SUPRESIÓN DE CARGO – Retiro procedente empleado de carrera / INTERÉS GENERAL – justifica la supresión de cargos de carrera. En el presente caso el actor no demostró tener mejor derecho para permanecer en el cargo o a ser incorporado en el mismo, aunado a ello, la facultad de escoger quienes serán reincorporados y quienes no luego de un proceso de supresión parcial, para que hagan parte de la nueva planta de personal, es de naturaleza discrecional de la administración, potestad representada en la libertad de elegir, entre varias opciones, la mejor y la mas conveniente para la administración. La supresión de los cargos, incluido el del demandante, fue el resultado de un estudio y valoración de empleos que sirvió de base para establecer entre otros las necesidades del servicio y la modernización de la administración, y que por ende se imponía determinar parcialmente los empleos pertenecientes al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte.
Si bien es cierto la carrera administrativa otorga a los empleados escalafonados en ella estabilidad en el empleo, ello no significa que el Estado deba mantener indefinidamente los cargos creados a pesar de que existan evidentes razones y necesidades que justifiquen la supresión de algunos. El derecho adquirido a la estabilidad en el empleo de que gozan quienes pertenecen a la carrera administrativa, "no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos.
VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO - los actos realizados por el funcionario cuyo nombramiento se declara nulo son válidos La nulidad del Decreto 01084 de agosto de 1999 emanado de la Gobernación de Norte de Santander, por medio del cual se había designado como Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta al Doctor José Fernando Bautista Quintero, según lo establecido en el artículo 175 del C.C.A., tiene efectos de cosa juzgada erga omnes e implica la invalidación del acto, desde el mismo momento que ha sido expedido y los actos realizados por el funcionario cuyo nombramiento se declara nulo son válidos, ya que los efectos de las sentencias de nulidad sólo afectan al acto que es objeto de tal declaratoria, tal y como lo ha venido sosteniendo el Honorable Consejo de Estado en sus pronunciamientos.
Concluye de esta forma la Sala que no puede ponerse en tela de juicio ni la competencia ni la capacidad legal de quien profirió el decreto acusado y por contera ningún desvío de poder se puede predicar del mismo, por lo que declaró que los actos acusados quedarían incólumes bajo la presunción de legalidad que le es propia. [pic] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER San José de Cúcuta, veintiséis (26) de Marzo de dos mil diez (2010).
MAGISTRADO PONENTE: JORGE ELIECER RIVERA PRADA REF.: SENTENCIA PROCESO Nº 54-001-23-31-004-2000-0974 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: JOSE RICARDO PINTO CUEVAS DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CÚCUTA El Señor JOSE RICARDO PINTO CUEVAS a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promueve demanda luego corregida y adicionada contra MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA, en orden a obtener el despacho de las siguientes, 1.
PRETENSIONES “PRIMERA: Que se declare la nulidad del Decreto 418 del 10 de Diciembre de 1999, por la cual (sic) el Alcalde encargado del Municipio de San José de Cúcuta doctor JUAN FERNANDO BAUTISTA, modificó parcialmente la planta de personal de la administración central, mediante el cual suprime el cargo AGENTE DE TRANSITO 505- 04 que venia desempeñando JOSE RICARDO PINTO CUEVAS.
La nulidad que solicito se declare en lo relativo a mi poderdante. SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior son nulas las actuaciones administrativas de la Administración Municipal que se encuentran plasmadas en los siguientes documentos: A. El oficio de fecha 13 de diciembre de 1999 suscrito por CARLOS EDUARDO CORONEL Secretario General de la Alcaldía Municipal de Cúcuta mediante el cual se le comunica y se le hace efectiva la desvinculación a JOSE RICARDO PINTO CUEVAS del cargo AGENTE DE TRANSITO 505-04 que venia desempeñando y mediante el cual se le dio la oportunidad de optar por ser incorporado o indemnizado.
B. El Oficio de fecha 4 de Enero de 2000, suscrito por CARLOS EDUARDO CORONEL Secretario General de la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta mediante el cual se le comunica a JOSE RICARDO PINTO CUEVAS que se le niega el derecho a ser reincorporado a la planta de personal del nivel central de la administración del Municipio de San José de Cúcuta.
C. La resolución sin número y sin fecha, expedida por la comisión de personal de la Alcaldía de San José de Cúcuta la cual en su parte resolutiva no accede a la reclamación presentada por el señor JOSE RICARDO PINTO CUEVAS. TERCERA: Que igualmente de la nulidad declarada a titulo de restablecimiento del derecho, se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio personal de JOSE RICARDO PINTO CUEVAS como AGENTE DE TRANSITO 505-04 o en otro cargo de igual o superior categoría, para lo cual será reintegrada al servicio público en la administración Central del Municipio de San José de Cúcuta.
