TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Magistrado Ponente Juan Carlos Botina Gómez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Armenia Q., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018) Acción Tutela Accionante Víctor Manuel Ramírez Díaz Accionado Departamento del Quindío – Secretaría de Hacienda Radicado 63001-3333-004-2017-00460-01 Instancia Segunda 001- 2018-012 ASUNTO Le corresponde a la Sala decidir la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 04 de diciembre de 2017 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual, se negó el amparo de los derechos fundamentales demandados.
I.
ANTECEDENTES Supuestos fácticos Indica el accionante que el día 12 de mayo del 2017 solicitó vía email a la Secretaría de Hacienda – Dirección Tributaria del Quindío, mediante derecho de petición información de los períodos adeudados del vehículo de placas HUE 653, que por error involuntario solicitó con placa HUB653. Expresa que presentó la anterior solicitud a raíz del reporte negativo como deudor moroso realizado por la accionada en su historial crediticio y el embargo de sus cuentas bancarias.
Recibiendo respuesta el día 17 de mayo de 2017, con la que fue aportado lo solicitado. Señala que el 15 de junio de 2017 presentó nuevamente derecho de petición solicitando a la accionada la nulidad de las actuaciones administrativas, con sustento en la violación de sus derechos al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción, arguyendo que no se realizó en debida forma la notificación de las mismas.
Refiere que según la información aportada, aparecen direcciones de Palmira, Pereira y Armenia, diferentes a la que tenía en esa época; Mz, 21 – Casa 41 Barrio Rincón de la Estación del Municipio de Dosquebradas. Advierte que según el folio 32 del expediente de fecha 13 de agosto de 2015 se realizó notificación a la dirección que correspondía al lugar de su residencia para el año 2002, el cual fue devuelto por la empresa de correo por ser incorrecta, considera que a partir de ello se puede deducir que la entidad si conoció en algún momento la dirección correcta de su domicilio.
Expone que todos los actos presentan inconsistencias en la dirección de notificación, por cuanto hacen referencia a lugares en ciudad y dirección diferentes. Refiere que el día 18 de junio de 2017 la Secretaría de Hacienda dio respuesta a su petición en la que concluyó que en ningún momento le ha vulnerado sus derechos, debido a que las actuaciones se enviaron a la última dirección informada en declaración del año 2007.
Afirma que contra esta decisión interpuso recurso de reposición el 11 de julio, sustentándolo en que el formulario 300720 del 19 de noviembre de 2007 no contaba con su firma y la información rendida en el mismo era falsa. Agrega que el vehículo de placas HUE 653 de su propiedad fue permutado en el mes de diciembre de 2002, desconociendo quién es su actual poseedor, su ubicación, así como su estado.
Indica que el día 08 de septiembre de 2017 se acercó a las instalaciones de la entidad accionada para ser notificado de la respuesta al recurso de reposición, decisión que confirmó las actuaciones adelantadas por la administración. Finalmente manifiesta que la Secretaría de Hacienda debió verificar que las comunicaciones fueran entregadas personalmente pues el hecho de no ser notificado en debida forma le coartó la posibilidad de presentar los correspondientes recursos y por ende ejercer su derecho de defensa.
Pretensiones Con fundamento en los hechos expuestos, el señor Víctor Manuel Ramírez Díaz, solicita i) Declarar la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa y i) Ordenar a la entidad accionada decretar la nulidad de las actuaciones administrativas adelantadas. Contestación de la entidad accionada Departamento del Quindío – Secretaría de Hacienda Expone la entidad frente a los hechos, que no es cierto que se haya realizado un reporte como moroso del accionante.
Aclara la fecha de presentación de la solicitud de nulidad y del recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión adoptada al respecto. Indica que la citación DT51-4987 fue devuelta por la empresa de correo 4-72 con la novedad “cerrado” y por tal razón en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 568 del Estatuto Tributario se procedió a realizar la notificación mediante aviso en el portal web de la Gobernación del Quindío. Situación que esgrime le fue informada al señor Víctor Manuel Ramírez Díaz al correo electrónico el día 12 de julio de 2017 y la notificación de la Resolución 2086 del 28 de agosto de 2017 con la que se resolvió el recurso de reposición se efectuó el 08 de septiembre del mismo año. Expone que tal como se le informó al actor, la administración cuenta con métodos de notificación subsidiarios cuando no es posible notificar al interesado mediante los medios ordinarios (personal, correo certificado, correo electrónico).
