TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintinueve de enero de dos mil veintiuno Referencia: Radicación: 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Raúl Alberto Bedoya Machado y otros Demandado: Departamento de Risaralda Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Pereira en audiencia inicial, mediante la cual fueron negadas las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES El demandante de la referencia, por medio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el Departamento de Risaralda, en procura de las siguientes: II.
PRETENSIONES A folios 374 y 377 se solicita lo siguiente: 1.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio número 000401-1049 del 22 de enero de 2018, proferido por el Secretario de Educación Departamental de Risaralda, mediante el cual se niega el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, establecida en la ley para los demandantes. 1.2.
Que se declare que, por ser docentes al servicio del Departamento de Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 Risaralda, tienen derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, establecida en el artículo 1º del Decreto Nacional 2418 de 2015, desde el momento en que comenzó a tener efectos legales y hasta el momento en que se realice el efectivo cumplimiento a esta decisión judicial. 1.3.
Que se inaplique por inconstitucional el acuerdo suscrito el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, en el capítulo IV, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia. 1.4. Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Departamento de Risaralda el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, determinada en los artículos 1º y s.s. del Decreto Nacional 2418 de 2015, a los docentes demandantes, a partir del cumplimiento de un año de servicios, esto es, año 2016. 1.5.
Que se ordene la reliquidación de la prima navidad, de la prima de servicios y de la prima de vacaciones, de conformidad con lo ordenado en la ley, una vez se condene al pago de la bonificación por servicios prestados. 1.6. Que se condene al Departamento de Risaralda al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de los valores resultantes de las condenas impuestas, se determinen en sumas líquidas de moneda legal colombiana, y que se ajusten dichas sumas tomando como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, hasta la fecha de ejecutoria del fallo condenatorio; dando, igualmente, aplicación a la fórmula jurisprudencialmente establecida para ello por el Consejo de Estado, por cada una de las sumas individualmente consideradas por tratarse de sumas periódicas, de tracto sucesivo. 1.7.
Que se ordene el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.8. Que se condene en costas al Departamento de Risaralda por los gastos ocasionados en la presentación de la demanda. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 III.
HECHOS Se encuentran a folios 377 y s.s. y se resumen de la siguiente manera: 2.1. Los demandantes, en calidad de docentes, vienen prestando sus servicios al Departamento de Risaralda, y consideran que, de conformidad con la ley y lo determinado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se les debe dar un trato como empleados territoriales. 2.2.
Al comparar las prestaciones sociales que reciben los demandantes con las reconocidas a los demás empleados públicos del orden territorial, observa que no se les reconoció la bonificación por servicios prestados, a la que dicen tener derecho, siendo su régimen salarial y prestacional igual al de los empleados públicos del orden nacional y al territorial. 2.3.
De conformidad con lo anterior, se realizó reclamación administrativa a nombre de los demandantes, frente a la entidad demandada, con la finalidad de obtener el pago de los salarios y prestaciones sociales a que tiene derecho, petición que fue negada por medio del acto administrativo demandado. 2.4. Considera la parte actora que la decisión adoptada no se encuentra acorde a los nuevos postulados en los que se desenvuelve al régimen jurídico aplicable a la regulación salarial de los demandantes como docentes municipalizados, conforme lo establecido en la jurisprudencia de las alta cortes y el Honorable Consejo de Estado, existe directa vulneración del acto administrativo demandado con lo consagrado en la ley IV.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN A folios 379 y s.s. se indican como vulneradas las siguientes disposiciones: - Constitución Política, artículos 13, 25, 53 - Ley 4ª de 1992, artículo 1 - Ley 60 de 1993, artículos 1, 2, 3, 4 y 6 - Ley 715 de 2001, artículos 5, 6, 7, 9. - Decreto 2418 de 2015, artículo 1 y s.s. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 Como concepto de violación indica que aunque son los docentes empleados públicos de la rama ejecutiva, son los únicos empleados públicos a quienes siempre se les ha negado el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, por lo que es evidente la vulneración del derecho constitucional a la igualdad del sector docente, ya que se está dando un trato diferencial entre iguales, sin que exista justificación jurídica que la asista a la demandada en seguir negando dicha bonificación, si se tiene reconocida la expedición del Decreto 2418 de 2015 en su artículo 1.
Argumenta que desde la expedición del Decreto 1850 del 13 de agosto de 2002, la jornada laboral de los docentes fue modificada igualando la jornada laboral a todos los servidores públicos del estado, aumentándoles las 16 horas semanales, que justificaban la excepción consagrada en el literal b) del artículo 104 del Decreto 1042 de1978, por tanto, el argumento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-566 de 1997 para declarar la exequibilidad de la norma, ya no existe.
Sostiene que el campo de aplicación del Decreto 2418 de 2015 se extiende a todos los empleados públicos del orden territorial, sector en el cual los docentes oficiales quedaron incorporados luego del proceso de descentralización del servicio educativo establecidos por la ley 60 de 1993 y la ley 715 de 2001, en consecuencia, tienen derecho a que dicha prerrogativa sea reconocida.
Insiste en que, al ser incorporados a las entidades territoriales, hoy son considerados empleados departamentalizados y municipalizados, de tal manera que el régimen salarial y prestacional es determinado por el Gobierno Nacional, por lo que las entidades territoriales no pueden arrogarse a tal facultad. Reconocen que el Decreto Nacional 1042 de 1978 en su artículo 104, establecía que las disposiciones de dicho decreto no son aplicables al personal docente de los distintos órdenes en la rama ejecutiva del poder público, situación por la cual expresan que el motivo de la reclamación, no se encuentran en la mencionada disposición, que contenía la bonificación por servicios prestados, lo que se pretende es que fue reconocida esta prestación a todos los empleados públicos del país, situación que no solo se fundamenta el reconocimiento a los demandantes, sino que su incorporación a los municipios y los departamentos, cambió su denominación de empleado nacional y nacionalizado a ser empleado de orden territorial, que debe recibir las mismas asignaciones salariales y prestacionales de los empleados públicos del orden nacional y del orden territorial, y que de lo contrario se estaría Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 otorgando un tratamiento discriminatorio entre iguales. Explica que, aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categoría de servidores públicos, su situación, características y funciones se asemejan a la de estos últimos, por cuanto al sector docente le es aplicable el régimen general en lo no regulado en el régimen especial.
V. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La entidad demandada allegó escrito1 mediante el cual se opone a las pretensiones de la parte demandante, al considerar que, si bien la ley 91 de 1989 señaló que los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, y 1045 de 1978, encuentra que frente a este último precepto normativo mencionado, la diferenciación se hace respecto de las prestaciones sociales y de los factores salario.
Que el Decreto 1045 de 1978 determina para cada prestación los factores salariales que deben aplicarse para su reconocimiento y pago, dentro de los cuales advierte la prima de servicios, lo cual no es cierto se haga extensible al personal docente, ello en razón a que si bien el Decreto 1045 de 1978 regula el régimen de prestaciones sociales de los empleados del orden nacional, el Decreto 1042 de 1978 es el que regula el régimen de factores salariales de esos empleados y no de los docentes como lo indica su artículo 104 literal b) que “…las normas del presente Decreto no se aplicarán a las siguientes personas, cuya remuneración se establecerá en otras disposiciones…b) Al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva.” Afirma que los docentes poseen un régimen salarial especial, porque ostentan particulares concesiones legales, sin perjuicio de que su régimen prestacional básico es el mismo que disfrutan los empleados públicos Nacionales, lo que constituye un régimen especial que comprende, entre otros aspectos, el ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de estos servidores (Decreto 2277 de 1979 y Decreto ley 1278 de 2002), y contiene algunas prestaciones especiales adoptadas 1 Folios 447 y s.s. del cuaderno No. 1-2 Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 extralegalmente en cada entidad territorial, de tal manera que su excepcionalidad está amparada por la ley y esto los excluye del régimen de prestaciones sociales establecidas para los empleados públicos del nivel nacional, y por ende del régimen de empleados de entidades territoriales.
Por lo tanto, la competencia para fijar el régimen salarial de los docentes nacionales y nacionalizados, está radicada de manera exclusiva y excluyente en el Gobierno Nacional, de tal modo que las asignaciones salariales que les corresponde, no podrán ser modificadas o adicionadas por las autoridades territoriales. Finalmente, propuso la excepción de prescripción y las que denominó “situación jurídica ya defendida judicialmente”, “improcedibilidad de reconocer y pagar las prestaciones sociales por parte de la entidad territorial”, “inexistencia de infracción al derecho a la igualdad”, “legalidad en la expedición del acto administrativo acusado” y “posición nugatoria por parte del gobierno nacional”.
VI. EL FALLO IMPUGNADO El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira negó las súplicas de la demanda, de acuerdo con lo que se permite extractar la Sala: Explica que la bonificación por servicios prestados no hace parte de las prestaciones sociales que devengan los empleados públicos del orden nacional, lo que descarta la procedencia de su reconocimiento a los demandantes en el caso objeto de estudio.
No desconoce la a quo que la bonificación por servicios prestados es un factor salarial que está llamado a ser percibido por los empleados públicos del orden nacional y territorial, sin embargo, la remisión que realizó la Ley 91 de 1989 se refiere solamente a las prestaciones económicas y sociales, siendo improcedente hacer extensivos los efectos de esa disposición para hacer acreedores a cada uno de los demandantes en su calidad de docentes, también a los factores salariales de los empleados públicos del orden nacional, toda vez que el legislador en su libertad de configuración normativa optó por no contemplar esos efectos jurídicos para esa tipología de servidores públicos.
Expone que al gozar de una naturaleza distinta los conceptos de prestaciones sociales y salarios, y al haberse establecido en la Ley 91 de 1989 que solamente Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 les sería aplicable el régimen de prestaciones sociales a los empleados públicos del orden nacional, a los docentes nacionales o a aquellos que se vinculen al servicio educativo a partir del 1 de enero de 1990, la consecuencia necesaria para el debate planteado, es que los demandantes no son acreedores a que se les cancele la bonificación por servicios prestados que reclaman, toda vez que en el régimen ordinario de empleados públicos del orden nacional, ésta no se concibe como prestación social.
Agrega que es cierto que la bonificación por servicios prestados se extendió a los empleados del nivel territorial a partir del 1º de enero de 2016, a través del Decreto 2418 de 2015, como consecuencia de un acuerdo firmado el 11 de mayo de 2015, entre las centrales sindicales, CUT, CTC, CGT y sus federaciones y el gobierno nacional. En tal virtud, considera que ni la Ley 91 de 1989, ni el Decreto 1919 de 2002 y tampoco el Decreto 2418 de 2015 hicieron extensivos los beneficios salariales de la Rama Ejecutiva del poder público a los docentes, y estando considerada la bonificación por servicios prestados como factor salarial y no como beneficio prestacional para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, ésta no resulta pagadera a quienes demandan.
En relación con el argumento de violación del derecho a la igualdad ante la omisión del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados para el personal docente, la juzgadora sometió la situación al test de igualdad, y concluyó que la cantidad y la calidad de trabajo que ejercen unos y otros no es igual, por lo tanto, su remuneración tampoco está llamada a serlo.
Concluye que, en cumplimiento del Acuerdo Único Nacional suscrito en el año 2015, entre el gobierno nacional y las confederaciones y federaciones de sindicatos, se hizo extensiva la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del nivel territorial, no encuentra ese juzgado la violación al derecho a la igualdad, atendiendo que corresponde a conquistas laborales de este sector de trabajadores, donde no está incluido el personal docente, ello en atención además de lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-566 de 1997.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 VII. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora formuló recurso de apelación, mediante escrito visible a folios 510 y s.s., aduciendo que el Acuerdo suscrito entre la CUT y el Gobierno Nacional, que le otorgó el nacimiento a la bonificación por servicios prestados, si contiene la aplicación de los docentes del sector público, una vez fueron incorporados a las plantas centrales de la administración departamental y municipal de cada entidad certificada en educación, como lo expresó literalmente las últimas 4 sentencias de exequibilidad de la Corte Constitucional y de Unificación proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Afirma que en el mes de julio el Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter, en sentencia de unificación por importancia jurídica SUJ-SII-11-2018, en el tema de reconocimiento de pensión gracia, situado fiscal, sistema general de participaciones, naturaleza jurídica de los recursos, fondos educativos regionales FER, docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, donde ilustró ampliamente la naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales en virtud de la figura del situado fiscal y como la creación de los FER, no es otra que descentralización administrativa y autonomía territorial, que funcionaba con fondos girados por las Nación y que una vez incorporados al presupuesto local, como de su propiedad, considerados como renta exógena.
Relata que, según esta posición adoptada por el máximo Tribunal Administrativo, se reclasifican las vinculaciones docentes, pues con anterioridad, se tenía para definir la categorización de los docentes solo el acto administrativo de su nombramiento sin tener en cuenta la plaza que fuera a ocupar, si era territorial o nacional, es decir, muchos docentes que eran considerados como nacionales, por el hecho que en su nombramiento intervino el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER, de acuerdo con la postura se debe estudiar la plaza que ocupó, esto es, si era un colegio departamental, municipal o nacional, para poder adecuar a esto su régimen prestacional.
Es así como esta sistematización del personal docente, tiene elemento compuesto y que requiere especial atención, pues esta interpretación es razón suficiente para que se acceda al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a los demandantes. Explica que es claro que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, han determinado que para poder unificar el régimen legal y reglamentario de los docentes Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 del magisterio colombiano, deben ser tratados iguales que a los demás servidores públicos docentes, habiendo clarificado que se encuentran dentro de la categoría de empleados públicos del orden territorial, estando adscritos a la planta de personal, de la entidad territorial a la que laboran y por lo tanto son acreedores del reconocimiento de bonificación por servicios prestados por parte del Departamento de Risaralda.
Afirma que la bonificación por servicios prestados que fue creada inicialmente a través del Decreto 1042 de 1978, para todos los empleados públicos del país, pero exceptuó de su pago a un grupo de empleados públicos entre ellos a los docentes (artículo 104), luego, se les comenzó a pagar la bonificación por servicios al resto de los empleados públicos que habían sido exceptuados de su pago, no obstante, al sector docente se le continuaba negando el reconocimiento y pago de dicha bonificación. Posteriormente, a través del Decreto 2418 de 2015 se reconoce este derecho a todos los empleados públicos del orden territorial, sin embargo, se continuó excluyendo a los docentes de su pago, bajo ningún argumento razonable que justifique dicha exclusión, pues son empleados sin ningún régimen especial pertenecientes a la entidad territorial que ha sido certificada en educación, y por lo tanto, la decisión adoptada en la sentencia apelada debe ser revocada y en su integridad acceder a las súplicas de la demanda.
Finalmente, pretende que sean decretadas pruebas de oficio, por cuanto existen elementos y argumentos que fueron cambiando en el tiempo y que no fueron previsibles al momento en que se profirió la sentencia de primera instancia, en consecuencia, solicita: 1) Se oficie a la Secretaría de Educación de Dosquebradas, para que certifique si los demandantes fueron incorporados a la planta de personal del Departamento de Risaralda, al momento de la descentralización administrativa, en virtud de lo dispuesto en la ley 60 de 1993 y la ley 715 de 2001, 2) Se sirva anexar el acto administrativos, mediante el cual fueron incorporados a la planta central de la administración y 3) Que se sirva indicare si los recursos que provienen del Sistema General de Participaciones fueron incorporados al presupuesto municipal del Departamento de Risaralda, para los años 2015, 2016, 2017 y 2018.
VIII. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De conformidad con la constancia secretarial visible a folio 533 del cuaderno 1-2, frente a la convocatoria debida que tuvo lugar en esta instancia mediante auto del Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 28 de enero de 2020, las partes guardaron silencio.
IX. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA: Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibidem.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta esta etapa se ha surtido, se aplica esta corporación judicial a decidir en esta instancia el asunto debatido, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscrito al aspecto que es materia de la impugnación formulada, para establecer si, en favor de los docentes demandantes y a cargo del Departamento de Risaralda, debe disponerse el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, consagrada en el Decreto número 2418 de 2015, por medio del cual el Gobierno Nacional hizo extensiva dicha prerrogativa para los empleados públicos del nivel territorial que inicialmente solo era aplicable a los empleados públicos de la Rama Ejecutivo del orden nacional. 3.
CUESTIÓN PREVIA. Sea lo primero para advertir que en lo relacionado con las pruebas de oficio solicitadas por el señor apoderado de los demandantes en el recurso de apelación, específicamente que: 1) se oficie a la Secretaría de Educación de Dosquebradas, para que certifique si los demandantes fueron incorporados a la planta de personal del municipio al momento de la descentralización administrativa, en virtud de lo dispuesto en la ley 60 de 1993 y la ley 715 de 2001, 2) Se sirva anexar el acto administrativo, mediante el cual fueron incorporados a la planta central de la administración y 3) Que indique si los recursos que provienen del Sistema General Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 de Participaciones fueron incorporados al presupuesto municipal del Departamento de Risaralda, para los años 2015, 2016, 2017 y 2018. Al respecto, estima la Sala de Decisión y a tono con lo pautado por la jurisprudencia del Consejo de Estado2 que se trata de una petición improcedente porque contraría lo dispuesto en el artículo 212 del CPACA, como quiera que dicha norma es diáfana y estricta al señalar que “para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados”, y especifica que, en el trámite de la segunda instancia, “cuando se trate de apelación de sentencia”, las partes podrán pedir pruebas en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las cuales “se decretarán únicamente” en los casos en que se evidencien las situaciones que están señaladas en los ordinales uno a cinco del mismo artículo, esto es, que sean pruebas solicitadas de común acuerdo por las partes; que habiendo sido decretadas en la primera instancia no se hayan podido practicar sin culpa de la parte que las solicitó; que versen sobre hechos posteriores a la oportunidad probatoria de la primera instancia; que no se hayan podido solicitar en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito; o que busquen desvirtuar algunas pruebas decretadas en segunda instancia. En este sentido, se observa que la parte recurrente no solicitó la prueba dentro de la oportunidad correspondiente, y tampoco alegó ni acreditó que estuviera frente a alguno de los presupuestos habilitantes de la solicitud de pruebas en el trámite de la segunda instancia, por lo que carece de fundamento legal la solicitud de prueba formulada por el apelante.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En el sub examine, los demandantes solicitan la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio número 000401-1049 del 22 de enero de 2018, proferido por el Secretario de Educación Departamental de Risaralda, mediante el cual se niega el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados.
Así mismo, que se inaplique el acuerdo suscrito el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, en el capítulo IV, por inconstitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección CuartaCP: Julio Roberto Piza Rodríguez.
Providencia del 12 de febrero de 2019. Radicación: 05001-23-33-000-2013-01534-01(21611). Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 Colombia. Como fundamento de lo pretendido, aduce la parte actora que le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la citada prestación salarial, toda vez que hacen parte de los empleados de orden territorial, a quienes les fue extendida dicha prerrogativa, con la expedición del Decreto número 2418 de 2015.
Por su parte, la Juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que ni la Ley 91 de 1989, ni el Decreto 1919 de 2002, ni el Decreto 2418 de 2015, hicieron extensivos los beneficios salariales de la Rama Ejecutiva del poder público a los docentes y estando considerada la bonificación por servicios prestados como factor salarial y no como beneficio prestacional para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, esta no resultaba pagadera a los actores.
En igual sentido, no advirtió que se estuviera vulnerando el derecho a la igualdad, por cuanto el personal docente se encuentra regido por un régimen salarial y prestacional especial. Para resolver la impugnación formulada por la parte actora y en la cual insiste en el derecho pretendido en la demanda, procederá esta colegiatura judicial a analizar los elementos normativos que desarrollan el régimen salarial del personal docente oficial, con miras a determinar si les asiste el derecho a la bonificación por servicios que reclaman.
El Decreto 2277 de 1979, desarrollo las normas de la profesión docente, y el régimen aplicable, así: “Artículo 2º.- Profesión docente. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo.
Artículo 3º.- Los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal, son empleados oficiales de régimen especial que, una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en este decreto.” Mediante la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías, (estas últimas en la época que existieron).
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 Es así como fue expedida la Ley 91 de 1989, por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, disponiendo en cuanto al régimen salarial y prestacional aplicado a los docentes, lo siguiente: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley…” (Subraya la Sala) La disposición transcrita estableció unas reglas claras en cuanto a las prestaciones económicas y sociales de los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, las cuales se regirían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, pero con las excepciones que señala la mencionada ley.
En cuanto a la exequibilidad de dicha norma, la Corte Constitucional en sentencia C-506 del 6 de julio de 2006, precisó: “Ahora bien, el artículo 15, alude a las disposiciones que regirán las prestaciones sociales a partir de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 y quienes se vinculen con posterioridad al 1º de enero de 1990. Así el inciso acusado del numeral 1, señala que los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de sus prestaciones sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones legales.
Dicha disposición resulta conforme al margen de configuración normativa que le asiste al legislador de poder señalar en relación con los docentes nacionales la normatividad aplicable a las prestaciones sociales a partir de la vigencia de la presente ley, que no contraría mandato constitucional alguno ya que la entrada en vigencia de una nueva ley que crea un Fondo especial hacía necesario exponer con claridad la normatividad aplicable y en función de su unificación, que por demás refiere a los decretos vigentes aplicables para ese entonces, o que se expidan en el futuro, bajo las excepciones legalmente establecidas ” Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 En tal sentido, lo reitera el artículo 6.º de la Ley 60 de 19933 al señalar que el régimen prestacional de los docentes nacionales o nacionalizados, que se incorporen a las plantas de personal departamentales o distritales y para los que se vinculen será el contenido en la Ley 91 de 1989.
Adicionalmente, previó “El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992”. Pese a lo anterior, el Decreto Ley 2277 de 1979, no determinó qué factores salariales tenían derechos de percibir los docentes oficiales mensual o periódicamente, situación que tampoco fue establecida en la Ley 4ª de 1992, ya está únicamente fijó los lineamientos para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, en donde se deben incluir los docentes oficiales, entre otros.
Con posterioridad, la Ley 115 de 1994, determinó en lo que respecta al régimen de los docentes lo siguiente: “ARTÍCULO 115. RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS EDUCADORES ESTATALES. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la presente Ley. El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 19934 y en la presente ley.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones y salarios legales. En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores.
ARTÍCULO 175. PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DE LA EDUCACIÓN ESTATAL. Con los recursos del situado fiscal y demás que se determinen por ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo estatal, garantizando el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, directivo docente y administrativo de la educación estatal en sus niveles de educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media.
Estos recursos aumentarán anualmente de manera que permitan atender adecuadamente este servicio educativo. 3 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» 4 Derogada Ley 715 de 2001 Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 PARÁGRAFO. El régimen salarial de los educadores de los servicios educativos estatales de los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4a. de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen.” A su turno, el Decreto Ley 1278 de 20025, por el cual se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, contempló: “ARTÍCULO 2o.
APLICACIÓN. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.
(…)
ARTÍCULO 46. SALARIOS Y PRESTACIONES. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979.
ARTÍCULO 47. ESTÍMULOS Y COMPENSACIONES. Además de los estímulos establecidos por la ley, el decreto de salarios que expida el Gobierno Nacional, podrá establecer compensaciones económicas, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
ARTÍCULO 48. ESTÍMULOS A LA ESPECIALIZACIÓN, A LA INVESTIGACIÓN Y A LA INNOVACIÓN. En aquellas entidades territoriales donde exista carencia de docentes especializados en determinadas áreas del conocimiento, podrán concederse estímulos a los docentes vinculados, especialmente a los normalistas, que deseen cursar estudios universitarios de profesionalización o especialización en dichas áreas, a través de comisiones de estudio o pasantías.
Así mismo, podrán estimularse las investigaciones o escritos que interesen al sector educativo, innovaciones educativas o experiencias significativas en el aula que contribuyan al mejoramiento de la calidad de la educación.
ARTÍCULO 49. REGLAMENTACIONES. El Gobierno Nacional, en el marco de la ley y de conformidad con el decreto de salarios, expedirá reglamentaciones para regular los estímulos, incentivos y compensaciones de que trata este decreto, que en ningún caso constituirán factor salarial para ningún efecto legal, estableciendo periodicidades, cuantías, formas, número de beneficiarios, condiciones y garantías, considerando los principios de igualdad, transparencia, objetividad, méritos y buen servicio, y sólo podrán concederse si tienen las correspondientes apropiaciones presupuestales.
El Gobierno Nacional podrá establecer otros incentivos, de acuerdo con la ley ” 5 “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente.” Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 Finalmente, la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, que, en relación con las prestaciones salariales de los docentes, dispuso: “Artículo 81.
Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.
( ) El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.” Para el efecto basta tener en cuenta que el Gobierno Nacional, a partir del año 2006, mediante Decretos expedidos con fundamento en la Ley 4ª de 1992, señala la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, que consagran la asignación básica mensual para los docentes y directivos docentes, grado en el escalafón, asignación adicional para directivos docentes, cuyo porcentaje varía de acuerdo a la institución a la que pertenezcan, reconocimiento adicional por número de jornadas, reconocimiento adicional por gestión, asignación adicional para supervisores o inspectores nacionales, directores de núcleo educativo y vicerrector, asignación adicional para docente preescolar, horas extras, prima académica, entre otros.
En este orden, del compendio normativo que integra el régimen laboral de los docentes oficiales, la Sala no encuentra que el legislador hubiere establecido en alguna de ellas el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados para los educadores que tienen el carácter nacional, nacionalizado o territorial. Lo anterior, se refuerza de acuerdo con lo indicado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia 7 de marzo de 2019, dentro del proceso con radicación número radicación número: 20001-23-39-000-2014-00231-01(2898-16), al Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 considerar: “De acuerdo con el anterior recuento, la Subsección considera que ninguna de estas normas reglamentó o creó, en favor de los docentes oficiales, prestaciones de carácter salarial, razón por la cual, se reitera, su régimen salarial se regula por la Ley 91 de 1989, que remite a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 para determinar cuáles son los beneficios adicionales al salario o asignación básica ordinaria a los que este grupo tiene derecho, mientras que, con base en los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional fija anualmente la remuneración de estos servidores públicos.
Por su parte, el Decreto Ley 1042 de 1978, «[…] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. […]», reglamenta en su artículo 1.º, como ámbito de aplicación, que: «[…] El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos que se establece en el presente Decreto regirá para los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante […]» No obstante, el artículo 104 ejusdem, se fijaron las excepciones a la aplicación del Decreto 1042 de 1978, entre las cuales se reguló en su literal b), al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva.
Al respecto: «Artículo 104. Las normas del presente Decreto no se aplicarán a las siguientes personas, cuya remuneración se establecerá en otras disposiciones: […] b) Al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva. […]» De acuerdo con la precisión que hace la norma, debe concluirse que esta excluyó expresamente al grupo de los docentes de la aplicación de las regulaciones allí contenidas, entre las cuales se incluyen: i) la prima de servicios, ii) la prima de antigüedad y, iii) la bonificación por servicios prestados.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 En ese orden de ideas, si bien por disposición del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a aquellos docentes vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma, en lo concerniente al régimen salarial y prestacional, se les aplican las normas que rigen a los empleados públicos del orden nacional, lo cierto es que el Decreto Ley 1042 de 1978 no les es aplicable por disposición expresa del mismo.” De acuerdo con el recuento normativo y el extracto jurisprudencial referenciados, el Tribunal concluye que a los docentes vinculados con las entidades del nivel territorial, no les asiste el derecho a recibir la bonificación por servicios prestados, en cuanto esta acreencia es un elemento de salario que está contemplado para los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder público del orden nacional en el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 estipuló las excepciones para su aplicación, y excluyó al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva.
Así, la competencia para su creación corresponde al Gobierno Nacional, de acuerdo a la posición reiterada de la Corte Constitucional en sentencia C-402 del 3 de julio de 2013 ante la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 31, 45, 46, 50, 51, 58 y 62 (parciales) del Decreto-Ley 1042 de 1978, al declarar la exequibilidad de la expresión referente al “orden nacional” en ellos indicada, y señalar que las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales, los Gobernadores y los Alcaldes no tienen competencia para adoptar decisiones sobre el particular, argumento que desaparece el planteamiento acotado por el recurrente, al afirmar que la bonificación por servicios prestados puede ser reconocida a los docentes demandantes, de acuerdo con la descentralización administrativa y autonomía territorial, que funcionaba con fondos girados por la Nación, y que una vez incorporados al presupuesto local, como de su propiedad, son considerados como renta exógena.
Lo anterior, por cuanto en el presente caso no se está analizando un tema prestacional, como lo es la pensión gracia, sino un tópico de carácter salarial, respecto del cual la competencia de las entidades territoriales en definir el régimen salarial del personal docente se circunscribe a lo establecido en la Constitución y en la Ley, por lo que les está prohibido crear o regular factores salariales ajenos a los previstos por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, Ahora bien, la parte actora solicita el reconocimiento a los demandantes de la Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 bonificación por servicios prestados creada para los empleados del orden territorial mediante el Decreto 2418 de 2015. Al respecto, en cumplimiento del Acuerdo Único Nacional suscrito en el año 2015 entre el Gobierno Nacional y las Confederaciones y Federaciones de Sindicatos se expidió el Decreto 2418 de 2015, por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial, en cuyos considerandos se determinó: “Que la Constitución Política, en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), faculta al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley.
Que en desarrollo de la anterior disposición constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4a de 1992, señalando las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, consagrando en el artículo 12 de la citada Ley que las corporaciones públicas territoriales no podrán arrogarse esta facultad.
Que mediante el Decreto 1919 de 2002 se extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional a los empleados de las entidades territoriales señaladas en su campo de aplicación. Que los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional perciben la bonificación por servicios prestados en los términos señalados en el Decreto- Ley 1042 de 1978 y en las normas que lo han modificado y adicionado.
Que el Decreto Ley 1042 de 1978, de conformidad con lo señalado en el artículo 10 y en la Sentencia C-402 de 2013, es aplicable únicamente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. Que, con ocasión del Acuerdo Único Nacional, suscrito en el año 2015 entre el Gobierno Nacional y las Confederaciones y Federaciones de Sindicatos, se acordó hacer extensiva la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del nivel territorial.
Que para la fijación del régimen salarial el Gobierno Nacional debe respetar los principios señalados en la Ley 4a de 1992, la cual consagra que todo régimen salarial debe consultar al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.
Que el Gobierno Nacional encuentra viable hacer extensiva la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial.” Según el campo de aplicación del mencionado decreto (artículo 1), esta bonificación por servicios prestados se reconoce a los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 del orden territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector de educación, en los términos y condiciones señalados en la citada norma.
Es evidente entonces que, el personal docente siguió sometido al régimen especial que defina el Gobierno Nacional, en el entendido que éste es más beneficioso, lo que significa que la bonificación por servicios prestados establecida en el Decreto en mención, sólo aplica al personal administrativo del sector educación, tal como lo señala el artículo 1º del Decreto 2418 de 2015, en cuanto los primeros cuentan con un sistemas especial de remuneración, que no puede ser desconocido por la entidad territorial demandada.
Teniendo en cuenta lo expuesto, en virtud de lo contemplado por el artículo 1º del Decreto 2418 de 2015, la bonificación por servicios prestados no se aplica al ramo docente, y mal podría el Departamento de Risaralda como representante del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, acceder a la solicitud de reconocimiento y pago de esta acreencia, contrariando la normatividad legal; cuando de manera clara establece que estarán amparados de la bonificación solamente el personal administrativo del sector educación. En consecuencia, no es procedente su reconocimiento al personal docente del orden territorial.
Cabe resaltar que, a partir del año 2006 y mediante Decretos expedidos con fundamento en la Ley 4ª de 1992, el gobierno nacional ha fijado la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, ha señalado la asignación básica mensual para los docentes y directivos docentes, grado en el escalafón, asignación adicional para directivos docentes, reconocimiento adicional por número de jornadas, reconocimiento adicional por gestión, asignación adicional para supervisores o inspectores nacionales, directores de núcleo educativo y vicerrector, asignación adicional para docente preescolar, horas extras, prima académica, entre otros.
De esto se concluye que a los docentes oficiales se les paga una serie de prestaciones económicas, según el régimen especial a ellos aplicable, por lo que no es igual al régimen general. Ante lo cual, se deja sentado que, el solo hecho de que a los demandantes no se les reconozca y pague la bonificación por servicios Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 prestados, no es razón para afirmar que se le vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que en casos como el presente, no basta comparar qué se reconoce a unos y qué no se reconoce a otros, cuando igualmente los docentes son objeto de unas prestaciones adicionales especiales de las que no gozan otros servidores públicos.
Luego el análisis debe ser integral y no respecto de unas prestaciones en particular, en cuanto, de ser ello así, siempre habría diferencias que harían suponer un trato discriminatorio, lo que no tiene asidero conceptual, ya que el legislador puede establecer, atendiendo la diversidad de funciones que deben cumplir los distintos servidores públicos y la complejidad de las mismas, un trato diferente en materia prestacional que desde luego por tal razón está debidamente justificado.
El criterio que antecede encuentra sustento en los siguientes apartes de la sentencia de constitucionalidad C-402 de 20136, por medio de la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del literal b) del artículo 104 del Decreto 1042 de 1978, que excluyó al sector docente de la aplicación del régimen salarial general de los empleados públicos, en los siguientes términos: “3.
Análisis de la norma demandada en relación con el principio de igualdad. Considera la Corte que la norma demandada, en cuanto ordena excluir al personal docente de los organismos de la Rama Ejecutiva de la aplicación del régimen salarial general de los empleados públicos, persigue el respeto de ciertas conquistas laborales de este sector de trabajadores, que se erigen en derechos adquiridos, aparte de reconocer que las peculiaridades del ejercicio de la docencia ameritan la consagración de un estatuto laboral, salarial y prestacional adecuado a las particularidades de este servicio.
No obstante ser esta la finalidad de la norma bajo examen, su aplicación específica, en relación con el artículo 34 del mismo decreto, parece conducir a un efecto totalmente distinto al querido por el legislador, ya que propicia un aparente desmejoramiento en las condiciones laborales de los servidores del Estado sujetos al régimen especial, al desconocer la posibilidad de que el trabajo ordinario nocturno sea remunerado con el recargo adicional que se reconoce en cambio a todos los servidores públicos que laboran en estas circunstancias.
Con ello se introduce una disparidad en el trato, cuya justificación constitucional corresponde a esta Corporación verificar. 3.1. Justificación de la existencia de estatutos laborales especiales. Como ya lo ha dejado sentado esta Corporación, el establecimiento de regímenes laborales especiales, en cuanto garantizan un nivel de protección igual o superior, en relación con los regímenes generales, resulta conforme a la Constitución, como quiera que la disparidad de trato que propician estos regímenes especiales resulta razonable, ya que, en su virtud, se desarrollan y respetan los postulados del artículo 58 de la Carta Política, el cual garantiza "los derechos adquiridos con arreglo a 6 Corte Constitucional.
Sala Plena. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia del 3 de julio de 2013. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". En efecto, las normas especiales en materia laboral contenidas en el decreto 2277 de 1979 y en la ley 4a de 1992, corresponden a conquistas laborales de este sector de trabajadores, que la legislación posterior, - entre ella el decreto en el cual se inscribe la norma demandada - no podía desconocer sin vulnerar derechos adquiridos y, de contera, el artículo 58 de la Carta Política.
Por ello, en términos generales, el sometimiento a un régimen salarial y prestacional especial de los maestros vinculados a la Administración Pública en sus distintos niveles, régimen especial que contempla iguales o mejores condiciones laborales que las reconocidas de manera general a los servidores públicos, no lesiona la Constitución sino que, más bien, posibilita la cabal observancia del mandato contenido en el artículo 58 de la misma, en cuanto protege los derechos adquiridos conforme a leyes anteriores.
Desde este punto de vista, la norma demandada, considerada aisladamente, se ajusta a la Constitución.” (Negrillas de la Sala) Bajo el mismo hilo argumentativo, el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación del 14 de abril de 20167, definió las reglas jurisprudenciales para decidir aquellas controversias tramitadas ante esta jurisdicción, relacionadas con el reconocimiento de la prima de servicios para los docentes oficiales, de lo cual resulta importante resaltar: “Para estudiar si se vulnera el derecho a la igualdad de los docentes frente a los demás servidores para los cuales fue prevista la prima de servicios, tuvo en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C- 313 de 2003, C- 566 de 1997 y C-402 de 2013, para sostener que este derecho no se vulnera por el solo hecho de que existan diversos regímenes laborales y prestacionales, pues ello obedece a las características particulares de cada uno de ellos, situación que hace que no sea viable su comparación, toda vez que se estaría partiendo de supuestos de hecho distinto, lo cual impide realizar el test de igualdad.
En relación con el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, indicó que no se ve afectado, habida cuenta de que como la Ley 91 de 1989 no reconoció ni extendió la prima de servicios prevista por el Decreto Ley 1042 de 1978, no se configura la renuncia del personal docente a dicho emolumento. Sobre el principio constitucional de favorabilidad en la aplicación de las fuentes formales del derecho y la situación más favorable para el trabajador, señaló que la Ley 91 de 1989 no ofrece una duda seria y objetiva, que de alguna manera o con base en algún criterio de interpretación permita inferir que el legislador extendió el derecho a la prima de servicios al personal docente, de manera que dicho principio no tiene cabida en el asunto objeto de debate.
Respecto de la no regresividad de los derechos sociales, precisó que como antes de la expedición del Decreto 1545 de 2013, con efectos a partir del año 2014, no existía norma alguna que hubiera creado o reconocido la prima de servicios para 7 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación CE-SUJ2-001-16. Radicación 15001-33-33- 010-2013-00134-01 (3828-14).
Nubia Yomar Plazas Gómez contra el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Boyacá. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 los docentes oficiales, tampoco se presenta la vulneración a este principio.”8 (Negrillas fuera del texto original). Se colige que los docentes de cualquier carácter no tienen derecho al pago de la bonificación por servicios prestados, no sólo porque se trata de servidores públicos de la rama ejecutiva del poder público que gozan de un régimen especial en materia de salarios y prestaciones y, por lo tanto, se hallan excluidos del régimen prestacional general contemplado en el Decreto Ley 1042 de 1978 que regula el pago de dichos emolumentos a quienes se encuentran en el régimen general, sino porque el Decreto 2418 de 2015 sólo se refiere al personal administrativo del sector educación. Advierte la Sala que, si tanto las normas que excluyen a los docentes del régimen prestacional aplicable de manera general a otros servidores públicos, como los decretos anuales que fijan las asignaciones, se hallan vigentes, entonces ninguna censura merece la actitud asumida por el Departamento de Risaralda cuando, al expedir el acto acusado, argumentó que no es procedente acceder a la petición de los docentes por mandato expreso de la Ley.
Teniendo en cuenta lo analizado, se puede ultimar que el personal docente se rige por normas especiales que regulan el pago de sus prestaciones, y que la bonificación por servicios prestados no le es aplicable por exclusión expresa de la misma reglamentación (art. 1 del Decreto 2418 de 2015), por lo tanto, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia, en cuanto desestimatoria de las pretensiones formuladas en la demanda. 5.
COSTAS. No se condenará en costas a la parte actora vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo 8 Análisis extraído de la sentencia proferida el 27 de junio de 2019, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicación número: 11001-03-25-000-2013-01686 00(4348-13), al resolver una demanda de nulidad del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013 «por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media».
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias 9 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso10, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2018-00266-01 (D-1495-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, X. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. 2.
Sin costas en esta instancia por lo anteriormente razonado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO