63001-33-33-005-2021-00137-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q.), veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 005-2021-088 CONSIDERACIONES INICIALES Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación de la sentencia proferida el 21 de julio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia 1, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo Constitucional ante la falta de legitimación en la causa por activa.

ANTECEDENTES 2 Hechos Refiere que el Ministerio de Trabajo tiene la obligación de gestionar el empleo para los participantes de las Empresas Asociativas de Trabajo, conforme el artículo 23 de la Ley 10 de 1991. Sustenta que el Ministerio de Trabajo debe coordinar con las demás entidades y organismos públicos y privados, así como el de apoyar y promover el desarrollo de los asociados a las Empresas Asociativas de Trabajo -EAT3; y 1 Archivo digital 008.Fallo.pdf 2 Archivo digital 002.Demanda.pdf 3 En adelante EAT Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 crear un sistema de información sobre los servicios que prestan la EAT, así como formalizar acciones competentes que aporten información básica para apoyar el objetivo de las personas que se asocien a las EAT.

Señala que la corporación nacional de EAT, como entidad agrupadora de segundo nivel, viene sensibilizando desde el año 2017 al SENA como entidad responsable del cumplimiento de la norma establecida en el artículo 21 de la Ley 10 de 1991 y en los artículos 16,17 y 18.5 del Decreto 1100 de 1992. Precisa que el 16 de diciembre de 2019, luego de diferentes conversaciones se instaló la mesa nacional permanente de las EAT, con el ánimo de cumplir lo normado en la Ley 10 de 1991 y en el Decreto 1100 de 1992 y aportando con ésta a la construcción colectiva de la política pública de inspección, vigilancia y control del trabajo, denominado comprometidos con el trabajo decente 2019 -2030.

Indica que en el acta de instalación de la mesa nacional permanente de EAT se acordó hacer la segunda reunión el 21 de enero de 2020, que se postergó para febrero siguiente, y aplazada luego para el mes de marzo del mismo año, agenda que se vio afectada por la declaratoria de pandemia COVID-19. Explica que el 15 de julio de ese año, el Ministerio accionado respondió a la corporación nacional de EAT que había cumplido con lo previsto en la ley, sin que sea cierto y ante la solicitud de aclaración informó la cartera ministerial que se había dado traslado por competencia de las nuevas solicitudes al SENA.

Advierte que, en razón a lo anterior, la corporación solicitó la aclaración al SENA, quien el 03 de junio de este año, mediante oficio No. 92021045266, aseveró que lo requerido debía ser atendido por el Ministerio de Trabajo, puesto que desborda sus alcances institucionales. Manifiesta que la Corporación solicitó reunión urgente con el Ministro de Trabajo a través de derecho de petición, quien los agendó ante la presentación de la acción de tutela en el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera; agregando que la demanda constitucional fue negada porque se programó la reunión, pero en su criterio no hubo actuación de fondo.

Expresa que la reunión se realizó el día 9 de junio del que avanza, pero fue atendida en calidad de delegada por la Directora de Generación y Protección del Empleo y Subsidio Familiar y coordinada por el Ministerio, pero la misma no fue grabada, ni se elaboró un acta. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 Advierte que los participantes de la reunión hicieron el acta, la cual enviarían el mismo día para que fuera reconocida por la directora, sin embargo, ello no ocurrió. Pretensiones.

De conformidad con los hechos expuestos, solicita se tutele su derecho su derecho fundamental al trabajo, el que señala como objeto de vulneración por parte de la Nación-Ministerio de Trabajo, y en consecuencia se ordene: i) Activar la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo. ii) Cumplir lo estipulado en el marco normativo para que garantice y proteja su derecho fundamental al trabajo mediante empresas asociativas de trabajo, cumpliendo la Ley 10 de 1991 y el Decreto 1100 de 1992. iii) Tramitar el avance en lo establecido en 2019 en el documento de política pública de inspección, vigilancia y control del trabajo - comprometidos con el trabajo decente 2019 – 2030, iv) Cumplir con su función de coordinador y gestionar la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo. v) Brindar con un protocolo y procedimiento para la protección del derecho al trabajo de la población interesada en emprender y formalizarse laboralmente mediante empresas asociativas de trabajo.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN Ministerio de Trabajo4 Sustenta que la Ley 10 de 1991 define, tanto las entidades públicas, como los roles que dichas entidades deben cumplir para el logro de los fines previstos en la Ley. Señala que el artículo 21 de la Ley 10 de 1991, determina que el SENA tendrá la función de promover la organización de empresas asociativas de trabajo, así mismo, será la entidad encargada de brindar el apoyo administrativo y técnico a las EAT.

Este mandato es cumplido a través de los procesos de capacitación y la transferencia de tecnología para el desarrollo de las actividades propias de las EAT. Manifiesta que frente al caso particular se dio respuesta con anterioridad bajo el radicado No. 08SE2020212000000022358 de fecha 2020-07-15 en donde se informó que para los efectos de capacitación, asesoría, asistencia, técnica y consultoría, el SENA, presenta anualmente un plan operativo de apoyo a las EAT, razón por la cual se había trasladado a dicha entidad la solicitud a efectos de que pueda responder de forma directa al peticionario en el marco de sus 4Archivo digital 005.RespuestaMinTrabajo.pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 funciones en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015.

Explica que lo anterior ha sido cumplido como en el Plan Operativo de Apoyo a las EAT, el cual integra los avances del año 2020 y fue estructurado para la vigencia 2021 por el SENA, dando cumplimiento a lo establecido en la Ley 10 de 1991 y de manera particular al artículo 17 del Decreto 1100 de 1992. Así mismo, señaló que se realizó el seguimiento a dicho plan el 09 de junio de 2021, concluyendo que se ha dado estricto cumplimiento a lo establecido en la normatividad que regula la materia.

Precisa que el artículo 22 ibídem, determinó que, las entidades oficiales facilitarían “el acceso a los recursos para adquirir y mejorar maquinaria, herramientas y equipos para estimular la productividad de las Empresas Asociativas de Trabajo". Este artículo fue reglamentado por el Decreto 1100 de 1992 que en su artículo 20 dispuso la forma de crédito y financiación. Refiere que el artículo 23 ibídem, dispuso la creación de un sistema de información sobre mercadeo de bienes y servicios que apoyará la gestión de empleo de las Empresas Asociativas de Trabajo.

Este artículo fue desarrollado en el Decreto 1100 de 1992. Expone que los mandatos dispuestos en los artículos 22 y 23 de la Ley 10 de 1991, fueron atendidos a través de la Política Nacional para la Microempresa período 1994 - 1998, adoptada en el Documento CONPES 2732. Trae a colación el Decreto Ley 4108 de 2011, el cual, modificó los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo, y estableció como funciones de la cartera frente a las Empresas Asociativas de Trabajo - EAT, las contenidas en los artículos 27, 28 y 30.

Sostiene que los compromisos establecidos en la Ley 10 de 1991, fueron atendidos en el período 1994 a 1998 a través de la implementación de la Política Nacional para la Microempresa. En igual sentido, las obligaciones propias de la cartera laboral, incorporadas en el Decreto Ley 4108 de 2011, son atendidas de forma regular por las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo y las obligaciones asignadas al SENA hacen parte de del Plan Operativo de Apoyo a las EAT.

Expresa que la política pública de inspección, vigilancia y control del trabajo - Comprometidos con el Trabajo Decente 2019 - 2030 no integra líneas de acción que de forma específica hagan referencia a las EAT, por lo tanto, no es posible estar incumpliendo las mismas. Así mismo, señala que las obligaciones propias de la cartera laboral en materia de inspección, vigilancia y control, incorporadas Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 en el Decreto Ley 4108 de 2011 y las disposiciones contenidas en tratados internacionales aplicables a las EAT son atendidas de forma regular u ordinaria por las direcciones territoriales y oficinas especiales del Ministerio del Trabajo, las cuales operan en todos los departamentos del país. Arguye que en la actualidad existe un órgano integrado por entidades del Gobierno Nacional y representantes de los sectores que agregan a las organizaciones solidarias, las cuales, conforme lo determina el artículo 6 de la Ley 454 de 1998, corresponden a las cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones auxiliares de la economía solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo.

Advierte que la mesa nacional de EAT, es una iniciativa personal e informal, en este caso de la ciudadana Liliana Piamba Palechor y otros particulares, quienes, de forma autónoma, pueden convocar, gestionar y activar dicho espacio. Así mismo, refiere que las EAT, por ser parte del sector solidario en los términos de la Ley 454 de 1998, son objeto de las acciones propias de las Comisión Intersectorial de la Economía Solidaria, creada mediante el Decreto 1340 de 2020, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1955 de 2019.

En tal sentido no se requiere otra instancia para atender los asuntos propios de esta tipología de empresas. Señala que frente a la pretensión relacionada con el derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses, dicho derecho está garantizado y no se encuentra afectado por la convocatoria a un espacio informal no ordenado en la ley o reglamento alguno y cuya finalidad no tiene relación con la protección de derechos de tipo sindical.

Refiere que la solicitud de la accionante de creación del protocolo y procedimientos desconoce que las disposiciones normativas, los procedimientos de afiliación y cotización, así como, las aplicaciones en línea para afiliarse al Sistema Integral de Seguridad Social (PILA), se encuentran desarrolladas, están operando y son utilizados de forma regular por los trabajadores, incluidos los trabajadores independientes que deciden asociarse a través de Empresas Asociativas de Trabajo - EAT.

Indica que desarrollar protocolos y procedimientos para avanzar en la formalización empresarial, desborda el ámbito de competencias de la cartera laboral, cuyo objetivo, es la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el respeto por los derechos Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 fundamentales, las garantías de los trabajadores, el fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía solidaria y el trabajo decente, a través un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como del entendimiento y diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales.

(Artículo 1 del Decreto 4108 de 2011). Aduce que la presente acción tiene como origen actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, como lo es el Decreto 1382 de 2000 y el Decreto 4108 de 2011, entre otros, por lo que es necesario hacer alusión a lo expuesto por la jurisprudencia constitucional respecto a este tema en las sentencias T-1073/07, C-132/18, SU-037/09, SU- 077/2018, a través de las cuales la Corte ha explicado que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, sin que en el particular exista sustentó o prueba de la calidad exigida por la jurisprudencia constitucional, máxime cuando no estableció de forma concreta y clara que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental como lo manifiesta en el escrito.

Solicita declarar la improcedencia de la acción con relación al Ministerio del Trabajo, y en consecuencia exonerarlo de responsabilidad alguna que se le endilgue, dado que no hay obligación o responsabilidad de su parte, ni ha vulnerado ni puesto en peligro derecho fundamental alguno al accionante. Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo5 La entidad allegó contestación al trámite constitucional indicando que la accionante se acogió a la Ley 10 de 1991 y el Decreto 1100 de 1992, y comenzó su proceso de emprendimiento y de formalización laboral, proceso en el que fue inmersa por la sensibilización que desarrolló una fundación de la región, asociación que está agrupada a la red de emprendimiento y formalización laboral de la zona.

Refiere que en el año 2019 el Ministerio de Trabajo publicó la Política Pública IVCT - Comprometidos con Empleo Digno 2019 - 2030. En el año 2021 han gestionado ante el SENA, la capacitación, la evaluación y la certificación por competencias laboral de una población superior a 7.000 personas, política que avalan porque es la forma como el país puede salir adelante apoyando la población más vulnerable. 5 Archivo digital 006.RespuestEat.pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 Hace referencia a la línea estratégica y al fortalecimiento de la dirección y gobernanza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control el cual busca posicionar por un lado el liderazgo y direccionamiento estatal y regional, en cabeza del Ministerio del Trabajo, así como el reconocimiento de la diversidad de actores sociales, institucionales no públicos y económicos que confluyen en el deber de garantía y protección de los derechos de los trabajadores y que requieren de protocolos para soportar su acción conjunta.

Manifestó que el actual Ministerio ha sido negligente, tanto en la gestión de esta política pública, como con el cumplimiento de la ley de EAT, explicando que la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, actuando como entidad agrupadora de las EAT en Colombia, como institución no pública, en conjunto con las Fundaciones que promueven el emprendimiento en las diferentes regiones de Colombia, agrupados bajo la redes regionales de emprendimiento y formalización laboral y asociaciones de grupos poblacionales que reúnen ese 53% de población que hoy desarrollan sus labores en forma informal, fundaciones y asociaciones reconocidas como actores sociales en estos procesos, solicitaron ante el Ministerio de Trabajo la creación de la mesa nacional permanente de las EAT, la cual se inauguró el 16 de diciembre del 2020, dentro de las oficinas de la Dirección Nacional del SENA y con el acompañamiento de funcionarios del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, la Dirección Nacional de Planeación y que por acta se acordó que continuaría desarrollándose periódicamente con el ánimo que a través de ella se desarrollarán los protocolos para soportar la acción conjunta, liderada por el Ministerio de Trabajo y en acompañamiento de tales actores sociales institucionales no públicos.

Finalmente, hizo un recuento sobre las peticiones en las que solicitó la instalación de la mesa de trabajo desde enero 2020 a junio 2021. Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA6 Indica que el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa; adscrito al Ministerio del Trabajo de Colombia que ofrece formación gratuita a millones de colombianos que se benefician con programas técnicos, tecnológicos y complementarios que enfocados en el desarrollo económico, tecnológico y social del país entran a engrosar las actividades productivas de las empresas y de la industria para obtener mejor competitividad y producción con los mercados globalizados. 6 Archivo digital 007.RespuestaSENA.pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 Solicita la desvinculación del SENA del proceso dada la falta de legitimación por pasiva que existe frente a la entidad.

Lo anterior por cuanto la acción de tutela procede para exigir el cumplimiento o respuesta de un derecho de petición cuando como consecuencia de su no atención, se viola o se pone en riesgo un derecho fundamental del peticionario, derecho que no ha sido vulnerado ni puesto en peligro por actuación u omisión alguna de la entidad. Refiere que el pasado 15 de marzo de 2021, mediante radicado ante el Ministerio del Trabajo, remitió el plan operativo de conformidad con la normativa vigente y aplicable, con el fin de continuar con las actividades que los centros de formación profesional, la Dirección de Empleo y Trabajo y la Dirección del Sistema de Formación para el Trabajo que han llevado a cabo las asesorías en emprendimiento, servicio de orientación ocupacional, atención en proyectos nacionales para certificación de competencias laborales, dando oportuna atención al plan operativo y las solicitudes adiciones de las empresas asociativas del trabajo.

Sustenta que la legitimación por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada. PROVIDENCIA IMPUGNADA7 Mediante sentencia proferida el 21 de julio de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Armenia, resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo constitucional ante la falta de legitimación en la causa por activa.

Como fundamentos de la decisión, el a quo indicó que la accionante solicitó el amparo a su derecho fundamental al trabajo, y en consecuencia se ordene a las entidades accionadas: i) Activar la Mesa Nacional Permanente de Empresas Asociativas de Trabajo; ii) Cumplir lo estipulado en el marco normativo para que garantice y proteja su derecho fundamental al trabajo mediante empresas asociativas de trabajo, cumpliendo la Ley 10 de 1991, el Decreto 1100 de 1992; iii) Tramitar el avance en lo establecido en 2019 en el documento de política pública de inspección, vigilancia y control del trabajo - comprometidos con el trabajo decente 2019 2030; iv) Cumplir con su función de coordinador y gestionar la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo y; v) Brindar con un protocolo y procedimiento para la protección del derecho al trabajo de la población interesada en emprender y formalizarse laboralmente mediante empresas asociativas de trabajo.

Archivo digital 008.Fallo.pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 Refiere que no obstante lo anterior, declarará improcedente la acción por falta de legitimación en la causa por activa, como quiera que no se evidencia la vulneración o amenaza de derecho fundamental alguno en cabeza de la accionante con la acción y omisión cierta, no hipotética, ni eventual o presunta de las partes accionadas que requiera la intervención del juez constitucional.

Hace referencia a la acción de tutela como un mecanismo procesal de rango constitucional destinado al amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales, en todo evento en que resulten afectados o en situación de riesgo y se caracteriza por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad. Trae a colación lo dispuesto en el artículo 86 superior para señalar que emerge categórico, que la prosperidad de la pretensión de amparo constitucional, exige como presupuesto sustancial, la actualidad en la situación de amenaza o vulneración a derecho fundamental, y deviene improcedente cuando al momento de proferir el fallo ha cesado el evento constitutivo de afectación a derecho fundamental.

Sustenta que, en contexto de lo anterior, la teoría del hecho superado, apunta a desestimar la solicitud de amparo cuando cese la conducta desconocedora de derechos fundamentales, lo cual no debe restringirse a los eventos en que la suspensión derive de la expedición de una resolución administrativa o judicial, sino también a las demás actuaciones que pudieran tener el mismo efecto.

Señala que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en los artículos 1°, 10, 46 y 49, se precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;

(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales. Precisa que el artículo 10 de la disposición anotada consagra la titularidad de la acción, concluyendo que cualquier persona puede acudir a la tutela, por si misma o a través de representante, cuando considere que un derecho fundamental propio se encuentra amenazado o vulnerado.

Destaca que la que la condición de beneficiario de un derecho fundamental se adquiere inicialmente con la titularidad de este, en ese entendido la titularidad de los derechos fundamentales hace referencia a la concreta atribución de un derecho o un deber fundamental que el ordenamiento ha realizado a favor de un Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 individuo, generando con ello las diversas posiciones jurídicas en las que éste se encuentra en relación con el poder público y con los demás particulares.

Trae a colación la sentencia T-176 de 2011, mediante la cual se expresó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de manera que el fallador pueda establecer con toda certeza que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante por lo que el análisis de este supuesto procesal es un deber de los jueces constitucionales.

Arguye que la acción de tutela presentada por la señora Liliana Piamba Palechor se torna en improcedente, como quiera que no se evidencia la vulneración o amenaza de derecho fundamental alguno en cabeza de la accionante con la acción y omisión cierta, no hipotética, ni eventual o presunta de la parte accionada que requiera la intervención del juez constitucional, lo anterior, por cuanto no se encuentra legitimada en la causa por activa.

Sostiene que de las pruebas que obran en el proceso especialmente sobre las respuestas a los derechos de petición y consultas emitidas por el Ministerio de Trabajo y el SENA, se evidencia que el señor Henry Jesús Infante Salazar, Representante Legal de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, es quien ha realizado las distintas gestiones para solicitar la activación de la Mesa Nacional Permanente, de tal forma que no se vislumbra o acredita que la accionante actué en nombre de las EAT, respecto de las cuales no acredita ser parte, ni manifiesta actuar como agente oficiosa, ni mucho menos demuestran imposibilidad por parte de miembros de ese grupo de ejercer acción de tutela para salvaguardar sus derechos concretos y personales, no acreditándose los presupuestos señalados en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

Afirma que no existe legitimación en la causa por activa de la accionante para pretender la vulneración del derecho fundamental por parte de las entidades accionadas, razones suficientes para no realizar pronunciamiento de fondo y en consecuencia declarar improcedente la acción intentada. Impugnación8. El accionante instauró escrito de impugnación, solicitando que el superior revise la decisión de primera instancia. 8 Archivo digital 009.ImpugnacionDte.pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 Concepto del Procurador (13) Judicial (II) Administrativo9 Mediante escrito presentado el Agente del Ministerio Público se pronunció haciendo mención a la acción de tutela como un instrumento jurídico de trascendental importancia para disminuir el poder exorbitante de la autoridad.

Sustenta que dentro del particular no se observa derecho de petición incoado por la interesada, solicitando que la Nación (Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social) le proteja su derecho al trabajo a través de la aplicación de una política pública, por lo tanto la actora no puede alegar vulneración de su derecho fundamental al trabajo, pues ni siquiera acreditó que haya solicitado el perfeccionamiento del acto jurídico anotado, pues no se demuestra que le haya dado la oportunidad a la administración pública de pronunciarse y mucho menos de negarle dicha protección. Por consiguiente, respecto al derecho fundamental deprecado la tutela es improcedente porque la libelista cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance como lo es el derecho de petición. Trae a colación el concepto de perjuicio irremediable, para indicar que la Corte Constitucional a través de la sentencia C-531 de 1993, declaró inexequible el inciso final del numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que lo definía como aquel que luego de su configuración, la que se torna en inminente y actual, sólo se repara a través de una indemnización. Indica que no se encuentra acreditado dentro del particular ese perjuicio irremediable que permitiría ordenar la protección del derecho al trabajo para evitar una vulneración al mínimo vital y móvil u otro derecho fundamental, protección solicitada mediante esta tutela, pues la accionante con este recurso de amparo no demuestra afectación de manera irreparable e inminente de algún derecho fundamental o de su patrimonio para garantizar la vida congrua.

Advierte que el procedimiento administrativo debe existir para que se depreque la vulneración al mismo, pues no hay acreditada actuación administrativa relacionada con protección del derecho al trabajo de la libelista, no hay decisión que resuelva el fondo del asunto, no hay notificación y no hay término de ejecutoria para recurrir. Concluye que se deben negar las pretensiones de la demanda, dado que lo supuestamente solicitado en la tutela no fue pedido en sede administrativa, o por lo menos no se probó dicha petición, por ende, no se ha iniciado procedimiento administrativo que pueda vulnerar el debido proceso de la accionante o su derecho al trabajo, aunado a que no se acreditó perjuicio irremediable alguno. 9 Archivo digital ConceptoMP, CONCEPTO -2021-137-TUTELA-Petición mintrabajo 2…pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 Añade que no se puede predicar vulneración del derecho de petición y por ende le asiste razón al A quo cuando predica que la parte actora no está legitimada en la causa para incoar esta tutela, pues no acredita ser titular de derecho fundamental alguno que se viole conforme a los hechos narrados.

CONSIDERACIONES FINALES DEL TRIBUNAL Problema jurídico. Teniendo en cuenta el escrito de amparo constitucional y la impugnación presentada por la accionante, le corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia de primera instancia a través de la cual se declaró improcedente el mecanismo de tutela por falta de legitimación en la causa por activa, o si contrario a ello, la Nación-Ministerio de Trabajo vulneró el derecho fundamental al trabajo de la accionante al no activar entre otras cosas la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo.

Para resolver y desarrollar el anterior planteamiento, la Sala analizará los siguientes temas: i) De los requisitos de procedencia de la acción de tutela. ii) De la legitimación en la causa por activa iii) Del derecho fundamental al trabajo. iv) Caso concreto. De los requisitos de procedencia de la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución de 1991 establece la acción de tutela como mecanismo para la protección de los derechos fundamentales en los siguientes términos: “Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. “ Conforme a lo anterior, es claro que la acción de tutela es un mecanismo, preferente, sumario y residual para buscar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando los mismos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas y ciertos particulares y que dicha acción puede ser ejercida o bien directamente por el titular del derecho afectado o por quien lo represente, siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3º del artículo 86).

La referida disposición Superior, en concordancia con lo previsto en los artículos 1, 5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991, contiene, a su vez, los elementos de procedencia de la acción de tutela, entendiendo que estos son: (i) la legitimación en la causa (activa y pasiva); (ii) la inmediatez; y (iii) la subsidiariedad. Sobre el particular la Corte Constitucional de manera reciente se pronunció a través de la sentencia T-032 de 202010 al indicar: “4.1.

En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 199111, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y (ii) por pasiva, (iii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez), y (iv) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)12. 4.2.

Así las cosas, en primer lugar, el operador judicial debe determinar la existencia de legitimación en la causa, es decir, si la persona que interpone el amparo tiene interés jurídico para hacerlo (legitimación por activa) y, a su vez, si contra quien se dirige es un sujeto demandable a través de la acción de tutela (legitimación por pasiva).

En este sentido, el Decreto 2591 de 1991, señala: (i) En el artículo 10 que la demanda podrá ser presentada directamente por la persona que considere vulnerados sus derechos fundamentales o a través de su 10 M.P. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” 12 Cfr. Sentencias T-272 de 2017 y T-132 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

(ii) En los artículos 5° y 42 que el recurso de protección podrá interponerse contra el actuar u omisión de cualquier autoridad e incluso de los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de los privados frente a quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión15. 4.3.

En segundo lugar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política, el funcionario judicial debe tener en cuenta que el amparo está previsto para la “protección inmediata” de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados o amenazados, con lo cual el Constituyente buscó asegurar que dicho recurso sea utilizado para atender afectaciones que de manera urgente requieren de la intervención del juez constitucional16. 4.4.

Al respecto, si bien la Constitución y la ley no establecen un término expreso de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de un derecho fundamental, este Tribunal ha señalado que le corresponde al juez verificar en cada caso en concreto si el plazo fue razonable y proporcionado, es decir, si teniendo en cuenta las circunstancias personales del actor, su diligencia y sus posibilidades reales de defensa, la acción tutela se interpuso oportunamente17. 4.5.

Por último, en tercer lugar, esta Corporación ha sostenido que es obligación del juez que estudia la procedencia de la acción de tutela tener en cuenta que ésta es un mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los derechos fundamentales, que se caracteriza por ser residual o supletorio, obedeciendo a la necesidad de preservar las competencias atribuidas por el legislador a las diferentes autoridades judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o especiales, en los que también se protegen prerrogativas de naturaleza constitucional18. 4.6.

Así pues, el recurso de amparo no puede convertirse en un instrumento alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos 13 “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” 14 Sentencia T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 15 “Artículo 5.

Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto (…)”. 16 Cfr. Sentencia T-212 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 17 Véase, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-282 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-016 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y T-132 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 18 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-129 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-664 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango) y T-132 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

En relación con este último, este Tribunal ha determinado que: “Se configura cuando existe el riesgo de que un bien de alta significación objetiva protegido por el orden jurídico o un derecho constitucional fundamental sufra un menoscabo. En ese sentido, el riesgo de daño debe ser inminente, grave y debe requerir medidas urgentes e impostergables.

De tal manera que la gravedad de los hechos exige la inmediatez de la medida de protección”19. …(…) (Subrayas de la Sala). Bajo estos supuestos, en palabras de la Corte previamente a estudiar el fondo del asunto del caso planteado a través del mecanismo de tutela, el juez Constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción, de conformidad con lo contemplado en el artículo 86 de la Carta Política y el Decreto 2591 de 1991, esto es, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad.

De la legitimación en la causa por activa. La legitimación en la causa por activa supone la verificación de que quien demanda tenga la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en el proceso, es decir, tiene que ver con la relación jurídica sustancial objeto del proceso, de manera que es propia del debate procesal, como quiera que se relaciona con el derecho que se pretende, se relaciona con la calidad de las personas que por activa o pasiva figuran como sujetos procesales, bien porque formulan las pretensiones (activa) o porque se oponen a ellas (pasiva).

De conformidad con el precedente jurisprudencial respecto a la posibilidad de que una persona acuda ante los Jueces de la República buscando la protección de sus derechos fundamentales a través de la acción de tutela, encuentra el Tribunal que en efecto el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política consagró la posibilidad de que la acción de tutela puede ser instaurada por la persona directamente afectada o por otra distinta que actúe en su nombre.

En desarrollo de tal disposición, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, indicó que: “ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. 19 Sentencia T-833 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”.

Visto lo anterior, emerge de manera clara que la acción de tutela puede ejercerla en primer lugar quien se considere afectado por la vulneración de uno de sus derechos fundamentales o su representante debidamente constituido, también podrán interponerla el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales y finalmente los agentes oficiosos de aquellas personas que no puedan ejercer directamente la defensa de sus derechos.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-095 de 2016 20 dispuso lo siguiente: “…. (…) el ordenamiento jurídico ha reconocido la existencia de intereses individuales y de carácter colectivo o difuso, en los primeros la titularidad se predica del individuo afectado, mientras que la segunda es una titularidad difusa; los dos tienen diferentes mecanismos para su protección, de naturaleza constitucional.

Entonces como el eje de amparo es la protección de los derechos de la persona, fundamento y base del ordenamiento político; se intenta superar las limitaciones de un modelo liberal clásico de individualidad y con base en el principio de solidaridad, se diseñan una serie de garantías para el resguardo de las colectividades. Así las cosas, de intereses difusos se arroja la titularidad de derechos indivisibles o supraindividuales, “que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas (…) Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad” 21.

Por ello, se ha dicho que la titularidad de derechos fundamentales son predicables de una persona individualizable. -Legitimación en la causa 34. Constituye un requisito de procedencia para invocar la acción de tutela, la legitimación en la causa, para ello es necesario que exista identidad entre la persona a la cual la Constitución y la ley faculta para invocar la acción (legitimación en la causa por activa) e identidad frente a la persona respecto a la cual el derecho puede ser reclamado (legitimación en la causa por pasiva).

Así las cosas, la Corte Constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, en los siguientes términos: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en 20M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO 21 Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 el proceso.

Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.”22 Por esta razón, es necesario que exista un sujeto determinado, titular de derechos fundamentales, para efectos de que la acción de tutela proceda y el juez constitucional valore el caso concreto y llegue a una solución encaminada a proteger o restaurar la amenaza o vulneración, así como un sujeto –de naturaleza pública o privada- que vulnere o amenace un derecho fundamental. 35.

Del artículo 86 de la Carta se desprende que toda persona por sí misma o por quien actúe en su nombre tendrá acción de tutela. Así las cosas, la acción de tutela puede ser invocada directamente por el titular del derecho fundamental, o a través de un representante, que de manera indirecta pretende la protección de los derechos constitucionales de quien se encuentra limitado para actuar por sí mismo.

Igualmente, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 “(…) También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.” 36. Por lo tanto, esta Corporación ha establecido que existen varias posibilidades en las que se cumple con el requisito de legitimación para ejercer la acción de tutela23: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela, (ii) el ejercicio a través de representantes legales, como es el caso de menores de edad, incapaces absolutos, los interdictos, las personas jurídicas y los pueblos indígenas;

(iii) el ejercicio por medio de apoderado judicial, en cuyo caso debe ostentar la condición de abogado titulado y anexar un poder para ejercer la defensa del caso; y (iv) el ejercicio por medio de agente oficioso. Respecto a la agencia oficiosa ha reconocido la jurisprudencia constitucional24 que se pueden agenciar derechos ajenos, siempre y cuando quien actúe en nombre de otro: (i) exprese que está obrando en dicha calidad, (ii) demuestre que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa, condición que puede ser acreditada de manera tácita o expresa, y que, (iii) se identifique “plenamente a la persona por quien se intercede (…), como quiera que la primera persona llamada para propender por el amparo de los derechos aparentemente vulnerados es el propio afectado, en ejercicio de su derecho a la autonomía y en desarrollo de su dignidad”25.

Lo anterior, por cuanto la agencia oficiosa tiene como límite la autonomía de la voluntad del titular de los derechos fundamentales. 37. Por su parte, los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991 consagran las personas contra las cuales se puede dirigir la acción de tutela. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o un particular, que 22 Sentencia T-416 de 1997, reiterada por la sentencia T-1191 de 2004 y T-799 de 2009. 23 Entre otras, sentencias: T-504 de 1996, T-315 de 2000, T-531 de 2002 y T-1025 de 2005. 24 Entre otras, sentencias: T-625 de 2009, T-197 de 2009, T-411 de 2006, T-630 de 2005, T-843 de 2005 y T-1007 de 2001. 25 Sentencia T-947 de 2006.

(Negrilla fuera de texto). En tal sentido, la legitimación en la causa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo en la medida que otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del accionante y las razones de la oposición por el accionado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. De esta manera, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo. Así mismo, mediante sentencia T-511 de 2017 26se señaló: “… (…) 4.

El inciso primero del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. Igualmente, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 5.

Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. Más adelante, la sentencia T-086 de 2010, reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.

Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011, este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. 26 Corte Constitucional, M.P GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.

Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 2016, esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 2001, T-372 de 2010, y la T-968 de 2014, este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;

(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional.

En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 2015, reiterada en la T-467 de 2015, la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos. 7. En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.

Asimismo, la legitimación por activa a través de agencia oficiosa es procedente cuando: (i) el agente manifiesta o por lo menos se infiere de la tutela que actúa en tal calidad; (ii) el titular del derecho es una persona en situación de vulnerabilidad, que por sus condiciones físicas o mentales no pueda ejercer la acción directamente; y (iii) el agenciado ha manifestado su voluntad de solicitar el amparo constitucional.

Es necesario aclarar que la jurisprudencia ha entendido que, cuando se presentan los dos primeros supuestos, se acreditan los requisitos de legitimación en la causa por activa del agente y en consecuencia el juez debe pronunciarse de fondo. Es necesario precisar, que los elementos normativos señalados no pueden estar condicionados a frases sacramentales o declaraciones expresas que den cuenta de la agencia oficiosa, pues existen circunstancias en las que una persona no puede actuar a nombre propio, lo que justifica que un tercero actúe como su agente oficioso, por lo que cada situación deberá ser valorado por el juez…(..)” Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 De conformidad con lo anterior, la jurisprudencia Constitucional ha indicado que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.

Más adelante la Guardiana Constitucional dispuso en sentencia T-708 de 201727lo siguiente: “Legitimación por activa: El artículo 86 de la Constitución Política28 establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de directamente o a través de un representante que actúe en su nombre.

Si bien el titular de los derechos fundamentales es a quien, en principio, le corresponde interponer el amparo constitucional, lo cierto es que es posible que un tercero acuda ante el juez constitucional. En efecto, el artículo 1029 del Decreto 2591 de 199130 establece que la acción de tutela también puede ser interpuesta por el representante de la persona que ha visto vulneradas sus prerrogativas, por otra persona que agencie los derechos del titular ante la imposibilidad de este último de acudir por sí mismo al amparo o por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.

Sobre el tema, la jurisprudencia constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diferentes oportunidades31, concluyendo que la legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de la procedencia de la acción de tutela dentro de un caso concreto, puesto que al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través de cual acude al amparo constitucional.

En ese sentido, ha advertido que tratándose de un tercero debe hacerlo invocando una de las calidades que han sido reseñadas en el párrafo inmediatamente anterior. 18.1.1. Respecto de la figura del representante, la jurisprudencia ha diferenciado al representante legal cuando se trata de menores de edad, incapaces absolutos, personas jurídicas o interdictos, del representante judicial que es un abogado debidamente inscrito que actúa en virtud de un poder 27 27M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO 28 Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. 29 “Artículo 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 30 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 31 Ver sentencias T-082/97, T-1220/03, T-531/02, T-017/03, T-242/03, T-301/03, T-503/03, T-629/06, T-878/07, T-312/09, T-442/12, SU- 377/14 entre otras.

Ahora bien, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condición de ejercer su propia defensa, lo podrá hacer un tercero en calidad de agente oficioso. Al respecto, esta Corte ha establecido que esta figura encuentra fundamento en los principios de eficacia de los derechos fundamentales, prevalencia del derecho sustancial y solidaridad32, en tanto que permite que una persona ajena al afectado interponga acción de tutela con la finalidad de hacer cesar la vulneración de un derecho fundamental de quien se encuentra en una situación que le imposibilita defender sus intereses.

Todo lo anterior demuestra que los presupuestos que acreditan la legitimación en la causa por activa fueron consignados en el Decreto 2591 de 1991 y han sido desarrollados en extenso por la jurisprudencia constitucional. En ese sentido, se han examinado con especial cuidado estas figuras cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional o de personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta, para quienes acceder directamente a un juez, en muchas ocasiones, es una tarea imposible debido a sus condiciones específicas33”.

(Subrayado de la Sala). De manera más reciente en sentencia T-358 de 202034 la Corte señaló: “…(…) De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de protección constitucional que puede ser ejercido por cualquier persona, a nombre propio o por quien actúe en su nombre, con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales que considere estén siendo vulnerados o bajo amenaza de serlo.

El Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, precisa en qué casos puede actuarse a través de un tercero. Así, avala la posibilidad de actuar mediante apoderado judicial y también permite hacerlo por medio de agente oficioso, figura que opera en casos donde quien considera vulnerados sus derechos “no esté en condiciones de ejercer su propia defensa”35.

Actuando por sí mismo o por un representante, lo relevante es que el titular de los derechos sea quien solicite al juez de tutela su protección. Esto permite a la autoridad judicial identificar al destinatario de las medidas de amparo cuando así se disponga”. 32 Al respecto, en la sentencia T-531/02 se dijo que: “Para la Sala la validez de esta norma de permisión se ve reforzada con tres principios constitucionales: el principio de eficacia de los derechos fundamentales32, que como mandato vinculante tanto para las autoridades públicas como para los particulares, impone la ampliación de los mecanismos institucionales para la realización efectiva de los contenidos propios de los derechos fundamentales.

El principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas el cual en estrecha relación con el anterior está dirigido a evitar que por circunstancias artificiales propias del diseño de los procedimientos se impida la protección efectiva de los derechos. Y el principio de solidaridad que impone a los miembros de la sociedad colombiana velar por la defensa no sólo de los derechos fundamentales propios, sino también por la defensa de los derechos ajenos cuando sus titulares se encuentran en imposibilidad de promover su defensa”. 33 En la sentencia T-926/11, la Corte consideró que “corresponde al juez constitucional analizar en cada caso las condiciones para el cumplimiento flexible de los requisitos que permiten acreditar la agencia oficiosa, a saber, la imposibilidad del agenciado para acudir directamente a la defensa de sus derechos fundamentales y la comunicación de actuar, en el trámite constitucional, como agente oficioso”.

Asimismo, en la sentencia T-031A/11 manifestó que “el juez de tutela tiene el deber de identificar las razones y los motivos que conducen al actor a impetrar la acción en nombre de otro”. 34 M.P. CRISTINA PARDO SCHLESINGER 35 Decreto 2591 de 1991, artículo 10. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 En este orden de ideas, se tiene que en principio le corresponde al titular de los derechos fundamentales amenazados interponer el amparo Constitucional, sin embargo, también se ha establecido la posibilidad de interponer dicho mecanismo a través de representantes legales, como es el caso de menores de edad, incapaces absolutos, los interdictos, las personas jurídicas y los pueblos indígenas; por medio de apoderado judicial, en cuyo caso debe ostentar la condición de abogado titulado y anexar un poder para ejercer la defensa del caso; y por medio de agente oficioso, este último cuando quien actúe en nombre de otro exprese que está obrando en dicha calidad, demuestre que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa, condición que puede ser acreditada de manera tácita o expresa, y que, se identifique plenamente a la persona por quien se intercede, lo anterior, en la medida que la primera persona llamada para propender por el amparo de los derechos aparentemente vulnerados es el propio afectado.

Del derecho fundamental al trabajo. El derecho al trabajo tiene una connotación individual y colectiva, tal derecho es reconocido en los artículos 25, 26 y 334 de la Constitución. La connotación individual se refiere a la facultad que tiene toda persona de elegir y ejercer profesión u oficio en condiciones dignas y justas. Y la connotación colectiva implica un mandato a los poderes públicos para que lleven a cabo una política de pleno empleo porque de lo contrario el ejercicio del derecho al trabajo se convierte en una simple expectativa.36 En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental37 consagrado como principio rector del Estado Social de Derecho y como objetivo primordial de la organización política.

Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento. Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia38 y además desarrolla su potencial creativo y de servicio a la comunidad.

El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan 36 Ver sentencia SU-601 de 1999.

MP. Vladimiro Naranjo Mesa. 37 Ver entre otras sentencias T-03 de 1992, T-225 de 1992, T-483 de 1993, T-402 de 1994, T-799 de 1998 y T-1041 de 2000. 38 Sentencia 554 de 1995. MP. Carlos Gaviría Díaz. Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 el ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334).

Ahora bien, la Corte Constitucional 39 ha determinado la procedencia del mecanismo de acción de tutela para la protección del derecho al trabajo, al señalar: “… (…) La acción de tutela procede como mecanismo de protección del derecho al trabajo cuando: 1. Se desconoce el núcleo esencial del derecho al trabajo que consiste en toda acción u omisión que impida el ejercicio de la facultad de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo determinado40.

Se desconoce el núcleo esencial del derecho cuando se evidencia un desconocimiento de las condiciones dignas y justas en las que el trabajador debe realizar su labor. Hace parte del núcleo esencial la adecuada remuneración. La remuneración no puede ser simplemente simbólica. Ha de ser adecuada al esfuerzo que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia, conocimiento y al tiempo durante el cual vincule su potencial de trabajo a los fines que interesan al patrono. No puede congelarse indefinidamente41. 2.

La vulneración de un derecho conexo que conlleve el ataque injustificado del núcleo esencial42. No pertenece al núcleo la pretensión incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar determinado ni la permanencia absoluta en un cargo. El retiro del servicio no implica la prosperidad de la acción de tutela, solamente hay lugar al estudio del caso, cuando existe debilidad manifiesta o se trata una trabajadora embarazada43. 3.

Por el incumplimiento o retardo en la obligación de pagar el salario más la prueba de vulneración al mínimo vital del trabajador44. La situación económica de la empresa no es óbice para dejar de pagar durante varios meses los salarios de los empleados. Las acreencias laborales prevalecen incluso sobre cualquier crédito concordatario45. 4.

El empleador da por terminado el contrato con justa causa pero faltó en el procedimiento a los principios de buena fe al no expresar los hechos precisos e individuales que provocan la justa causa de terminación para que así, la otra 39 Sentencia T-611 de 2001, M.P. Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO 40 Sentencia T-047 de 1995. MP. Vladimiro Naranjo Mesa.

Ver sentencia T-779 de 1998. 41 Sentencia SU-519 de 1997. MP José Gregorio Hernández Galindo. 42 Ver sentencias C-671 y C-671 de 1999, T-799 y T-888 de 1999. 43 Sentencia SU- 250 de 1998. MP. Alejandro Martínez Caballero. 44 Ver sentencias SU-995 de 1999. MP. Carlos Gaviria Díaz, T-151 de 1998. 45 Ver sentencias T-323 de 1996, T-124, T-299 y T-271 de 1997 y T-151 de 1998.

Se desconoce el principio fundamental de a trabajo igual salario igual. Un tratamiento diferente que vulnere este principio se considera una discriminación, es un trato diferente sin justificación racional ni razonable.47 Una vez vistos los aspectos relacionados con la fundamentalidad del derecho que permiten la aplicación de la acción de tutela como mecanismo constitucional de protección del derecho al trabajo, es necesario referirse a las razones por las que la acción cursa contra los particulares en protección de mencionado derecho….(…)”.

De esta forma, el derecho al trabajo constituye un derecho de carácter fundamental, toda vez que es considerado como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento.

Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia. Más adelante, la Guardiana Constitucional 48 hizo referencia al derecho al trabajo en condiciones justas y dignas, indicando lo siguiente: “… (…) En un Estado Constitucional Social y Democrático de Derecho como el nuestro, el derecho al trabajo se constituye en un motor para el desarrollo integral, no solo de la persona, en la medida en que le permite proveerse el goce de otros derechos fundamentales, como disponer de un mínimo vital o participar del sistema de seguridad social en pensiones; sino también de la Nación, al impulsar el crecimiento de los diferentes sectores y espacios que requieren de la fuerza productiva del hombre.

No en vano el artículo 25 superior establece: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”; al tiempo que el preámbulo de la Carta lo convierte en un fin constitucional y el artículo 1° ibídem en un pilar en el que se funda el Estado.

Para refrendar tal argumento, basta citar lo dicho por la Corte en la sentencia C-107 de 2002, en la que se estableció: “Dentro de la nueva concepción del Estado como Social de Derecho, debe entenderse la consagración constitucional del trabajo no sólo como factor básico de la organización social sino como principio axiológico de la Carta; y además, que constituye la actividad libre y lícita del hombre, que no sólo 46 Ver sentencia C-593 de 1998, C-299 de 1998 y T-546 de 2000. 47 Ver entre otras sentencias C-479 de 1992, T-230 de 1994. 48 Sentencia T-541/14 GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 contribuye a su desarrollo y dignificación personal sino también al progreso de la sociedad, bien que se trate de una actividad independiente o subordinada”.

No obstante, más allá de lo anterior, como ya lo ha reiterado la Corte, la base de dignidad y justicia que caracteriza este derecho comporta el supuesto de que “quien aporta su esfuerzo a cambio de la remuneración es un ser humano, que constituye finalidad y propósito de la organización política, del orden jurídico y de las autoridades, y jamás un medio ni un instrumento para alcanzar otros fines, sean ellos particulares o públicos”.

De ello se colige que, en ese sentido, todos los esfuerzos del Estado y de la sociedad, sin descuidar otros frentes, deben apuntar hacia la protección especial del trabajador. Así las cosas, para que adquiera la connotación adecuada, es menester “su realización en un entorno sin características humillantes o degradantes o que desconozca los principios mínimos fundamentales establecidos por la Constitución, y además que permita su desarrollo en condiciones equitativas para el trabajador”, tornándose imperiosa la observancia del cúmulo de garantías mínimas que, para ello, establece el Estatuto Superior, entre las cuales se destacan las preceptuadas por su artículo 53.

En ese orden de ideas, el hecho de que una persona se encuentre vinculada a determinada entidad por medio de una relación laboral, no descarta, per se, una vulneración a su derecho fundamental al trabajo, pues es copiosa la jurisprudencia de este Tribunal en la que se afirma que no basta el vínculo jurídico, sino que, además, se necesita que la actividad realizada se pueda desarrollar, como ya se mencionó, en condiciones dignas y justas.

Por ello, amén de lo consagrado en el referido artículo 53 superior, su materialización también requiere “la garantía de otros derechos fundamentales en el ámbito laboral como son el derecho a la integridad tanto física como moral, el derecho a la igualdad, a la intimidad, al buen nombre, y a la libertad sexual, entre otros. (C- 898 de 2006)”; lo cual es apenas lógico en un modelo político en el que la dignidad humana es el faro que irradia la actividad pública y privada.

Así las cosas, ante el advenimiento de circunstancias que puedan trastocar ese derecho fundamental, la acción de tutela se erige en el mecanismo apropiado para su salvaguarda, cuandoquiera que estos eventos conlleven la inminencia de un perjuicio irremediable, que pudiera conjurarse a través del amparo o, inclusive, antes de que sobrevenga el daño, pues no es necesario situarse en un punto de no retorno para asimilar que la afectación es pasible de control constitucional; principalmente, cuando en la escena laboral le son menoscabadas al trabajador, de forma concomitante, varias de sus garantías irrenunciables….(…)”.

En tal sentido, el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, el cual no se reduce únicamente a la existencia de un vínculo laboral, sino que también implica que la actividad realizada se pueda desarrollar, en condiciones dignas y justas, por lo tanto, ante el advenimiento de circunstancias que puedan trastocar ese Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 derecho fundamental, la acción de tutela se erige en el mecanismo apropiado para su salvaguarda, cuando quiera que estos eventos conlleven la inminencia de un perjuicio irremediable.

Así las cosas, esta Sala procederá a analizar el caso concreto con fundamento en lo anteriormente señalado. Caso Concreto. En el caso objeto de estudio, la señora Liliana Piamba Palechor presentó acción de tutela49por la presunta vulneración de su derecho fundamental al trabajo, ante la omisión de la accionada en la activación de la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo y en consecuencia solicita i) Activar la mesa nacional permanente de las empresas asociativas de trabajo. ii) Cumplir lo estipulado en el marco normativo para que garantice y proteja su derecho fundamental al trabajo mediante empresas asociativas de trabajo, cumpliendo la Ley 10 de 1991, el Decreto 1100 de 1992. iii) Tramitar el avance en lo establecido en 2019 en el documento de política pública de inspección, vigilancia y control del trabajo - comprometidos con el trabajo decente 2019 – 2030, iv) Cumplir con su función de coordinador y gestionar la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo. v) Brindar con un protocolo y procedimiento para la protección del derecho al trabajo de la población interesada en emprender y formalizarse laboralmente mediante empresas asociativas de trabajo.

El a quo mediante sentencia proferida el 21 de julio de 2021 50resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo constitucional por falta de legitimación en la causa por activa, como quiera que no evidenció la vulneración o amenaza de derecho fundamental alguno en cabeza de la accionante con la acción y omisión cierta, no hipotética, ni eventual o presunta de las partes accionadas que requiera la intervención del juez constitucional.

La accionante presentó escrito de impugnación con el fin de que se revise por el superior el fallo de primera instancia51. Por su parte, el Ministerio Publico allegó concepto52indicando que se deben negar las pretensiones de la demanda, dado que lo supuestamente solicitado en la tutela no fue pedido en sede administrativa, o por lo menos no se probó dicha petición, por ende, no se ha iniciado procedimiento administrativo que pueda vulnerar el 49 Archivo digital 002.Demanda.pdf 50 Archivo digital 008.Fallo.pdf 51 Archivo digital 009.ImpugnacionDte.pdf 52 Archivo digital ConceptoMP, CONCEPTO -2021-137-TUTELA-Petición mintrabajo 2…pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 debido proceso de la accionante o su derecho al trabajo, aunado a que no se acreditó perjuicio irremediable alguno. Así las cosas, una vez revisado el plenario, la Sala se encuentra probados los siguientes hechos: -Se aportó copia del Acta No. 1 del 16 de diciembre de 2019 por medio de la cual se instala la mesa nacional de las empresas asociativas de trabajo53, con el ánimo de cumplir lo normado en la Ley 10 de 1991 y en el Decreto 1100 de 1992 y aportando con ésta a la construcción colectiva de la política pública de inspección, vigilancia y control del trabajo - Comprometidos con el Trabajo Decente 2019 - 2030. -Obra respuesta emitida por el Ministerio de Trabajo el 15 de julio de 2020, al derecho de petición radicado No. 02EE2020410600000031492 y 02EE2020410600000042886 enviado al señor Henry de Jesús Infante Salazar en calidad de representante legal de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo54, sobre el desarrollo de los artículos 22 y 23 de la Ley 10 de 1991, por la cual se regulan las empresas asociativas de trabajo”. -Obra respuesta emitida por el Ministerio de Trabajo el 18 de agosto de 2020, al derecho de petición radicado No. 02EE2019410600000062976 enviado al señor Henry de Jesús Infante Salazar55, relacionada con visibilizar y apropiar dentro del presupuesto SENA 2020 recursos económicos que faciliten el funcionamiento de la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo. -Se adjuntó respuesta emitida por el Ministerio de Trabajo el 24 de septiembre de 2020, al derecho de petición enviado al mencionado señor Infante Salazar56, y a través de la cual le indica la remisión de su solicitud al SENA. -Obra oficio del 1 de octubre de 2020 enviado por el Ministerio de Trabajo al Director de Empleo y de Trabajo del SENA, mediante el cual traslada por competencia un derecho de petición presentado por el representante legal de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo57. -Se aportó respuesta emitida por el SENA el 24 de septiembre de 2020, al derecho de petición enviado por el representante legal atrás mencionado58. 53 Archivo digital 003.Anexos Folios 1-12 54 Archivo digital 003.Anexos Folios 14-18 y Archivo digital 005.RespuestaMinTrabajo Folios 39-43 55 Archivo digital 003.Anexos Folios 19-20 56 Archivo digital 003.Anexos Folio 21 57 Archivo digital 003.Anexos Folio 22 58 Archivo digital 003.Anexos Folios 23-30 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 -Obra solicitud presentada por la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo al Ministerio de Trabajo59. -Esta aportada copia del escrito de tutela presentado por la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo contra el Ministerio de Trabajo60.  Se aportó copia de la sentencia de tutela del 17 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Tercera, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo61. -Obra Acta de reunión del 09 de junio de 2021 citada por la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo al ministro de Trabajo de Colombia. 62 -Se aportó copia del Plan Operativo de Apoyo a las EAT - acciones adelantadas por el SENA63. -Obra respuesta emitida el 30 de junio de 2020 por el SENA, dirigida al señor Henry Jesús Infante Salazar,64 en el cual le informa que la Dirección de Formación Profesional dando cumplimiento al Decreto 1100 de 1992, Art. 16 y 17) Decreto 1072 de 2015 (Artículo 2.2.8.2.17), radicó ante el Ministerio del Trabajo el día 15 de marzo de 2021, el correspondiente plan operativo para continuar con las actividades que los centros de formación profesional han prestado en atención a sus requerimientos. -Obra radicación ante el Ministerio de Trabajo del Plan Operativo EAT enviado por el SENA, lo anterior el 15 de marzo de 2021 vía correo electrónico65. -Se anexó copia del Informe Final de Ejecución EAT 202166.

En este orden de ideas y teniendo en cuenta los hechos que se encuentran probados en el plenario, corresponde a la Corporación en primer lugar dilucidar si la señora Liliana Piamba Palechor se encuentra legitimada en la causa para solicitar la protección de su derecho fundamental al trabajo vulnerado presuntamente por parte del Ministerio de Trabajo, al no activar la Mesa Nacional Permanente de Empresas Asociativas de Trabajo en cumplimiento de las disposiciones contenidas en Ley 10 de 1991 y el Decreto 1100 de 1992, lo 59 Archivo digital 003.Anexos Folio 31 60 Archivo digital 003.Anexos Folios 32¬33 61 Archivo digital 003.

Anexos Folios. 34-39 62 Archivo digital 003. Anexos Folios. 40¬75 63 Archivo digital 005.RespuestaMinTrabajo Folios. 27-38 64 Archivo digital 007. Respuesta Sena Folios.8-9 65 Archivo digital 007. Respuesta Sena Folios.14-40 66 archivo digital 007.1.InformeFinalEjecuciónEAT2021 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 anterior, por cuanto todas las solicitudes que se vislumbran al interior del presente trámite dirigidas al Ministerio de Trabajo en calidad de accionada fueron presentadas en forma directa por el señor Henry de Jesús Infante Salazar en calidad de representante legal de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, y no por quien funge calidad de accionante a través del presente mecanismo.

Sobre este punto, advierte la Sala que tal y como se refirió a lo largo del presente proveído, la jurisprudencia Constitucional ha indicado que en principio le corresponde al titular de los derechos fundamentales amenazados interponer el amparo Constitucional, salvo que obre a través de representante legal, como es el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, los interdictos, las personas jurídicas y los pueblos indígenas; por medio de apoderado judicial, o por medio de agente oficioso, este último a través del cual debe expresarse que se obra en dicha calidad, demostrando que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa, condición que puede ser acreditada de manera tácita o expresa, e identificar plenamente a la persona por quien se intercede, lo anterior, en la medida que la primera persona llamada para propender por el amparo de los derechos aparentemente vulnerados es el propio afectado.

Bajo estos supuestos, una vez revisado el escrito de tutela y las pruebas anexas a la misma, no logró determinarse que la señora Liliana Piamba Palechor, al ser quien acude a través al presente mecanismo por la presunta vulneración de su derecho fundamental al trabajo, hubiese adelantado de manera directa algún tipo de actuación administrativa y/o judicial dirigida al Ministerio de Trabajo, pues como bien se dijo, la única actuación de carácter administrativa que se colige fue efectuada de manera directa por el representante legal de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, ello de conformidad con las respuestas dirigidas a éste por parte del Ministerio de Trabajo y el SENA, en relación con el funcionamiento de la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo, sin que tampoco se desprenda que la accionante acude a través del presente mecanismo en representación de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo, ni del representante legal de ésta.

De igual forma, debe advertirse que aunque la accionante considera vulnerado su derecho constitucional al trabajo ante la falta de activación de la mesa nacional permanente de las empresas asociativas de trabajo, ello no puede ser considerado como un derecho cierto en cabeza de la parte actora, no solo porque no se prueba la titularidad para representar los intereses de las empresas asociativas de trabajo, sino también porque no hay claridad en la presunta vulneración del derecho alegado, lo anterior por cuanto es de suma importancia que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que como bien se señaló hubiere alegado tal vulneración en el proceso administrativa y/o judicial Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 siempre que esto hubiere sido posible.

Tal exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que la actora tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

Así las cosas, considera la Sala que dentro del particular no se acreditó por parte de la accionante en que forma fue vulnerado su derecho fundamental al trabajo, aun cuando le correspondía probar la lesión de éste, ya que si bien señala la necesidad de reactivar la Mesa Nacional Permanente de las Empresas Asociativas de Trabajo, no existe ninguna actuación desplegada en cabeza de la actora ante el Ministerio de Trabajo que permita atribuir la presunta vulneración y/o afectación subjetiva o individual al derecho alegado, ni mucho menos obra prueba al interior del plenario que permita colegir que la actora hiciera parte de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo y actuara en representación de aquella o de su representante legal, esto teniendo en cuenta que uno de los requisitos principales de procedencia del mecanismo de tutela es que el derecho para cuya protección se interpone la acción debe ser un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona (legitimación en la causa por activa).

En tal sentido, no puede obviarse que cuando se hace referencia a la legitimación en la causa ésta tiene que ver con la relación jurídica sustancial objeto del proceso, de manera que es propia del debate procesal, como quiera que se relaciona con el derecho que se pretende, con la calidad de las personas que por activa o pasiva figuran como sujetos procesales, bien porque formulan las pretensiones (activa) o porque se oponen a ellas (pasiva), por lo tanto, al no encontrarse legitimada la accionante para reclamar el derecho pretendido, la acción de tutela se torna improcedente, como quiera que así lo ha indicado la jurisprudencia Constitucional al señalar “18.

Ahora bien, cuando no se cumplen con los requisitos de procedencia, entre ellos el de legitimación en la causa por activa, la decisión que se debe adoptar es la declaratoria de improcedencia y no la de negar el amparo solicitado67. De otro lado, teniendo en cuenta los postulados Constitucionales que rigen el derecho al trabajo, es claro que al ser un derecho y una obligación social goza de la especial protección del Estado, el cual como bien se señaló no se reduce únicamente a la existencia de un vínculo laboral, sino que también implica que la actividad realizada se pueda desarrollar, en condiciones dignas y justas, por lo tanto, ante el advenimiento de circunstancias que puedan trastocar ese derecho fundamental, si bien la acción de tutela se erige en el mecanismo apropiado para su salvaguarda, ésta solo procede en el evento que se conlleve a 67Sentencia T-511 de 2017.

M.P. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 la inminencia de un perjuicio irremediable, aspecto que no fue acreditado dentro del particular y que por ende conlleva a la improcedencia del mecanismo Constitucional68.

En consecuencia, de conformidad con el precedente jurisprudencial citado, esta Corporación acogiendo el concepto del Ministerio Público 69 confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 21 de julio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo Constitucional ante la falta de legitimación en la causa por activa70.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 21 de julio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional ante la falta de legitimación por activa.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercera: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. De no ser objeto de revisión, al regresar, archívese el expediente.

Cuarta: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa "Justicia Siglo XXI". Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta Ordinaria Nº27 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 68 Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” (…) ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante…. (…)” 69 Archivo digital ConceptoMP, CONCEPTO -2021-137-TUTELA-Petición mintrabajo 2…pdf 70 Archivo digital 008.Fallo.pdf Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Accionante: Liliana Piamba Palechor Accionado: Nación-Ministerio de Trabajo Vinculados: Servicio Nacional del Aprendizaje –SENA, Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo Radicado: 63001-33-33-005-2021-00137-01 Firmado Por: Alejandro Londoño Jaramillo Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 4 Administrativa Tribunal Administrativo De Armenia - Quindío Luis Carlos Marin Pulgarin Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Oral 002 Tribunal Administrativo De Armenia - Quindío Luis Javier Rosero Villota Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Escrito 001 Sección Primera Tribunal Administrativo De Armenia - Quindío Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 4d22d22d98960e92596d05e37ce4a743731034dc1adc76f080a1199929c44b5 f Documento generado en 26/08/2021 09:07:28 AM