HOMOLOGACIÓN Y NIVELACION SALARIAL Secretaría de Educación Departamental de Risaralda. Reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío de los valores correspondientes En el sub examine es claro que el reconocimiento y pago de retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 y hasta el año 2009, lapso que en la jurisprudencia en cita del Consejo de Estado se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa con base en la cual fue efectuado el pago del retroactivo de la nivelación salarial; y teniendo en cuenta que dichos valores fueron cancelados de manera actualizada efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, se impone la negativa al pago de perjuicios moratorios.
Si bien el pago efectuado a la parte que hoy demanda fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora, la cual ha sido desestimada en la jurisprudencia en comento, al considerar el alto tribunal de lo contencioso administrativo que las entidades no incurrieron en una dilación injustificada del pago del retroactivo por nivelación salarial, ante la evidencia de las múltiples etapas requeridas para efectuar el mismo, por lo que mal puede reconocerse el interés moratorio pretendido, menos aun cuando el monto pagado fue indexado, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad de su concurrencia, esto es, resarcir el alegado retardo en el pago de una obligación respecto de una suma indexada o pagada con actualización monetaria.
Si se parte de la base que la indexación es una carga adicional que debe soportar quien no cumplió oportunamente con una obligación, para compensar el menor valor y la depreciación de la moneda comercial, tal beneficio riñe con el reconocimiento de intereses moratorios, cuya liquidación lleva implícita la actualización del monto que es objeto de pago.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Referencia: Rad. 66001-33-33-003-2016-00385-01 (J-0761-2018) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: XXXXXX Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en este proceso por el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES La persona de la referencia, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de Educación y el Departamento de Risaralda, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES A folios 38 y vto. se solicita lo siguiente: 1.
Que se declare la nulidad de la Resolución No. 5092 del 26 de marzo de 2016, por medio de la cual fue negada la solicitud de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, así como de la Resolución No. 230 del 27 de junio de 2016 por medio de la cual se confirma la anterior decisión y de la Resolución No. 411 del 14 de octubre de 2016, por medio de la cual se corrige la Resolución No. 230 de 2016. 2.
Que como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se reconozca y pague en favor de la actora, intereses moratorios por pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013. 3.
Se condene a las demandadas al pago de los intereses moratorios a que tiene derecho la accionante, liquidados con base en el interés bancario corriente, desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago, en consideración a que el pago de la nivelación salarial debe hacerse, al igual que el salario, por períodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, la omisión del pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos. 4.
Se ordene liquidar y pagar, en favor de la parte actora, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. 5. Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los incisos Séptimo y tercero del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.
Que se condene en costas a las entidades demandadas. I.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera (fls. 39 y s.s.) 3.1. La señora XXXXXX prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, en un cargo de carácter administrativo. 3.2. En atención a lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución No. 2480 del 12 de julio de 1995, certificó al departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo.
Fue así como el personal administrativo perteneciente al sector público educativo del orden nacional, pasó a las plantas de personal de las entidades territoriales, con idénticos cargos, códigos y salarios. 3.3. Mediante Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005, el departamento de Risaralda homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones. 3.4.
Posteriormente, a través del Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, el mismo ente modificó el Decreto 0258 de 2005, por medio del cual se homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Risaralda. 3.5. Con el Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010, se asignó la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual, en la planta de cargos homologados, del personal administrativo del sector educación, Decreto que a su vez fue modificado por el Decreto 0990 del 31 de octubre de 2011. 3.6.
Fue así como el Ministerio de Educación aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del ajuste de la homologación y nivelación salarial, mediante oficio No. 2011EE187 del 3 de enero de 2011. 3.7. A través de la Resolución No. 1858 del 31 de diciembre de 2012, la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda reconoció y ordenó el pago en favor de la demandante, del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, indicando dicho acto que la obligación se constituía desde el año 1997, acto que fue modificado y adicionado por la Resolución No. 1384 del 05 de septiembre de 2013, en lo concerniente a los valores correspondientes a servicios personales, contribuciones inherentes a nómina, indexación y total deuda del personal administrativo, nuevo listado de personas y reconocimiento de indexación de algunos beneficiarios por el período comprendido entre 1996 y 2009. 3.8.
