TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, de marzo de dos mil veintiuno ACTO DEMANDADO El señor Gobernador del Departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, ha remitido a esta Corporación el Acuerdo número 020 del 28 de diciembre de 2020 “POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS EN PROCURA DE LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, ALIVIO DE EFECTOS ECONÓMICOS DE LA PANDEMIA Y GENERACIÓN DE LIQUIDEZ”, emanado del Concejo Municipal de Quinchía Risaralda, al considerar que es violatorio de normas superiores.
2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se citan como violados los artículos 6, 95 numeral 9, 121, 313 y 338 de la Constitución Política, los artículos 32 de la ley 136 de 1994, modificada por la ley 1551 de 2012, artículo 18 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” Aduce el Gobernador del Departamento que, si bien es cierto, los concejos municipales tienen la facultad de votar los tributos y de establecerlos, reformarlos o eliminarlos, o en su defecto establecer amnistía, exenciones, y demás beneficios, dichas facultades deben estar enmarcadas dentro del ámbito legal, es decir, que la autonomía que les otorga las disposiciones vigentes no es absoluta, en el entendido que debe ejercerse dentro de los límites que impone la ley.
Luego de hacer alusión a diversos pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en especial la sentencia C-060 de 2018, considera que la potestad tributaria y de concesión de amnistías tributarias, radicada en cabeza del legislador, es decir, que no le es dable a las Corporaciones Administrativas Territoriales, conceder amnistías tributarias sin la existencia previa de una ley que así lo determine.
Sostiene que no observa en la exposición de motivos ni en documento alguno allegado, que hubiere realizado por parte del ejecutivo municipal, un análisis del impacto fiscal que la amnistía creada, pudiese tener en las finanzas del ente municipal, pues no obstante de tratarse de tributos del orden municipal, debe imperativamente existir un análisis del impacto fiscal que la amnistía tributaria cause al erario municipal, documento este que brilla por su ausencia en el Acuerdo allego, señalando además que se aduce como argumento, la existencia de la pandemia pero no se presenta un estudio o análisis técnico o financiero que determine el impacto que dicha situación excepcional ha tenido en el bolsillo de los contribuyentes, ni que discriminen cuales son los impuestos de manera detallada que son objeto de la medida y que según el estudio técnico de lugar a la aplicación de la misma.
Por lo expuesto, el Gobernador del Departamento de Risaralda, realiza las siguientes conclusiones: 1) El Acuerdo allegado versa sobre el establecimiento por parte del concejo municipal de una amnistía tributaria general, pues no determina con precisión cuales impuestos, tasas y contribuciones son materia de alivio, siendo este tipo de amnistías competencia del legislador y de las corporaciones territoriales, de manera residual, es decir, solo ante la existencia de una ley que así lo autorice. 2) La amnistía tributaria establecida vulnera el principio de equidad tributaria, pues establece condiciones especiales para los deudores morosos, y no obstante pretender reparar esta inequidad con la medida establecida en el artículo del mismo Acuerdo acusado, no se evidencia análisis alguno del impacto fiscal que dichas medidas generan para el erario municipal, ni de que con esta medida se compense la inequidad establecida. 3) Existe precedente judicial, que da cuenta que este tipo de aministías tributarias deben cumplir con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional en varias decisiones, y que para el caso analizado no se presentan, sumado al hecho que no es competencia de los concejo municipales.
Por lo tanto, expone que de las premisas planteadas se despreden sin necesidad de mayores elucubraciones, que el Acuerdo allegado para revisión, reviste vicios de ilegalidad, que ha sido advertidos por la entidad departamental, y que necesariamente deberán ser analizados por esta autoridad judicial competente. Finalmente, con fundamento en lo consagrado en el artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicita que se de aplicación del precedente jurisprudencial de esta Corporación, citando diferentes sentencias de única instancia, proferida en procesos de validéz de Acuerdos proferidos por los distintos municipios del Departamento de Risaralda, análogos al caso que hoy es objeto de estudio en el presente asunto.
3. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con los artículos 22 y 23 de la Ley 78 de 1986 y 12 y del Decreto 1333 de 1986, mediante proveído del 4 de febrero de 2021, obrante en el expediente digital, se ordenó fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera defendiendo o impugnando la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.
Posteriormente, a través de auto del 25 de febrero de 2021, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda, Municipio de Quinchía y el Agente del Ministerio Público, de conformidad con el numeral 2 del artículo 121 del C.R.M. 4. INTERVENCIONES. Según constancia secretarial que reposa en el expediente digital, dentro del término de diez (10) días de fijación en lista, el señor Agente del Ministerio Público, de manera oportuna a través de escrito visible a folios 8 del expediente digital, conceptuó bajo los siguientes razonamientos: Sostiene que en principio puede afirmarse que cuando se trata de recursos endógenos las entidades territoriales tienen autonomía para conceder amnistías y estrategias de pago sin que para ello requieran autorización legislativa conforme el principio de autonomía territorial.
Sin embargo, advierte que ello debe colmar los presupuestos constitucionales trazados para el efecto en virtud de los principios de equidad, igualdad y proporcionalidad tributaria. Señala que el proyecto presentado al concejo municipal buscó generar un alivio tributario a los morosos de los impuestos municipales, es decir, de sus recursos tributarios endógenos, lo cierto es que ello no quedó claro en el artículo del Acuerdo, porque pareciera crear una amnistía general tributaria sobre la cual no tiene competencia, conforme los parámetros constitucionales y legales.
En igual sentido, indica que la decisión administrativa del cuerpo edilicio incumple las reglas señaladas por la sentencia C-448 de 2020, proferida por la Corte Constitucional, que citó dentro del cuerpo del concepto. Pues, asegura que en efecto la sentencia limitó este tipo de medidas tomadas en la situación de emergencia por la pandemia del COVID-19, a que la amnistía solo pueda recaer sobre cargas tributarias cuya exigibilidad hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.
Explica que con el fin de solventar el requisito de la excepcionalidad de este tipo de decisiones que en sí mismas comportan violación de los principios de equidad e igualdad tributaria. El condicionamiento trazado se incumple con el acuerdo acusado porque la amnistía cobija todos los impuestos pendientes de pago a la fecha de su expedición y los intereses causados hasta el 31 de diciembre de 2020.
Por último, precisa que también está de acuerdo con el ejecutivo departamental en el ejercicio realizado bajo el control administrativo de tutela, al argumentar que no está debidamente justificada la medida de equidad que se buscó adoptar con el artículo segundo del acuerdo, en tanto que no se acreditó un estudio acerca del impacto de esta medida frente a los contribuyentes para demostrar que se supera o satisface este requisito.
Por su parte, el Municipio de Quinchía, a través de apoderado judicial, realiza pronunciamiento de la solicitud de invalidez presentada por el ejecutivo departamental, indicando que aunque son ciertos los contenidos de las normas constitucionales y legales citadas en el escrito de invalidez, con la solicitud se verificó un error de interpretación, por cuanto ninguna de ellas tiene relación con el Acuerdo 020 de 2020, en el entendido que este Acuerdo se limitó a conceder beneficios tributarios frente a obligaciones pendientes de pago, y a estimular a quienes honraron la cultura de pago.
Afirma que no puede compararse el caso de inexequibilidad del artículo 356 de la Ley 1819 de 2016, declarado por la Corte Constitucional en sentencia C-060 de 2018, y el Acuerdo 020 de 2020, por cuanto en este caso concreto se amparó en situaciones excepcionales, como la declaratoria de emergencia sanitaria del confinamiento obligatorio, del aislamiento individual, y en general de todas las circunstancias que han rodeado no solo al Municipio de Quinchía, sino a Colombia y el mundo entero, generadora de una crisis económica sin precedentes que obligó al Estado en sus niveles nacional, departamental y municipal, a donar mercados, a suspender cobros de servicios públicos, a restablecer los servicios públicos cortados, a conceder subsidios para salarios y prestaciones, y en general a adoptar medidas de emergencia bajo el amparo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Sostiene que del texto del Acuerdo y de su exposición de motivos se puede desprender con meridiana claridad que si existió un análisis de impacto fiscal del Acuerdo 020 de 2020, en el sentido de que la emergencia sanitaria generó una crisis económica tan grave, que se requería de los beneficios tributarios para poder recaudar los impuestos en aras de recuperar cartera, de generar alivio igualitario a los contribuyentes, y de generar mayor liquidez, ya que la administración municipal tenía la expectativa de incrementar los ingresos durante los dos últimos meses del año, todo lo cual se vio frustrado por la decisión de la Corte de declarar inconstitucional el artículo 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020, dejando a la administración municipal sin recursos frescos para finalizar el año 2020.
Aduce que es un hecho notorio de la pandemia, respaldado en la declaratoria de la emergencia sanitaria, y en los decretos de confinamiento obligatorio y aislamiento voluntario individual, así como los nuevos confinamientos de enero de 2021, son “hechos notorios” que eximen al Estado-municipio de presentar estudios o análisis técnicos o financieros que establezcan el impacto de la pandemia en los contribuyentes y/o en el fisco.
Establece que el hecho de no haber discriminado en el Acuerdo 020 de 2020, los impuestos o contribuciones o multas, o sanciones que serían beneficiadas con él, refleja el espíritu igualitario del Acuerdo, en el sentido de que, al haber afectado la pandemia a todos los habitantes del municipio, no podía la administración beneficiar tributariamente a los contribuyentes del impuesto predial únicamente, y dejar por fuera de su aplicación a los demás contribuyentes, porque eso sí sería violatorio de los requisitos que ha exigido la Corte Constitucional para las amnistías, saneamiento o beneficios tributarios.
En cuanto a la solicitud de aplicación del precedente jurisprudencial proferido por esta Corporación, con fundamento al artículo 10 de la ley 1437 de 2011, manifiesta que no es recibo por el Municipio de Quinchía, ya que 1) dicho artículo se predica de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, 2) la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de excepciones para la concesión de amnistías, beneficios o saneamientos, y 3) la Corte Constitucional señaló que siempre se examinará en cada oportunidad, mediante la aplicación de un escrutinio constitucional riguroso.
Adicional a lo anterior, arguye que de la transcripción presentada con la invalidez se desprende que este Tribunal detalló la diferencia entre la amnistía o saneamiento tributario frente al beneficio tributario, debido a que los Acuerdos invalidados de los municipios respectivos, tuvieron como criterios diferenciadores la mora en el pago del impuesto favoreciendo al deudor moroso inequitativamente frente al deudor cumplido, mientras que en el Acuerdo 020 de 2020 del Municipio de Quinchía, se tuvo como criterios igualador la pandemia, favoreciendo tanto al moroso como al cumplido, por circunstancias excepciones de crisis, buscando conjurar la afectación del fisco municipal, y reconociendo los beneficios tanto a los morosos como a los cumplidos, pretendiendo ajustarse al juicio de proporcionalidad constitucional de la Corte.
5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así como en los artículos 80 del Decreto 1222 de 1986, en concordancia con los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, con el artículo 23 de la Ley 78 de 1986, y el artículo 151-5 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto en única instancia.
5.2. OBJETO DE DECISIÓN. 5.2.1. Problemas jurídicos principales: ¿Un concejo municipal tiene competencia para establecer alivios, incentivos o beneficios tributario, teniendo como sustento la ocurrencia de la pandemia COVID-19? ¿Qué diferencia existe entre amnistía y beneficio tributario, según criterio de la Corte Constitucional? ¿Las consideraciones vertidas en sentencia C-448 de 2020, que declaró la inexequibilidad parcial del Decreto Legislativo 678 de 2020 (artículo 7) proferido en el marco de la emergencia sanitaria, son aplicables para los Acuerdos municipales que se expidan con idéntico propósito? 5.2.2.
Asunto a resolver: Según lo argumentado como concepto de violación por la autoridad departamental, encuentra la Sala que la inconformidad está referida a la posible violación de normas superiores por parte del Municipio de Quinchía al expedir el Acuerdo 020 del 28 de diciembre de 2020, emanado del Concejo Municipal de dicho ente territorial, “POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS EN PROCURA DE LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, ALIVIO DE EFECTOS ECONÓMICOS DE LA PANDEMIA Y GENERACIÓN DE LIQUIDEZ”, por cuanto considera que vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales y el de legalidad tributaria en tanto que creó una amnistía general tributaria sin sustento constitucional y por fuera del marco de sus competencias
5.3. TESIS DE LA PARTES. 5.3.1. Tesis del ejecutivo departamental: Señala que el Acuerdo demandado versa sobre el establecimiento por parte del concejo municipal de una amnistía tributaria general, pues no determina con precisión cuales impuestos, tasas y contribuciones son materia de alivio, siendo este tipo de amnistías competencia del legislador y de las corporaciones territoriales, de manera residual, es decir, solo ante la existencia de una ley que así lo autorice.
Igualmente, no se evidencia análisis alguno del impacto fiscal que dichas medidas generan para el erario municipal, ni de que con esta medida se compense la inequidad establecida. 5.3.2. Tesis del Municipio Quinchía: Asegura que el Concejo Municipal de Quinchía, cumplió los criterios establecidos por la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos, conforme a los cuales autoriza bajo los principios de equidad, igualdad y proporcionalidad tributaria, la consagración de alivios tributarios para contribuyentes morosos y cumplidos, para contrarrestar los efectos negativos que gravaron de manera crítica el fisco municipal, por haber reducido sustancial y drásticamente la capacidad contributiva de los contribuyentes del municipio, todo ello con fundamento a uno hecho notorio por la crisis económica creada por la pandemia COVID-19. 5.3.3.
Tesis del agente del Ministerio Público: Considera que le asiste razón al Gobernador del Departamento de Risaralda al indicar que el Municipio de Quinchía se excedió en sus competencias a través del acuerdo municipal revisado y vulneró el principio de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades territoriales en cuanto no podía, so pretexto de este último, establecer una amnistía tributaria general en el municipio y por fuera de los límites establecidos por la Corte Constitucional en sentencia C-448 de 2020.
5.4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. A efectos de establecer si, como lo adujo el gobernador del departamento de Risaralda encargado, el precitado Acuerdo, es ilegal de acuerdo a las normas que se invocan como violadas y el concepto de la violación que de ellas se hizo, se precisa revisar apartes del citado acto administrativo. El acto enjuiciado es del siguiente contenido: El CONCEJO DEL MUNICIPIO DE QUINCHÍA RISARALDA, en uso de sus facultades constitucionales y legales, conferidas por el artículo 313 de la Constitución Política, la ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012, la sentencia C-743 de 2015 de la Corte Constitucional, y demás normas concordantes.
ACUERDA ARTÍCULO 1º: Con el fin de que fomentar la recuperación de cartera, aliviar la situación de los contribuyentes generada por los efectos económicos de la pandemia y generar mayor liquidez, los contribuyentes y demás obligados accederán a los siguientes beneficios en relación con los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente Acuerdo.
Hasta el 31 de mayo de 2021 se pagará el 100% del capital sin intereses ni sanciones siempre y cuando sean intereses moratorios ocasionados el 31 de diciembre de 2020 hacía atrás. ARTÍCULO 2º: Para garantizar el derecho a la igualdad, los contribuyentes que estén a paz y salvo a 31 de diciembre de 2020 y sólo ellos, podrán pagar los impuestos de período anual que deben pagarse en el año 2021 con un veinte por ciento (20%) de descuento si el pago tiene lugar antes del 28 de febrero de 2021…” En igual sentido, es importante hacer alusión a la exposición de motivos sustentada por el Alcalde Municipal de Quinchía ante la Corporación Edilicia, para expedir el mentado Acuerdo Municipal, del cual se extrae lo siguiente: “Dentro de las medidas de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Gobierno Nacional había expedido el decreto 678 el cual contenía en su artículo séptimo, medidas para impulsar la recuperación de cartera, generar alivio a los contribuyentes y generar mayor liquidez.
En esa perspectiva, de un lado los contribuyentes estaban acopiando recursos para efectuar los pagos, y del otro la Administración Municipal tenía la expectativa de un incremento en los ingresos para los dos últimos meses del presente año. Empero, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad del mencionado artículo séptimo, lo cual dificulta de nuevo la recuperación de cartera, agrava la situación en que la pandemia ha dejado a los contribuyentes y deja a la Administración sin la esperanza de contar con recursos frescos para el final del año dos mil veinte.
En la sentencia C-743 de 2015 la Corte Constitucional anotó: “En suma, las amnistías o saneamientos como el que consagran las normas estudiadas, en principio son inconstitucionales. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que en situaciones excepcionales, puedan adoptarse medidas exonerativas de orden económico o fiscal debidamente justificadas que contrarresten los efectos negativos que puedan gravar de una manera crítica al fisco, reducir sustancialmente la capacidad contributiva de sus deudores o deprimir determinados sectores de la producción. Naturalmente, por tratarse de casos excepcionales y por la necesidad de que el alcance de las medidas guarde estricta congruencia con la causa y la finalidad que las anime, la carga de la justificación de que el régimen excepcional que se adopta es razonable y proporcionado, y que se sustenta en hechos reales, corresponderá a los autores y defensores del mismo y, en consecuencia, se examinará por la Corte en cada oportunidad, mediante la aplicación de un escrutinio constitucional riguroso.” Más adelante: (vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).