Trae a colación lo establecido en el artículo 142 de la Ley 488 de 1998 y 2 del Decreto 2654 del mismo año, que determinan que el propietario o poseedor de los vehículos gravados serán sujetos pasivos del Impuesto sobre los Vehículos Automotores (ISVA) y deberán declararlo y pagarlo anualmente ante el Departamento según la jurisdicción en que encuentre matriculado el respectivo vehículo.
Aduce que a partir de la información obtenida del RUNT y el certificado de tradición expedido por el Instituto Departamental de Tránsito del Quindío el señor Víctor Manuel Ramírez Díaz es propietario del vehículo automotor de placas HUE 653 y por ello es sujeto pasivo de la declaración y pago de la obligación tributaria generada por el mismo y a su vez la Dirección Tributaria de la Gobernación del Quindío está facultada para realizar su cobro.
Indica que la obligación tributaria no finaliza con la entrega material del vehículo pues es indispensable el registro, como requisito de la transferencia del dominio, según los artículos 47 del Código Nacional de Tránsito Terrestre y 18 de la Resolución 04775 del 2009 expedida por el Ministerio de Transporte. En cuanto al trámite de notificación de las actuaciones administrativas adelantadas en contra del accionante, señala que éste adquirió el vehículo de placas HUE653 el día 14 de febrero de 2001 por lo que su obligación de declarar y pagar el impuesto se causó a partir del 01 de enero de 2002 conforme lo establece el artículo 144 de la Ley 488 de 1998, expresa que efectivamente se presentó la declaración de dicho período gravable mediante el formulario No 76578 del 28 de mayo de 2002 en el cual aduce se declaró como dirección “R ESTACIÓN M 21 #41 del Municipio de Armenia”.
Esgrime que los datos contenidos en los formularios de declaración del impuesto al ISVA corresponden a lo informado por el contribuyente al momento de solicitar su declaración sugerida y por ello la veracidad de la información se encuentra en cabeza del contribuyente y no de la administración. Manifiesta que a partir del año 2003 el accionante dejó de cumplir con su obligación formal hasta el año 2007 cuando presentó nuevamente mediante el formulario 300720 del 19 de noviembre del 2007 su declaración por ese período gravable, informando la dirección “RINCÓN ESTACI/M/1N/41” de Pereira Risaralda.
Advierte la entidad que a esta última dirección fueron enviados para efectos de notificación; la liquidación de aforo 10131 del 27 de junio de 2008, citación para notificación del mandamiento de pago 6963 del 23 de junio de 2009, emplazamiento para declarar 45940 del 13 de diciembre del 2010, emplazamiento para declarar 53403 del 07 de julio del 2011, liquidación de aforo 16351 del 25 de enero de 2011, resolución 654 del 28 de abril del 2013, resolución sanción por no declarar 9584 del 26 de diciembre del 2014, emplazamiento para declarar 87083 del 03 de noviembre del 2014, liquidación de aforo 33480 del 06 de mayo del 2015, oficio DT51-26810 del 17 de octubre del 2014, oficio 18987 del 03 septiembre de 2015, oficio 19033 del 03 de septiembre de 2015 y mandamiento de pago 22312 del 26 de octubre de 2015.
Informa que el emplazamiento para declarar 111856 del 13 de agosto de 2015 presenta un error en la dirección de notificación al encontrarse incompleta, así mismo que las actuaciones devueltas por las empresas de correo fueron notificadas mediante aviso en un periódico de alta circulación nacional o en el portal web de la Gobernación del Quindío, conforme a la normatividad vigente.
Refiere que la totalidad de la actuación administrativa contiene como dirección de notificación “RINCÓN ESTACI/M/1N41” de Pereira, debido a que para la fecha expedición de los actos administrativos, era la última dirección declarada por el señor Víctor Manuel, razón por la que en ningún momento le ha vulnerado los derechos al debido proceso y defensa, reitera que los actos devueltos por el correo fueron notificados de manera subsidiaria por aviso y que durante el agotamiento de la sede administrativa resolvió las diferentes solicitudes y recursos dentro de los términos establecidos.
Finalmente hace referencia al carácter subsidiario de la acción de tutela señalando que el accionante puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para contradecir las actuaciones administrativas desarrolladas en su contra y que además no se evidencia la existencia o posible configuración de un perjuicio irremediable y en tal sentido considera que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar. 4.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia mediante sentencia del 04 de diciembre de 2017 negó el amparo de los derechos fundamentales incoados, considerando en síntesis, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 del Decreto 645 del 2014 y artículo 563 del Estatuto Tributario las notificaciones del proceso coactivo adelantado en contra del señor Víctor Manuel Ramírez Díaz se surtieron en debida forma. 5.
Impugnación La parte accionante indica que la decisión de primera instancia carece de congruencia pues no se ajusta a los hechos y antecedentes que motivaron la interposición de la tutela. Esgrime que con el proceso coactivo del impuesto del vehículo de placas HUE 653 se le niega la garantía de su derecho al debido proceso por cuanto no se llevó a cabo el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 788 de 2002 modificado por el artículo 817 del Estatuto Tributario referente a la prescripción de la acción de cobro.
Refiere que además del debido proceso se desconoce su derecho a la presunción de inocencia, pues según la página web de la Secretaría de Hacienda la notificación se realizó el día 20 de junio de 2013. Expresa que si bien es cierto, la Juez señaló haber verificado la notificación por aviso en la página web según la respuesta que dio la accionada, no es posible acceder a dicha página en la forma señalada.
Indica que sólo pudo conocer de los requerimientos ingresando a la página web de la Gobernación del Quindío y por ello existe la duda si para la fecha que se dice se publicó la notificación, ésta se encontraba habilitada, pues no existe prueba que permita determinar que la publicación se realizó el día en que hoy señala el portal web. Aduce que de otro lado persiste la duda cuando la entidad certifica que realizó notificación por aviso en el diario la Crónica el día 22 de diciembre de 2009, pues no existe prueba de tal afirmación, ni copia de la publicación, que no se hizo en un medio de comunicación de circulación nacional, afirma además que no ha residido nunca en el Departamento del Quindío. Finalmente arguye que no se valoró la solicitud de nulidad elevada ante la entidad accionada en la que señala los errores de los emplazamientos y demás actuaciones surtidas, las cuales no tienen fundamento fáctico.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Problema jurídico Se pregunta en esta oportunidad la Sala, si en el sub judice hay lugar a revocar la Sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, o si por el contrario, la decisión del A-quo de negar el amparo de los derechos fundamentales incoados por el señor Víctor Manuel Ramírez Díaz, se ajusta a derecho.
Tesis Esta Corporación considera que en el presente asunto hay lugar a revocar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Armenia, la cual negó las pretensiones de la parte accionante para declarar la improcedencia de la acción impetrada, por no acreditarse el requisito de subsidiariedad y no existir en este caso prueba de un perjuicio irremediable.
Fundamentos Fácticos y Jurídicos Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas i) Requisitos para la procedencia de la acción de tutela; carácter residual y subsidiario para discutir actos administrativos ii) Derecho fundamental al debido proceso administrativo y iii) Caso concreto. Requisitos para la procedencia de la acción de tutela; carácter residual y subsidiario para discutir actos administrativos.
Para efectos de proteger un derecho y ordenar a una autoridad o a un particular actuar o abstenerse de hacerlo es necesario que previamente exista un derecho fundamental atribuido a quien solicita el amparo y, además, que la entidad demandada, teniendo la obligación de satisfacer el derecho, actúe o se abstenga de hacerlo generando una vulneración o amenaza al mismo.
En todo caso, no sobra señalar que una vez verificada la atribución de un derecho fundamental al accionante es deber del juez constitucional analizar si la actuación de la parte accionada constituye un atentado contra el referido derecho y de este modo sustentar o no el amparo. Así, es necesario para la procedencia de la acción de tutela corroborar la existencia de una acción u omisión de las autoridades o de un particular que vulnere o amenace un derecho fundamental, esto es, se debe constatar que la referida trasgresión es cierta, no hipotética, ni eventual o presunta.
Bajo esta premisa la Corte Constitucional ha definido que la acción u omisión que vulnere o amenace los derechos fundamentales es un requisito lógico jurídico y que la misma no es procedente bajo una mera suposición; pues no se puede llegar al absurdo de acudir a la acción de tutela sobre la base de actos no consumados, ya que con ello se violaría el debido proceso de los sujetos pasivos de la acción; la garantía de un orden justo y el principio de seguridad jurídica.
Ahora bien, la tutela es una acción pública de carácter subsidiaria, residual y autónoma, por medio de la cual es posible bajo un procedimiento preferente y sumario ejercer control judicial de las acciones u omisiones de los órganos públicos o de los entes privados que puedan vulnerar derechos fundamentales, salvo las excepciones establecidas en la ley para su procedencia. El numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela resulta improcedente cuando quiera que el accionante tenga a su alcance otros recursos o medios de defensa judicial, para la protección de sus derechos.
En palabras de la Corte Constitucional: “… en lo que tiene que ver con el principio de subsidiariedad, mediante su fijación como requisito de procedibilidad se evita que la jurisdicción constitucional vacíe las competencias administrativas o judiciales confiadas a otras autoridades. En ese sentido, es preciso recordar que la totalidad del ordenamiento jurídico colombiano se encuentra comprometido con la exigencia de garantizar la prevalencia reconocida a los derechos fundamentales por la Carta (artículo 5°).
En consecuencia, la totalidad de las actuaciones desarrolladas por las distintas ramas del poder público no sólo se encuentran sometidas a lo dispuesto en el texto constitucional, sino que, adicionalmente, los instrumentos judiciales y administrativos que ante aquellas pueden ser promovidos por los Ciudadanos se encuentran orientados, en últimas, a asegurar el impostergable mandato de protección de los derechos fundamentales.
De acuerdo con tal consideración, se concluye que la acción de tutela no es el único medio judicial del cual dispone la Ciudadanía para hacer valer sus derechos fundamentales pues, en oposición, el conjunto de acciones y recursos ofrecidos por el ordenamiento jurídico son instrumentos aptos para dicha labor. Sólo de esta manera puede comprenderse la naturaleza residual de la acción consagrada en el artículo 86 constitucional, en virtud de la cual aquella sólo resulta procedente en aquellos eventos en los cuales la persona no cuenta con un instrumento judicial o administrativo de defensa o, en segundo término, cuando ante una específica amenaza de vulneración de derechos fundamentales los mecanismos ordinarios de amparo no resultan idóneos para conjurar el aludido riesgo que se cierne sobre tales garantías.
Así, la tutela, por ser eminentemente residual y subsidiaria, aparece, cuando los demás mecanismos son insuficientes para proteger los derechos fundamentales que se consideran amenazados o vulnerados. Esta acción de rango constitucional no puede, de modo alguno, suplir las demás acciones judiciales establecidas para hacer efectivos los derechos, sin importar su rango.
En este sentido se ha pronunciado también la alta Corporación expresando: " De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política, quien se sienta amenazado o vulnerado por algún acto u omisión de la autoridad pública o aún de los particulares en los casos expresamente previstos en la Constitución y la ley, puede invocar y hacer efectivos sus derechos a través de las acciones y recursos establecidos por el ordenamiento jurídico, incluyendo la acción de tutela en aquellos casos en que no se cuente con ningún otro mecanismo de defensa judicial, o cuando existiendo éste, se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
“ la acción de tutela no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al cual se pueda acudir cuando se dejaron de ejercer los medios ordinarios de defensa dentro de la oportunidad legal, o cuando se ejercieron en forma extemporánea, o para tratar de obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción. Su naturaleza, de conformidad con los artículos 86 de la Carta Política y 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991, es la de ser un medio de defensa judicial subsidiario y residual que sólo opera cuando no existe otro instrumento de protección judicial, o cuando a pesar de existir, se invoca como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, de manera que no puede utilizarse para remplazar los procesos judiciales o administrativos, pues su finalidad no es otra que brindar a las personas una protección efectiva, real y eficaz, para la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.
En consecuencia, riñe con la idea de admitirla a procesos administrativos o judiciales en curso o ya terminados, en cuanto unos y otros tienen mecanismos judiciales ordinarios para la protección de derechos de naturaleza constitucional o legal, que por lo tanto la hacen improcedente". De igual manera, tal como lo ha sostenido la Corte, cuando la petición excede los ámbitos referidos, se desnaturaliza la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, veamos: “…la acción de tutela no es un mecanismo idóneo de protección y por ello el afectado deberá necesariamente acudir a los canales que el ordenamiento jurídico ha habilitado con miras a la protección de sus derechos.
De no ser así, esto es, de extenderse el ámbito funcional de la acción de tutela más allá de esos límites, se desnaturalizaría como mecanismo de protección de derechos fundamentales y se trastornaría en un instrumento idóneo para desplazar a los poderes públicos de los espacios de ejercicio que les han sido legítimamente asignados. Además, de imprimirle tal amplitud al amparo constitucional, el juez constitucional perdería el sentido de su investidura pues de supremo protector de derechos fundamentales pasaría a ser un privilegiado definidor de todo tipo de controversias y con ello deslegitimaría la función judicial y contribuiría a desdibujar los cimientos del moderno constitucionalismo…”.
Así pues, el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional se basa en que la acción de tutela resulta improcedente cuando con ella se pretenden sustituir mecanismos judiciales ordinarios de defensa que, por negligencia o descuido de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a tiempo o simplemente se omitió hacer uso de ellos.
Al respecto la Corte Constitucional en sentencia T-030 de 2015 reiteró su posición frente a la procedencia excepcional de la acción tutela para controvertir actos administrativos así: “…En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia del carácter subsidiario y residual de la acción. En este sentido, el carácter supletorio del mecanismo de tutela conduce a que solo tenga lugar cuando dentro de los diversos medios que pueda tener el actor no existe alguno que sea idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue vulnerado o amenazado.
Esta consideración se morigera con la opción de que a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el peticionario puede acudir a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De no hacerse así, esto es, actuando en desconocimiento del principio de subsidiariedad se procedería en contravía de la articulación del sistema jurídico, ya que la protección de los derechos fundamentales está en cabeza en primer lugar del juez ordinario.
En este sentido, la Corte ha expuesto que conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable.
Al respecto se ha establecido: “La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa;
(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” Ahora bien, otro tanto ocurre frente a los actos administrativos de trámite, esto es, aquellos que “no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.”.
Ante este tipo de actos administrativos, la Corte ha señalado que por regla general no son susceptibles de acción de tutela ya que “se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal”.
No obstante, en virtud de que pueden verse afectados derechos fundamentales, la Corte ha considerado que contra los actos de trámite es posible la procedencia excepcional de la acción de tutela “cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.” (Negrilla de la Sala) Así mismo, en relación con las características del perjucio irremediable que pueda llegar a generar vulneración de los derechos fundamentales y para que se haga procedente el amparo constitucional transitorio, la Corte Constitucional ha establecido lo siguiente: “A) El perjuicio ha de ser inminente: ‘que amenaza o está por suceder prontamente’.
Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (…) B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.
Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.(…) C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.
La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.
Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.
Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos aPntijurídicos. (…) De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio.” El perjuicio irremediable exigido se refiere entonces al “grave e inminente detrimento de un derecho fundamental, que deba ser contrarrestado con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergables”, para neutralizar, cuando ello sea posible, la violación del derecho.” Conforme lo dispone la Constitución Política y la constante posición de la Corte, el juez constitucional debe valorar las circunstancias del caso concreto con el fin de determinar la procedencia de la tutela y establecer su viabilidad ante el desconocimiento del derecho sustancial.
Por lo tanto la eficacia de la acción de tutela como mecanismo residual se edifica en la imposibilidad de acudir a otro medio de defensa Judicial, pues de lo contrario se desnaturalizaría la finalidad de dicho amparo. Derecho fundamental al debido proceso administrativo. El debido proceso se encuentra erigido en la Carta Política como un derecho que alberga múltiples garantías a reconocerse tanto en el ámbito de los procesos judiciales como administrativos.
En reiterada Jurisprudencia, la Corte Constitucional se ha pronunciado frente al tema, y refiriéndose a la naturaleza de este derecho ha manifestado que el mismo se concreta, en cuanto a los mecanismos de protección de los administrados, en dos garantías mínimas, a saber: (i) en la obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción e impugnación. De otro lado ha sostenido frente a su aplicabilidad: “Conforme lo prescribe el inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política, "el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales v administrativas" (subrayas fuera del original).
Tan clara afirmación constitucional no deja duda acerca de la operatividad en el Derecho Administrativo del conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso. Por ello, ha dicho la Corte, los derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas, de publicidad, entre otros, que forman parte de la noción de debido proceso, deben considerarse como garantías constitucionales que presiden toda actividad de la Administración” Así mismo, se ha pronunciado de una manera amplia y reiterada acerca del contenido, elementos y características del derecho al debido proceso, considerado uno de los pilares fundamentales del Estado Social y Constitucional de Derecho, definiéndolo como “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”.
Frente a la connotación del debido proceso administrativo como derecho fundamental la Corte realizó un amplio análisis en los siguientes términos: “El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con el cual “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso.
De conformidad con el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que aparejen consecuencias para los administrados. Igualmente, esta Corporación ha recabado en que el derecho fundamental al debido proceso se encuentra también protegido en normas de derecho internacional y consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos – art. 10 y 11-, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre – art. XVIII y XXVI-, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –art.8-, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta Corte ha reconocido constituye una pauta hermenéutica relevante en el proceso de interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos constitucionales.
Entre los elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial y el derecho a la jurisdicción; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables;
(v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías”. Y continuó diciendo en relación con las garantías que involucra el debido proceso administrativo: “…De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha expresado que de la aplicación del principio del debido proceso administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto para los asociados, como para la administración pública.
Desde la perspectiva de los asociados, del derecho al debido proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio”.
En conclusión, este derecho consiste en el respeto a las formas previamente definidas, en punto de las actuaciones que se surtan en el ámbito administrativo, salvaguardando en todas sus etapas los principios de contradicción e imparcialidad. El debido proceso administrativo, como regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, implica que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que por el contrario se sujeten siempre a los procedimientos señalados en la ley.
Esta garantía consagrada como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también sus funciones y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión (CP arts. 40 y 122).
Según el inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones, sean estas judiciales o administrativas, lo que quiere decir que, en todas las actuaciones, se deben respetar las garantías propias del derecho al debido proceso que se materializan, entre otros, en el derecho de defensa, de contradicción y controversia de la prueba, en el derecho de impugnación y en la garantía de publicidad de los actos administrativos.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el derecho fundamental al debido proceso se debe respetar, desde la etapa anterior a la expedición del acto administrativo, hasta las etapas finales de comunicación y de impugnación de la decisión. Adicionalmente ha reiterado, en numerosas oportunidades, que el debido proceso administrativo se refiere no sólo al respeto de garantías estrictamente procesales, sino también al respeto de los principios que guían la función pública como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.
Caso concreto En el caso puntual afirma el señor Víctor Manuel Ramírez Díaz que la entidad accionada desconoció su derecho fundamental al debido proceso en el curso del cobro coactivo adelantado en su contra, para el recaudo del Impuesto sobre Vehículos Automotores - ISVA, y que la vulneración surgió por la indebida notificación de las actuaciones surtidas al interior de tal procedimiento, lo que le impidió ejercer su defensa.
Conforme a lo expuesto corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto se concretaron los requisitos de procedibilidad de la acción o de lo contrario establecer si con la situación expuesta por el accionante se puede configurar un perjuicio irremediable que permita inferir a esta Sala que la acción de tutela es el mecanismo adecuado para la protección del derecho invocado como vulnerado.
En efecto en virtud que el objeto de la acción propuesta por el señor Víctor Manuel se centra en la nulidad de las actuaciones surtidas en su contra por la entidad accionada, encuentra esta Sala que los requisitos de procedibilidad de la tutela no están satisfechos, puntualmente en lo concerniente al requisito de subsidiariedad, motivo por el cual no es procedente entrar a estudiar el fondo del asunto.
Lo anterior encuentra sustento en la existencia de un mecanismo ordinario de defensa Judicial, idóneo y eficaz (nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA) para tramitar la nulidad aquí pretendida, siendo del caso advertir que las actuaciones derivadas de los procesos de cobro coactivo susceptibles de control judicial ante la Jurisdicción Contenciosa han sido delimitadas por el Estatuto Tributario así: “ARTICULO 835.
INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.
En forma más amplia el Consejo de Estado ha establecido, “Se evidencia, de la restricción legal para la intervención de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, que la ley quiere que esta se limite a las decisiones finales del trámite de cobro coactivo, para cuya expedición se debió suspender la ejecución. Son estas las que en criterio de la ley pueden ser controvertidas ante la jurisdicción con el fin de otorgar una opción de defensa del administrado, frente al proceso administrativo de cobro.
Sin embargo, la Sala ha aceptado que, adicionalmente, también son susceptibles de demanda contenciosa otros actos proferidos en el proceso administrativo de cobro: “… el artículo 833-1 ibídem prevé que las actuaciones administrativas realizadas en el marco de este proceso son de mero trámite y que, por ende, contra éstas no procede ningún recurso, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas.
Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 citado, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, que bien pueden crear una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas.
Con ello, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones.” (resaltado fuera del texto) En idéntico sentido: “Es necesario precisar en primer lugar que estos actos administrativos, si bien no corresponden a las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, a que se refiere el artículo 835 del Estatuto Tributario como los únicos demandables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, son susceptibles de control judicial pues, como lo ha considerado la Sala en anteriores oportunidades existen ciertas decisiones de la Administración en los procesos de cobro coactivo que los administrados pueden controvertir y que de no ser así quedarían desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional.
Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, esto es, aquéllas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 86 de la Ley 6 de 1992 (ad. art. 839-1, E.T.), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del Estatuto Tributario.” En conclusión concierne al juez que controla la legalidad de los actos de la administración decidir sobre los pedimentos del actor, dado que admitir la procedibilidad de la tutela en este caso desnaturalizaría el objeto de la misma, convirtiéndola en un mecanismo principal de defensa, subrogando además las competencias del Juez natural.
Finalmente no es factible percibir un perjuicio irremediable de los hechos expuestos por el señor Víctor, que suponga la inminencia y urgencia en la adopción de medida de protección alguna, pues no existe prueba que permita inferir un riesgo palmario de sus derechos, ni la gravedad de la afectación que se atribuye al trámite adelantado por la entidad accionada al interior de los procesos coactivos en su contra.
Por lo anterior, teniendo en cuenta que el accionante no puede pretender a través de la tutela, reemplazar los mecanismos judiciales ordinarios de defensa y que en tal sentido está demostrado el incumplimiento del requisito de subsidiariedad se revocará la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito y en su lugar se declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del cuatro (04) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el señor Víctor Manuel Ramírez Díaz en contra del Departamento del Quindío – Secretaría de Hacienda.
TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa "Justicia Siglo XXI". Esta Sentencia se aprobó en Sala de Decisión, tal como consta en el Acta Nº 02 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO RIGOBERTO REYES GOMEZ