CUARTA: Que en virtud de la anulación proferida, y declarado que no ha sabido solución de continuidad en la prestación de los servicios, como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene al municipio de San José de Cúcuta, a las siguientes: a reincorporar JOSE RICARDO PINTO CUEVAS al empleo que ejercía en el momento de proferirse la sentencia el acto de cuya nulidad se trata, en el Municipio de San José de Cúcuta, o en otro de igual o superior categoría.
QUINTO: Que se ordene al municipio de San José de Cúcuta pagar a JOSE RICARDO PINTO CUEVAS, los salarios, primas vacaciones, bonificaciones que correspondan al cargo que ejercía y las demás prestaciones sociales, con los incrementos de ley, dejados de percibir por este, desde el 13 de diciembre de 1999, hasta cuando se produzca efectivamente su reintegro al servicio.
SEXTO: Que se ordene al MUNICIPO DE SAN JOSE DE CUCUTA a dar cumplimiento de la sentencia dentro del término señalado por el artículo 176 del código contencioso administrativo y que reconocerá los intereses de que trata el artículo 177, Ibidem, inciso final, a partir del momento de ejecutoria de la Sentencia.
SEPTIMO: Que se declare que la actuación del doctor JOSE FERNANDO BAUTISTA QUINTERO como Alcalde encargado del municipio e San José de Cúcuta respecto de la expedición del Decreto 418 del 10 de diciembre de 1999 es ilegal e ineficaz por no tener competencia y capacidad legal al momento de expedirlo.” 2.
HECHOS 1. El actor fue vinculado al Municipio de San José de Cúcuta mediante Decreto 0069 de 1992, en el cargo de Fiscal Sección Control y Vigilancia Departamento Administrativo de Transito y Transporte, Director del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, a través de oficio de fecha (30) de Diciembre de 1992, le comunica que a partir del día (1) de enero de 1993 el empleo que venia desempeñando fue suprimido por el Acuerdo 029 de Diciembre de 1992.
Posteriormente con Resolución Nº 070 del 30 de Diciembre de 1992, el mismo Director del citado departamento resuelve nombrar al demandante el cargo de Agente de Transito y Transporte del Departamento Administrativo de Transito Municipal, y mediante el oficio del día 14 de enero suscrito por el señor T. ALBERTO DUARTE PACHECO en calidad de Secretario de la Comisión del Servicio Civil le informa al actor, que ha sido inscrito en carrera administrativa en el citado empleo a través de la Resolución 00137 expedida el 14 de enero de 1993 y es desde esta fecha gozar de todos los derechos que le otorga la misma. 2.
Por escrito del 13 de diciembre de 1999 se le hace llegar al Señor PINTO CUEVAS, que el cargo en el que se venia desempeñando fue suprimido en virtud del DECRETO 0418 del 10 diciembre de 1999 y con respeto al oficio de fecha 16 de diciembre de 1999 le fueron dados a escoger de que si optaba por la indemnización o si deseaba ser reincorporado y este decidió ser reincorporado. 3.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander en sentencia proferida dentro del proceso de Nulidad Electoral radicado No. 813-99, declaro la nulidad del Decreto 01084 de agosto de 1999 emanado de la gobernación de Norte de Santander mediante el cual se designó como Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta al Doctor JOSÉ FERNANDO BAUTISTA QUINTERO, Sentencia confirmada por el Consejo de Estado.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION • Constitución Política de Colombia, artículos 1, 2, 4, 6, 13,25, 29, 53,90, 125 y 209. • Ley 443 de 1998, art 41 parágrafo, 39. • Decreto 1572 de 1998.
4. RESPUESTA DADA A LA DEMANDA A través de su apoderado judicial la entidad accionada se opone a las pretensiones de la demanda, basando su defensa en el hecho de que los actos administrativos acusados, fueron producto de la actuación de un proceso de reestructuración y modernización de la Administración Municipal y que se ajusta a lo reglamentado por la ley, concluyendo por lo mismo que las pretensiones carecen de asidero legal.
Que además no existe derecho adquirido a no ser removido del cargo que ocupa una persona dentro de la administración publica, si por efecto de la reestructuración o modificación de la planta de personal debe ser suprimido su empleo, pues de acuerdo a las normas que regulan legalmente la carrera administrativa no confieren un derecho incondicional al empleado de permanecer indefinidamente, pues ante todo el interés general tiene primacía sobre el interés particular, dándose de contera que los derechos adquiridos por el demandante fueron respetados.
5. ALEGATOS DE CONCLUSION 5.1 Demandante: No presentó alegatos 5.2 Demandado: Manifiesta que al ejercer el Alcalde Municipal de Cúcuta la función asignada constitucional y legalmente de supresión de cargos, no está violando norma alguna de orden constitucional o legal, de conformidad con lo dicho por la H. Corte Constitucional en el acto acusado y por esta razón no existe causal de nulidad del decreto demandado.
