COSTO ACUMULADO – Pago de manera retroactiva que se le debe al docente promovido. En primera instancia se condenó al Departamento Norte de Santander a pagar al actor la indexación del costo acumulado por ascenso en el escalafón, desde la fecha de expedición de la resolución que reconoció el ascenso y la fecha de la Resolución que ordena el reconocimiento y pago del costo acumulado.
La anterior decisión se apeló por el Departamento Norte de Santander al considerar que la entidad legalmente obligada al pago es la Nación Colombiana y por la parte actora al estimar que el pago debe hacerse desde la fecha en que se presentó la solicitud de ascenso en el escalafón y no desde la fecha en que se profirió el Acto administrativo que reconoció el ascenso.
La Sala, luego de revisar los argumentos de los recursos de apelación, la sentencia de primera instancia, y el ordenamiento jurídico aplicable, consideró que se debe confirmar que el pago de la indexación ordenada por el A quo sí le corresponde al Departamento Norte de Santander y no a la Nación Colombiana, pues el procedimiento para el reconocimiento y pago al actor de la deuda por el ascenso reconocido en el año de 2009, lo adelantó el Departamento en cumplimiento de lo reglado en el art. 48 de la Ley 1450 de 2011, aspecto este que acepta el Departamento en el recurso de apelación. En este sentido se tiene que en dicha norma se estableció que la actuación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación se limitaba a dos temas: (i) validar las liquidaciones presentadas por los entes territoriales y (ii) certificar los montos a reconocer y pagar.
Por lo tanto el Departamento tenía la competencia de liquidar el monto de la deuda existente con el docente Miguel Rozo Jaimes, liquidación dentro de la cual debió haberse previsto la indexación de las sumas a pagar por cuanto resultaba evidente que el ascenso se le había reconocido en el mes de mayo del año de 2009 y el valor del costo acumulado debió reconocerse y pagarse a continuación de dicha fecha.
PAGO INDEXADO DEL COSTO ACUMULADO – A partir del momento en que se cumplen los requisitos para el ascenso. Ciertamente el Decreto reglamentario 1095 de 2005 consagró el denominado costo acumulado, señalando que una vez expedido un acto administrativo de ascenso en el escalafón docente, la entidad territorial debe expedir el acto administrativo de reconocimiento del costo acumulado del ascenso precisa que dicho costo será el correspondiente al causado a partir de los 60 días siguientes a la radicación de la solicitud de ascenso hasta la fecha de expedición de acto administrativo de ascenso; posteriormente se hace una modificación a través del Decreto 241 de 2008, para precisar que el costo acumulado será el correspondiente al causado a partir de la radicación de la solicitud de ascenso hasta la fecha de expedición del acto administrativo de ascenso.
Es decir, que con la modificación hecha se eliminó el término de los 60 días luego de la radicación de la solicitud, a partir del cual se causaba el costo acumulado, para señalar que dicho costo se causaba ahora a partir de la radicación de la solicitud del ascenso que hiciera el docente. La Sala acogiendo el criterio jurídico fijado por el H. Consejo de Estado en la sentencia del 30 de junio 2011 dictada dentro del proceso 11001-03-25- 000-2005-00108-00, en virtud del cual se entiende que el denominado “costo acumulado” no es otra cosa que el pago de manera retroactiva que se le debe al docente promovido desde el momento en que cumplió los requisitos para el ascenso, hasta que se profiera el acto de ascenso, accede al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, pero no por las razones jurídicas expuestas por la apelante sino con base en el citado criterio del Consejo de Estado, razón por la que se modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, ya que la fecha a partir de la cual se debe ordenar la indexación no es desde la fecha de expedición de la resolución que reconoció el ascenso al grado 12, sino a partir del momento en que el señor Rozo Jaimes cumplió los requisitos para el ascenso al grado 12 del escalafón. Radicación número: 54-001-33-33-752-2014-00063-01 Actor: Miguel Rozo Jaimes Demandada: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Departamento Norte de Santander Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede el Tribunal a decidir los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de la parte actora y del Departamento Norte de Santander en contra de la sentencia del 10 de noviembre de 2016 (ver folios 101-105), proferida por el Juzgado Octavo (8°) Administrativo de Mixto del Circuito Judicial de Cúcuta, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Síntesis del asunto: La demanda de la referencia tiene como objeto la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 08014 del 25 de noviembre de 2013, proferida por la Secretaria de Educación del Departamento Norte de Santander, a través de la cual se dispuso el reconocimiento y pago en favor de la parte demandante, de la deuda de costo acumulado, y como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada, el reconocimiento y pago de los costos acumulados y los intereses generados por la tardanza en el pago de las sumas de dinero referentes al ascenso en el escalafón docente entre los años 2009 a 2013, y que el valor reconocido se deduzca de lo cancelado en virtud del acto administrativo demandado.
Subsidiariamente, se pretende se ordene el reconocimiento y pago de la indexación de las sumas de dinero adeudadas reconocidas en el acto demandado, con el objeto de recuperar el valor del poder adquisitivo de los dineros allí reconocidos. 1.2. La sentencia apelada El Juzgado Octavo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cúcuta profirió sentencia el diez (10) de noviembre del dos mil dieciséis (2016), mediante audiencia inicial, en la cual se concedieron parcialmente a las súplicas de la demanda en contra del Departamento Norte de Santander, en lo referente a las pretensiones subsidiarias, luego de hacer un análisis de las circunstancias de hecho que dieron origen al proceso y las pruebas allegadas al expediente, con base en las siguientes consideraciones: • Se tiene que los ascensos reconocidos, ocurrieron durante los años 2006 y 2009, mientras que el reconocimiento de los costos acumulados se efectuó en el mes de noviembre de 2013, aspecto por el cual se estudiará si tal demora deviene del pago de intereses o si resulta pertinente únicamente el reconocimiento de la indexación de dichas sumas. • Que el acto administrativo de ascenso es distinto al que reconoce costos acumulados, y por ello si bien se advierte que la administración pudo realizar los ascensos durante los años 2006 a 2009, no por ello a partir de esa fecha se iniciaba algún periodo en el cual se debían cancelar los costos acumulados so pena de cancelación de intereses, pues la norma no lo consagraba, solo lo establecía como una obligación que estaba sujeta a unos requisitos de presupuesto y previo traslado de los recursos.
Por lo anterior, no tiene procedencia el reconocimiento de intereses de las sumas reclamadas. • Que respecto a la indexación, la misma ha sido estudiada en múltiples ocasiones por las altas corporaciones de la jurisdicción, y por tal razón el Despacho acogió el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado No. 1564 del 18 de mayo de 2004, donde conceptuó sobre el tema, el cual abre la tesis de la indexación o corrección monetaria tanto en el derecho público como en el derecho privado. • Por lo tanto, se condenó al Departamento Norte de Santander a pagar al actor la indexación del costo acumulado por ascenso en el escalafón, desde la fecha de expedición de la resolución que reconoció el ascenso y la fecha de la Resolución que ordena el reconocimiento y pago del costo acumulado. 1.3.
Los Recursos de Apelación. 1.3.1.- Recurso interpuesto por el Departamento Norte de Santander. Inconforme con la decisión de primera instancia la apoderada del Departamento Norte de Santander interpone recurso de alzada, planteando los siguientes argumentos: • Señala que el Departamento Norte de Santander no es el obligado al pago de la indexación del costo acumulado por ascenso en el escalafón docente del periodo comprendido entre el 2005 al 2009, dado que el obligado a responder es la Nación, por cuanto la Ley 715 de 2001, derogó los artículos referentes a las oficinas de escalafón, y dejó el asunto a la reglamentación del Gobierno Nacional. • Lo anterior, por cuanto tal como se observa en los actos administrativos por los cuales se reconoció la deuda por concepto de costo acumulado por el ascenso en el escalafón docente, corresponden a las vigencias 2005 al 2009, y para tal periodo el Departamento no contaba con las apropiaciones o excedentes de los recursos del SGP, para cancelar dichas deudas, lo anterior por no estar obligado a ello, en virtud de lo dispuesto en las leyes anuales de presupuesto No. 921 de 2004, 998 de 2005 y 1110 de 2006. • Manifiesta que el Departamento al no estar obligado legalmente a reservar los excedentes de los recursos del SGP para el pago de los costos acumulados de los ascensos al escalafón docente de las vigencias 2005, 2006 y 2007, es claro que dicha obligación le corresponde a la Nación. • Señala que para que el reconocimiento de la deuda del costo acumulado por ascenso en el escalafón nacional docente, el Departamento solo contaba con los excedentes de los recursos del SGP para los ascensos de las vigencias 2008 y 2009, porque así lo contemplaban las leyes anuales de presupuesto 1169 de 2007 y 1260 de 2008. • Finalmente, que en virtud de lo anterior, solicita sean revocados los numerales segundo, tercero, quinto, sexto y séptimo de la sentencia proferida el 10 de noviembre y en su lugar se condene a la Nación al pago de la indexación del costo acumulado. 1.3.2.- Del Recurso de Apelación interpuesto por la parte accionante.
Inconforme con la decisión de primera instancia los apoderados de la parte actora interponen recurso de alzada, planteando los siguientes argumentos: • Exponen que discrepan de los argumentos que sirvieron de sustento jurídico para proferir la decisión adoptada, dado que resulta imperioso que el Departamento reconozca y cancele la parte del capital que le adeuda a su representado, completamente desvalorizada, argumentando que estaban condicionados a la disponibilidad de recursos. • Señalan que el reconocimiento del costo acumulado pendiente por cancelar, no puede ser pagado cuando la entidad territorial lo desee, puesto que la H. Corte constitucional, desde el año 2007, otorgó como plazo, la vigencia fiscal siguiente a los efectos fiscales del ascenso que se reconoció al docente. • Manifiestan, que según con la normatividad del caso, el costo acumulado será causado a partir de los sesenta (60) días, radicadas las solicitudes de ascenso, que sus efectos serán a partir del día 60, y no a partir de la elaboración del acto administrativo. • Por lo anterior, aducen que si el costo acumulado se causa a los 60 días de haber sido radicados los documentos, es desde esa misma fecha en la cual la administración se encuentra en mora y sería desde esa fecha, siguiendo los lineamientos de la Ley y la jurisprudencia la que se debería tener en cuenta para el reconocimiento de los intereses de mora o la indexación, y no desde la fecha que manifiesta el A quo, es decir, desde la expedición del acto administrativo. • Que en ese sentido, al haber transcurrido más de una vigencia, con el objeto de esperar el pago del costo acumulado, es obvio que el pago se realizó de manera tardía, habiendo entrado en mora la entidad demandada, desde el inicio de la primera vigencia con posterioridad al reconocimiento del ascenso, hasta la fecha de presentación de la demanda. • Argumentan que si bien es cierto los actos administrativos de ascenso no pueden reconocer intereses, en el presente asunto se trata de los actos administrativos que reconocen los costos acumulados y que debieron ser expedidos en la vigencia fiscal siguiente al reconocimiento del ascenso inicial, lo cual legitima la reclamación presentada en esta instancia. • Que como consecuencia de lo anterior, solicitan sea revocada parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto a la fecha de reconocimiento de la indexación y en su defecto sea decidido de fondo el presente asunto, accediendo favorablemente a las pretensiones de la demanda. 1.4.
Alegatos de conclusión en Segunda Instancia 1.4.1. La parte actora La apoderada de la parte demandante, presentó sus alegatos de conclusión mediante escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el día 17 de marzo de 2017 (fls. 11-15), señalando los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación. 1.4.2. Departamento Norte de Santander La apoderada del Departamento Norte de Santander, presentó sus alegatos de conclusión (fls 16-17), exponiendo los mismos argumentos del recurso de alzada. 1.5.
El Ministerio Público El Ministerio Publico presentó concepto de fondo dentro del presente proceso donde solicitó modificar la sentencia de primera instancia, ordenando a la Secretaría de Educación del Departamento Norte de Santander y a la Nación – Ministerio de Educación, de acuerdo a sus competencias, actualizar las sumas que canceló por concepto de costo acumulado.
II. CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia: Dado que la sentencia objeto del recurso de apelación fue proferida en primera instancia por el Juzgado Octavo (8°) Administrativo de Mixto del Circuito de Cúcuta, este Tribunal es competente para conocer de este asunto en segunda instancia conforme lo dispone el artículo 153, del C.P.A.C.A., en concordancia con lo establecido en el art. 328 del C.G.P. 2.2.
Planteamiento de los problemas jurídicos. En el presente asunto, existen dos problemas jurídicos a resolver en esta Segunda Instancia a saber: 1º.- ¿Hay lugar a revocar la sentencia del 10 de noviembre del 2016, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta, mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda ordenando al Departamento Norte de Santander el pago de la indexación a favor del accionante, tal como lo plantea el Departamento en el recurso de apelación, quien considera que la entidad legalmente obligada al pago es la Nación Colombiana? En el evento en que no prospere el recurso de apelación del Departamento debe resolverse el siguiente problema jurídico. 2º.
¿Hay lugar a modificar la sentencia del 10 de noviembre del 2016, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta, mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda ordenando al Departamento Norte de Santander el pago de la indexación a favor del actor, tal como lo plantea el accionante para ordenar que el pago se haga desde la fecha en que se presentó la solicitud de ascenso en el escalafón y no desde la fecha en que se profirió el Acto administrativo por el Departamento que reconoció el ascenso, tal como lo decidió el a quo?. 2.3.
Tesis que dan respuesta a los problemas jurídicos planteados. 2.3.1 Tesis de la parte actora Considera que debe modificarse la sentencia objeto de recurso en cuanto a la fecha de reconocimiento de la indexación y en su defecto sea decidido de fondo el presente asunto, accediendo favorablemente a las pretensiones de la demanda. Lo anterior por cuanto si bien es cierto los actos administrativos de ascenso no pueden reconocer intereses, en el presente asunto se trata de los actos administrativos que reconocen los costos acumulados que debieron ser expedidos en la vigencia fiscal siguiente al reconocimiento del ascenso inicial, lo cual legitima la reclamación presentada en esta instancia. Alega que resulta imperioso que el Departamento reconozca y cancele la parte del capital que le adeuda a su representado, completamente desvalorizada, sin que sea válido el argumento de que estaban condicionados a la disponibilidad de recursos.
Argumenta que si bien es cierto los actos administrativos de ascenso no pueden reconocer intereses, en el presente asunto se trata de los actos administrativos que reconocen los costos acumulados que debieron ser expedidos en la vigencia fiscal siguiente al reconocimiento del ascenso inicial, lo cual legitima la reclamación presentada en esta instancia. 2.3.2.
Tesis de la Nación – Ministerio de Educación Refiere que no puede ser condenada por actos administrativos expedidos por el ente territorial, quién ostenta autonomía para la administración de sus recursos del SGP para financiar la planta de docentes, en razón a la descentralización de la educación. 2.3.3. Tesis del Departamento Norte de Santander Sostiene que el ente territorial no es el obligado al pago de la indexación del costo acumulado por ascenso en el escalafón docente del periodo comprendido entre el 2005 al 2009, dado que el obligado a responder es la Nación, por cuanto la Ley 715 de 2001, derogó los artículos referentes a las oficinas de escalafón, y dejó el asunto a la Reglamentación del Gobierno Nacional.
Manifiesta que al no estar el Departamento obligado legalmente a reservar los excedentes de los recursos del SGP para el pago de los costos acumulados de los ascensos al escalafón docente de las vigencias 2005, 2006 y 2007, es claro que dicha obligación le corresponde a la Nación. 2.3.4. Tesis y decisión de la Segunda Instancia. Frente al primer problema jurídico la Sala considera, luego de revisar los argumentos de los recursos de apelación, la sentencia de primera instancia y el ordenamiento jurídico aplicable, que la respuesta se contrae a confirmar la sentencia apelada, dado que el pago de la indexación ordenada por el A quo sí le corresponde al Departamento Norte de Santander y no a la Nación Colombiana.
Lo anterior, teniéndose en cuenta que las normas aplicables para el reconocimiento y pago de los costos por ascensos en el Escalafón de docentes, no regulan en forma expresa el pago de indexación de las sumas a las que tiene derecho el educador por el ascenso reconocido y por ende tampoco se regula cuál es la entidad encargada de pagar dicha indexación. Por lo tanto la orden de pago de la indexación tiene su soporte en el principio de equidad y en la reiterada jurisprudencia de las Altas Cortes, por lo que estima la Sala que le corresponde su pago a la entidad territorial pues esta era la entidad encargada de expedir el acto de ascenso y el acto que ordenó el pago del dinero correspondiente, el cual debió pagarse en forma actualizada para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda nacional.
Frente al segundo problema planteado, la respuesta es que sí hay lugar a modificar la sentencia apelada, ya que el pago de la indexación debe hacerse desde la fecha en que el actor cumplió con los requisitos para el ascenso al grado en el escalafón docente, tal como lo ha sostenido en forma reiterada el H. Consejo de Estado. Conforme lo expuesto, la Sala comparte parcialmente el concepto del señor Procurador ante este Tribunal, pues no se acoge la solicitud de modificar la sentencia para condenar conjuntamente al Departamento y a la Nación, por las razones que se explicarán más adelante. 2.4.
Argumentos que soportan la decisión de Segunda Instancia La decisión que se toma en esta Instancia, tiene como soporte los siguientes argumentos. 1.- Naturaleza y alcance la figura de la indexación. Dado el punto central que se plantea en los recursos de apelación, se hace necesario recordar cuál es la naturaleza y alcance de la figura jurídica de la indexación en el pago de obligaciones económicas, para luego entrar a resolver los recursos de apelación. El Departamento Norte de Santander plantea en el recurso de apelación que no es el obligado al pago de la indexación del costo acumulado por ascenso en el escalafón del periodo de 2005 a 2009, sino que lo es la Nación Colombiana, por lo cual debe tenerse presente cuál es la naturaleza jurídica y alcance de la figura de la indexación. Como es sabido el ordenamiento legal colombiano no prevé en una norma en concreto el concepto y alcance de la denominada indexación y tampoco existe norma alguna que prevea que el pago de los dineros adeudados por concepto de salarios o prestaciones sociales debe indexarse.
Huelga precisar que en el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, se prevé que las condenas al pago o devolución de una cantidad liquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. En el art. 178 del antiguo C.C.A. se disponía que los ajustes a las condenas proferidas por la jurisdicción, solo podía determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor.
En este sentido, se tiene que ha sido la jurisprudencia de las Altas Cortes la que ha desarrollado el concepto de la indexación del pago de sumas de dinero, al momento del pago efectivo de tales obligaciones económicas, sin importar la fuente, como una forma de contrarrestar la pérdida de poder adquisitivo del peso colombiano por el paso del tiempo.
Así por ejemplo, la H. Corte Constitucional[1] ha considerado en forma reiterada que “…la indexación fue uno de los instrumentos jurídico- constitucionales propuestos a partir de 1991 para combatir los efectos de la inflación y la consecuente pérdida de capacidad adquisitiva de la moneda que ésta genera. En materia de seguridad social, la pérdida del valor del adquisitivo del dinero afecta, especialmente, el derecho al mínimo vital de los trabajadores y pensionados que dependen de una prestación periódica para su subsistencia digna y congrua”.
Por su parte la Sala Civil[2] de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que la corrección monetaria o indexación es una remuneración equitativa y razonable para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo del dinero por la inflación. En otros términos, se trata de una retribución que busca que una prestación económica tenga un valor igual o similar al que tuvo en el momento en que se ejecutaron las obligaciones del respectivo negocio, que fue cuando se canceló un precio pactado.
El H. Consejo de Estado se ha referido al tema de la indexación de los dineros que le corresponde pagar a la Administración a causa del incumplimiento de sus obligaciones legales, en múltiples oportunidades, resultando suficiente traer a colación lo dicho por la Sección Segunda en sentencia del 7 de febrero de 2013, en cual se hizo un profundo recuento jurisprudencial sobre dicho tema[3]: (…) Específicamente en materia Administrativa, el Estado, excusándose en vacíos normativos, no puede desconocer las consecuencias del incumplimiento oportuno de sus obligaciones dinerarias para con sus administrados, pues, se reitera, de criterios mínimos de equidad, así como de una interpretación armónica del ordenamiento jurídico se deriva la necesidad de no pagar sumas de dinero devaluadas por el transcurso del tiempo.
Al respecto la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, en sentencia de 13 de julio de 2006, C. P. doctora Ana Margarita Olaya Forero, radicado interno No. 5116-05, sostuvo: “En el caso objeto de examen no existe normatividad alguna que establezca la actualización de las sumas que en vía gubernativa paga la administración a sus administrados en forma morosa.
Y si bien, la administración no está facultada para sufragar sumas adicionales a las que por ley le corresponde, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en el artículo 53, al tenor del cual dentro de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo se encuentran la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Ello es entonces una expresión de equidad que impone que el pago del salario debe ser oportuno, dada la inflación y la consecuente pérdida del poder adquisitivo, que hace imperioso el pago del salario en forma concomitante con el desarrollo de la relación laboral, dentro de los períodos concebidos para tal fin. Como lo ha sostenido la Sala, el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, en casos como el presente, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta.
Actualizar el pago de las sumas que la administración debía a la parte actora y que canceló tiempo después de su causación, es la única forma de impedir que la demandante se vea obligada a percibir un ingreso devaluado, de manera que represente el valor real al momento de su pago efectivo; por ello, se debe reconocer que las sumas no canceladas en tiempo sufrieron los rigores del deterioro inflacionario.
Lo contrario implica desconocer no solo el hecho palmario de la inflación, sino desoír claros principios de equidad. Esta Corporación ha venido decantando estos criterios, variando la jurisprudencia que otrora existía.” 2.- De la naturaleza jurídica del denominado costo acumulado. Como es sabido en el artículo 5º del Decreto reglamentario 1095 de 2005, se consagró el denominado costo acumulado, señalándose que una vez expedido un acto administrativo de ascenso en el escalafón docente, la entidad territorial deberá expedir el acto administrativo de reconocimiento del costo acumulado del ascenso.
Se precisa que dicho costo será el correspondiente al causado a partir de los 60 días siguientes a la radicación de la solicitud de ascenso hasta la fecha de expedición de acto administrativo de ascenso. El citado artículo 5º del Decreto 1095 fue modificado a través del artículo 3º del Decreto 241 de 2008, para precisar que el costo acumulado será el correspondiente al causado a partir de la radicación de la solicitud de ascenso hasta la fecha de expedición del acto administrativo de ascenso.
Es decir, que con la modificación hecha a través del Decreto 241 de 2008, se eliminó el término de los 60 días luego de la radicación de la solicitud, a partir del cual se causaba el costo acumulado, para señalar que dicho costo se causaba a partir de la radicación de la solicitud del ascenso que hiciera el docente. Bien podría concluirse que el costo acumulado es el pago a que tiene derecho el docente por la demora de la entidad territorial en producir el respectivo acto administrativo que reconoce el ascenso en el escalafón docente.
El H. Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda, profirió la sentencia del 30 de junio de 2011[4], en la cual se negó las pretensiones de nulidad contra varios artículos del Decreto 1095 de 2005, incluido el artículo 5º, y luego del análisis de las normas acusadas, concluyó que el denominado “costo acumulado” no es otra cosa que el pago de manera retroactiva que se le debe al docente promovido desde el momento en que cumplió los requisitos para el ascenso, hasta que se profiera el acto de ascenso. 2.3.
Del costo acumulado: El artículo 5º que se estudia trajo consigo el término "costo acumulado" al referirse al acto que reconoce el costo, entendido tal concepto como la cantidad que se da o se paga por algo12. Por ello, se debe entender que el costo acumulado no es otra cosa que un pago retroactivo entre el cumplimiento de los requisitos para el ascenso y el momento del mismo.
Ahora, el artículo mencionado dispone que una vez se profieran los actos de ascenso, se procederá a expedir otro acto administrativo que reconoce "(…) el costo acumulado del ascenso. Este costo será el correspondiente al causado a partir de los 60 días siguientes a la radicación de la solicitud hasta la fecha de la expedición del acto administrativo de ascenso." Es claro entonces que cuando se perfecciona el ascenso en el Escalafón Docente, ni el tiempo que duró la Administración para resolver la solicitud de ascenso ni el incremento salarial que genera la promoción, se pierden por el hecho de que la norma en cuestión disponga que los efectos fiscales del ascenso se generan a partir de la fecha en que se expida el respectivo acto, pues los "efectos fiscales" a que se refiere la norma acusada deben ser entendidos como la obligación que tiene la Administración a que en lo sucesivo se pague al docente conforme el grado correspondiente en el sistema de clasificación que fue ubicado, sin que con ello se estén desconociendo los incrementos salariales que causó el docente que, como ya se vio, son pagados a través del acto administrativo que reconoce, no el ascenso sino, el denominado "costo acumulado".
En otras palabras, la Administración comienza a generar el pago del ascenso respectivo una vez se expida el acto que ordena la promoción, y concomitantemente debe proferirse el acto administrativo que reconoce el "costo acumulado", que no es otra cosa que el pago de manera retroactiva que se le debe al docente promovido desde el momento en que cumplió los requisitos para el ascenso hasta que se profiera el acto de ascenso.
(Resaltado fuera del texto) Hechas las anteriores precisiones sobre la naturaleza jurídica y alcance de la figura de la indexación y del denominado “costo acumulado”, se procede a resolver los cargos de los recursos de apelación. 3.- Decisión de los cargos de los recursos de apelación. 3.1- Del Departamento Norte de Santander. Inicialmente, es de recordar que el Juzgado de instancia impartió la condena del pago de la indexación a cargo del Departamento Norte de Santander y absolvió a la Nación Ministerio de Educación Nacional.[5]: En efecto, la Sala entiende que la orden dada por el A quo de indexar los dineros a que tenía derecho el accionante por la tardanza del Departamento en proferir el acto administrativo de ascenso al grado 12 del escalafón, que debieron cancelarse en el mes de mayo de 2009, pero solo se reconocieron hasta el año de 2013, se funda en un criterio de equidad, en armonía con lo desarrollado por la jurisprudencia de las Altas Cortes.
En el asunto en concreto, la Sala encuentra evidente que al señor MIGUEL ROZO JAIMES, en su condición de docente del DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER, la Secretaría de Educación, decidió ascenderla en el escalafón docente, así: |Resolución |Grado ascendido |folios | |002524 del 11 de mayo de 2009 |12 |16 | Así mismo, se aprecia que la Secretaría de Educación del DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER, reconoció y ordenó pagar en favor de la parte demandante las siguientes sumas de dinero por concepto de deuda de costo acumulado derivado del ascenso en el escalafón docente, así: |Resolución |Suma reconocida |Vigencia |folios | |08014 del 25 de |$1.233.230 |2009 |13 a 15 | |noviembre de 2013 | | | | Bajo ese orden de ideas, la Sala considera que como el reconocimiento y pago del costo acumulado debió hacerse por el ente territorial una vez expedido el acto administrativo correspondiente, y no obstante al haberse reconocido y pagado dicha suma de dinero en el año 2013, la entidad territorial ha debido haber indexado y/o actualizado la suma reconocida, a fin de contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la referida cantidad de dinero.
La Sala comparte la decisión del A quo, puesto que siendo la pérdida del poder adquisitivo de la moneda un hecho notorio, que es padecido por toda la comunidad que realiza transacciones económicas, nadie espera que se le cancelen las obligaciones económicas de forma tardía sin actualizarse el monto del dinero adeudado. Ello es así por cuanto no es lo mismo recibir una suma de dinero en pesos en el año 2013, que debió ser cancelada en el año de 2009, sin indexarse pues el paso del tiempo ha generado una pérdida del poder adquisitivo de dicha suma de dinero.
Ahora bien, el Departamento Norte de Santander presenta recurso de apelación en contra de la sentencia proferida en primera instancia, con base en los argumentos citados en el respectivo acápite[6] de esta providencia. No obstante debe mencionarse que el reparo central del Departamento expuesto en el recurso de apelación, es que el pago de la indexación le corresponde a la Nación y no al Departamento, por lo que la Sala no puede aceptar los argumentos que sustentan dicha tesis, conforme las siguientes razones: a.-) El hecho de que la Ley 715 de 2001 hubiese derogado las normas que regulaban el funcionamiento de la oficina del escalafón, no conlleva a concluir que por ello el legislador le asignó a la Nación el pago del costo acumulado de los docentes y menos aún el pago indexado de las sumas que surgieran por dicho concepto.
Reitera la Sala que en el presente asunto no se discute el tema del reconocimiento de pago de los dineros por el ascenso al grado 12 del escalafón a que tiene derecho el docente accionante, sino si le corresponde al Departamento o a la Nación el pago indexado del costo acumulado que se generó por la tardanza en que incurrió el Departamento para proferir el acto administrativo que reconoció el ascenso al grado 12 del escalafón. b.-) Como ya se explicó anteriormente, no existe norma alguna que regule concretamente este tema, pues la indexación de los dineros que se cancelan por una parte obligada, es una consecuencia de la aplicación del principio de equidad y del sentido de justicia natural, pues las personas no están obligadas a recibir el pago de las obligaciones a su favor de forma tardía con sumas de dinero que han perdido su poder adquisitivo por el paso del tiempo.
Ahora bien, la demora en el pago de las sumas adeudadas por concepto de ascensos en el escalafón no puede ser endilgada automáticamente a la Nación, puesto que tal como lo señaló el A quo, el procedimiento para el reconocimiento y pago al actor de la deuda por el ascenso reconocido en el año de 2009, lo adelantó el Departamento en cumplimiento de lo reglado en el art. 48 de la Ley 1450 de 2011, aspecto este que acepta el Departamento en el recurso de apelación. En este sentido se tiene que en dicha norma se estableció que la actuación del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación se limitaba a dos temas: (i) validar las liquidaciones presentadas por los entes territoriales y (ii) certificar los montos a reconocer y pagar. c.-) Por lo anterior, el Departamento tenía la competencia de liquidar el monto de la deuda existente con el docente Miguel Rozo Jaimes, liquidación dentro de la cual debió haberse previsto la indexación de las sumas a pagar por cuanto resultaba evidente que el ascenso se le había reconocido en el mes de mayo del año de 2009 y el valor del costo acumulado debió reconocerse y pagarse a continuación de dicha fecha, conforme lo ordenado por el Decreto 1095 de 2005, tal como quedó modificado por el decreto 241 de 2008; pero como solo hasta el año de 2013 se le reconoció y ordenó cancelarle el valor adeudado por tal concepto, dicho pago debió reconocerse por parte del ente territorial con indexación y/o actualización de la suma de dinero correspondiente. d.-) Igualmente, observa la Sala que la entidad apelante, confunde la obligación de pago de los costos acumulados de los ascensos con el pago indexado de los mismos, y genera una presunción de pago a cargo de la Nación que carece de soporte legal alguno. La ley 715 de 2001 le asignó la competencia de reconocimiento y pago del valor de los ascensos en el escalafón de los docentes, al ente territorial, sin que dicha norma haya atribuido el pago de las obligaciones económicas en favor de cada docente, en un caso concreto, a la Nación, y por ende, no es posible aceptar que la Nación sea la responsable de pagar la indexación ordenada por el A quo. e.-) Reitera la Sala que la parte apelante pasa por alto que conforme al art. 148 de la ley 1450 de 2011, la Nación solamente tenía la atribución de validar las liquidaciones que realizaran las entidades territoriales, dentro de las cuales se repite le competía al Departamento incluir el pago de lo adeudado debidamente indexado, por lo cual es imposible deducir de una atribución de validar unas cuentas la competencia de pagar debidamente indexadas las obligaciones con los docentes.
Las anteriores reflexiones le permiten a la Sala concluir que no tiene vocación de prosperar el recurso de apelación interpuesto por el Departamento Norte de Santander. Igualmente, los argumentos anteriormente expuestos, resultan suficientes para que la Sala no acoja la solicitud del señor Procurador en el sentido de modificar la sentencia para condenar conjuntamente al Departamento y a la Nación. 3.2- Decisión del recurso de la parte demandante.
La apoderada del accionante interpone recurso de apelación solicitando sea revocada parcialmente la sentencia en cuanto a la fecha del reconocimiento de la indexación. Alega que resulta imperioso que el Departamento reconozca y cancele la parte del capital que le adeuda a su representado, completamente desvalorizada, sin que sea válido el argumento de que estaban condicionados a la disponibilidad de recursos, los demás argumentos del recurso fueron reseñados en el acápite[7] correspondiente.
Debe la Sala precisar en este punto que, pese a la falta de claridad y de técnica en la redacción de la precitada Resolución No. 08014, la Sala entiende que mediante la misma se le reconoció y se ordenó el pago al accionante del valor adeudado solamente por concepto de costo acumulado por el periodo del año 2009. Es decir, que la suma de $1.233.230.oo ordenada en el citado acto a favor del señor Rozo Jaimes, únicamente contiene la decisión de pago del costo acumulado correspondiente a la vigencia del año de 2009.
En este sentido, la Sala acoge el criterio jurídico fijado por el H. Consejo de Estado en la sentencia ya citada anteriormente, en virtud del cual se entiende que el denominado “costo acumulado” no es otra cosa que el pago de manera retroactiva que se le debe al docente promovido desde el momento en que cumplió los requisitos para el ascenso, hasta que se profiera el acto de ascenso.
Así las cosas, la Sala encuentra procedente acceder al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, pero no por las razones jurídicas expuestas por la apelante sino con base en el citado criterio del Consejo de Estado. En consecuencia la Sala encuentra procedente modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, ya que la fecha a partir de la cual se debe ordenar la indexación no es desde la fecha de expedición de la resolución que reconoció el ascenso al grado 12, sino a partir del momento en que el señor Rozo Jaimes cumplió los requisitos para el ascenso al grado 12 del escalafón. Es totalmente claro que el ente territorial cuenta con los archivos para definir la fecha del cumplimiento de los requisitos del actor para el ascenso al grado 12 del escalafón, ya que al revisarse el texto de la Resolución No. 002524 del 11 de mayo de 2009, se advierte que allí se señala que el actor presentó la solicitud de ascenso al grado 12 el día 3 de abril de 2012 y luego se reconoce que el actor aportó los documentos para acreditar el derecho al ascenso al citado grado 12, pero no se indica la fecha exacta del cumplimiento de tales requisitos. 5.- Decisión de la Sala.
Conforme a todo lo expuesto, la Sala encuentra que lo pertinente será confirmar la sentencia apelada, salvo el numeral segundo el cual habrá de modificarse para señalar que la fecha a partir de la cual se debe reconocer la indexación del costo acumulado en favor del actor, es a partir del momento en que el señor Rozo Jaimes cumplió los requisitos para el ascenso al grado 12 del escalafón. Resta señalar que conforme lo previsto en el numeral 3º del artículo 365 del C.G.P., no hay lugar a la condena en costas en esta Instancia, ya que la decisión en esta segunda instancia no es la de confirmar íntegramente la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Modifíquese el numeral segundo (2º) de la sentencia del 10 de noviembre de 2016, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cúcuta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, el cual quedará de la siguiente manera: “Segundo: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condena al Departamento Norte de Santander a reconocer, liquidar y pagar la indexación del costo acumulado por ascenso en el escalafón nacional docente, según la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia, a partir del momento en que el señor Miguel Rozo Jaimes cumplió los requisitos para el ascenso al g0rado 12 del escalafón y hasta la fecha de la Resolución No. 08014 del 25 de noviembre de 2013, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la deuda de costo acumulado de la vigencia 2009.”
SEGUNDO: Confírmense los demás numerales de la sentencia del 10 de noviembre de 2016, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cúcuta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas en esta Instancia.
CUARTO: Devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones secretariales a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 4 de la fecha) ROBIEL AMED VARGAS GONZÁLEZ Magistrado HERNANDO AYALA PEÑARANDA EDGAR ENRIQUE BERNAL JÁUREGUI Magistrado Magistrado[pic][pic] ----------------------- [1] Al respecto se puede consultar la sentencia SU 168 de 2017, M.P. Dra Gloria Stella Ortiz Delgado. [2] Sentencia 1029112017 del 18 de julio de 2017, rad 73001210300120080037401, M.P. Aroldo Wilson Quiroz. [3] Sentencia de fecha 7 de febrero de 2013,Subsección B, Consejero Ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE, Radicación Numero: 76001-23-31-000-2008- 00785-01 (0268-12), Actor: María Stella Rojas de Beltrán, Demandado Municipio de Palmira [4] Sentencia de fecha treinta (30) de junio de dos mil once (2011), Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Radicación número: 11001- 03-25-000-2005-00108-00(4719-05; 9552-05: 10250-05), Actor: Jorge Humberto Valero Rodríguez, Pedro Abrham Roa Sarmiento y Konrad Sotelo Muñoz, Demandado: Gobierno Nacional. [5] La sentencia fue expedida en forma oral en la audiencia inicial y por tanto se encuentra registrada en el C.D. que obra al folio 105. [6] Ver numeral 1.3.1. de la presente providencia. [7] Ver numeral 1.3.2. de la presente providencia.