Entiende la Alcaldía que los beneficios tributarios tienen más que justificación dada la situación de devastación económica generada por la pandemia, que afecta a todos los ciudadanos, beneficios que no lesionan el principio de igualdad en la medida en que quienes estaban al día en sus deudas fue porque las pagaron en condiciones económicas se diría normales, mientras que a partir de la declaratoria de emergencia económica y social por el Gobierno Nacional lo que se evidenció fue que los efectos de la pandemia trastornaron a tal punto la economía que muchos contribuyentes quedaron sin fuentes de ingresos, y los demás las vieron disminuidos.
Con todo, para garantizar el derecho a la igualdad se establece un beneficio equivalente para los contribuyentes que están a paz y salvo.” Las normas que se invocan como vulneradas son del siguiente tenor: Constitución Política: “Artículo 6º. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” “Artículo 95.
La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: 1.
Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; 3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales. 4.
Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica; 5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país; 6. Propender al logro y mantenimiento de la paz; 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia; 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano; 9.
Contribuír al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.” “Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” “Articulo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.” Ley 1551 de 2012, artículo 18 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”: Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1.
Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
Igualmente, los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4.
Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7.
Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.
Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.
La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley.
Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes.
PARÁGRAFO 1 o. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.
PARÁGRAFO 2 o. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.
PARÁGRAFO 3 o. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior.
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Para resolver el presente asunto, esta Sala decisión analizará los siguientes puntos: 1) facultades de los concejos municipales en materia tributaria, 2) diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario aplicable a las entidades territoriales (concejo), según criterio desarrollado por la Corte Constitucional, 3) los principios de igualdad y equidad tributaria, para finalmente resolver 4) el caso concreto. 5.4.1.
Facultades de los concejos municipales en materia tributaria. La potestad tributaria de los concejos municipales se encuentra regulada por lo dispuesto en el artículo 287 Constitucional, a cuyo tenor literal dispone: “Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.” (Negrillas fuera del texto original) Por su parte, el inciso 4º del artículo 313 de la Constitución faculta a los concejos municipales para crear tributos de conformidad con las facultades y los límites otorgados por la Ley y la Constitución: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.” Finalmente, el artículo 5º de la Ley 489 de 1998, el cual desarrolla el principio constitucional “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento”, consagrado en el artículo 122 de la Carta Política, establece: “Artículo 5º.- Competencia Administrativa.
Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo. Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos.” De lo establecido por las normas en cita se desprende que, la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales por el Constituyente de 1991 debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, pues es al Congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor, y pese a que a los entes territoriales le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial, tales facultades no pueden ser ejercidas de manera arbitraria y con desconocimiento de las competencias asignadas de manera clara, privativa y taxativa por nuestra Carta Magna.
En tal sentido, se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-517 del 11 de julio de 2007, sosteniendo que: “(…) Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria.
En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
La enunciada limitación también cobija el derecho que, según el mismo artículo 287 superior, tienen las entidades territoriales -dentro de ellas el municipio-, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y se encuentra en estrecha conexión con las facultades que el artículo 313 de la Constitución, en su numeral 4, les otorga a los concejos municipales, para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la ley”, tal como fue analizado al abordar la reserva de ley que en materia tributaria concreta el principio de legalidad.
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios. (Negrillas fuera del texto original) Bajo la misma interpretación, ha considerado el Consejo de Estado que solo el legislador, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 (numeral 4) CN, en consonancia con el artículo 287 ibidem, puede autorizar a los municipios, como entidades territoriales, para cobrar tributos en cabeza directa de órganos de representación popular (asambleas y concejos), y que en todo caso, en tal autorización deben señalarse de manera clara y precisa los elementos estructurales del tributo, como lo son: sujetos, hechos generadores, base gravable y tarifas, en tal sentido, precisó: Facultad impositiva de las entidades territoriales.
De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
El artículo 287 de la Carta, establece que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley». De conformidad con esta norma, no hay discusión en cuanto a que la autonomía fiscal no es absoluta, sino que está limitada por la Constitución y la ley. Conforme con los referidos principios, la Constitución también hizo referencia a las competencias de los municipios en materia tributaria, para señalar en el artículo 313-4 que corresponde a los Concejos «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales».
El artículo 338 de la Constitución Política dispone: (…) El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso los municipios y Distritos, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, en tiempos de paz, el Congreso de la República.
Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que: «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley.
Ello implica que si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y a las Asambleas Departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores.
(Subraya fuera del texto original). Concuerda la Sala con los razonamientos esbozados en los referentes jurisprudenciales traídos a cita, en el entendido que si bien es cierto el inciso primero del artículo 388 superior, confiere a la asambleas y concejos la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital o municipal, tampoco lo es menos que tal atribución se encuentra armonizada con el Artículo 278-3 ibídem, que consagra que los entes territoriales pueden establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, la cual debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la Ley, esto es, reconocido constitucionalmente que se les ha concedido a las entidades territoriales (asambleas y concejos) tal facultad, no es ilimitada, pues su ejercicio debe ceñirse a lo que la norma indique, de conformidad con el principio de unidad nacional y el derecho de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas públicas tributarias.
Para este Tribunal resulta claro entonces que la potestad tributaria de los entes territoriales es derivada, en la medida que sólo pueden establecer aquellos tributos autorizados por la Ley, bajo los presupuestos y condiciones en ella previstos, es decir, su facultad impositiva debe ser ejercida atendiendo a lo dispuesto por el Congreso de la República, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 338 de la Constitución Política.
En otras palabras, en relación con el tema de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, se encuentra concatenado con el principio de reserva legal, que hace referencia al establecimiento del tributo “ex novo”, es decir, a la facultad creadora impositiva, mas no a la determinación de los elementos del tributo, es decir que, si bien es al legislador a quien en tiempo de paz corresponde de manera exclusiva la competencia para crear los impuestos, tasas y contribuciones, tanto del orden nacional como territorial, cuando de estos últimos se trata, una vez creado el impuesto bien pueden los entes territoriales de los niveles departamental, municipal y distrital proveer, a través de ordenanzas o acuerdos proferidos por sus asambleas o concejos, respectivamente, sobre los elementos de los tributos de su correspondiente orden territorial, para “fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
En este orden de ideas, las corporaciones públicas territoriales, tienen la facultad de fijar los elementos del tributo creados previamente por la Ley, en pro de cumplir con lo fines del ordenamiento territorial y política fiscal, para lo cual pueden determinar beneficios o tratamiento preferenciales frente a los mismos, teniendo como limitantes la Constitución y la ley, lo que significa que su autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse respetando los lineamientos superiores. 5.4.2.