Así mismo, dice, es menester hacer salvedad que tampoco es causal de nulidad del acto demandado la circunstancia según la cual, en el mismo no se incluyeron los nombres de los funcionarios a los cuales se les suprimía el cargo, ya que es una potestad administrativa de escoger a los servidores públicos de carrera administrativa con el propósito de que conformaran la nueva planta de personal, lo anterior previo proceso de supresión parcial de sus cargos. 5.3 Ministerio Público: Solicita que el Despacho se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo, por estar frente a una INEPTA DEMANDA por no haberse demandado en forma correcta el acto que conlleva a la decisión de retirar del servicio al actor por las siguientes razones: - Al analizar el contenido de los actos administrativos acusado, se tiene que el Decreto No. 0418 de diciembre del 10 de 1999 es un acto de CARÁCTER GENERAL, pues a través de el se suprimieron unos cargos del sector central de la planta de personal del Municipio de Cúcuta, establecida mediante el Decreto No. 0221 de 1998 y se establece la nueva planta de personal pendiente del Departamento Administrativo de Transito y Transporte, la Secretaria General y la Secretaria de obras Públicas, sin que en el se determina ninguna situación jurídica concreta respecto del actor JOSE RICARDO PINTO CUEVAS. - La Procuraduría considera que el verdadero acto administrativo que contiene la decisión de retirar al actor de la administración, es el expedido por el Alcalde Municipal de Cúcuta, en cumplimiento de lo señalado en el articulo 3 del Decreto Nº 0418 de 10 diciembre de 1999, en donde se distribuyeron los cargos de la nueva planta de personal y no se tuvo en cuenta al Actor y por tanto era este el acto que se debía demandar ante la Jurisdicción Contenciosa. - En cuanto a las pretensiones, encuentra que el demandante incurrió en indebida acumulación de pretensiones toda vez que son dos situaciones jurídicas independientes, siendo una la desvinculación del actor del cargo que venia desempeñando por supresión del mismo y su respectiva comunicación, contenida en el Decreto 418 de 1999, por medio del cual el Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta, modifico parcialmente la planta de personal de la administración Central, y la del Oficio de fecha 13 de diciembre de 1999 suscrito por el Secretario General de la Alcaldía Municipal, mediante el cual se le notifica y se hace efectiva la desvinculación haciéndole saber que puede optar por la reincorporación o la indemnización. 6.
CONSIDERACIONES 6.1 CUESTION PREVIA Debe resolver la Sala en primer término si efectivamente la inepta demanda por indebida individualización del acto acusado planteada por el Ministerio Publico. Ciertamente el Decreto 0418 del 10 de Diciembre de 1999, por el cual se modifica la Planta de Personal del Municipio de San José de Cúcuta, es un acto de carácter general, y aunque el accionante lo demanda, aclara en lo que corresponde a su situación particular, toda vez que dicho acto es la base de la supresión del empleo que desempeñaba, consignando expresamente que “la nulidad que solicito se declare en lo relativo a mi poderdante“, esto es, se acusa el decreto por el cual se modifica Parcialmente la Planta de Personal de la Administración del Municipio, pero específicamente en lo concerniente a los efectos que frente a su caso concreto.
Por su parte la comunicación del 13 de Diciembre de 1999 visible a folio 26, dirigida al accionante y suscrita por el Secretario General de la Alcaldía, es del siguiente contenido: “Me permito comunicarle que el cargo AGENTE DE TRANSITO, 505-04, que usted venia desempeñando, fue suprimido en virtud del Decreto 0418 del 10 de diciembre de 1999, por el cual se modifica parcialmente la Planta de Personal creada a través del Decreto 0221 de 1998 tal como lo establece el Articulo 39 de la ley 443 de 1998 en concordancia con lo dispuesto en el articulo 135 del Decreto 1572 de 1998, Usted tiene derecho a optar por ser incorporado o indemnizado, para tal efecto deberá comunicar por medio escrito su decisión en oficio dirigido al Jefe de la Entidad, dentro de los (5) días calendario siguientes a la fecha del recibo de la presente comunicación.” Ahora bien, revisados los artículos 1º y 2º del Decreto 0418 de 1999, se encuentra que en la medida en que se suprimieron 34 cargos de Agentes de Transito código 505-04 manteniéndose un total de 53 empleos de esta misma clase en la nueva planta, lo que permite concluir que el Oficio del 13 de Diciembre de 1999 dirigido por el Secretario General de la Alcaldía al actor si contiene una decisión, representada en la escogencia que se efectuó del accionante como uno de los funcionarios cuyo cargo quedaba excluido.
Pero este segundo acto contenido en dicha comunicación, se torna en este caso, en una unidad inescindible con el decreto de supresión de cargos en virtud a ser dependiente del mismo que es el acto creador de la situación administrativa de la supresión. Por estas razones, no puede concluirse que en el caso se da la inepta demanda, toda vez, que era menester demandar las dos decisiones.
Por otra parte, tampoco resulta de recibo la indebida acumulación de pretensiones planteada por la Procuraduría; pues si bien es cierto la desvinculación por supresión del cargo difiere de la negativa de incorporación en la nueva planta, no puede predicarse a ciencia cierta que en el presente caso no concurran los requisitos para proceder a una acumulación de tal naturaleza, a la luz del articulo 82 del C. de P. C., pues no se excluyen entre si y por el contrario de un lado se advierte conexidad consecuencial entre una y otra, y de otro, tampoco puede ponerse en tela de juicio la competencia del Tribunal para decidirlas, ni su tramitación por la misma ritualidad que son las exigencias al efecto previstas para proceder en la forma indicada.
Adicionalmente y en los términos del articulo 82 del C. de P. C. in fine, si en gracia de discusión se aceptara la indebida acumulación habría saneamiento del citado vicio procesal, pues se considerara subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa”, siempre y cuando se den los requisitos antes vistos.
De acuerdo a lo anterior el fallo a proferir será de merito y no de inhibición como lo solicita el agente del Ministerio Público 6.2 PROBLEMA JURIDICO Se contrae a establecer si está ajustado a derecho el Decreto 0418 expedido por el Alcalde Encargado del Municipio de San José de Cúcuta, por el cual se modifico parcialmente la planta de personal de la Administración Central del Municipio de San José de Cúcuta, el Oficio del 13 de diciembre de 1999 que formaliza la supresión del cargo del demandante. 6.3 TESIS QUE RESUELVEN EL PROBLEMA JURIDICO: 6.3.1 Tesis de la parte demandante Considera el demandante que el acto acusado ofrece numerosos vicios que deben dar lugar a su anulación, entre los que se encuentran el vicio de procedimiento en su expedición, la falsa motivación toda vez, que se presenta divergencia entre la realidad fáctica y jurídica en que pretende el nominador sustentar la expedición. Así mismo, agrega que es evidente que el acto emanado del Alcalde se encuentra viciado en razón de un claro desvió de poder, en el entendido de que el interés del nominador al proferir el acto administrativo en ejercicio de sus potestades administrativas como Alcalde fue motivado con fines diferentes a los fijados por el ordenamiento jurídico; desconociendo los marcos legales que protegen los derechos adquiridos del actor. 6.3.2 Tesis de la parte demandada Sostiene que deben negarse las súplicas de la demanda, ya que por lo que se refiere a las normas constitucionales invocadas como presuntamente violadas por el demandante se garantizaron y respetaron, los derechos adquiridos por el demandante, y fueron respetados conforme a las leyes, por ende el retiro del servidor se realizó conforme a una de las causas señaladas por la ley como lo es la supresión del empleo, Por consiguiente los motivos para la supresión de los empleos tiene una relación directa con la necesidad de optimizar los servicios a cargo de la Administración Municipal. 6.3.3 Tesis del Ministerio Público De acuerdo a lo debatido en el interior del proceso, se deduce que los actos administrativos acusados fueron proferidos con base en dos situaciones jurídicas diferentes, tales como el retiro del actor por supresión del cargo que venia desempeñando, y la negativa a su reincorporación en la nueva planta de personal por ser empleado inscrito en el escalafón de carrera administrativa, en consecuencia la nulidad de los actos concernientes a la reincorporación no conllevan al reintegro del mismo.
En este orden de ideas no puede darse dicha figura procesal, y teniendo en cuenta que se estructuró una indebida designación del acto acusado e indebida acumulación de pretensiones conllevando así una inepta demanda, por lo anterior considera la procuraduría que de oficio el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo. 6.3.4 Tesis de la Sala Considera la Sala que la decisión ha de ser de merito y deben negarse las súplicas de la demanda ya que se encuentra que al ejercer el Alcalde la función asignada constitucional y legalmente de supresión de cargos, no estaba violando norma alguna de orden Supralegal o legal. 6.4 MATERIAL PROBATORIO • A folio 54 – 58 obra copia del Decreto 0418 de diciembre 10 de 1999. que modifica parcialmente la Planta de Personal de la Administración Central de San José de Cúcuta. • A folio 26 del expediente se publica el Oficio de diciembre 13 de 1999, por el cual le comunica al actor la supresión del cargo que desempeñaba en razón a la modificación parcial de la planta de personal.
Así mismo le hace saber el derecho a la incorporación o indemnización. • A folio 27 aparece en el expediente el Oficio suscrito por el Señor Eduardo Coronel Secretario General del Municipio de Cúcuta con fecha 4 de enero de 2000 y mediante el mismo le da respuesta a la solicitud de de incorporación en la planta de personal, pero que dadas las circunstancias de modificación no existíe un cargo igual o equivalente al que se desempeñaba para ese entonces. • A folio 33 consta la solicitud de restablecimiento del derecho a titulo de derecho de petición y como requisito procesal de agotamiento de la vía gubernativa, radicada con el Nº 00219 del 11 de enero de 2000 y dirigida a Doctor José Fernando Bautista Quintero y/o Comisión de Personal. • A folio 28, 29 se publica el Oficio suscrito por la Comisión de Personal de la Alcaldía de San José de Cúcuta, dando respuesta a la solicitud de incorporación hecha por el peticionario con ocasión de la supresión del cargo, radicada con el Nº 00219 de fecha 11 de enero de 2000. • A folio 34 se lee nombramiento al Señor JOSE RICARDO PINTO CUEVAS en el cargo de FISCAL SECCION DE CONTROL Y VIGILANCIA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO MUNICIAL expedido el 24 de enero de 1992 por JAIRO JOSE SLEVI MEDINA en su calidad de Alcalde de Municipio de Cúcuta. • A folios 35 aparece copia de la posesión del Señor JOSE RICARDO PINTO CUEVAS con fecha del 21 de agosto de 1996 en el cargo de FISCAL DE SECCION DE CONTROL Y VIGILANCIA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO MUNICIPAL. • A folio 44 obra la respuesta por parte del accionante tomando la opción de incorporación en el cargo de AGENTE DE TRANSITO 50504 de la Planta de Personal de la Administración Central del Municipio de San José de Cúcuta, el cual fue suprimido de conformidad con el decreto 0418 del 10 de diciembre de 1999. • A folios 45 y 46 del expediente se allega el derecho de petición interpuesto por el actor, radicado con el Nº 06187 con fecha del 17 de diciembre de 1999, sobre el estudio técnico para la modificación de la planta de personal. • A folios 47 y 48 se allega respuesta al derecho de petición con fecha 31 de diciembre de 1999 y suscrito por CARLOS EDUARDO CORONEL Secretario General de la Alcaldía de Cúcuta. 6.5 DECISION Por las razones que a continuación se explican, considera la Sala que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, por lo cual no se decretará la nulidad del Decreto 0418 de del 10 de diciembre de 1999, que modifica parcialmente la planta de personal de la Administración Central del Municipio de Cúcuta, ni de la comunicación de fecha 13 Diciembre de 1999, suscrita por CARLOS EDUARDO CORONEL GUTIERREZ, Secretario General de la Alcaldía, mediante la cual se le comunica al actor que el cargo 505-04 de AGENTE DE TRANSITO que venía desempeñando fue suprimido, ni de los demás actos acusados al no haberse logrado desvirtuar la presunción de legalidad de que están amparados, como se explicará a continuación. La trayectoria del actor dentro de la Alcaldía Municipal de Cúcuta, según dan cuenta los actos administrativos obrantes en el expediente, demuestran que mediante el Decreto 0069 del 24 de enero de 1992 es nombrado en el cargo de FISCAL SECCION DE CONTROL Y VIGILANCIA DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO MUNICIPAL hasta el 13 de diciembre de 1999, fecha en la cual le fue comunicada la supresión de su cargo. 6.5.1 Demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar ilegal el acto administrativo contentivo de la supresión de cargos, aduciendo que con su expedición se le desconoció su derecho a permanecer en su empleo.
Al respecto se tiene que en tratándose de situaciones como las aquí planteadas el H. Consejo de Estado ha precisado que para la prosperidad de las pretensiones deben probarse estos supuestos: “a) Que en la nueva planta de personal existían cargos equivalentes al que el demandante ocupaba, y para ello deben demostrarse las funciones que se desempeñaban en el empleo que se ocupaba y en los nuevos b) que el demandante tenía los requisitos para ocupar el cargo ocupado en la nueva planta de personal c) que en los cargos de la nueva planta fueron nombrados empleados que tenían menor derecho, es decir, que no se encontraban escalafonados en cargos de la planta anterior”[1] En el sub lite el actor no demostró ninguna de las eventualidades señaladas en la jurisprudencia citada, lo que conduce a la Sala a concluir que no quedó probado el mejor derecho del actor a permanecer en el cargo o a ser incorporado en el mismo.
Ciertamente en el Decreto acusado al suprimir los cargos no se señala de manera expresa quienes se quedan y quienes se retiran como lo releva el demandante. Empero, ello obedece a una potestad administrativa discrecional que consiste precisamente en escoger a los servidores de carrera administrativa para que hagan parte de la nueva planta de personal luego de un proceso de supresión parcial de sus cargos, vale decir, la facultad de escoger quienes serán reincorporados y quienes no, es de naturaleza discrecional.
No pugna la afirmación precedente con la naturaleza reglada que rige el procedimiento de retiro de los empleados vinculados a carrera administrativa y previsto para la época de la expedición del acto acusado, puesto que en estas situaciones, en que la administración se encuentra en el dilema de seleccionar servidores que se encuentran en el mismo cargo, de cuyos servicios debe prescindir en razón a la reducción numérica de algunos de ellos por supresión, se presentan los rasgos propios de dicha potestad, representados en la libertad de elegir, entre varias opciones, la mejor y la mas conveniente para la administración. La entidad demandada precisa que de conformidad con el Decreto 1569 de 1998 se debía ajustar la planta a la nomenclatura de empleos señalada en dicho Estatuto.
La motivación del acto impugnado por su parte, es clara al advertir que se realizaron los estudios técnicos referidos en la Ley 443 de 1998 y en sus decretos reglamentarios, además de haberse cumplido con el ajuste de cargos ordenado por el Decreto No.1569 de 1998, ajuste que se perfeccionó con el acto demandado y que es el resultado del estudio y valoración de empleos que sirvió de base para establecer los empleos en armonía con la escala salarial vigente, las necesidades del servicio y la modernización de la administración, y que por ende se imponía determinar parcialmente los empleos pertenecientes al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, entre otros.
Alega la entidad demandada que el Alcalde estaba facultado para llevar a cabo la supresión impugnada, atribución que para estos funcionarios se prevé en el artículo 315-7 de la Constitución Política de la siguiente manera: “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan del monto global fijado para el gasto de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” La anterior facultad, ha sido objeto de estudio por el Honorable Consejo de Estado, Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 13 de junio de 1996, al exponer: ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL-Creación de empleos/ PLANTA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL-Creación/ ALCALDE-Facultades constitucionales.
La Constitución de 1991 introdujo en estas materias una clara distinción. Si bien produjo como ya se hizo notar, el precepto contenido en el numeral 3 del Artículo 197 de la derogada Carta, señaló funciones propias al Alcalde y estableció en favor de éste la facultad de crear, suprimir o fusionar empleos y de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, lo que antes estaba atribuido al Concejo, en otras palabras, el Concejo perdió las facultades de establecer las plantas de personal y la de fijar los salarios, las que ahora corresponden al alcalde, dentro de los señalamientos que previamente y de manera general haya hecho el Concejo en cuanto a organización administrativa, funciones generales de las dependencias, escalas salariales y categorías de empleos y presupuestos para gastos de personal.
( ) Por su parte, al Alcalde corresponde la determinación de las plantas de personal de su despacho y de sus dependencias, lo que manifiesta en la competencia para crear, suprimir o fusionar los empleos de la Administración Central Municipal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el Concejo; así mismo le corresponde fijar los sueldos del personal de la Administración Central Municipal (alcaldía, secretarías, departamentos administrativos, oficinas, etc.).
Sobre la garantía y estabilidad de la carrera administrativa que se considera vulnerada, la Sala hace referencia al pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia C-479/92 que precisamente dice relación con la supresión de empleos: "El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen.
El Estado moderno necesita tecnificarse para brindar a los gobernados plena garantía en el sentido de que controle los diversos factores de carácter económico y social que debe atender para cumplir el papel que le corresponde en orden a obtener el bienestar de la comunidad. Eso es imposible si no se cuenta con mecanismos aptos para diseñar, en el corto y en el largo plazo, una planificación que, más allá del simple diagnóstico de necesidades, indique los medios a través de los cuales -en los distintos órdenes- se orientará una acción coordinada de las agencias estatales para atenderlas, señalando las prioridades y las metas propuestas, dentro de un contexto adecuado al desarrollo integral."[2] La supresión de los empleos cubre tanto los cargos de carrera como los de libre nombramiento y remoción y, generalmente, se produce por el cierre de una determinada entidad, por la fusión de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, etc.
LA ESTABILIDAD DE LOS EMPLEOS DE CARRERA.- Es cierto que la carrera administrativa otorga a los empleados escalafonados en ella estabilidad en el empleo, pero ello no significa que el Estado deba mantener indefinidamente los cargos creados a pesar de que existan evidentes razones y necesidades que justifiquen la supresión de algunos. Es que "esa estabilidad, no significa que el empleado sea inamovible, como si la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa "[3] El derecho adquirido a la estabilidad en el empleo de que gozan quienes pertenecen a la carrera administrativa, "no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos.
Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general."[4] Resulta de una claridad meridiana que al ordenarse la supresión de un empleo se ocasiona, sin lugar a duda, un daño a quien lo venía desempeñando; perjuicio que el Estado está en la obligación de reparar, porque "si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado puede en función de la protección del interés general determinar la cantidad de sus funcionarios (arts. 150- 7 y 189-14 de la C.P.), esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas (C.P. art. 13).
Los derechos laborales entran a formar parte del patrimonio del titular y no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (art. 58-1 de la C.P.). Además, las autoridades de la República están obligadas a protegerlos (art. 2o. de la C.P.). Esto armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho: la vigencia de un orden social justo (Preámbulo de la Carta).
Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral " Pero incluso en casos como el de la supresión, "el empleado protegido por la carrera tiene derecho a la reparación del daño causado, puesto que él es titular de unos derechos adquiridos de contenido económico que debió ceder por la prevalencia del interés general."[5] En conclusión del cargo endilgado a que se hace referencia en este aparte, se encuentra que al ejercer el Alcalde la función asignada constitucional y legalmente de supresión de cargos, no estaba violando norma alguna de orden Supralegal o legal, tal como además, ya lo ha precisado la Honorable Corte Constitucional en la providencia transcrita y por esa razón no se da la nulidad del decreto demandado. 6.5.2 En lo que respecta a la falsa motivación, la que en concepto del demandante se contrae a la divergencia entre la realidad fáctica y jurídica en que se sustenta el nominador para la expedición del acto demandado, al fundamentarse en los estudios de que trata la Ley 443 de 1998 y el Decreto No.1572 de 1998, sin haberlo llevado a cabo, pues en su criterio en los términos del artículo148 del Decreto 1572 de 1998, no se cumplió con lo ordenado en dicha norma, que dispone: “Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren” Encuentra la Sala que el Municipio de Cúcuta sí cumplió con dicha obligación tal como se observa a folio 178, donde reposa fotocopia del Contrato de Prestación de Servicios suscrito entre el Doctor Pablo Ariel Olarte Casallas y el Municipio de Cúcuta, con el fin de asesorar al Alcalde “en la elaboración y diagnóstico de la estructura organizacional y planta de personal de la Administración Municipal en su sector central y para realizar los procesos técnicos y metodológicos a que halla (sic) lugar en cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulan la materia, para la reestructuración del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte y de la Secretaría de Obras Públicas Municipales.” El anterior objetivo se hizo realidad en el estudio denominado “Diagnóstico del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Municipio de Cúcuta”, y propuesta de reforma que se encuentra a folios 149 a177 del expediente.
No obstante lo anterior, la falta del requisito de remitir los estudios de justificación de la decisión de reestructuración y supresión de cargos, no constituye la irregularidad anotada en razón al pronunciamiento de la H. Corte Constitucional contenida en la Sentencia C-372 de mayo 26 de 1999 que declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 41 de la ley 443 de 1998 en donde se señalaba que en el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidos para su conocimiento a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil.
Sobre este mismo punto se alega expedición en forma irregular del acto demandado, por falta del envío del estudio y por que la carrera administrativa debe ser entendida como un instrumento idóneo para el manejo de quienes ejercen la función pública. En concepto de la Sala éste cargo tampoco tiene vocación de prosperidad no solo por la no obligatoriedad del envío, sino porque en el sublite, los estudios si se realizaron, además que la afirmación según la cual la carrera administrativa es instrumento idóneo de la función pública, si bien esto es cierto, la misma está supeditada a la primacía del interés general, razón por la cual no se puede predicar expedición en forma irregular de un acto administrativo que consagra la supresión de cargos. 6.5.3 Aduce que existe desviación de poder, por haberse plasmado en los actos acusados un propósito diferente a la facultad concedida mediante el Acuerdo 142 de 1999, además de no determinar los titulares con los nombres de los funcionarios de los que cargos que se suprimían, para posteriormente ejercer la facultad discrecional desviada y poder designados junto con los funcionarios de confianza beneficiando a terceros, al haber señalado sin ningún procedimiento quienes se quedaban y quienes se desvinculaban, aludiendo la evaluación de desempeño. Considera que existe falsa motivación, pues en el decreto demandado se omitió el supuesto legal que regula el acto, al no sustentar el decreto con base en el Acuerdo 142 del 27 de septiembre de 1999, por incumplirse la facultad otorgada de determinar de manera definitiva la estructura de la administración municipal, además de convertirse en un hecho inexistente al no establecer las funciones de las dependencias acorde con la estructura establecida, y no determinar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos, Es decir, que solo cumplió con la facultad de suprimir cargos.
Como arriba se vio la circunstancia de no señalar con nombre propio en el Decreto acusado a las personas que se quedaban y se retiraban como así lo dice el actor, en nada afecta la validez del acto que además como atrás se preciso es de claro contenido general, y es en determinaciones subsiguientes cuando se concretan los titulares de los cargos que se afectaron por su supresión. Por lo demás el cargo de que el Decreto 0418 no guarda la debida correspondencia con el Acuerdo 0142 de 1999 que otorgó facultades al Alcalde para el efecto indicado, se queda en el campo de la simple afirmación, pues correspondía la carga de demostrarlo al mismo demandante, allegando prueba en el sentido indicado, pues a pesar del vinculo de conexidad que puedan tener las escalas de remuneración, las funciones generales de la dependencia etc con la planta de personal de la administración central establecida en el citado decreto hoy enjuiciado y que desde luego hace parte de la estructura de la administración municipal, al contrario de lo que se cree, bien pudieron establecerse, en actos separados, razón suficiente para concluir que lo aquí alegado ninguna incidencia tiene en la validez del decreto en mención. Se alega además que se consignó en la motivación del acto un hecho irrelevante, como es el caso del Decreto municipal No. 0233 de 1985 que establece la estructura orgánica de la administración, punto éste en el cual la Sala considera que la motivación del acto impugnado al hacer un recuento de los antecedentes administrativos que llevaron a la administración a dictar el Decreto 418 de 1999, bien podía consignarlo, sin que lo anterior afecte su legalidad.
En cuanto a lo denominado por el actor hecho real indebidamente apreciado y situación indebidamente apreciada, motivación insuficiente, debida calificación, apreciación razonable de antecedentes, son eventualidades que hacen relación a los cargos ya endilgados en otros apartes, ya resueltos cuando se trató la no obligatoriedad del envió del estudio técnico a la Comisión Departamental del Servicio Civil y la escogencia de los incorporados, razón por la cual se estará a lo que en ellos se precisó. 6.5.4 Finalmente el argumento esgrimido por el demandante al corregir su demanda en cuanto a que se tenga en cuenta las consecuencias de la Sentencia proferida por esta Corporación dentro del proceso de Nulidad Electoral radicado Nº 813/99, mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto 01084 de agosto de 1999 emanado de la Gobernación de Norte de Santander, en el cual se había designado como Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta al Doctor José Fernando Bautista Quintero, fallo confirmado por el Honorable Consejo de Estado, pronunciamiento que en concepto del accionante hace que la decisión hoy acusada también se declare nula, ya que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria deben ser afectadas por la decisión tomada en esta última.
Al respecto considera la Sala que no le asiste razón al demandante pues si bien, la declaración de nulidad, según lo establecido en el artículo 175 del C.C.A., tiene efectos de cosa juzgada erga omnes e implica la invalidación del acto, desde el mismo momento que ha sido expedido, los actos expedidos por el funcionario cuyo nombramiento se declara nulo son válidos.
En ese sentido considera ahora la Sala que, aún en el caso de los funcionarios de hecho, los actos por ellos realizados conservan su validez y lo sucedido en el caso que nos ocupa no es óbice para la legalidad del acto que se controvierte, a la luz de los cargos esgrimidos. Al efecto ha precisado el Honorable Consejo de Estado: “Los actos administrativos expedidos por los funcionarios de hecho son válidos y están amparados por la presunción de legalidad, pues se considera como si hubieran sido expedidos por funcionarios de derecho.
En virtud de la declaratoria de nulidad de la elección de la Mesa Directiva de la Asamblea, sus integrantes se transformaron en funcionarios de hecho, pero sus actos, a la luz de la doctrina, son válidos por cuanto ejercieron sus funciones en la misma forma y apariencia como si las hubiera desempeñado una Mesa Directiva elegida regularmente y porque para la opinión general del Departamento se creía razonablemente, antes de que se produjera la declaratoria de nulidad, que se trataba de funcionarios elegidos válidamente. [6] “Declarada la nulidad de la elección de la Mesa Directiva sus miembros se convirtieron en funcionarios de hecho, pero sus actos a la luz de la doctrina y la jurisprudencia, son válidos por cuanto ejercieron sus funciones en la misma forma como si las hubiera desempeñado una Mesa Directiva cuya elección no hubiera sido anulada; antes de que se produjera la declaratoria de nulidad se creía que se trataba de funcionarios elegidos válidamente.
Debe recordarse que si bien los efectos de las sentencias de nulidad son erga omnes y retroactivos, sólo afectan al acto que es objeto de tal declaratoria. Significa lo anterior, que la ilegalidad de la elección de la Mesa Directiva del Concejo, no afectó la Resolución que ahora se demanda”. “ ( ) Unas son las razones para impugnar electoralmente la designación de un funcionario y otras para cuestionar los actos que dicte en ejercicio de su función; porque en tal eventualidad, si la designación ya está en firme, los vicios que pudieran afectarlo no podrán alegarse para impugnar las decisiones que tomó Lo precedente muestra que sobra en esta oportunidad estudiar si el funcionario que expidió el acto de insubsistencia del actor había sido bien designado.
Este extremo está por fuera del debate y ya no podría cuestionarse aquí su legalidad. Además, de la nulidad de un nombramiento no se desprende per se, la nulidad de los actos que dictó durante el ejercicio del cargo, lo ha dicho reiteradamente la jurisprudencia, basada entre otros argumentos en la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción administrativa y en la tesis del funcionario de investidura plausible”.[7] En virtud de éste criterio jurisprudencial que la Sala acoge, la última censura formulada a los actos acusados queda sin sustento, luego no se puede poner en tela de juicio ni la competencia ni la capacidad legal de quien profirió el decreto acusado y por contera ningún desvío de poder se puede predicar del mismo.
Por lo anterior los actos acusados quedarán incólumes bajo la presunción de legalidad que le es propia y así se declarará en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA.- PRIMERO: NIEGÁNSE las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: DEVUÉLVASE a la parte actora la suma consignada como gastos ordinarios del proceso o su remanente. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE (La anterior providencia fue aprobada en Sala de Decisión No. 4 Del 18 de Febrero de 2010.) JORGE E. RIVERA PRADA. EDGAR E. BERNAL JAUREGUI Magistrado Magistrado JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Magistrado (Ausente con excusa) ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sección Segunda. 5 de octubre de 2.000.
Rad. No. 1145-99. Actor: Fermín Esquivel Ramírez. [2]. Sent. C-479/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero. [3]. Ibídem. [4]. Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero. [5] Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero. [6] ( Consejero ponente: Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz Referencia: Expediente No. 1453.
Actora: Isabela Pava Rivera. Recurso de apelación contra la sentencia de 21 de Febrero de 1990 del Tribunal Administrativo del Quindío) [7] Sentencia S-327 del 17 de enero de 1996