La obligación por el pago de la homologación en el caso concreto inicia a partir del año 2007 y se extiende hasta el año 2009, tal como consta en el certificado de pago expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, cancelado en el mes de enero del año 2013. 3.9. Mediante escrito radicado en la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, la hoy demandante solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación salarial, solicitud que fue resuelta de forma negativa, a través de la Resolución No. 5092 del 26 de marzo de 2016, confirmada mediante la Resolución No. 230 del 27 de junio de 2016 la cual fue corregida a través de la Resolución No. 411 del 14 de octubre de 2016.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209, 350 Código Civil: artículos 1608, numerales 1 y 2; 1617, 1649. Decreto 01 de 1984: artículo 177 Sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995. Convenio 95 de 1949: artículo 12. Considera la parte actora que con el acto administrativo acusado, la entidad demandada infringió la ley, toda vez que no incluyó dentro de los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial, así como su pago, el reconocimiento de los intereses moratorios, dado que mediante Resolución No. 1858 del 31 de diciembre de 2012, se reconoció el retroactivo desde el momento en que los servidores fueron vinculados a la planta de la entidad territorial, sin embargo dicha obligación solo fue cancelada en el mes de enero de 2013.
Sostiene que la indexación y los intereses moratorios tienen fines distintos, pues la primera actualiza una deuda con el índice de precios al consumidor –IPC-, para contrarrestar los efectos de la inflación económica nominal en el transcurso del tiempo y, los intereses que causa la mora, tienen carácter resarcitorio y por lo tanto constituyen un mecanismo para sancionar a quien retarda el pago de una obligación. V. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Nación – Ministerio de Educación Nacional, allegó escrito visible a folio 57 y siguientes del expediente, en el cual hace un pronunciamiento de los hechos y se opone a las pretensiones de la demanda.
Aduce que no es la entidad encargada de atender la petición de la parte actora, en virtud del proceso de descentralización del cual fue objeto el sector de la educación y del cual se debe encargar, en este caso, el departamento de Risaralda. Respecto de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, aclaró que la cartera Ministerial se encarga de administrar y regular el mismo, y que los recursos son transferidos directamente a las entidades territoriales.
Reitera que, si bien el Ministerio impartió directrices a las diferentes entidades territoriales para el procedimiento de homologación, la responsabilidad de la descentralización de la educación autorizada por la ley radica en la entidad territorial a la cual está vinculado el docente que reclama su derecho. Sostiene además que dicha entidad no ejerció ningún tipo de participación en la expedición de la actuación administrativa demandada.
Por último propuso las excepciones de Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva del Ministerio de Educación Nacional, Prescripción e Inepta demanda. El Departamento de Risaralda, allegó escrito visible a folio 77 del expediente, en el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que en virtud de sendos conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el proceso de homologación y nivelación salarial debe sufragarse a cargo del presupuesto del Sistema General de Participaciones, y si ello no fuera suficiente lo será a cargo de la Nación. Expresa que el Departamento de Risaralda atendía órdenes y directrices del Ministerio de Educación para el trámite de homologación y nivelación salarial, dado que la entidad territorial no contaba con los recursos necesarios para atender dichos gastos.
Refiere que, una vez efectuado el ajuste de la homologación y nivelación salarial previsto en el Decreto 0986 de agosto de 2010, se expidió la Resolución No. 1858 de 2012, por la cual se reconoció y ordenó el pago de la deuda retroactiva por dicho concepto. Que tales actos administrativos se encuentran en firme y gozan de plena validez jurídica, y es frente a los mismos que debieron ser interpuestos los recursos y presentadas las demandas de nulidad y no pretender revivir términos incursos en caducidad, con nuevas peticiones.
Propuso las excepciones de Inepta Demanda, Falta de Competencia de la Entidad Territorial para decidir sobre Homologación y la Nivelación Salarial, Inexistencia de Valores Adeudados y Prescripción. VI. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen.
El Juez de instancia trae a cita la normativa aplicable al caso del servicio educativo, así como del proceso de homologación y nivelación salarial, para pasar al objeto de discusión, que no es otro que el pago de las interés de mora, el cual consideró improcedente el Despacho, toda vez que el interés reclamado debe provenir de una obligación legal frente al retardo en el pago, lo que no se configura en el presente caso.
Interpreta que la mora reclamada, surge a partir del momento en que fue reconocido el pago de la homologación, que correspondió a un proceso escalonado como consecuencia de la descentralización educativa determinada por las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, pero sólo años después y con base en el concepto 1607 de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se dieron las pautas por parte del Ministerio de Educación para proceder a la incorporación del personal administrativo docente, precedido de un estudio técnico.
Además tuvo en cuenta lo manifestado por el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre incompatibilidad entre la indexación y la reclamación de los intereses de mora como consecuencia del pago de salarios y prestaciones sociales, al considerar que ambos conceptos devienen de una causa común, por lo tanto resulta improcedente el reconocimiento de pago de intereses de mora cuando se reconoció el retroactivo indexado correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculado a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda.
Concluye además, que en el caso concreto de ninguna forma se configuró la mora reclamada, pues, el reconocimiento del retroactivo del proceso de ajuste de Nivelación y Homologación se efectuó el 31 de diciembre de 2012 y el dinero fue cancelado en enero del 2013, en consecuencia, no se generaron intereses moratorios (fl. 32). VII. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación frente a la sentencia referida, con fundamento en lo que a continuación se resume (fl. 105 y ss): Argumenta que, en el momento en que personal administrativo fue transferido de un ente a otro debió percibir de manera inmediata la homologación del salario, situación que como no se dio hace reprochable y evidente el retardo, pues los mismos actos administrativos por medio de los cuales se reconoce y paga el retroactivo permiten concluir que se canceló casi quince años después; agrega que, en su criterio resulta injustificable que la jurisdicción desconozca y descarte de plano el origen y las fuentes de las obligaciones, así como, los derechos laborales y subsidiarios que se desprenden de estos como resultan ser los intereses moratorios, pues es sabido que la ley exige cumplir las obligaciones amén de imponer sanciones a causa del incumplimiento de ellas.
Agrega que, la obligación en cuestión nació por ministerio de la ley y la constitución, y se materializó a través de los actos administrativos de homologación y nivelación salarial, que en aplicación del derecho de igualdad debían ser ajustados los salarios y cancelados de forma simultánea al traslado de manera oportuna. Indica que, en consecuencia como dicha obligación no se cumplió oportunamente, sino 16 años después de su causación la entidad debía reconocer sobre las sumas no canceladas intereses moratorios, mas no la indexación de estas, pues las demandadas incurrieron en mora, por lo tanto no es procedente en este caso la aplicación del artículo 178 C.C.A. sino los artículos 1608,1617 y 1649 del Código Civil, para efectos de mora.
Por otro lado apunta que, de acuerdo con el artículo 1625 del Código Civil uno de los modos de extinguir las obligaciones es el pago efectivo de las mismas, que corresponde al cumplimiento de la prestación debida de conformidad con el artículo 1627, es decir, que si la obligación no se cumple en el término pactado por las partes o previsto en la ley se incurre en mora la cual produce un daño al acreedor y un deber de reparo por parte del deudor Concluye manifestando que, lo que se pretende en este litigio es el reconocimiento de forma preferente de los intereses moratorios efectivos a los 30 días siguientes a la acusación del derecho hasta el día que se efectuó el pago tardío, en consecuencia solicita revocar la sentencia objeto del recurso.
VIII. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 17 de julio de 2018 (fl. 149), y dentro del término establecido para tal fin, concurrió la parte demandante con el escrito que reposa a folio 123 y siguientes, en el cual hace un resumen del escrito de la demanda y su recurso de apelación reiterando los argumentos expuestos en los mismos.
Así mismo, cita sentencias del H. Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para afirmar que no resulta desproporcionado ni fuera de los fundamentos constitucionales y legales que rigen el derecho que tiene los trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial, el hecho de cobrar intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales.
Las demandadas, así como el Ministerio Público permanecieron en silencio. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibídem.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que pueda dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto litigioso, conforme a lo que es materia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.
Objeto de la Decisión. Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscribiendo el estudio al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la parte actora, para determinar si procede el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío de los valores correspondientes a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda. 3.
ACERVO PROBATORIO. A folio 13 del expediente, obra certificación de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda en la cual se hace constar que, mediante Resolución 1853 del 31 de diciembre de 2012, fue reconocido y pagado el retroactivo del proceso de ajuste de nivelación y homologación, al personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema General de Participación, en enero de 2013.
Es claro igualmente que la actora hizo parte del proceso de homologación de empleos realizado en la entidad demandada, con la finalidad de equiparar su planta de cargos al nivel jerárquico, requisitos, grados y salarios de otras dependencias de la misma administración. Reposa derecho de petición formulado por la demandante para el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo por homologación y nivelación salarial (fls. 26-28), cuya respuesta se dio a través del memorando No. 000401-5092 del 26 de marzo de 2016, suscrito por la Secretaria de Despacho (E) de la Gobernación de Risaralda (fls. 2 y 3), confirmada mediante la Resolución No. 230 del 27 de junio de 2016 (fl. 6 y s.s.) la cual fue corregida a través de la Resolución No. 411 del 14 de octubre de 2016 (fl. 20 y s.s.).
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia[1]. En el mencionado fallo se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. A través del Decreto número 0258 del 2 de marzo de 2005, modificado por el Decreto 0986 del 31 de agosto de 2010, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Risaralda, homologa y nivela salarialmente los cargos administrativos de esa Secretaría, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.
Por medio de la Resolución número 1858 del 31 de diciembre de 2012, artículo 1º, se reconoce y ordena el pago de la deuda de retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, por el período comprendido entre los años 1996 y 2009, en favor de la señora XXXXXX, por los valores que a continuación se relacionan, según certificación suscrita por la Profesional Universitaria de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda (fl. 32), en la cual consta que, en favor de la mencionada señora, fueron reconocidos y pagados en el mes de enero del año 2.013, por concepto de retroactivo del proceso de ajuste de Nivelación y Homologación, por razón de cargo administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, las siguientes sumas de dinero: |AÑO |DEVENGADO | |1996 | | |1997 | | |1998 | | |1999 | | |2000 | | |2001 | | |2002 | | |2003 | | |2004 | | |2005 | | |2006 | | |2007 |2.574.749 | |2008 |2.879.252 | |2009 |2.982.594 | Del total de las anteriores sumas, la parte actora reconoce en el hecho 27 de la demanda, que gran porcentaje del monto recibido por concepto del retroactivo del proceso de ajuste de homologación y nivelación salarial ($11.332.091), reconoció sin indexación la suma de $8.436.640.
La parte demandante, a través de apoderado, solicitó el reconocimiento de los intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial, desde cuando se hicieron exigibles, hasta cuando se hizo efectivo el correspondiente pago, liquidados mes por mes conforme a la tasa corriente bancaria de cada año (fl. 26-28).
La Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, despachó de manera negativa la anterior solicitud, a través del oficio 000401-5092 del 26 de marzo de 2016 (fl. 2-3). Decisión que confirmaría a través de la resolución No. 230 del 27 de junio de 2016 (fl. 6 y s.s.) la cual fue corregida a través de la Resolución No. 411 del 14 de octubre de 2016 (fl. 20 y s.s.).
Corresponde a la Sala analizar la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío de la retroactividad generada por el proceso de homologación y nivelación salarial, cuando dicho pago se ha realizado de manera indexada en favor de la demandante. Como antecedente del derecho pretendido, a través del Decreto número 0258 del 2 de marzo de 2005, modificado por el Decreto 0986 del 31 de agosto de 2010, la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Risaralda, homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de esa Secretaría, previa aprobación de las modificaciones introducidas al estudio técnico de homologación realizado por el Ministerio de Educación Nacional, a través del oficio 2010 EE54547 del 30 de julio de 2010.
Posteriormente, mediante el Decreto departamental 1062 del 29 de septiembre de 2010, modificado a su vez por el Decreto 0990 del 31 de octubre de 2011, se asignó la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual, determinado en la planta de cargos homologados, al personal administrativo del sector educativo. El Ministerio de Educación, a través del oficio 2011EE187 del 03 de enero de 2011, aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del ajuste de la homologación y nivelación salarial, y posteriormente certificó la deuda correspondiente a la homologación, entre otros, para el departamento de Risaralda, por el período comprendido entre 1999 y 2009, solicitando un total de $31.542.582.914 a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, por dicho concepto.
Una vez constituido el encargo fiduciario, mediante proceso de licitación adjudicada el 11 de julio de 2012, en la forma como lo ordena el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público impartió aprobación de los términos y condiciones pactados con la fiduciaria, y expidió el correspondiente acuerdo de pago suscrito con el departamento de Risaralda, hecho que se presentó el 17 de diciembre de 2012.
La reseña de las anteriores etapas, destacadas por este juez colegiado con sustento en la demanda y su contestación, resulta relevante conforme al análisis contenido en providencia reciente del Consejo de Estado, en asunto de identidad fáctica y jurídica con el que ocupa la atención en el presente plenario, para concluir que de modo alguno puede observarse que el Ministerio de Educación o el departamento de Risaralda, incurrieron en una dilación injustificada del pago, ante la evidencia de las múltiples etapas que fueron superadas y que resultaban necesarias para efectuar el pago adeudado a la aquí demandante.
En estos términos se pronunció el máximo tribunal de lo contencioso administrativo: «En virtud de lo anterior, el departamento profirió el Decreto 916 del 9 de septiembre de 2010, el cual modificó el Decreto 284 de 2007, ajustando la nivelación respectiva de acuerdo a las modificaciones pertinentes y atendiendo a lo ordenado por el Ministerio de Educación Nacional.
Luego bien, mediante los decretos departamentales 1005 y 1006 de 2010, se modificó la denominación, código, grado y asignación salarial establecidos en el Decreto 0916 de 2010 en relación con los municipios adscritos a la secretaría de educación departamental que no estaban certificados. En consecuencia, la cartera ministerial, a través del Oficio 2012EE44184 del 30 de julio de 2012 determinó que después de revisar las múltiples versiones de la liquidación del costo retroactivo, encontró que la allegada con radicado 2012ER50045 era consistente e incluía todos los conceptos de nómina, parafiscales y patronales respectivos.
Seguidamente, mediante el Oficio 2012EE45023 del 2 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó ante la Directora General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la deuda correspondiente a la homologación para el período comprendido entre 1997 y 2009, solicitándole un total de $33.129.368.212 millones, en virtud del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, que preceptuó: “Artículo 148.
Saneamiento de deudas. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.
(Subrayado fuera de texto). Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.” Después, para la fecha de 20 de noviembre de 2012, la Directora Financiera de Presupuesto expidió 2 certificados de disponibilidad presupuestal por un valor de 36.981.476.142 para cubrir los montos reconocidos en la Resolución 5011 de la misma fecha, la cual estipuló que de acuerdo al artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, era necesario constituir posteriormente un encargo fiduciario y después, elaborar los actos administrativos correspondientes al pago.
En consecuencia, el departamento del Tolima expidió la Resolución 05604 del 26 de diciembre de 2012, a través de la cual se ordenó el pago reconocido al accionante en la Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012. De lo expuesto, se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento del Tolima incurrieron en una dilación injustificada del pago, puesto que al tenor de lo analizado, se surtieron las múltiples etapas necesarias para efectuar el pago reconocido al actor, en un monto de $43.192.861 en fecha 26 de diciembre de 2012.
Por ende, no se accederá al reconocimiento de intereses causados entre el 1º de enero de 2010 y el 20 de noviembre de 2012.»[2] (Subraya de la Sala) El Tribunal acoge las consideraciones tenidas en cuenta por el Consejo de Estado, las cuales permiten concluir la improcedencia del reconocimiento de la pretensión de indemnización moratoria o intereses moratorios derivados del pago del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, por cuanto los mismos no se causaron en razón de la actuación desarrollada por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda, habida cuenta de la actualización monetaria de la suma objeto de pago.
En efecto, tal como ya ha sido destacado por esta Sala de Decisión, la Directiva número 10 del 30 de junio de 2005, emitida por el Ministerio de Educación, fijó los parámetros para el reconocimiento de retroactivos de la homologación y nivelación salarial, en los siguientes términos: «B. EFECTOS RETROACTIVOS DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN «Para determinar la deuda por concepto de retroactividad de la homologación y nivelación salarial, es preciso que la entidad territorial elabore un listado de las reclamaciones recibidas, indicando en cada caso, la fecha de presentación de la misma.
Con base en este listado, debe proceder a determinar el monto de las deudas respectivas. «Solo se realizará el reconocimiento de la retroactividad de aquellos derechos que no hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969, y 151 del Código Procesal Laboral, conforme a los cuales las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo escrito del titular de un derecho, o prestación debidamente determinado, recibido por el empleador, interrumpe la prescripción por un lapso igual.» En cumplimiento de dichos parámetros, el departamento de Risaralda, a través de la Resolución número 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada y adicionada por la resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013 procedió al reconocimiento y pago del retroactivo que solicitaron los servidores, entre ellos la demandante, efectuando el mismo debidamente indexado, motivo por el cual la entidad territorial en la actuación administrativa enjuiciada niega el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, advirtiendo que tal reconocimiento se torna inviable dada la incompatibilidad de dichos beneficios.
Acerca de la concurrencia del pago derivado de la indexación y los intereses moratorios, el Consejo de Estado[3], en concepto del 9 de agosto de 2012, indicó que los mismos se tornan incompatibles «en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero (…)», ante lo cual deviene en improcedente el reconocimiento y pago de intereses moratorios, cuando se ha reconocido de manera indexada el pago del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculado a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, en cuanto se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa.[4] Como quiera que en el sub examine es claro que el reconocimiento y pago de retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 y hasta el año 2009, lapso que en la jurisprudencia en cita del Consejo de Estado se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa con base en la cual fue efectuado el pago del retroactivo de la nivelación salarial; y teniendo en cuenta que dichos valores fueron cancelados de manera actualizada efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, se impone la negativa al pago de perjuicios moratorios.
Si bien el pago efectuado a la parte que hoy demanda fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora, la cual ha sido desestimada en la jurisprudencia en comento, al considerar el alto tribunal de lo contencioso administrativo que las entidades no incurrieron en una dilación injustificada del pago del retroactivo por nivelación salarial, ante la evidencia de las múltiples etapas requeridas para efectuar el mismo, por lo que mal puede reconocerse el interés moratorio pretendido, menos aun cuando el monto pagado fue indexado, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad de su concurrencia, esto es, resarcir el alegado retardo en el pago de una obligación respecto de una suma indexada o pagada con actualización monetaria.
Si se parte de la base que la indexación es una carga adicional que debe soportar quien no cumplió oportunamente con una obligación, para compensar el menor valor y la depreciación de la moneda comercial, tal beneficio riñe con el reconocimiento de intereses moratorios, cuya liquidación lleva implícita la actualización del monto que es objeto de pago.
Acerca de la incompatibilidad que surge del reconocimiento de intereses moratorios por razón de la indexación, ha tenido igualmente la oportunidad de pronunciarse la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral[5], en los siguientes términos: «Pues bien, la razón está de parte del Tribunal y no del recurrente en casación, como quiera que es criterio de la Sala, que la condena por indexación de las sumas adeudadas o dejadas de percibir y los intereses de mora son efectivamente incompatibles.
Al respecto, basta con traer a colación lo sostenido en la sentencia de la CSJ SL, 6 sep. 2012, rad. 39140, en la que se dijo: ( ) que el criterio actualmente imperante en la Sala es el de la incompatibilidad de intereses moratorios con la indexación, ya que los primeros involucran, en su contenido, un ingrediente revaluatorio; tal como se dijo, al rectificar el antiguo criterio de compatibilidad de ambas figuras vertido en sentencia del 1o de diciembre de 2009, radicación 37279, en la sentencia del 6 de diciembre de 2011, radicación 41392, la que acogió, para ello, pronunciamiento de la Sala de Casación Civil de la esta misma Corporación datado el 19 de noviembre de 2001, expediente 6094.
En igual sentido, la sentencia CSJ SL, 28 agosto 2012. rad. 39130, sobre el particular precisó: Habida consideración de que a lo largo de la historia de la jurisprudencia, la Corte ha dejado claro que procede la indexación de los créditos laborales cuando quiera que respecto de los mismos no proceden los intereses moratorios, tal y como ocurre en este caso, en el cual, el juez de la alzada la impuso al no encontrar procedentes los primeros.
Y en sentencia más reciente CSJ SL 6114 - 2015, 18 mar. 2015, rad. 53406, se puntualizó: En cuanto al fondo, ciertamente la jurisprudencia actual de la Sala, ha dicho que las condenas por intereses moratorios e indexación sobre mesadas pensionales insolutas resultan incompatibles, en tanto como atinadamente lo afirma la censura, comportan una doble sanción para el deudor.» En el sub examine se encuentra probado que, como resultado del reconocimiento y pago de la deuda causada en favor de la parte demandante, se generaron valores por concepto de indexación, y que los mismos fueron cancelados por la parte accionada, según la Resolución número 1858 del 31 de diciembre de 2012, mediante la cual se reconoció la indexación sobre el retroactivo reconocido y pagado, que se encuentra en firme y goza de la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos, al tenor del artículo 88 del CPACA, sin que exista prueba de haber sido anulada en sede administrativa, concretamente respecto de lo que aquí se pretende por concepto de los intereses moratorios que habría generado el proceso de homologación y nivelación salarial.
Estima el Tribunal que no resulta aplicable al caso concreto la sentencia C- 367 de 1995, invocada como fundamento jurídico de la demanda, en tanto la Corte Constitucional en dicha oportunidad se refirió a la mora en el pago de las pensiones, aspecto ajeno a la presente controversia; tampoco constituye sustento jurídico de las pretensiones el ya derogado artículo 177 del Decreto 01 de 1984, referido a los intereses que generan las sentencias ejecutoriadas y proferidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa para los asuntos que se rigen por dicha codificación, que no es el caso del sub lite, conforme al artículo 308 de la Ley 1437 del 2011.
De conformidad con todo lo discurrido, esta Sala de Decisión no encuentra acreditados los cargos de nulidad sustancial formulados en relación con la actuación administrativa enjuiciada, negativa del reconocimiento y pago de intereses moratorios derivados del pago del retroactivo generado con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, que fue pagado de manera indexada en razón de la devaluación y respecto del cual se solicita el reconocimiento de intereses moratorios por el mismo concepto, pretensión que para esta magistratura carece de fundamento, por cuanto en el pago efectuado ya estaba involucrado el componente inflacionario que afecta el poder adquisitivo del dinero, y no se configuró dilación injustificada en la efectividad del pago, conforme quedó ampliamente explicado.
Así las cosas, permanece incólume la legalidad que por disposición de la misma ley se presume de las actuaciones administrativas como la acusada, ante lo cual resulta forzoso confirmar la decisión de primera instancia, en cuanto desestimatoria de las pretensiones de la demanda, por la razones anotadas en la presente decisión. 5. COSTAS. En punto a la condena en costas, esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33- 000-2013-00022-01(1291-14) Actor: José Francisco Guerrero Bardi, en la que se indicó: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.” De acuerdo con lo relacionado anteriormente, la valoración de las costas deberá realizarse bajo un criterio objetivo - valorativo, que conduzca a determinar si efectivamente se causaron y comprobaron, sin incluir para el efecto la evaluación de la mala fe o temeridad de las partes.
Tratándose de un asunto en el cual se niegan las súplicas de la demanda, se condenará en costas a la parte demandante vencida, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que las mismas aparecen probadas, en cuanto las partes actuaron por medio de apoderado en los términos de los artículos 229 de la Carta y 160 de la Ley 1437 de 2011, por lo que evidentemente se causaron agencias en derecho, las cuales hacen parte de las costas procesales y tienen lugar aun cuando la parte actúe sin apoderado (arts. 366-3º CGP, 188 y 306 C.P.A.C.A.).
Las costas deberán liquidarse por el Juzgado de primera instancia, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 366 del Código General del Proceso. Por lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley VII. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. 2.
Se condena en costas a la parte demandante vencida. Liquídense por el Juzgado de primera instancia, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 366 del Código General del Proceso. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CARLOS HINCAPIE MEJÍA Magistrado FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA ----------------------- [1] Sentencia del 30 de octubre de 2017, MP Paola Andrea Gartner Henao. Radicado número 66001-23-33-000-2016-00617-00, Actor: Betty Cecilia Sánchez Rojas. Demandado: Nación- Ministerio de Educación y Departamento de Risaralda. [2] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo;
Sección Segunda – Subsección B. C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 28 de septiembre de 2017, Expediente Nº: 730012333000201400244 01 (2077-2015); Demandante: Rodrigo Garzón Aguilar; Demandado: Ministerio de Educación y Otro. [3] Sala de Consulta y Servicio Civil, 9 de agosto de 2012. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00048- 00(2106). [4] Sentencia del Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B, del 3 de septiembre del 2009. Expediente 2001-03173. [5] Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral. M.P. Gerardo Botero Zuluaga – Jorge Mauricio Burgos Ruíz; SL9316-2016 Radicación Nº 46984, sentencia del 29 de junio de 2016. ----------------------- 19