Diferenciación entre el beneficio tributario y amnistía tributaria, aplicable a las entidades territoriales (concejos). En efecto, en cuanto a los beneficios tributarios estos se han concebido como instrumento que incentiva y privilegia ciertas actividades económicas, al tener un impacto en el hecho generador del tributo, toda vez que la consecuencia se enmarca en el nacimiento de la obligación tributaria, ya que no se hace posible su estructuración jurídica total o parcial.
Bajo tal contexto, el artículo 294 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales (concejos) pueden establecer beneficios tributarios en lo referente a impuestos de carácter territorial. Al respecto, el Tribunal Máximo de esta Jurisdicción, en sentencia del 10 de julio de 2014, dentro del proceso con radicado número 73001-23-31-000-2010-00530-01(18865), precisó: “En efecto, pese a que la mayoría de argumentos que expuso la parte actora están referidos a la violación del principio de igualdad y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, lo primero que corresponde analizar es si el acuerdo demandando reguló una amnistía tributaria o un beneficio tributario, pues, en virtud del artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales, pero no pueden, con fundamento en esa norma, establecer amnistías tributarias cuya regulación está vedada, incluso, al mismo Congreso de la República si no se cumplen ciertas condiciones mínimas.
(…) Por tanto, la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra.” En ese sentido, reitera la Sala que los beneficios tributarios, tienen la función de incentivar a fin de pretender influenciar el comportamiento de determinados sujetos, por ello debe advertirse que la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que la misma se configure, a diferencia de las amnistías, que suponen la existencia de una obligación tributaria exigible y que por disposición legislativa no se cobra.
En síntesis, los beneficios tributarios, constituyen descuentos, exenciones, deducciones y tratamientos fiscales especiales mediante los cuales el Estado otorga una disminución, ya sea total o parcialmente, del monto de la obligación tributaria, o la postergación de la exigibilidad de dicha obligación, por ende, estos se configuran antes de que la obligación tributaria sea creada por parte del Legislador.
Los incentivos tributarios deben responder a propósitos concretos, que justifiquen el otorgamiento de un trato excepcional a determinadas actividades o personas que de manera general estuviera sujetas a tributar, por lo cual el acto que otorgue el beneficio no puede ser discrecional ni arbitrario, sino que debe realizarse en observancia de los principios constitucionales tributarios, y debe ser necesario, idóneo y proporcional.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse, de esta manera: “(…) 4.1.- Las exenciones tributarias corresponden a situaciones que en principio fueron objeto de gravamen pero que son sustraídas del pago -total o parcial- de la obligación por razones de política fiscal, social o ambiental. La sentencia C-748 de 2009 definió este instrumento en los siguientes términos: “Concretamente, a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal.
Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, éste se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por disposición legal[18], mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la carga tributaria, de manera que consulte los atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae la obligación tributaria, siempre con sujeción a criterios razonables y de equidad fiscal[19].” Adicionalmente, según ha explicado la Corte, la exención obra como un instrumento de estímulo fiscal cuyos propósitos válidos pueden ser: “1) recuperación y desarrollo de áreas geográficas gravemente deprimidas en razón de desastres naturales o provocados por el hombre; 2) fortalecimiento patrimonial de empresas o entidades que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social; 3) incremento de la inversión en sectores altamente vinculados a la generación de empleo masivo; 4) protección de determinados ingresos laborales; 5) protección a los cometidos de la seguridad social; 6) en general, una mejor redistribución de la renta global que ofrece el balance económico del país”[20].
Los beneficios tributarios se han catalogado como taxativos, limitados, personales e intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a favorecer únicamente a los sujetos pasivos que se subsumen dentro de las hipótesis reguladas, lo que significa una estrecha relación entre el beneficiario y el gravamen que –al menos en principio- no puede ser trasladado a otro sujeto.
De esta manera, en cumplimiento de cualquiera de los fines anotados se excluye de la obligación tributaria al potencial contribuyente, a condición de que la misma se encuentre razonablemente justificada. En otras palabras, su validez está supeditada a la justificación que tenga a la luz de otros postulados constitucionales (Negrillas y subraya por fuera del texto original) En este punto es importante resaltar, que los incentivos tributarios, deben distinguirse de las denominadas amnistías o saneamientos tributarios, las cuales desconocen los principios fundantes del sistema tributario y propenden a estimular al Contribuyente cumplido al no pago del tributo, frente al favorecimiento del deudor moroso, de este modo lo ha señalado la guardiana de nuestra Carta Magna: “…(i) Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.
Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. Es por ello que, aunque en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el tema las expresiones “amnistía” y “saneamiento” han sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal, en tanto a través de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera de la norma.[15] La Corte ha diferenciado las amnistías, que presuponen la infracción previa de una obligación tributaria, de las exenciones tributarias, entendidas estas últimas como instrumentos de política fiscal a través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de dicha obligación.[16] (ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.[17] (iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.
La proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos.[18] (iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.
Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad.[19] (v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003)[20]; b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).[21] (vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993)[22]; b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004)[23]; c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).[24] (vii) En los casos en que la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de normas que establecen amnistías tributarias, los efectos de su decisión han sido a futuro, con el fin de no afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia.[25] (Negrillas fuera del texto original) De manera más reciente, dicha Alta Corporación constitucional en sentencia C-060 de 2018, proferida con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra los artículos 46 (parcial), 178, 180 (parcial), 287 (numeral 5°), 288 (numeral 2°), 305 y 356 de la Ley 1819 de 2016, “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”, se refirió al tema de la extinción extraordinaria de las obligaciones tributarias, señaló que el objetivo central del precepto acusado en ese proceso fue establecer un modelo de condonación de sanciones e intereses a los sujetos obligados al pago de tributos de titularidad de las entidades territoriales, que tales condonaciones inciden en la equidad tributaria, en comparación entre los contribuyentes cumplidos y los morosos a quienes se les condona parcialmente la obligación, que tal tratamiento constituye amnistía tributaria, cuya justificación para la consecución de recursos a favor de las entidades territoriales, en ese caso no se encontró suficiente para sustentar una amnistía tributaria.
Así lo explicó: “De conformidad con el escenario propuesto, la decisión sobre la exequibilidad de la norma acusada dependerá de dos asuntos definidos: (i) determinar si la misma conlleva una amnistía tributaria; y en caso que ello se compruebe (ii) verificar si se cumplen con las condiciones constitucionales para su validez excepcional. 32.1.
En cuanto al primer aspecto, la Corte evidencia que el objetivo central del precepto es establecer un modelo de condonación de sanciones e intereses a los sujetos obligados al pago de tributos de titularidad de las entidades territoriales. Contrario a lo que sucede respecto de la norma declarada exequible en el segundo cargo, los beneficiarios de la CEP, que en realidad opera como una modalidad de condonación de sanciones, no cuestionan la existencia de la obligación, sino que simplemente han incurrido en mora de la misma.
“Por ende, de conformidad con la jurisprudencia analizada en esta sentencia, la CEP encuadra en la categoría de amnistía tributaria. Nótese que de acuerdo con ese precedente, las amnistías no solamente se predican de la condonación de pago de la obligación tributaria principal, sino también respecto de la exclusión de las consecuencias económicas adversas a la falta de pago oportuno. En el presente caso, la norma excluye un porcentaje del pago de sanciones e intereses, así como incluso elimina la responsabilidad penal de los agentes de retención de fuente, respecto de los tributos que tenían responsabilidad de transferir a la administración tributaria.
Esta clase de condonación, como lo señala el mismo precedente, incide en la equidad que gobierna al sistema tributario, puesto que mientras los contribuyentes cumplidos asumen oportunamente sus obligaciones con el fisco, los morosos reciben un tratamiento preferencial, al no tener que asumir, cuando menos en parte, las sanciones e intereses que se deriva de la mora, equiparándolos de esta manera a quienes pagaron a tiempo.
En ese sentido, se generan los incentivos económicos perjudiciales que son connaturales a las amnistías tributarias, consistentes en el fomento de la mora en el pago de las obligaciones fiscales, con la esperanza que una regulación futura condonará su pago o aligerará las sanciones derivadas del incumplimiento”. “32.2. Verificado que la norma es una amnistía tributaria, debe la Corte indagar sobre la constitucionalidad de su justificación. Sobre este particular, no se encuentra que dentro del trámite legislativo se hayan hecho explícitas las razones que sustentan la consagración legal de la CEP.
Esta sola circunstancia llevaría a inferir la ausencia de justificación y, por ende, la inexequibilidad del precepto debido al incumplimiento de las estrictas condiciones para la validez de las amnistías tributarias. Con todo, al margen de esta discusión también debe tenerse en cuenta que algunos de los intervinientes y, en particular, el Ministerio de Hacienda y la DIAN, sustentan el tratamiento tributario en comento en dos aspectos definidos: (i) el amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria; y (ii) la necesidad de aumentar el recaudo a favor de las entidades territoriales, en virtud de la caída de los mismos.
Por ende, la medida incentivaría el pago de obligaciones tributarias insolutas, debido al alivio en sanciones e intereses”. “En cuanto a la primera justificación, se encuentra que es impertinente, puesto que aunque el Legislador tiene una amplia competencia regulatoria en asuntos impositivos, la misma no se extiende a las amnistías tributarias.
En contrario, habida consideración que estos instrumentos son intrínsecamente inequitativos y configuran excepciones al deber constitucional de tributar, solo son constitucionales cuando superan un juicio estricto de proporcionalidad, que por definición es opuesto al reconocimiento de un amplio margen de configuración legal”. “Respecto del segundo argumento, se encuentra que si bien la consecución de recursos a favor de las entidades territoriales es un fin constitucionalmente imperioso, debido al vínculo existente entre las competencias que la Constitución asigna a los entes locales y los derechos fundamentales de sus habitantes, la medida escogida por el Legislador no resulta imprescindible o es la única posible para conseguir el fin propuesto.
Debe advertirse, como se explicó en el fundamento jurídico 20.4 de esta sentencia, que la misma jurisprudencia constitucional sobre la materia ha señalado que asuntos vinculados exclusivamente a la eficiencia y eficacia en el recaudo del tributo no resultan suficientes para sustentar una amnistía tributaria. En cambio, se debe estar ante una situación límite, de carácter excepcional y sobreviniente, que lleve a que la amnistía sea la única vía institucional para garantizar bienes con jerarquía constitucional.
La Corte advierte que una justificación de esta naturaleza no está presente en el caso analizado, ni tampoco se evidencia de los antecedentes legislativos, de modo que no se cumple con el segundo paso del juicio estricto de proporcionalidad, por lo que la medida deviene inexequible”. (Subraya fuera del texto original). A tono con el criterio adoptado por la Corte Constitucional, esta Sala de decisión concluye que con ocasión de la potestad tributaria de los entes territoriales, estos pueden establecer beneficios tributarios respecto de los impuestos, pero no les es dado, con fundamento en dicha disposición, consagrar amnistías o saneamiento tributarios cuya regulación no cumpla con los presupuestos mínimos para su creación, es decir, la validez de estos está supeditada a la justificación suficiente, idónea y necesaria que se le imparta al órgano territorial al momento de su proposición, ello para evitar la consagración de fueros o privilegios injustificados que desvirtúen el estado de derecho, sustentado en el respeto de los derechos y en acatamiento de los deberes, como lo es la obligación de tributación. Es por ello, que los beneficios, descuentos, exenciones de la carga tributaria a los contribuyentes, no puede ser equiparable a las amnistías tributarias, en la medida que éstas contrarían los principios de igualdad y equidad tributaria, y solo proceden de manera excepcional por criterios de política fiscal, económica y social, que justifican con suficiencia la medida adoptada para cada caso en particular. 5.4.3.
Los principios de igualdad y equidad tributaria Dichos principios se encuentran desarrollados por el ya citado artículo 363 de la Constitución Política, el cual señala que el sistema tributario colombiano se rige bajo los mandatos de equidad, eficiencia y progresividad, contenido que revisten un alto grado de importancia, en la medida que predeterminan las pautas para el ejercicio de la potestad normativa a cargo del Legislador.
Ahora bien, en lo referente al principio de equidad tributaria, debe resaltar esta Colegiatura que el mismo esta instituido para ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes, evitando una carga excesiva o una exención desmedida, por ende resulta relevante el estudio de la capacidad de pago de los individuos, como límite en el ejercicio de la potestad de configuración legislativa de que goza el Legislador en materia tributaria, es decir, se gravan los bienes o servicios cuyos destinatarios tienen capacidad de soportar el tributo, o aquellos que corresponden a sectores de la economía que el Estado pretende impulsar, mientras que se exonera del deber tributario a quienes, por sus circunstancias económicas, pueden sufrir una carga desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación. Al respecto, el Órgano de Cierre Constitucional ha precisado: “El principio de equidad tributaria ha sido catalogado por la Corte como una manifestación específica del principio general de igualdad referido la actividad impositiva del Estado y comporta la proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o porque se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento igual.
La aplicación del aludido principio lleva a ponderar la distribución tanto de las cargas como de los beneficios o la imposición de los gravámenes, en forma tal que no resulten cargas excesivas o beneficios exagerados, lo cual se logra si se tiene en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos, así como la naturaleza y los fines perseguidos con el tributo del cual se trate.” Bajo una interpretación armónica del citado extracto jurisprudencial, deduce la Sala que el criterio de equidad tributaria se constituye en una expresión del principio de igualdad, entendido como la prohibición de fijar preceptos legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados de manera injustificada, bajo tal supuesto, se tiene como regla general que el tributo debe aplicarse a todo el que efectué el hecho generador de la obligación, como único condicionante las capacidades contributivas de los destinatarios, admitiéndose la posibilidad de aplicar gravámenes fraccionando a los contribuyentes en grupo o categorías, según se establezca en la Ley. 5.4.3.
Caso concreto. Examinado el acto demandado, encuentra la Sala que le asiste razón al señor Gobernador del departamento de Risaralda y al señor Agente del Ministerio Público, cuando manifiestan que la aprobación del Acuerdo número 020 del 28 de diciembre de 2020, emanado del Concejo Municipal de Quinchía lleva consigo la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas, toda vez que el otorgamiento de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del referido acuerdo, sin intereses ni sanciones por el pago del 100% del capital, sí desconoce los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, acarreando como consecuencia un desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria en que se funda el sistema tributario Colombiano para cualquier tipo de obligación tributaria, en este caso por parte del Concejo Municipal de Santuario, situación que se constituye en una causal de invalidez del acto.
Ciertamente, la Sala Cuarta del Consejo de Estado, en pronunciamiento ya referido, consideró en estos eventos que: “…El Acuerdo 013 de 2010, norma demandada, reguló una amnistía tributaria, mas no un beneficio tributario. En efecto, el artículo 1º del Acuerdo 013 de 2010 reguló una amnistía porque dispuso la condonación o remisión del 90% de los intereses de mora causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias causadas y debidas al 31 de diciembre de 2009.
Para el efecto, previó como condición que los contribuyentes pagaran hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad de la obligación principal más los intereses y las sanciones, por cada concepto y período gravable, según fuera el caso. El parágrafo del artículo 1º, además, hizo extensiva la amnistía a los contribuyentes morosos que tuvieran acuerdo de pago vigente y que pagaran, dentro del mismo plazo previsto anteriormente, esto es, hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad del saldo de la obligación principal más los intereses y/o las sanciones liquidadas hasta la fecha del pago.
El artículo 2º, de su parte, reguló la posibilidad de terminar el proceso administrativo de cobro coactivo, siempre que el contribuyente acreditara el pago de la obligación principal y los intereses causados respecto de esa obligación, así como los valores que se hubieren causado en contra del contribuyente en desarrollo del proceso, tales como pagos de honorarios de peritos, secuestres y demás costas procesales causadas en esa actuación administrativa.
Si bien el acuerdo aludió a que está creando un beneficio tributario, es evidente que no se trata de tal, sino de una verdadera amnistía tributaria. (…) En el caso concreto, la parte actora puso de presente que en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo se señalaron como justificación de la rebaja de los intereses de mora los siguientes: i) mitigar el efecto de la actualización catastral que dio lugar a un aumento en el impuesto predial; ii) terminar el elevado número de procesos de cobro coactivo de obligaciones tributarias; iii) bajar la tasa de desempleo en el municipio y la informalidad del mercado laboral y iv) generar empleo y motivar la inversión social como políticas previstas en el plan de desarrollo.
La parte actora sostuvo que las anteriores justificaciones no podían ser consideradas como motivos excepcionales para que fuera viable la amnistía de los intereses de mora, en los términos señalados por la Corte Constitucional. La Sala considera que le asiste razón a la parte actora, puesto si bien es cierto que las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales y razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria.
La Corte Constitucional, además, ha sido enfática en precisar que “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario” [14]. Esto es lo que persigue el acuerdo cuando uno de los objetivos que busca es el de terminar los procesos administrativos de cobro coactivo…” (Negrillas fuera del texto original) A juicio de la Sala acorde con la literalidad del artículo primero del Acuerdo acusado, la falta de cobro de los intereses moratorios de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago, se aplica a obligaciones por tributos adeudados.
En consecuencia, si se acordó por el concejo condonar el pago de los intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, con lo cual se está haciendo referencia a una amnistía tributaria, como quedó visto Así las cosas, los municipios tienen la facultad de otorgar beneficios tributarios a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años (artículo 38 de la ley 14 de 1983 y 258 de la ley 1333 de 1986).
Adicional, le está vedado a la ley conceder alivios sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículos 294 y 317 de la CP). Sin embargo, la competencia privativa de los municipios para fijar los beneficios a los impuestos locales no se traslada al ámbito de las amnistías tributarias, ya que el mismo artículo 294 Superior no le otorgó esas facultades y, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida.
Ahora bien, en lo tocante al elemento excepcional que configura la procedencia de las amnistías tributarias, específicamente teniendo como sustento la ocurrencia de la pandemia del COVID-19, la Corte Constitucional se refirió a la misma, al efectuar la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 del veinte (20) de mayo de 2020, “por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2000”, en especial de los artículo 6 y 7 del mencionado acto, determinando mediante sentencia C-448 de 2020, lo siguiente: “(…) Sin perjuicio de lo recién dicho, la Sala observa que, salvo lo atinente al juicio de necesidad, no es necesario seguir con el estudio de los demás requisitos sustanciales de los artículos 6 y 7 pues la facultad que las entidades territoriales tienen para el recaudo de sus tributos propios (rentas de fuente endógena) no surge del Decreto 678 sino del ordenamiento jurídico ordinario.
Justamente, en tratándose de la tributación territorial de fuente endógena, aunque la jurisprudencia ha reconocido que la Constitución faculta al Legislador “para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto”, “lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, (…)”[74]” (Énfasis fuera de texto).
En este orden, entre las diferentes estrategias de recaudo de su propia cartera fiscal, las entidades territoriales tienen la potestad facultativa o discrecional de prever el diferimiento en el pago los impuestos de fuente endógena (art. 6), y/o de establecer incentivos para el pronto pago de dichas obligaciones (art. 7), -todo ello conforme con la prohibición que la Constitución le impone al legislador para “conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales” (CP, artículo 294)- sin que para ninguna de tales estrategias requieran de autorización legislativa ni, mucho menos, estén sujetas al establecimiento legislativo sobre las condiciones de tales gracias; cuestión esta que, por supuesto, no se opone a la atribución de responsabilidades con ocasión de una estrategia de recaudo que derive en el detrimento patrimonial del Estado.
Por lo recién dicho, los artículos 6 y 7 del Decreto 678 reprueban el juicio de necesidad jurídica que prevé el artículo 11 de la LEEE; lo que conlleva a su inexequibilidad. (…) Finalmente, para la Corte, amnistías tributarias como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.
Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.”.
En otras palabras, para la Sala cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID-19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales…” (Subraya fuera del texto original).
En ese contexto, estima el Tribunal que de la lectura del artículo 1 del Acuerdo número 020 del 28 de diciembre de 2020, se desprende que la eliminación de los intereses moratorios aplicaba a obligaciones por impuestos en general adeudados, por lo cual traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador, y no a la entidad territorial, en atención a la reserva del multicitado artículo 294 CN, pues se trata de la condonación del pago de intereses moratorios sobre impuestos de vigencias que ya se encuentran causadas y consolidadas, y si bien se explica dentro de la exposición de motivos del Acuerdo demandado, que su fundamento recae en la situación excepcional de la pandemia COVID-19, la misma Corte Constitucional en el pronunciamiento reseñado, indicó con claridad que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud, es decir, antes de que el COVID-19 afectará las finanzas de los contribuyentes territoriales, criterio que no cumple el Acuerdo enjuiciado, ya que este ampara todos los impuestos pendientes de pago a la fecha de su expedición y los intereses causados con anterioridad y hasta el 31 de diciembre de 2020, ello en el mismo sentido que lo advirtió el Agente del Ministerio Público.
Ahora bien, en cuanto al artículo 2 del citado Acuerdo, el cual contempló que “para garantizar el derecho a la igualdad, los contribuyentes que estén a paz y salvo a 31 de diciembre de 2020 y sólo ellos, podrán pagar los impuestos de período anual que deben pagarse en el año 2021 con un veinte por ciento (20%) de descuento si el pago tiene lugar antes del 28 de febrero de 2021”, encuentra la Sala que el mismo tiene como base la consagración de una amnistía tributaria de competencia privativa del legislador, que no puede configurarse como una exención a los impuestos locales, y además no especifica a qué clase de tributo se aplica, es decir, si efectivamente se trata de un recurso endógeno, pues como quedó dilucidado a lo largo de esta providencia, las entidades territoriales, en este caso el Concejo Municipal de Quinchía, solo tiene autonomía en conceder beneficios y estrategias de pago sin autorización legislativa, conforme al principio de autonomía territorial, cuando el impuesto revista de dicho carácter, lo cual no quedó determinado en el aludido artículo.
Colofón de lo anterior, este Tribunal accederá la solicitud de declaratoria de invalidez del Acuerdo número 020 del 28 de diciembre de 2020 “POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS EN PROCURA DE LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, ALIVIO DE EFECTOS ECONÓMICOS DE LA PANDEMIA Y GENERACIÓN DE LIQUIDEZ”, expedido por el Concejo Municipal de Quinchía, al advertirse que los vicios en que se encuentra incurso el acto objeto de análisis resultan relevantes ante la vulneración de los términos establecidos para su formación, como la totalidad de los elementos de su estructura.
Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ del Acuerdo Municipal número 020 del 28 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Quinchía, “POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS EN PROCURA DE LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, ALIVIO DE EFECTOS ECONÓMICOS DE LA PANDEMIA Y GENERACIÓN DE LIQUIDEZ”, por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. 2.
Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, al señor Alcalde Municipal de Quinchía, Risaralda, al Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad, y al Agente del Ministerio Público. 3. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados,