeditado al resultado del Método Técnico de Priorización, dispuesto en el artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019, el cual establece que en caso de proceder el reconocimiento de la indemnización por casos de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, el pago de la medida se haría efectivo en la siguiente vigencia presupuestal. 2 Folios 25 y 31 del Expediente Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 3 Adicionalmente, aseveró que la Indemnización administrativa no estaba asociada a la afectación del mínimo vital, exponiendo, en ese orden de ideas, la vulneración del núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Por ultimo solicita se tenga en cuenta que dentro de la presente acción no existe prueba que configure la excepción a la regla de procedibilidad de la acción de tutela, como el de la causación de un perjuicio irremediable caracterizado según la H. Corte Constitucional por i) ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente, ii) por ser grave, esto es, que le daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”, y por lo tanto solicita al despacho se desvincule a la entidad ya que lo pretendido por la accionante no ra de competencia de la UARIV. 2.3.
La sentencia impugnada3 El Juzgado Noveno Administrativo de Popayán, mediante Sentencia No. 012 del 18 de febrero de 2020, resolvió: “(…) PRIMERO.- Tutelar los derechos fundamentales de petición de la señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE, identificada con cédula de ciudadanía 25.397.110, según lo expuesto. SEGUNDO.- Ordenar al Director General y al Director de Reparación de la UNIDAD ADMNISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS – UARIV, que dentro de las (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición de la señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE, identificada con cedula de ciudadanía N° 25.397.110, se sirva informar cuándo se hará efectivo el beneficio reconocido el 2 de septiembre de 2019 y el procedimiento que realiza para el efecto.
(…)” Como sustento de su decisión, planteó la A quo: “(…) La señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE, promovió acción de tutela en contra de la UNIDAD ADMNISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS – UARIV, porque presuntamente la entidad amenaza o vulnera su derecho fundamental de petición, en razón a que no le ha dado una respuesta de fondo a las solicitudes escritas y verbales presentadas para obtener información sobre la fecha o turno en que recibirá la indemnización administrativa reconocida desde septiembre de 2016.
En efecto, se encuentra probado en el presente proceso que la accionada reconoció a la actora una indemnización por vía administrativa desde el año 2019, y que el acto supedita el pago única y exclusivamente a situaciones de carácter presupuestal y a la permanencia de los beneficiarios en el Registro Único de Victimas hasta el momento en que se materialice el mismo.
Llama la atención del Despacho, que la propia entidad trae a colación apartes de la norma que regula la materia en lo atinente al método de priorización y si bien lo hasta aquí expuesto se acompasa con lo materializado en la Resolución 04102019-40470 de 2 de septiembre de 2019, queda claro que existe una carga que la entidad está omitiendo dentro de la respuesta que da a la tutelante.
(…) Sumado lo anterior a las claras y reiteradas pautas jurisprudenciales, es preciso indicar que la garantía del derecho de petición no se limita a indicar al petente, como sucede en el presente caso, que es beneficiario de una medida indemnizatoria y que la misma se cancelará 3 Folios 39 a 44 del Expediente Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 4 conforme el resultado de un método aplicable a los casos que comportan ausencia de necesidad de tomarse como prioritarios, sino que necesariamente la información que se le brinde al solicitante comporta que aquel tenga la posibilidad de estimar cuando menos en términos temporales de aproximación cuándo y en qué circunstancias accederá a los recursos que le son concedidos o lo que es lo mismo, debe al menos poder tener una idea clara de que si su grupo familiar no es priorizado existe un plazo aproximado y un orden en el que accederá al pago efectivo del beneficio.
Carga que obvia la entidad accionada cuando en la misma parte resolutiva de la resolución que reconoce el derecho indemnizatorio de la accionante, se obliga autónomamente a “…Aplicar el Método Técnico de Priorización, con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la medida de indemnización…, sin establecer un término o plazo aproximado para el cumplimento de tal carga.
Así, la obligación de la entidad implica resolver la solicitud elevada por el ciudadano, sin confusiones, brindando una respuesta clara y que exista congruencia entre lo pedio y lo resuelto, especialmente se requiere que la respuesta sea oportuna, no siendo de recibo para este Despacho, que la entidad pretenda someter a la accionante y a su grupo familiar, a una espera indefinida para concretar efectivamente el Derecho económico reconocido en su favor, dilatando en el tiempo la respuesta efectiva, concreta y material de la petición elevada, que se traduce en percibir el beneficio económico que legalmente le corresponde por su condición de víctima o en su efecto en la determinación de los plazos aproximados y el orden en el que accederán a esos recursos a través de la asignación efectiva del turno para el desembolso de la medida de indemnización. (…)” 2.4.
La impugnación de la entidad accionada4 Inconforme con la decisión de instancia, la entidad formuló recurso de alzada, señalando, que; el fallo proferido se encuentra indebidamente motivado, haciendo imposible para la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, dar cumplimiento a la orden contenida en el mismo.
Señaló que frente a la petición de Reparación Administrativa por hecho de Desplazamiento Forzado, la entidad ya se había brindado respuesta fondo, clara y congruente, por lo que reconocer y ordenar el amparo del derecho fundamental de petición, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso consagrado en la ley 1437 de 2011. Por otra parte, informó que los recursos asignados para indemnización administrativa para la vigencia 2019, en su gran mayoría se encontraban comprometidos.
Que la Unidad, en aplicación al método Técnico de Priorización en el primer semestre del año 2020, determinaría cuales eran las personas a las que se les realizará la entrega de los recursos durante dicha vigencia, de conformidad a los recursos destinados para el efecto. De igual manera manifiesta que, pese a los esfuerzos realizados históricamente en materia fiscal, y en aras de compensar económicamente a las víctimas del conflicto armado interno, el reto para la reparación integral aún es enorme, y aún más cuando en atención a lo dispuesto en el auto 206 de 2017, la Corte Constitucional determinó los criterios de priorización, que se deben implementar para hacer efectivo el pago de la Indemnización, criterios mediante los cuales, primeramente, se identifica a las víctimas en circunstancias de extrema vulnerabilidad o urgencia manifiesta, en el entendido que si bien la población víctima del conflicto armado en su totalidad es vulnerable, existen personas con un mayor grado de vulnerabilidad como los adultos mayores, personas con 4 Folios 48 a 52 del Expediente Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 5 discapacidad o victimas con enfermedades gravosas o ruinosas.
Frente a lo expuesto, encontró que la señora ROSA ELIA LEDEZMA, no había acreditado ninguno de los criterios antes mencionados, lo que, según su entendido, significaba que no era posible desconocer los lineamientos ya establecidos para la entrega de la Indemnización Administrativa por parte de la UARIV; pues los criterios han sido fijados con el fin de salvaguardar y entregar la reparación a la población de manera ordenada a todas las personas que han sido reconocidas.
Además indicó que, en aras de dar cumplimiento a la orden impartida, frente a la fecha de pago de la indemnización solicitada, el pago se efectuará dentro de la vigencia establecida para el año 2020, sin mencionar fecha cierta, hasta tanto no se aplique el método de priorización, de conformidad a lo expuesto al despacho. 2.5. Recuento procesal El expediente fue recibido en el Despacho del Magistrado Sustanciador el día 27 de febrero de 20205 para dar trámite a la segunda instancia y proceder a resolver la impugnación formulada; el recurso se admitió mediante auto del mismo día6; la decisión fue debidamente notificada.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. La competencia El Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la acción de tutela, conforme lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 3.2. El asunto materia de debate De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si, como lo consideró la A quo, la accionada se encuentra vulnerando el derecho fundamental de petición de la señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE, en razón a que la UARIV no otorgado respuesta a sus peticiones relacionadas para obtener información sobre la fecha o turno en que recibirá el pago de la indemnización administrativa reconocida desde septiembre de 2019, por el hecho victimizante de Desplazamiento Forzado. 3.3.
La procedencia de la acción De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Nacional, la acción de tutela es un derecho público subjetivo del que goza toda persona para obtener del Estado, a través de la Rama Judicial, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o incluso de los particulares, en los casos dispuestos por el legislador.
La jurisprudencia constitucional, a partir del referido artículo superior, ha determinado que la acción de tutela procede: i) ante la inexistencia de otro 5 Folio 59 del Expediente 6 Folio 60 del Expediente Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 6 mecanismo de defensa judicial; ii) ante la ineficacia de dicho mecanismo, si existe; o iii) como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caracterizado por su inminencia, gravedad y urgencia, aspecto en el que, además, debe valorarse la incidencia del principio de inmediatez.
Adicionalmente, la jurisprudencia ha puntualizado que el referido amparo Constitucional es improcedente cuando la carencia de recursos se da por la inactividad o negligencia del interesado. En lo atinente al derecho de petición, la Corte Constitucional ha señalado de manera pacífica y uniforme que “el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo”7.
Así las cosas, para ésta Sala la acción de tutela resulta procedente para resolver la situación jurídica planteada, al no contar la actora, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, con ningún otro mecanismo judicial que permita la defensa de su derecho fundamental de petición. 3.4. Del derecho de petición La Constitución Política consagra el derecho de petición como un derecho fundamental.
Es así como el artículo 23 dispone que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución…”. Por su parte, la H. Corte Constitucional ha cimentado el carácter de fundamental del referido derecho de petición, con base en lo dispuesto en el artículo 2º de la Carta Magna8, en tanto resulta necesario para el logro de los fines esenciales del Estado.
El Máximo Tribunal Constitucional, en Sentencia T-332 de 2015 reiteró el criterio adoptado frente al núcleo esencial del derecho de petición: “[A] partir de esta garantía la jurisprudencia ha fijado una serie de reglas y de parámetros relacionados con el alcance, núcleo esencial y contenido de este derecho. Al respecto ha precisado lo siguiente: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del 7 Sentencia T-149 de 2013 8 “ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 7 peticionario.
Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2.
Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.
De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”9 Posteriormente, esta Corporación añadió dos reglas adicionales: (i) que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no exonera a la entidad del deber de responder; y (ii) que la respuesta que se profiera debe ser notificada al interesado.10 Por lo anterior, la efectividad del derecho fundamental de petición se deriva de una respuesta pronta, clara y completa por parte de la entidad a la que va dirigida.
La falta de alguna de estas características se materializa en la vulneración de esta garantía constitucional”. Debe precisarse que si bien la Ley 1437 de 2011 reguló el derecho de petición, la H. Corte Constitucional, mediante Sentencia C-818 de 2011, declaró inexequible con efectos diferidos hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2014 el capítulo que lo contenía, para que el legislador mediante ley estatutaria procediera a su regulación; situación que se cumplió con la expedición de la Ley 1755 de 30 de junio de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, la cual estableció en el artículo 14 lo siguiente: “Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se 9 Ver Sentencia T-377 de 2000, T-173 de 2013, T-211-14, entre otras 10 Sentencia T-173 de 2013 Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 8 entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.” En torno al alcance del derecho de petición, la jurisprudencia constitucional es profusa y uniforme.
Así, en sentencia T-463 de 2011, recalcó: “(…) esta corporación ha sostenido que el derecho de petición se materializa cuando la autoridad requerida, o el particular en los eventos en que procede, emite respuesta a lo pedido, i) respetando el término previsto para tal efecto; ii) de fondo, esto es, que resuelva la cuestión, sea de manera favorable o desfavorable a los intereses del peticionario; iii) en forma congruente frente a la petición elevada; y, iv) comunicándole tal contestación al solicitante.
Si emitida la respuesta por el requerido, falla alguno de los tres presupuestos finales, se entenderá que la petición no ha sido atendida, conculcándose el derecho fundamental. En tal sentido, la Corte Constitucional ha explicado11: “… el derecho de petición se vulnera si no existe una respuesta oportuna12 a la petición elevada. Además, que ésta debe ser de fondo.
Estas dos características deben estar complementadas con la congruencia de lo respondido con lo pedido. Así, la respuesta debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Esto no excluye que además de responder de manera congruente lo pedido se suministre información relacionada que pueda ayudar a una información plena de la respuesta dada.
El derecho de petición sólo se ve protegido en el momento en que la persona que elevó la solicitud conoce su respuesta13. Se hace necesario reiterar que no se considera como respuesta al derecho de petición aquella presentada ante el juez, puesto que no es él el titular del derecho fundamental14.” Así lo ha reiterado el Tribunal Supremo de la Jurisdicción Constitucional, al concluir que “la garantía real al derecho de petición radica en cabeza de la administración una responsabilidad especial, sujeta a cada uno de los elementos que informan su núcleo esencial.
La obligación de la entidad estatal no cesa con la simple resolución del derecho de petición elevado por un ciudadano, es necesario además que dicha solución remedie sin confusiones el fondo del asunto; que esté dotada de claridad y congruencia entre lo pedido y lo resuelto; e igualmente, que su oportuna respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, sin que pueda tenerse como real, una contestación falta de constancia y que sólo sea conocida 11 T-669 de agosto 6 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 12 “Ver sentencia T-159/93, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
El actor interpuso acción de tutela a nombre de su hijo, quien había perdido el 100% de su capacidad laboral, con el fin de que se le protegiera el derecho fundamental de petición y en consecuencia se le reconociera y pagara la pensión de invalidez a que tenía derecho. No obstante, luego de más de dos años de presentada la solicitud, la demandada no había respondido.
En la sentencia T-1160A/01, M. P. Manuel José Cepeda se concedió la tutela a una persona que había interpuesto recurso de apelación contra la decisión negativa de pensión de invalidez de origen no profesional y pasados más de seis meses no había obtenido respuesta alguna.” 13 “En sentencia T-178/00, M. P. José Gregorio Hernández la Corte conoció de una tutela presentada en virtud de que una personería municipal no había respondido a una solicitud presentada.
A pesar de constatar que la entidad accionada había actuado en consecuencia con lo pedido, se comprobó que no había informado al accionante sobre tales actuaciones, vulnerándose así el derecho de petición.” 14 “Ver sentencia T-615/98, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa (la Corte concedió la tutela al derecho de petición por encontrar que si bien se había proferido una respuesta, ésta había sido enviada al juez y no al interesado).” Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 9 por la persona o entidad de quien se solicita la información”.15 Conforme al anterior marco legal y conceptual, se procederá a resolver la acción de tutela instaurada. 3.5.
Las normas que regulan la reparación integral a las víctimas del conflicto armado El Estado Colombiano, con fundamento en los pactos internacionales, debidamente firmados y ratificados, ha desarrollado mecanismos para resarcir a quienes tienen la connotación de víctimas del conflicto armado interno, ya sea en sede administrativa o en sede judicial.
Para el presente caso, es preciso revisar lo referente al tema de la reparación a las víctimas por vía administrativa, señalando que inicialmente se expidió el Decreto 1290 de 2008, por el cual se creó “el Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley”.
Dicho Decreto fue derogado por el art. 297 del Decreto 4800 de 2011, “Por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley-, y por la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, normados expedidos por el Gobierno Nacional en un nuevo intento tendiente a lograr que por esta vía se materialicen los derechos de verdad, justicia y reparación integral de las víctimas.
El trámite de la reparación administrativa, vía tutela y por acción de inconstitucionalidad, ha sido abordado por la H. Corte Constitucional. Frente al procedimiento contenido en el Decreto 1290 de 200816, el alto Tribunal desarrolló el tema de la siguiente manera: i) Solicitud, que se diligencia en un formulario distribuido por Acción Social en las alcaldías municipales, personerías municipales, procuradurías regionales, distritales y provinciales, defensorías del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) y de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz (Art. 21). ii) Una vez diligenciada, es remitida a Acción Social, quien debe: a) presentar un informe mensual con destino al Comité de Reparaciones Administrativas sobre las solicitudes de reparación recibidas (Art. 21 par. 2); b) verificar la información suministrada por las víctimas o los beneficiarios y su acreditación como víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley (Art. 23), pudiendo entrevistar personalmente para ello a los solicitantes de la reparación, a la vez que valerse de otras fuentes documentales y técnicas (Arts. 25 y 26); c) hacer recomendaciones al Comité de Reparaciones Administrativas sobre la decisión y medidas de reparación pertinentes para cada caso (Art. 23). iii) El Comité de Reparaciones Administrativas, debe decidir sobre la solicitud de reparación. Para ello, cuenta con un término máximo de 18 meses contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud ante Acción Social. 15 Sentencia T-149 de 2013 16 Sentencia T-458/10, M.P. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, 15 de junio de 2010 Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 10 iv) Acción Social debe pagar la indemnización solidaria a los beneficiarios e implementar las medidas de reparación que no sean competencia de otras entidades.
Fase con la que culminaba el proceso de reparación vía administrativa bajo esta normatividad. Una vez entró en vigencia la Ley 1448 de 2011 y el Decreto Reglamentario 4800 de 2011, frente al tema del procedimiento para formular la solicitud de reparación vía administrativa, así se dispuso el trámite: “Artículo 151. Procedimiento para la solicitud de indemnización. Las personas que hayan sido inscritas en el Registro Único de Víctimas podrán solicitarle a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de la indemnización administrativa a través del formulario que esta disponga para el efecto, sin que se requiera aportar documentación adicional salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito electrónico, si la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas lo considera pertinente.
Desde el momento en que la persona realiza la solicitud de indemnización administrativa se activará el Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada de los Recursos de que trata el presente decreto. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas entregará la indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo a criterios de vulnerabilidad y priorización. Para el pago de la indemnización administrativa la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no deberá sujetarse al orden en que sea formulada la solicitud de entrega, sino a los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y gradualidad para una reparación efectiva y eficaz, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del presente decreto.
Parágrafo 1°. En los procedimientos de indemnización cuyo destinatarios o destinatarias sean niños, niñas y adolescentes, habrá acompañamiento permanente del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En los demás casos, habrá un acompañamiento y asesoría por parte del Ministerio Público. Parágrafo 2°. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá orientar a los destinatarios de la indemnización sobre la opción de entrega de la indemnización que se adecue a sus necesidades, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de la víctima y las alternativas de inversión adecuada de los recursos en los términos del artículo 134 de la Ley 1448 de 2011.
La víctima podrá acogerse al programa de acompañamiento para la inversión adecuada de la indemnización por vía administrativa independientemente del esquema de pago por el que se decida, sin perjuicio de que vincule al programa los demás recursos que perciba por concepto de otras medidas de reparación. (…) Artículo 159. Indemnización por vía administrativa para víctimas de desplazamiento forzado.
Modificado por el art. 8, Decreto Nacional 1377 de 2014. La indemnización por desplazamiento forzado, será otorgada a través de los mecanismos previstos en el parágrafo 3° del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011. En aquellos eventos en que los núcleos familiares víctimas de desplazamiento forzado no puedan acceder a los medios previstos en el parágrafo 3° del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 o hayan accedido parcialmente al monto de la indemnización definido para este hecho victimizante, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá activar el programa de acompañamiento para la inversión adecuada de los recursos de que trata el presente decreto, de tal forma que la entrega de la indemnización para el núcleo familiar respectivo sea, prioritariamente, a través de los mecanismos estipulados en dicho programa.” Dichas normas fueron reglamentadas parcialmente por el Decreto 1377 de 2014 y derogados algunos parágrafos por el Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo país” (Ley 1753 de 2015).
Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 11 Se tiene, así, que las víctimas del conflicto tienen la posibilidad de solicitar la reparación en sede administrativa, procedimiento que no tiene mayores formalidades. 3.6.
La posición jurisprudencial frente al pago de la indemnización administrativa vía tutela La Corte Constitucional al abordar el estudio de los trámites establecidos en la Ley 1448 de 2011 para el pago de indemnizaciones a las víctimas por desplazamiento forzado, en Sentencia SU-254 de 2013 al hacer referencia a los derechos que ellas tienen a la verdad, justicia y reparación y la procedencia excepcional de la indemnización prevista en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 señaló, además de exponer el marco jurídico de las reparaciones por vía administrativa y por vía judicial, que los programas previstos en la Ley de Víctimas deben adelantarse bajo criterios de racionalidad, que eviten la arbitrariedad y la discrecionalidad, estableciendo para el Estado la obligación de brindar de manera prioritaria las medidas de reparación previstas en dicha ley, por cuanto los desplazados son un grupo altamente vulnerable y en estado de desigualdad. 3.7.
El Auto de la Corte Constitucional No. 206 del 28 de abril de 2017 – Exhorto La Corte Constitucional mediante Auto No. 206 del 28 de abril de 2017, proferido en razón a la consulta elevada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en acatamiento a lo dispuesto por la misma Corte en Sentencia T-025 de 200417, luego de analizar los escenarios donde procede la acción de tutela en el caso de las víctimas, realizó una serie de exhortaciones a los jueces de la República al momento de realizar el análisis de dichos eventos en el marco de la acción de tutela.
Así, en la Sección 8 del referido auto, al referirse la Corte al uso de la acción de tutela para el pago de la indemnización administrativa -como en el caso sub lite-, formuló las siguientes consideraciones, que se citan in extenso: “(….) En lo concerniente al derecho a la reparación, este Tribunal sostuvo que se trata de un derecho complejo que posee una naturaleza fundamental amparada por las normas internacionales de derechos humanos, la jurisprudencia de los organismos internacionales y por nuestra Constitución Política.18 El fundamento del deber de reparar radica en la obligación general del Estado concerniente al respeto y la garantía de los derechos de todas las personas bajo su jurisdicción (C.P. Art. 2).
Por lo tanto, ante vulneraciones graves y generalizadas de derechos humanos, surge la obligación de reparar integralmente a las víctimas de tales violaciones, con la finalidad de restablecer integralmente su dignidad. 19 En caso de no ser posible la restitutio in 17 Por la cual se declaró el estado de cosas inconstitucional frente a lo que ocurre con las víctimas del conflicto armado, ordenó la conformación de una Sala Especial de Seguimiento, que es la encargada de vigilar el acatamiento de las órdenes impartidas al gobierno nacional dentro del citado pronunciamiento. 18 Los primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional en torno al tema que ocupa la atención de la Sala, se enfocaron en establecer el fundamento constitucional de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de la violencia. Este fundamento se encuentra plasmado en numerosos artículos de la Carta Fundamental, entre ellos 1º, 2º, 12, 29, 93, 229 y 250 n. 6 y 7.
Los valores y principios constitucionales en los que estos derechos encuentran sustento fueron recogidos por la sentencia SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Ver también sentencia C-228 de 2002 (M.P.s Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett). 19 En la sentencia T-821 de 200 (M.P. Catalina Botero Marino), la Corte destacó que: “el derecho a la reparación integral supone el derecho a la restitución de los bienes de los cuales la persona ha sido despojada; la indemnización de los perjuicios; y la rehabilitación del daño, así como medidas destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas.
Adicionalmente, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 12 integrum, este Tribunal reiteró que el Estado se encuentra en la obligación de implementar estrategias orientadas a compensar la pérdida material y moral de acuerdo con el principio de equidad, a través de la indemnización.20 (….) En diferentes fallos esta Corte sostuvo que quienes sufrieron los efectos del desplazamiento forzado tienen el derecho fundamental a obtener una reparación íntegra y plena, además de ser justa, suficiente, adecuada, efectiva, oportuna y proporcional.21 Lo anterior, con la finalidad de restablecer, en la medida de lo posible, los derechos afectados por una situación que los ciudadanos no están obligadas a soportar y, con ello, mitigar la acentuada situación de vulnerabilidad que usualmente produce el desarraigo.22 A pesar de que el derecho a la reparación es fundamental, la jurisprudencia precisó que esto no quiere decir que pueda considerarse como un derecho absoluto que pueda ser exigido inmediatamente por todas las víctimas del conflicto armado; no obstante, reiteró que las limitaciones presupuestales “nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una negación o desnaturalización de los derechos de las víctimas.”23 La Corte dirimió esta tensión al estudiar la constitucionalidad de los principios de progresividad y sostenibilidad, recogidos en los artículos 17 y 19 de la Ley 1448 del 2011.
Conforme lo estableció la jurisprudencia constitucional, si bien los derechos de las víctimas se reconocen de manera inmediata, su contenido se amplía progresivamente y su cobertura se extiende gradualmente respecto de la totalidad de víctimas a las que se refiere la ley.24 Por esta razón, encontró razonable que los programas masivos de reparación administrativa, característicos de contextos de violencia generalizada y sistemática, no se encuentren en la capacidad de indemnizar por completo a todas las víctimas en un mismo momento.
En este tipo de situaciones, la Corte encontró que es legítimo definir plazos razonables para otorgar la indemnización administrativa y acoger, en esa dirección, determinados criterios que permitan priorizar la entrega de las medidas que correspondan. Este planteamiento implica analizar la situación concreta en que se encuentra cada accionante, para verificar si cumple o no con alguno de los supuestos que permiten darle prelación. 25 Sobre el particular, la jurisprudencia que se ha proferido en seguimiento a la sentencia T-025 del 2004 precisó que el sistema de priorización no puede derivar en una práctica inconstitucional, consistente en restringir arbitraria y desproporcionadamente el acceso de un grupo particular de víctimas a las medidas de indemnización, tal y como ocurre en la actualidad con la población desplazada por la violencia.26 Por el contrario, las políticas de de no repetición para garantizar que las organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de asegurar que tales crímenes no volverán a tener lugar.” En la misma dirección, ver la sentencia T-085 de 2009 (M.P. Jaime Araujo Rentería). 20 En esa línea se pueden estudiar las sentencias C-228 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett);
C-370 de 2006 (M.P.s Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas); T-821 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino); T-085 de 2009, (M.P. Jaime Araujo Rentería); T-159 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); T-159 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto);
T-076 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); C-820 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo); C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); T- 114 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo), entre otras. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-753 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). En este pronunciamiento la Corte fundamentó su postura en instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad “en sentido lato” (i.e. Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, o Principios Pinheiro, y los Principios y Directrices Básicos sobre el derecho de las Víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones).
También se pude consultar al efecto las sentencias T-236 de 2015 (M.P. Martha Victoria Sáchica), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras. 22 Corte Constitucional. Sentencia T-085 de 2009 (M.P. Jaime Araujo Rentería). Ver, entre otras, las sentencias T-114 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo) y la T-112 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). 23 Corte Constitucional.
Sentencia C-753 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). 24 Corte Constitucional. Sentencias C-438 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y C-161 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En la misma dirección, consideró que el principio de sostenibilidad plantea la necesidad de asegurar que “las medidas de reparación por vía judicial o administrativa sean efectivas en el tiempo y para todo el universo de víctimas que comprende la ley”.
Corte Constitucional. Sentencia C-753 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). 25 Corte Constitucional. Sentencia C-753 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). 26 Esta Sala encontró que el Decreto 1377 del 2014 representaba una restricción desproporcionada en torno al acceso de la población desplazada a la indemnización administrativa.
A pesar de que los fines que perseguía el gobierno en materia de priorización para el acceso a tales recursos fuera constitucionalmente relevantes, al buscar encausar la indemnización a la reconstrucción del proyecto de vida de las familias desplazadas, dando prelación a los procesos adelantados de retorno o de reubicación, una vez superada la situación de emergencia derivada del desplazamiento mismo, su aplicación práctica restringía de forma desproporcionada el acceso de las personas desplazadas a la indemnización. Del total de víctimas, sólo el 17% fueron personas desplazadas, a pesar de representar el 84% de la población víctima registrada en el RUV.
Lo que quiere decir, en términos brutos, Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 13 indemnización deben dar un estricto cumplimiento al principio de coherencia, tal como fue definido en su momento en la sentencia T-025 del 2004.27 El reconocimiento de los principios de gradualidad y progresividad no puede traducirse en que las personas desplazadas tengan que esperar de manera indefinida, bajo una completa incertidumbre, el pago de la indemnización administrativa.
Por el contrario, en todos aquellos casos en los que estas personas se acercan a las autoridades para solicitar la entrega o información acerca del desembolso de la indemnización administrativa, es fundamental que las autoridades den plena observancia a las reglas que rigen la respuesta al derecho de petición y al debido proceso, sin que esto implique, como se acaba de exponer, que la respuesta sea una aceptación de lo solicitado.28 Así las cosas, cuando la Corte Constitucional conoció tutelas en las que se solicita la protección del derecho de petición en materia de indemnización administrativa, generalmente reiteró las reglas que de ordinario deben orientar la respuesta a las peticiones que los ciudadanos interponen ante las autoridades.29 En algunos casos excepcionales la Corte fue más allá y ordenó el reconocimiento de la indemnización administrativa.
Se trata de situaciones en las que, al interior del proceso judicial: (a) se logra acreditar, de manera suficiente, que la persona cumple con las características para acceder directamente a la indemnización administrativa, debido a la especial situación de vulnerabilidad en la que se encuentra, en los términos recogidos en la normatividad vigente;30 (b) el solicitante enfrenta cargas desproporcionadas, como aquellas que se derivan de la espera indeterminada para obtener una respuesta de fondo a la solicitud, en el marco de un proceso administrativo que carece de claridad acerca de las etapas y los plazos que debe agotar una persona desplazada para acceder a la indemnización administrativa.31 Adicionalmente, la Corte señaló que el cumplimiento de las formas propias del debido proceso no debe entenderse como una simple sucesión de etapas, requisitos y términos, sino que se requiere comprender su verdadero sentido, vinculado de manera inescindible con el respeto y efectividad de los derechos fundamentales, razón por la cual su cumplimiento debe expresar en cada paso la protección y realización del derecho material de las personas.32 (…) No obstante, a pesar de que uno de los fines más comunes que los solicitantes persiguen al ejercer el derecho de petición es el conocimiento de un plazo en el cual se van a desembolsar los recursos de la indemnización administrativa, la normativa aplicable no estableció términos puntuales o plazos perentorios para su pago, más allá de la vigencia de la ley.33 La jurisprudencia constitucional tampoco esbozó parámetros en ese sentido que puedan aplicarse a todos los casos análogos. que sólo el 1,3% de las personas desplazadas ha sido indemnizada, transcurridos más de cinco años tras la emisión de la Ley 1448.
Cf. Corte Constitucional. Auto 373 del 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 27 “La coherencia apunta a que exista concordancia entre, de un lado, lo que “promete” el Estado y, de otro lado, los recursos económicos y la capacidad institucional para cumplir lo prometido, máxime si las promesas se han transformado en normas jurídicas. La coherencia exige que si el Estado crea un derecho prestacional específico por vía de una ley, prevea que debe contar con los recursos para garantizar su goce efectivo y con la capacidad institucional para atender la demanda de servicios generada por la creación de ese derecho específico”.
Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) 28 Corte Constitucional. Sentencia T-951 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica). 29 Las autoridades deben: (i) Resolver de manera pronta y oportuna la cuestión; (ii) solucionar de fondo con claridad, precisión y congruencia lo solicitado y (iii) poner la respuesta en conocimiento del peticionario.
Corte Constitucional. Sentencia T-908 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-068 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado). Es importante precisar que las reglas jurisprudenciales que se consolidaron alrededor de la entrega de la “ayuda humanitaria” plasmada en la ley 418 de 1997 –y posteriormente recogida en el decreto 1290 del 2008-, relacionadas con el respeto del derecho de los turnos y la necesidad de informar acerca de una fecha aproximada de entrega (ver supra, n.p.105), son aplicables al caso concreto.
Si bien tales recursos se fundamentan en un título jurídico distinto (solidaridad y no responsabilidad del Estado), sus características (monto, propósito, periodicidad) se asemejan a la actual indemnización administrativa. 30 En la sentencia T-130 de 2016 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), al encontrar que un hogar víctima de desplazamiento forzado, reclamante de la indemnización administrativa, se encontraba en situación de indefensión y vulnerabilidad extrema, la Corte estableció que cumplía con los requisitos señalados en la Resolución 0223 de 2013 para ser priorizado y, en esa medida, ordenó a la UARIV que una vez el Gobierno Nacional ponga a disposición el presupuesto para la entrega de las próximas indemnizaciones administrativas, tenga especial consideración del núcleo familiar del accionante en la próxima lista de priorizados para entrega de reparaciones administrativas e informe, en un periodo de 15 días, la fecha aproximada del pago. 31 Corte Constitucional.
Sentencias T-236 de 2015 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), T-527 de 2015, (M.P. Gloria Ortíz Delgado) y T-114 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo). 32 Corte Constitucional, sentencia C-496 de 2015 (M. P Jorge Pretelt Chaljub). 33 Ley 1448 de 2011, artículo 132; Decreto 4800 de 2011, artículo 159 y Decreto 1377 de 2014. Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 14 Finalmente, en los casos sometidos a revisión de la Corte Constitucional que abordan la indemnización administrativa a través del ejercicio del derecho de petición, se definió lo que a la luz de los principios constitucionales debe ser el alcance de la fase denominada “documentación” o “reserva técnica.”34 Se trata de los casos en los que la entidad accionada no da respuesta a la solicitud elevada, por cuanto el expediente del solicitante se encuentra en un estado de validación para definir la procedencia de la medida de indemnización.35 En estos escenarios, la Corte consideró que el tiempo que puede durar un caso en esta etapa “no puede ser contrario a la celeridad, eficacia y eficiencia, principios que rigen a la población desplazada.”36 Este Tribunal dejó en claro, además, que es la institucionalidad la que debe impulsar el proceso, hasta que el material probatorio recaudado permita con certeza comprobar el cumplimiento de lo señalado en las normas vigentes para efectuar el pago requerido.37”(Se destaca) Bajo los postulados enunciados, se exhortó a los jueces frente al tema de la reparación administrativa de la siguiente manera: “Quinto.- CONCEDER la primera solicitud elevada por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, consistente en exhortar a los jueces de la República para que, en lo concerniente a la indemnización administrativa, se abstengan de impartir temporalmente órdenes relacionadas con reconocimientos económicos, y para posponer las sanciones por desacato que exigen su cumplimiento.
Sexto.- EXHORTAR, mediante la Secretaría General de esta Corporación, y por conducto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a todos los jueces de la República para que apliquen la siguiente regla en el momento de resolver las acciones de tutela que reclaman la protección del derecho de petición, cuando se encuentra relacionado con la indemnización administrativa: los jueces deben conceder la tutela del derecho de petición, una vez verificado el cumplimiento de los respectivos requisitos de procedibilidad formal y material, pero dispondrán que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas tiene hasta el 31 de diciembre de 2017 para cumplir con el fallo de acuerdo al orden de prioridad que adopte.
Por lo tanto, se abstendrán de impartir órdenes relacionadas con reconocimientos económicos durante ese lapso. Al pronunciarse sobre los incidentes de desacato ocasionados por el incumplimiento de la UARIV a las órdenes de tutela impartidas en estos casos de indemnización administrativa, los jueces suspenderán las sanciones por desacato, tanto de arresto como de multa, dictadas a partir del 01 de enero de 2016, hasta el 31 de diciembre de 2017, fecha límite que dispone la UARIV para cumplir las sentencias de tutela que ordenaron la contestación de una petición o el reconocimiento de la medida de indemnización administrativa.
Lo anterior, se exceptúa en los casos excepcionales en los que los solicitantes se encuentran en un alto grado de vulnerabilidad, debido a circunstancias especiales, tales como la edad, la composición del hogar, algún tipo de discapacidad, entre otras, que les dificultan asumir su sostenimiento y cambiar de condición socioeconómica (numeral 2 del artículo 7 del Decreto 1377 de 2014), en los términos definidos en este pronunciamiento.” Efectuada la anterior reseña frente al tema de la indemnización administrativa y las últimas determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional, se abordará el estudio del caso concreto. 34 En el marco del Decreto 1290 de 2008, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 154 del Decreto 4800 de 2011. 35 Esta situación se presenta porque el paso del tiempo, entre la solicitud y la entrega de la medida, en muchos casos implica una reconfiguración del núcleo familiar a indemnizar.
UARIV. Respuesta a la orden 26 del auto 373 de 2016, presentado el 15 de noviembre de 2016, pág. 11. 36 La entidad debió aplicar con rigor la celeridad en la recolección de pruebas para determinar si la persona cumplía o no las condiciones para ser beneficiaria de la indemnización del Decreto 1290 de 2008. El parágrafo 3º del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011 debe ser interpretado de acuerdo con los principios de diferencialidad, favorabilidad y progresividad, en aras de la protección efectiva de las personas víctimas del desplazamiento forzoso.
Corte Constitucional, Sentencia T-068 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado). 37 Corte Constitucional. Sentencia T-068 de 2015 (M.P. Gloria Stella Delgado Ortíz). La Corte evaluó un caso en el que la UARIV no había resuelto una solicitud elevada con anterioridad al 2011, alegando que el caso se encontraba en reserva técnica por falta de pruebas.
Ante esta situación, la Corte recordó que la UARIV es la encargada de impulsar el trámite para dar cumplimiento a los requisitos legales que permitían acceder al pago de la indemnización administrativa. La Corte encontró que la entidad accionada, no sólo se abstuvo de resolver de fondo la petición, sino que trasladó la carga de la prueba a las demandantes, sin considerar que, en materia de desplazamiento forzado, corresponde a las autoridades competentes probar o desvirtuar las afirmaciones de los accionantes.
Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 15 3.8. El caso concreto Como quedó visto, la A quo dispuso el amparo del derecho fundamental de petición de la señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE, para que le fuera informado cuando se haría efectivo el beneficio reconocido el 2 de septiembre de 2019 y el procedimiento que se realizaría para llevar a cabo el pago.
Con las pruebas obrantes dentro del proceso, quedó acreditado que la actora, actualmente es beneficiaria del derecho a la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, según se constató en el contenido de la Resolución No. 04102019-40470 del 2 de septiembre de 201938, la cual le fue notificada el 09 de septiembre del mismo año39.
Ni en los considerandos ni en la parte resolutiva del mentado acto administrativo, se indicó a la actora la fecha en la que posiblemente se llevaría a cabo el pago de la indemnización administrativa a la que, según lo expuesto, tiene derecho por el desplazamiento forzado del que fue objeto. Conforme a la última decisión emitida por la Corte Constitucional frente al tema, se tiene que el juez de tutela, a la fecha, ya no se encuentra impedido en forma temporal, para impartir órdenes frente al tema de indemnizaciones administrativas; pues el exhorto emanado de la Alta Corporación Constitucional, se prolongó hasta el 31 de diciembre de 2017.
Se itera que aunque la petición allegada junto con el libelo inicial carece de nota de recibido y que la UARIV ha sostenido reiteradamente que en sus archivos no encuentra solicitud de la actora pendiente de resolver, interpreta esta Sala, igual que lo hubiere hecho la Jueza de Instancia, que la señora ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE ya había peticionado el reconocimiento y pago de indemnización por vía administrativa en una oportunidad, por lo que en la misma Resolución No. 04102019-40470 del 2 de septiembre de 2019, se debió informar la fecha en la que el pago se haría efectivo.
Por ello, a juicio de esta Corporación, no puede concluirse que la Unidad accionada resolvió de manera adecuada y completa la petición de la actora, en tanto no se ha definido el tiempo en el que se hará efectivo el derecho, a pesar de tener la obligación de hacerlo. Así, la decisión de informar y/o asignar una fecha exacta de pago de la indemnización a la señora ROSA ELIA, deviene ajustada a derecho, en el entendido que la entidad tiene la obligación de indicar el tiempo en la que se va a materializar la medida de indemnización administrativa, tal y como se pide en el sub lite.
En ese entendido, se concluye que - en efecto - es acertado disponer el amparo del derecho fundamental de petición de la accionante, quien ha solicitado el reconocimiento de la indemnización administrativa por desplazamiento forzado, sin que la entidad haya emitido pronunciamiento en punto al tiempo en que se llevaría a cabo el pago de la misma.
IV. DECISIÓN 38 Folios 14 a 19 del Expediente 39 Folio 53 del Expediente Expediente: 19001 33 33 009 2020 00017 01 Actor: ROSA ELIA LEDEZMA TULANDE Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Acción: TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA 16 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la Sentencia No. 012 del 18 de febrero de 2020, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán, por lo expuesto. SEGUNDO.-
NOTIFÍQUESE personalmente, o por cualquier medio expedito, a las partes, en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional, para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JAIRO RESTREPO CÁCERES CARLOS HERNANDO JARAMILLO DELGADO CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ Firmado Por: JAIRO RESTREPO CACERES MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 8ad6383a6ed424e20eb77ed2c17719d4f42490aee41038853b96380f066da4b5 Documento generado en 29/10/2020 12:34:35 p.m. Valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica