15001233300020200231800 · Tribunal Administrativo de Boyacá

CONTRATOS DE EMPRÉSTIVO - El Concejo Municipal tiene competencia para autorizar al alcalde para celebrarlo /OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO - Deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión. Descendiendo al caso concreto, el Departamento de Boyacá consideró que el acuerdo demandado es invalido, toda vez que en el texto del acto no se incluyó la especificación del destino final de los recursos a implementar mediante el crédito público autorizado, ni se incluyeron los programas y proyectos a los cuales serían destinados los recursos del empréstito, con lo que, en criterio de la entidad demandante, el concejo municipal debió ser específico, concreto y preciso.

La Sala considera que, para que el alcalde municipal pueda celebrar contratos de empréstito, por disposición legal debe obtener como requisito previo la autorización del Concejo Municipal, tal como ocurrió en este asunto, en el que el Concejo Municipal de Mongüí a través del acuerdo demandado otorgó la autorización al alcalde para celebrar contratos de empréstito hasta por la suma mil millones de pesos $1’000.000.000, y de forma general indica su destinación para inversión en programas y proyectos de mantenimiento o mejoramiento de infraestructura educativa, conforme a lo establecido en el plan de desarrollo municipal “HUMILDAD Y GESTIÓN SON LA SOLUCIÓN”.

En este orden de ideas, el artículo primero del acuerdo acusado cumple con las previsiones de la Ley 358 de 1997, invocada en la demanda, en cuanto el inciso final parágrafo del artículo 2 de esta norma dispone que “Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión”.

De esta forma quedó consagrado en la parte considerativa del acuerdo, en donde expresamente se señaló que “esta operación de crédito se destinará exclusivamente para financiar gastos de inversión, tal y como lo dispone el parágrafo del artículo segundo de la Ley 358 de 1997, especialmente destinado para mantenimiento y mejoramiento de infraestructura educativa”.(…) En este orden de ideas, a partir de las consideraciones efectuadas en párrafos anteriores, se concluye que el primer cargo invocado por el Departamento de Boyacá no tiene vocación de prosperidad, toda vez que el concejo municipal expidió el acuerdo demandado atendiendo los parámetros previstos en la ley y en la jurisprudencia, en cuanto autorizó al alcalde para celebrar un contrato de empréstito, como era su deber, sin condicionar o establecer requisitos para la futura contratación y, además, determinó en términos generales los programas y proyectos de inversión que serían destinatarios de los recursos, dando cumplimiento a lo dispuesto en la ley.

(…) El resto del articulado consulta el ordenamiento jurídico, en la medida en que la facultad para celebrar contratos de empréstitos se encuentra expresamente señalada en la ley como aquellas en las que debe mediar autorización por parte del Concejo Municipal, como en efecto ocurrió en el presente asunto y, además, se determinaron de manera general los programas de inversión que serían destinatarios de los recursos.

MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO - Es una facultad exclusiva del Concejo Municipal y por tanto no puede facultad al Alcalde para hacerlo. En el presente asunto, el Departamento de Boyacá hizo consistir el cargo formulado en contra de los artículos tercero y cuarto del acuerdo demandado, en que la autorización al alcalde para crear, adicionar y apropiar los rubros presupuestales a que hubiera lugar…” y “para apropiar los recursos para el pago del servicio de la deuda, de acuerdo a las condiciones financieras por la entidad bancaria, es contraria al ordenamiento jurídico, pues es una competencia exclusiva del concejo municipal.

Al respecto, la Sala considera que el concejo no puede facultar al alcalde para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y apropiaciones relacionadas con operaciones de crédito, en tanto el ordenamiento constitucional y legal proscribe dichas adiciones y/o modificaciones a los presupuestos de las entidades territoriales, por lo que, en ningún caso la corporación pública puede desprenderse de la atribución de orden constitucional y legal que ostenta en materia presupuestal para radicarla en cabeza del alcalde.

El presupuesto sí puede ser materia de modificaciones; sin embargo, en tal caso es necesario que el alcalde presente al concejo municipal el proyecto de acuerdo respectivo, es decir, no es procedente que tales decisiones se adopten por decreto administrativo. Por lo expuesto, es evidente que la facultad otorgada al alcalde municipal en los artículos tercero y cuarto del acuerdo acusado corresponde a un tema claramente presupuestal, función que le es propia del concejo municipal, luego se rompe el principio de separación de poderes al delegarse tales funciones al ejecutivo a sabiendas que las mismas son inherentes de la Corporación edilicia. (…) La Sala declarará la invalidez de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 013 de 8 de septiembre de 2020, en consideración a que la facultad otorgada al alcalde en dichos artículos, corresponde a un tema que implica la modificación y adición del presupuesto, función que es propia del Concejo municipal por mandato expreso de la Constitución Política.

Tunja, ocho (08) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 15001 23 33 000 2020 02318 00 Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Municipio de Monguí Medio de control: Validez de Acuerdo Tema: Sentencia de única instancia. La Sala declarará la invalidez de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 013 de 8 de septiembre de 2020, en consideración a que la facultad otorgada al alcalde en dichos artículos, corresponde a un tema que implica la modificación y adición del presupuesto, función que es propia del Concejo municipal por mandato expreso de la Constitución Política.

El resto del articulado consulta el ordenamiento jurídico, en la medida en que la facultad para celebrar contratos de empréstitos se encuentra expresamente señalada en la ley como aquellas en las que debe mediar autorización por parte del Concejo Municipal, como en efecto ocurrió en el presente asunto y, además, se establecieron de manera general los programas de inversión que serían destinatarios de los recursos.

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y cumplido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente asunto. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del Acuerdo Nº 013 del 8 de septiembre de 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE MONGUÍ PARA REALIZAR OPERACIONES DE CRÉDITO PUBLICO INTERNO” expedido por el Concejo Municipal de Monguí, por desconocer la Constitución y la ley, con fundamento en los cargos que a continuación se detallan.

Pretensiones “1. Se declare la invalidez del Acuerdo No. 013 del 8 de septiembre de 2020 expedido por el Concejo Municipal de MONGUÍ– Boyacá. 2. De no prosperar el primer cargo, declarar la invalidez de los artículos TERCERO y CUARTO del Acuerdo No. 013 del 8 de septiembre de 2020”. Cargos formulados Primer cargo: Falta de delimitación del programa de inversión destinatario de los recursos 2.- El Departamento de Boyacá invocó como violadas las normas contenidas en la parte final del parágrafo del artículo 2 de la Ley 358 de 1997, en cuanto “Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión”; el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986, en relación con los documentos que se deben acompañar con las operaciones de crédito; la Ley 819 de 2003, en relación con el impacto fiscal de todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo; y el principio de planificación previsto en el artículo 13 del Decreto 111 de 1996. 3.- Alegó que el artículo primero del texto del acuerdo acusado no se incluyó por parte del concejo municipal la especificación del destino final de los recursos a implementar mediante el crédito público.

Es decir, no se hizo mención a los programas y proyectos a los cuales serían destinados los recursos que se obtendrían con ocasión del empréstito solicitado y en esa medida se vulneró el principio de planeación y claridad. En ese sentido, el ente territorial adujo que la solicitud del crédito público debe incluir los requisitos establecidos en el artículo 279 del Decreto 1333 de 1986, y de suyo cumplir con el debate frente a la planeación, conveniencia técnica y económica del proyecto, en armonía con la obligación prevista en la Ley 819 de 2003, que ordena que la duma municipal estudie desde la exposición de motivos y en adelante, el impacto fiscal de la iniciativa. 4.- Así las cosas, señaló que el concejo municipal al autorizar al alcalde para contratar un crédito público bajo la modalidad de empréstito, debió ser específico, concreto y preciso, tal y como lo exige la Constitución a las corporaciones de elección popular, por lo tanto, cuando el acuerdo incumple esta exigencia se opone a la Carta invalidando lo acordado por el cabildo. 5.- En el caso particular, con el texto del acuerdo no se puede constatar el destino de los recursos provenientes del empréstito por un valor mil millones de pesos ($1.000’000.000), pues simplemente se mencionó que los recursos se destinarían a mantenimiento o mejoramiento de la infraestructura educativa.

Segundo cargo: Modificación del presupuesto 6.- El ente territorial señaló que en los artículos tercero y cuarto del acuerdo objeto de demanda se dispuso “Autorizar al alcalde para crear, adicionar y apropiar los rubros presupuestales a que haya lugar…” y “Autorizar al ejecutivo municipal para apropiar los recursos para el pago del servicio de la deuda… de acuerdo a las condiciones financieras por la entidad bancaria, por medio de los ajustes que fueran necesarios”. 7.- En tal sentido, el concejo municipal se está desprendiendo de la facultad indelegable de modificar el presupuesto municipal en favor del alcalde, lo cual es contrario al ordenamiento. 8.- Por consiguiente, es necesario declarar la invalidez de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 013 del 8 de septiembre de 2020.

Posición de la entidad territorial y demás intervinientes Municipio de Monguí 9.- El Ente territorial afirmó que, contrario a lo expuesto por el apoderado de la Gobernación de Boyacá, en el acuerdo objeto de estudio se delimitó el objeto del empréstito señalando que estaría destinado al mantenimiento o mejoramiento de la infraestructura educativa del municipio. 10.- Lo anterior, tal como se expuso en la parte considerativa del acto demandado, al señalar que en el plan de desarrollo “HUMILDAD Y GESTIÓN SON LA SOLUCIÓN”, se estableció lo siguiente: “Objetivo de Producto: Realizar mejoramiento, mantenimiento y/o adecuación en la infraestructura del 70% de las sedes educativas”, situación que de manera taxativa se expuso en el artículo primero del pluricitado acuerdo, pues basta con leerlo para encontrar que allí, además, de autorizar al alcalde para efectuar la operación de crédito, se aclaró que los recursos autorizados se destinarían a inversión en programas y proyectos de mantenimiento o mejoramiento de infraestructura educativa, conforme a lo establecido en el plan de desarrollo municipal. 11.- Aunado a lo anterior, en la exposición de motivos en la que se fundó el trámite del acto administrativo, se previó por parte del Concejo Municipal que el empréstito propuesto se destinaría al cumplimiento del objetivo, esto es al mejoramiento de la infraestructura educativa del municipio y se aclaró que las sedes de la Institución Educativa Técnica de Monguí y la de la Institución Educativa Técnica José Acevedo y Gómez presentan deterioro en su infraestructura que requiere de mantenimiento.

Además, que “en estas instituciones no se cuenta con un espacio adecuado en el que la comunidad educativa, sin tener que verse expuesta a las inclemencias del clima, pueda desarrollar actividades deportivas, recreativas o culturales, para lo cual se propone el mejoramiento de las canchas deportivas con las que actualmente se cuenta y luego de los correspondientes estudios y diseños ingenieriles se logre la construcción de una cubierta, que garantice a los usuarios estar protegidos durante el desarrollo de sus actividades”. 12.- Así las cosas, se debe tener en cuenta que según lo expuesto en la Ley 136 de 1994, el proyecto de acuerdo, además del texto que luego del trámite correspondiente se convertirá en acuerdo municipal, lo acompaña la exposición de motivos que resulta ser justamente el documento en el que se plasma la inspiración y el espíritu que guía al acto administrativo, cuestión que para el caso en concreto se omite por el accionante. 13.- Respecto a la modificación al presupuesto, adujo que el Concejo Municipal de ninguna manera se está desprendiendo de sus atribuciones al facultar al alcalde municipal a crear, adicionar y apropiar los rubros presupuestales a que haya lugar, pues en medio del proceso de planeación del acuerdo, se debe determinar cuáles son las fuentes con las cuales se cancelará el crédito y este es el objeto de la facultad otorgada al burgomaestre.

Ministerio Público 14.- El Procurador 122 Judicial II Administrativa para Asuntos Administrativos de Tunja solicitó mantener la validez del acuerdo demandado, con fundamento en las siguientes razones: 15. - En materia de contratación, la Constitución establece que corresponde a los Concejos municipales autorizar al alcalde para celebrar contratos, mientras que a éste le asigna funciones de ejecución relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto anual autorizado para el efecto. 16.- En virtud de lo anterior, los Concejos Municipales deberán autorizar a los alcaldes para contratar en aquellos casos que necesiten previa autorización, tal como lo prescribe el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. 17.- En consecuencia, los concejos municipales deben reglamentar lo referente a las autorizaciones que se dan al alcalde para contratar, señalando los casos en que se requiera autorización previa, sin que ello quiera significar que, en tal autorización, los Concejos Municipales estipulen aspectos concretos que determinen el cuándo, por cuánto, cómo y con quién se realice determinado contrato, facultad legal que es del resorte exclusivo del alcalde. 18.- Así entonces, el legislador le confirió a los Concejos la facultad de reglamentar la autorización para que los alcaldes puedan contratar y perentoriamente deben enlistar los casos en que dicho funcionario debe obtener precisa autorización del Concejo.

Todo ello con el fin de evitar que, sin fundamento, las corporaciones se constituyan en obstáculo frente al operador administrativo. 19.- De lo anterior, debe entenderse que, si bien el alcalde está facultado para suscribir y ejecutar los contratos, el inciso final del artículo 150 de la Constitución que autoriza la expedición de un régimen general de contratación por parte del Congreso, no habilita por sí sólo a los alcaldes municipales para contratar sin la autorización del Concejo Municipal, pero, también es claro al señalar, que dicha Corporación no puede en uso de esa facultad, extralimitarse e imponerle al burgomaestre limitantes para la celebración de los contratos, salvo en los casos autorizados por la ley. 20.- La autorización otorgada al alcalde municipal por parte de la corporación municipal no puede ir más allá de simplemente facultarlo para contratar. 21.- En suma, la interpretación correcta que se le debe dar a los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la CP, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91 D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, es que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del Concejo Municipal, salvo en dos casos: i) cuando así lo haya previsto la ley o en el listado del parágrafo 4º de la Ley 136 de 1994 y ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo, sin embargo, debe entenderse que esta última atribución del Concejo Municipal es restringida a aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo municipal. 22.- En ese contexto, el alcance de la reglamentación de la autorización al alcalde para contratar no hace referencia a la función contractual del alcalde, sino al procedimiento interno que habrá de seguirse al interior de los Concejos Municipales para tramitar las solicitudes de autorización de contratos en los casos que la ley así lo ha previsto. 23.- Así las cosas, en el caso concreto, la vista fiscal consideró que de la lectura tanto de los considerandos como del artículo primero del acuerdo objeto de reproche, se desprende que en el texto del acto se autorizó al Alcalde Municipal de Monguí para que realice operaciones de crédito público y celebrar contratos de empréstito hasta por la suma de $1.000.000.000, con destinación a inversión en programa y proyectos de mantenimiento o mejoramiento de infraestructura educativa y si bien, señala el monto y de forma general indica su destinación, de acuerdo a las reglas expuestas no es necesario que se especifiquen los programas o proyectos a los cuales se destinaran los recursos que se obtengan del empréstito, pues la autorización debe ser general. 24.- Sobre el segundo cargo consideró no tiene sustento, pues lo que no está permitido es que la Corporación político administrativa se extralimite en sus funciones, y esto no ocurre en el caso concreto.

II. CONSIDERACIONES Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales 25.- La acción de revisión de los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. 26.- Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986. 27.- En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el acuerdo Municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. 28.- Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).

El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” 29.- Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A. que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 30.- En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda.

Hechos probados 31.- La Sala encuentra probados los siguientes hechos: 31.1.- El 8 de septiembre de 2020 el Concejo Municipal de Monguí expidió el Acuerdo Nº 013 de la misma fecha “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de Monguí para realizar operaciones de crédito público interno”. 31.2.- El acuerdo fue sancionado por el alcalde el 8 de septiembre de 2020 y debidamente publicado en la cartelera municipal el 9 del mismo mes y año. 31.3.- El Acuerdo No. 013 de 8 septiembre de 2020 surtió los debates reglamentarios los días 24 y 31 de agosto de 2020, respectivamente 31.4.- El Alcalde del municipio de Monguí presentó exposición de motivos al Concejo municipal, en el que puso de presente la necesidad del mejoramiento, mantenimiento y adecuación en la infraestructura del 70% de las sedes educativas, y teniendo en cuenta la situación de las sedes de las instituciones educativas, las cuales, por el paso del tiempo se han visto deterioradas.

Se destacan los siguientes apartes: “(…) el cumplimiento del objetivo en comento, hace que la alcaldía municipal tenga en cuenta que las sedes de la Institución Educativa Técnica de Monguí y de la institución Educativa Técnica José Acevedo y Gómez, presentan deterioro en su infraestructura que requiere de mantenimiento, además que en estas instituciones no se cuenta con un espacio adecuado en el que la comunidad educativa, sin tener que verse expuesta a la inclemencias del clima, pueda desarrollar actividades deportivas, recreativas o culturales, para lo cual se propone el mejoramiento de las canchas deportivas con las que actualmente se cuenta y luego de los correspondientes estudios y diseños ingenieriles se logre la construcción de una cubierta, que garantice a los usuarios estar protegidos durante el desarrollo de sus actividades.

(…) Conforme a lo expuesto son varios los factores propicios para que se autorice la operación de crédito propuesta, la cual encuentra su asidero legal en el artículo 278 del Decreto 1333 de 1986, que no enseña que éstas deben ser tramitadas por el alcalde, más aún cuando de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el municipio de Monguí se encuentra en semáforo verde, lo que le permite acceder a recursos de crédito para financiar aquellos programas priorizados según el Plan de Desarrollo 2020-2023 y que determinan una especial atención según las condiciones de la entidad territorial.

A la anterior conclusión se llegó dando aplicación al artículo 7 de la Ley 358 de 1997, ya que se determinó el cálculo de ahorro operacional y los ingresos corrientes con base en la ejecución presupuestal del año inmediatamente anterior, con el ajuste correspondiente a la meta de inflación para la presente vigencia, con lo cual se demostró un indicador adecuado para el endeudamiento, ya que a la fecha el municipio se encuentra en semáforo verde, pues no se supera el cuarenta (40%) del ahorro operacional de acuerdo al artículo 2 de la citada ley (…)”. 31.5.- El texto literal del acuerdo demandado es del siguiente tenor: ACUERDO No. 013 (08 SEP 2020) “POR MEDIO DEL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE MONGUÍ PARA REALIZAR OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO INTERNO” (…) ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde Municipal de Monguí, para que previo el cumplimiento de los requisitos legales en especial lo referente a la Ley 358 de 2002, para que realice operaciones de crédito público y celebrar contratos de empréstito hasta por la suma MIL MILLONES DE PESOS ($1’000.000.000). Los recursos provenientes de las operaciones de crédito público autorizadas en el presente acuerdo, se destinarán a inversión en programas y proyectos de mantenimiento o mejoramiento de infraestructura educativa, conforme a lo establecido en el plan de desarrollo municipal “HUMILDAD Y GESTIÓN SON LA SOLUCIÓN”.

ARTÍCULO SEGUNDO: Para este propósito se autoriza la celebración de contratos de garantía y contragarantía, incluidos los contratos de pignoración de los recursos del sistema general de participaciones de libre inversión, que sirvan como garantía y fuente de pago del monto del crédito autorizado.

ARTÍCULO TERCERO: Autorizar al alcalde municipal de Monguí para crear, adicionar y apropiar los rubros presupuestales a que haya lugar, una vez hechos los trámites legales de la operación de crédito público en cumplimiento del posible acuerdo.

ARTÍCULO CUARTO: Autorizar al Ejecutivo Municipal para apropiar los recursos para el pago del servicio de la deuda vigencia fiscal 2020 de acuerdo a las condiciones financieras establecidas por la entidad bancaria, por medio de los ajustes que fueren necesarios.

ARTÍCULO QUINTO: Todas las facultades y autorizaciones aquí otorgadas, tienen vigencia hasta el 31 de marzo de 2021”. Análisis y decisión de la Sala 32.- La Sala declarará la invalidez de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 013 de 8 de septiembre de 2020, en consideración a que la facultad otorgada al alcalde en dichos artículos, corresponde a un tema que implica la modificación y adición del presupuesto, función que es propia del Concejo municipal por mandato expreso de la Constitución Política. 33.- El resto del articulado consulta el ordenamiento jurídico, en la medida en que la facultad para celebrar contratos de empréstitos se encuentra expresamente señalada en la ley como aquellas en las que debe mediar autorización por parte del Concejo Municipal, como en efecto ocurrió en el presente asunto y, además, se determinaron de manera general los programas de inversión que serían destinatarios de los recursos.

Primer cargo. Falta de delimitación del programa de inversión destinatario de los recursos La autorización del concejo al alcalde no puede interferir en la gestión contractual del municipio, salvo las excepciones previstas en la ley 34.- Sobre las autorizaciones del concejo municipal al alcalde existe el siguiente marco normativo: 35.- Los artículos 313 y siguientes de la Carta Política prevén: "Artículo 313: Corresponde a los Concejos: ( ) 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer protempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 314: En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio Artículo 315: Son atribuciones del alcalde: 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo… ( ) 9.

Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto." 36.- El artículo 11 de la Ley 80 de 1993 señala: "Artículo 11°.- De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2. (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva.

(…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.

Artículo 25 Principio de Economía: En virtud de este principio: 11. ( ) De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9° y 313, numeral 3° de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos."(Resalta la Sala). 37.- La Ley 136 de 1994 estableció: "Artículo 32: Atribuciones.

Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo."(Subraya fuera de texto). 38.- El artículo 110 del Decreto 111 de 1996 dispone: "Artículo 110.

Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.

Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes " (Resalta la Sala). 39.- Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-738 de 2001, precisó que, si bien una de las funciones propias de los Concejos tenía que ver con autorizar al alcalde para contratar, tal como lo dispone el numeral 3º del artículo 313 constitucional, era claro que la facultad de reglamentar lo relacionado con tal autorización también formaba parte de sus competencias constitucionales, en virtud del numeral 1º del mismo precepto constitucional.

Por tanto, las autorizaciones que los Concejos Municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo tanto, la reglamentación que expidan no podrá extralimitarse y so pretexto intervenir en la actividad contractual que corresponde al Alcalde, según el numeral 3º del artículo 315 de la Carta Política. 40.- De ahí que la reglamentación que expida el concejo municipal deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto de autorización, en el que se señalarán los casos en que sea necesario, sin entrar a regular otros aspectos. 41.- En este orden de ideas, el alcalde está facultado constitucional y legalmente para contratar y comprometer el presupuesto del municipio, como ordenador del gasto y, de esta forma, dirigir la gestión contractual del ente que representa, en los términos del art. 315 núm. 3.º y 9.º de la Constitución; art. 91 lit. d) núm. 5.º de la Ley 136 de 1994; art. 11-3 de la Ley 80 de 1993 y el art. 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Sobre el punto, este Tribunal ha señalado: “(…) si bien en los concejos municipales radican las atribuciones de autorizar al alcalde para contratar y de reglamentar el procedimiento interno que indique cómo será solicitada y concedida tal autorización, ello no implica la posibilidad de reglamentar o condicionar temporalmente la función contractual del alcalde, ni la intervención de la corporación en la actividad contractual propiamente dicha, lo cual constituye una intromisión en las funciones del ejecutivo municipal, pues al burgomaestre le compete la dirección de la actividad contractual en calidad de jefe de la administración municipal, al tenor del numeral 3° del artículo 315 Superior.

En efecto, cuando los concejos municipales confieren autorización al burgomaestre para celebrar contratos como representante legal del municipio (art. 314 C.P.), no pueden determinar un marco temporal, dado que el mandato constitucional no lo define de esta manera, lo que si debe suceder cuando este cuerpo administrativo municipal se despoja de precisas atribuciones y las coloca en cabeza del alcalde, pues en tal evento sí debe establecer el tiempo en que la primera autoridad local puede ejercer esas funciones.

Lo anterior es más que lógico, toda vez que el concejo municipal jamás puede conocer qué tiempo empleará el alcalde para perfeccionar y suscribir un contrato por parte de la administración pública. En conclusión, una cosa es la autorización para contratar y otra la efectiva realización del contrato, lo cual obedece a criterios de conveniencia y de oportunidad, aspectos cuya valoración son del exclusivo resorte del ejecutivo municipal.

(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) 42.- La Sala de Consulta y del Servicio Civil del Consejo de Estado ha insistido en que la “facultad de las corporaciones locales de someter a su revisión previa determinados contratos no es absoluta, tiene carácter excepcional y debe ejercerse racionalmente”. Además, “no puede utilizarse para interferir en la contratación del municipio o establecer trámites o requisitos no previstos en el Estatuto General de Contratación Pública y no puede en ningún caso desconocer las competencias constitucionales y legales propias del alcalde en materia contractual. 43.- Y en pronunciamiento del 27 de agosto de 2020, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, sostuvo: “(…) De manera que, la generalidad de los términos en que el constituyente plasmó la función de autorización a cargo de los Concejos, no conduce a que ésta sea equivalente a un requisito de precedencia absoluta, pues, como ha sido desarrollado por el legislador mediante la Ley 136 de 1994, dicha atribución reviste un carácter eminentemente de reglamentación, tal como ha sido descrita, en los siguientes términos, que se transcriben: “Art. 32: Atribuciones.

Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” (Negrilla propia). La claridad expresada por el legislador no deja duda del contenido reglamentador asignado al Concejo municipal en materia contractual, a la vez que es rotundo en señalar, que el ejercicio de dicha facultad responde a una regla de excepción, a partir de la cual, el alcalde requerirá de autorización de ese cuerpo colegiado, solo en los casos que, expresa y previamente, este último haya definido.

(..) El anterior razonamiento, mutatis mutandi, se extiende a las demás entidades territoriales, de manera que, en línea de autorizaciones previas, no es posible exigir al Gobierno Nacional, al Gobernador Departamental, o al Alcalde Municipal, que deban tramitar ante el Congreso, la Asamblea, o el Concejo, respectivamente, una autorización especial para poder ejercer sus competencias en materia contractual, comoquiera que ya el artículo 11.3 de la ley 80 de 1993, les confirió tales facultades.

Por lo tanto, el trámite de las autorizaciones previas es, sin duda, de carácter excepcional, ya que solo opera en los casos concretos que expresamente hayan definido tales corporaciones, a través de sus instrumentos de actuación -Ley, Ordenanza o Acuerdo-. (…) Como se observa, el ordenamiento jurídico afirma la facultad del alcalde para contratar, con origen y fundamento en los artículos 314 y 315.3 de la Carta Política y el numeral 11.3 de la ley 80 de 1993; por lo mismo, tal competencia no está sujeta, por regla general, a las autorizaciones previas del Concejo Municipal, salvo en aquellos casos en que, (i) este último haya reglamentado como necesario el trámite de su autorización, o (ii) cuando la ley lo establezca frente a determinados tipos contractuales.

(…)” (Negrita y subraya de la Sala). 44.- De lo anterior se desprende que la atribución del Concejo Municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que sólo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local.” 45.- Es claro entonces que corresponde al concejo municipal identificar los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación, sin que ello implique como ya se dijo, que esa potestad pueda comprender la totalidad de los contratos que suscriba el alcalde municipal, sino únicamente y de manera excepcional "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política”. 46.- El artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y en el parágrafo cuarto señaló de manera taxativa cuáles eran los contratos que previamente debían ser autorizados por los Concejos Municipales, por lo que, no cabe duda que la autorización que se concede a los alcaldes por parte de las corporaciones edilicias en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que les han sido otorgadas, se limita a aquellos contratos preestablecidos en la norma antes citada, razón por la cual el hacer exigencias de otra índole o pedir autorizaciones para contratos distintos a los enunciados haría que los concejos e incluso los alcaldes retardaran e interfirieran indebidamente la gestión de los asuntos municipales, comprometiendo no sólo el cumplimiento de los fines estatales (art.2 C.P), sino el conjunto de normas que regulan la facultad constitucional del alcalde para contratar. 47.- La norma textualmente dispone: “De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.

Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley”. Requisitos del contrato de empréstito y requisitos para la autorización de empréstitos por parte del Concejo Municipal 48.

En cuanto a operaciones de crédito público, el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, señala lo siguiente: “Artículo

41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. (…)

PARÁGRAFO 2 o. OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales”. 49.- Lo anterior, permite señalar que las operaciones de crédito público, si bien se pueden contratar de forma directa, tienen restricciones por cuanto el ordenador del gasto (alcalde) requiere autorización, ya sea del Ministerio de Hacienda para operaciones en el exterior, o de las corporaciones públicas a nivel departamental o municipal. 50.- El Decreto 2681 de 1993 en el artículo 3° (incorporado al Decreto único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito público), consagra que son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago, a su vez, que dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. 51.- El Decreto 2861 de 1993 en el artículo 7° define el empréstito como operación de crédito, así: “Artículo 7° Contratos de empréstito.

Son contratos de empréstito los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago. Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitación o concurso de méritos. Su celebración se sujetará a lo dispuesto en los artículos siguientes.

Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los sobregiros están autorizados por vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados.” 52.- La Ley 80 de 1993 en el parágrafo 2° del artículo 41, establece que cuando se contrate un empréstito externo se requiere autorización del gobierno nacional a través del Ministerio de Hacienda, y a nivel local o seccional, se deben obtener las autorizaciones que señalan los Decretos 1222 y 1333 de 1986. 53.- A nivel municipal, el artículo 276 del Decreto 1333 de 1986, regulan lo referente al contrato de empréstito que celebren las entidades municipales, en los siguientes términos: “Artículo 276.

Los contratos de empréstito que celebren los Municipios y sus entidades descentralizadas, se someten a los requisitos y formalidades que señale la ley, y los que sólo se refieran a créditos internos que se celebren con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad intendencial, comisarial, departamental o nacional ”. 54.- En cuanto a las formalidades de dicho contrato, los artículos 278 y 279 ibidem señalan: “Artículo 278.

Las operaciones de crédito público interno que proyecten celebrar los Municipios serán tramitadas por el alcalde. Compete al Alcalde Municipal la celebración de los correspondientes contratos. Artículo 279. Las operaciones de crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los siguientes documentos: 1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. 2.

Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. 3. Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiera sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente. 5.

Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adicciones y modificaciones legalmente autorizadas. …” (Resaltado fuera de texto). 55.- En ese sentido, a nivel municipal, el alcalde en su condición de representante legal del ente territorial es quien debe celebrar el contrato de empréstito directamente, con la autorización previa del concejo municipal, sin que ello quiera significar que en la autorización para la celebración de estos contratos conlleve aspectos concretos que determinen el cuándo, por cuánto, cómo y con quién se realice, pues se reitera es una facultad legal de estipulación de los contratos que es del resorte exclusivo del alcalde.

Caso concreto 56.- Descendiendo al caso concreto, el Departamento de Boyacá consideró que el acuerdo demandado es invalido, toda vez que en el texto del acto no se incluyó la especificación del destino final de los recursos a implementar mediante el crédito público autorizado, ni se incluyeron los programas y proyectos a los cuales serían destinados los recursos del empréstito, con lo que, en criterio de la entidad demandante, el concejo municipal debió ser específico, concreto y preciso. 57.- La Sala considera que, para que el alcalde municipal pueda celebrar contratos de empréstito, por disposición legal debe obtener como requisito previo la autorización del Concejo Municipal, tal como ocurrió en este asunto, en el que el Concejo Municipal de Monguí a través del acuerdo demandado otorgó la autorización al alcalde para celebrar contratos de empréstito hasta por la suma mil millones de pesos $1’000.000.000, y de forma general indica su destinación para inversión en programas y proyectos de mantenimiento o mejoramiento de infraestructura educativa, conforme a lo establecido en el plan de desarrollo municipal “HUMILDAD Y GESTIÓN SON LA SOLUCIÓN”.

La norma es del siguiente tenor: “1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. 2. Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal. 3.

Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiera sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. 4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente. 5. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas”. 59.- En este orden de ideas, a partir de las consideraciones efectuadas en párrafos anteriores, se concluye que el primer cargo invocado por el Departamento de Boyacá no tiene vocación de prosperidad, toda vez que el concejo municipal expidió el acuerdo demandado atendiendo los parámetros previstos en la ley y en la jurisprudencia, en cuanto autorizó al alcalde para celebrar un contrato de empréstito, como era su deber, sin condicionar o establecer requisitos para la futura contratación y, además, determinó en términos generales los programas y proyectos de inversión que serían destinatarios de los recursos, dando cumplimiento a lo dispuesto en la ley.

Segundo Cargo. Modificación del presupuesto Modificación del presupuesto 60.- El presupuesto ha sido reconocido por la Corte Constitucional como parte importante de la planeación de las entidades públicas. Se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, se hacen efectivas las políticas públicas y particularmente se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos así como que se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal. 61.- Como instrumento de gobierno y control, se fundamenta, entre otros, en los principios de separación de poderes y legalidad, los cuales se expresan en los artículos 338 y 345 de la Constitución, que, al respecto, señalan lo siguiente: “Artículo 338.

En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”. “Artículo 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” 62.- En igual sentido fue previsto por el artículo 262 del Decreto 1333 de 1986: “Artículo 262º.- No podrán hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipales ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

(Artículo 207 de la Constitución Política).” 63.- Lo anterior significa que es competencia del Congreso señalar la forma como se deben invertir los dineros del erario público, y en tal sentido, no puede el gobierno de manera ordinaria efectuar modificaciones al presupuesto, pues tal atribución le corresponde únicamente al Congreso y sólo de manera excepcional al gobierno. 64.- Ahora bien, en cuanto a las competencias de los Concejos Municipales en materia de presupuesto, valga destacar las indicadas en los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política así: “ART. 313.- Corresponde a los concejos: (…) 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden al concejo. (…) 5. Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” 65.- El artículo 132 de la Ley 136 de 1994, por su parte, señaló: “Artículo 32º.- Atribuciones. Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012.

Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” 66.- En relación con el campo de aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto, los artículos 352 y 353 de la Carta Política “Artículo 352.

Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “Artículo 353.

Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” 67.- En efecto, el artículo 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996 (15 de enero), dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.

La norma señala: “Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (L. 225/95, art. 32).” 68.- Como se advierte de la lectura de las normas de orden constitucional y legal en la materia, el ciclo presupuestal puede ser dividirse en cuatro grandes etapas, a saber: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control. 69.- Particularmente en lo que tiene que ver con la etapa de ejecución del presupuesto, la Sala encuentra que pueden presentarse situaciones en las que sea necesario adecuarlo a nuevas condiciones económicas o sociales que por diferentes motivos no fueron previstas durante las etapas de preparación y aprobación presupuestal.

Precisamente por ello, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto Nacional 111 de 1996, consagra las reglas para realizar las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84. 70.- Así, el artículo 77 de la norma citada autoriza al Gobierno (Alcalde en el caso de los Municipios ) para reducir y aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales; así mismo prevé la posibilidad de que el Congreso (Concejo en el caso municipal) a iniciativa del Gobierno (Alcalde), decrete los traslados presupuestados o abra créditos adicionales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. 71.- El artículo 81 establece que "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contratos créditos a la ley de apropiaciones” (Ley 38/89, artículo 67). 72.- Por su parte, el artículo 82 señala que la disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general.

En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35). 73.- De acuerdo a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones presupuestales: i) la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y iii) los movimientos presupuestales.

Estos momentos fueron definidas por el Consejo de Estado en los siguientes términos: 73.1.- La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.

El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional, pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. 73.2.- Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. 73.3.- Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.

Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. 74.- El Consejo de Estado, al referirse a las figuras de reducción, adición y traslados presupuestales, concretamente a las adiciones presupuestales, ha señalado que las adiciones presupuestales necesariamente deben ser tramitadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno “porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó”. 75.- Trasladado lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de modo que, no puede este último directamente ejercer una atribución de manera exclusiva y excluyente que le corresponde al cabildo municipal, con excepción del supuesto consagrado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, alusivo a la incorporación de recursos de cofinanciación de proyectos. 76.- El Tribunal Administrativo de Boyacá, por su parte, en sentencia del 14 de mayo de 2019, respecto a los diferentes escenarios en los cuales se puede presentar una modificación al presupuesto, precisó lo siguiente: “En suma, en tratándose de modificaciones presupuestales tendientes a la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente y los traslados presupuestales internos ejecutados por el Ejecutivo, el ejecutivo no requiere autorización de la corporación pública respectiva en la medida en que no desbordan el marco presupuestal establecido por esta; asunto diverso son las adiciones presupuestales que buscan aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, en las cuales sí se requiere de la autorización de la corporación pública, a nivel municipal, del Concejo Municipal”. 77.- Ahora bien, ha de precisarse que si bien el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución establece que los Concejos Municipales están facultados para autorizar al Alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden, lo cierto es que ha sido posición reiterada de esta Corporación, que tal atribución no se extiende a las modificaciones (adiciones) al presupuesto, en tanto en tal escenario, se verían comprometidos los principios democráticos y de legalidad que orientan el manejo presupuestal. 78.- En efecto, en sentencia del 13 de agosto de 2014 se precisó: “( ) No obstante, y a pesar de que se haga en uso de las facultades pro tempore establecidas en el artículo 313-3 Superior, el Concejo no puede facultar al Alcalde Municipal para llevar a cabo adiciones ejecutivas al presupuesto municipal.

En tanto que el ordenamiento constitucional y legal proscribe las adiciones ejecutivas a los presupuestos de las entidades territoriales (Nación, Departamento y Municipio). Por lo que jamás el Concejo Municipal puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde.

( )". (Destacado por la Sala) 79.- Dicha posición fue reiterada en sentencia del 22 de julio de 2016, en los siguientes términos: “( ) Conceder facultades pro-tempore de esta naturaleza [adición] en materia presupuestal, resulta inconstitucional y rompe el principio de legalidad pues, en el orden municipal, es de reserva legal del Concejo Municipal, como cuerpo colegiado local determinar cómo se invierten los dineros del erario público, es decir, como lo prevé el artículo 345 de la C.P., establecer el presupuesto ( )” (negrillas fuera de texto). 80.- Así las cosas, frente a las adiciones presupuestales se concluye que i) la competencia para adicionar el presupuesto del municipio es exclusiva del Concejo, a iniciativa del Alcalde y, en consecuencia, ii) al Alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente, iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal fin. 81.- En este orden de ideas, la Sala arriba a las siguientes conclusiones en punto a la modificación del presupuesto municipal: a) la competencia para efectuar reducciones o aplazamientos en los municipios recae en el alcalde, previo concepto del Consejo de Gobierno y b) la competencia para adicionar el presupuesto del municipio es exclusiva del Concejo, a iniciativa del Alcalde.

Caso concreto 82.- En el presente asunto, el Departamento de Boyacá hizo consistir el cargo formulado en contra de los artículos tercero y cuarto del acuerdo demandado, en que la autorización al alcalde para crear, adicionar y apropiar los rubros presupuestales a que hubiera lugar…” y “para apropiar los recursos para el pago del servicio de la deuda, de acuerdo a las condiciones financieras por la entidad bancaria, es contraria al ordenamiento jurídico, pues es una competencia exclusiva del concejo municipal. 83.- Al respecto, la Sala considera que el concejo no puede facultar al alcalde para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y apropiaciones relacionadas con operaciones de crédito, en tanto el ordenamiento constitucional y legal proscribe dichas adiciones y/o modificaciones a los presupuestos de las entidades territoriales, por lo que, en ningún caso la corporación pública puede desprenderse de la atribución de orden constitucional y legal que ostenta en materia presupuestal para radicarla en cabeza del alcalde. 84.- El presupuesto sí puede ser materia de modificaciones; sin embargo, en tal caso es necesario que el alcalde presente al concejo municipal el proyecto de acuerdo respectivo, es decir, no es procedente que tales decisiones se adopten por decreto administrativo. 85.- Por lo expuesto, es evidente que la facultad otorgada al alcalde municipal en los artículos tercero y cuarto del acuerdo acusado corresponde a un tema claramente presupuestal, función que le es propia del concejo municipal, luego se rompe el principio de separación de poderes al delegarse tales funciones al ejecutivo a sabiendas que las mismas son inherentes de la Corporación edilicia. 86.- Por tal razón, los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 013 del 8 de septiembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Monguí se declararán inválidos.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Nº 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 013 del 8 de septiembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Monguí “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE MONGUÍ PARA REALIZAR OPERACIONES DE CRÉDITO PUBLICO INTERNO”, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Comuníquese esta providencia al representante legal del Departamento de Boyacá, al alcalde municipal, al presidente del Concejo Municipal y al Personero del Municipio de Monguí.

CUARTO: ARCHIVAR el expediente una vez en firme esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica MARTHA ISABEL PIÑEROS RIVERA Magistrada Con firma electrónica FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Con firma electrónica BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada