[pic] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO -SALA CUARTA DE DECISIÓN- Magistrado Ponente: RIGOBERTO REYES GÓMEZ Armenia Quindío, enero veinticinco (25) de dos mil dieciocho (2018) ASUNTO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD -. DEMANDANTE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- VINCULADO HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO Radiación 63001-3333-004-2012-00430-02 006-02-2018 ASUNTO Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida en audiencia el día treinta de noviembre de dos mil dieciséis por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Armenia (Q), mediante la cual declaró no probadas unas excepciones y se pronunció sobre la nulidad de los actos administrativos materia de demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la modalidad de Lesividad, la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL –hoy, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social–UGPP[1]-, presentó el citado medio de control contra sí y el señor Héctor Montoya Londoño, como tercero interesado, pretendiendo la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: “Resolución No. 2609 de 8 de julio de 1978, expedida por el Director de la Seccional de Cundinamarca, por medio de la cual se reconoce una pensión de gracia al señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO, liquidándola erradamente con el 75% de los últimos 12 meses certificados como laborados y no al status.
Resolución No. 6865 de 27 de julio de 1979[2], por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 2609 de 8 de julio de 1978 y se repone ésta en todo su contenido, reconociendo una pensión gracia al señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO, en cuantía de $6.212.40, efectiva a partir del 17 de julio de 1973, que fue liquidada teniendo en cuenta los salarios devengados entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1977 y no los correspondientes al año anterior a la adquisición del status”[3].
Como restablecimiento del derecho, solicita: “… Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO, reintegre a CAJANAL la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto de reconocimiento y liquidación de la pensión de gracia, las que deberán ser indexadas al momento del pago.
Que se declare que al señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO, no le asiste el derecho a que su pensión de gracia se liquide por retiro definitivo del servicio, y por lo tanto, no hay lugar al pago de valor alguno por nuevo cálculo de la prestación.” 2. Supuestos fácticos de la demanda • El señor Héctor Montoya Londoño solicitó el día 13 de abril de 1976, el reconocimiento de una pensión jubilación de gracia, por lo que Cajanal – a través del Director de la Seccional Especial de Cundinamarca y mediante Resolución No. 2609 de Junio 8 de 1978[4], reconoce la pensión, liquidándola con el 75% de los 12 meses anteriores al último año de servicios, esto es, entre el 1° de enero al 30 de diciembre de 1976, y efectiva a partir del 17 de Julio de 1973, fecha en que se consolidó el status de pensionado. • Contra la anterior decisión, el señor Montoya Londoño, interpuso recurso de reposición al considerar que no se tuvieron en cuenta los últimos tiempos de servicios laborados y acreditados a la entidad a la hora de reconocer la prestación, por lo que CAJANAL repone en todo su contenido la Resolución No. 2609 de Junio 8 de 1978, reconociendo una pensión en cuantía de $6.212.40, teniendo en cuenta los salarios devengados entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1977 y no los correspondientes al año anterior a la adquisición del status de pensionado, siendo incluido en nómina de pensionados en virtud de la Resolución No. 6865 de 1979.
Considera la entidad demandante que: “ SEXTO: El señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO NO TIENE DERECHO A LA RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE GRACIA POR RETIRO DEFINITIVO DEL SERVICIO, por cuanto tal prestación se calcula con base en los factores devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del derecho, de acuerdo con las leyes que regulan tal prestación y la jurisprudencia reiterada del H. Consejo de Estado.
SÉPTIMO: Con la expedición del acto administrativo demandado, se creó erradamente una situación jurídica a favor del docente HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO y en detrimento del erario, el que soporta una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general. (…)”[5] 1.3. Normas violadas y concepto de violación. Para fundamentar sus pretensiones la parte actora señaló como normas vulneradas: • Constitución Política artículos: 1, 2, 6, 121, 128,y 209. • Leyes 114 de 1913, 24 de 1947, 4ª, de 1966, 33 de 1985 y 71 de 1988 • Decreto 1743 de 1966 y decreto Ley 224 de 1972 1.3.1 Como concepto de violación, sostuvo que a través de los actos administrativos demandados se reconoció y liquidó erradamente la pensión gracia al señor Héctor Montoya Londoño, teniendo en cuenta los factores salariales del último año acreditado como laborado y no aquellos devengados en el año anterior a la consolidación del status de pensionado, siendo que tal cálculo no era viable, generándose un desconocimiento al artículo primero de la Constitución Política, que implica el sometimiento a sus leyes.
Además, que el acto administrativo acusado va en contravía de la ley y la jurisprudencia, al otorgar una reliquidación pensional sin asistir el derecho, por lo que atenta de manera flagrante contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos, asegurando el incumplimiento de esos deberes sociales que tiene a cargo el Estado, comprometiendo recursos públicos con una causa ilegítima, en perjuicio de los demás asociados, como también, desconocer principios que rigen la actuación administrativa y judicial, como la defensa del interés general, la moralidad y la igualdad.
Agrega que los actos administrativos expedidos para el reconocimiento de la pensión de gracia al señor Montoya Londoño, fue liquidada erradamente la prestación, por lo que resulta procedente el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas, siendo que no posible inferir que tales valores fueron percibidos de buena fe, teniendo en cuenta que no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión en los términos reclamados. 1.4 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[6] El señor Héctor Montoya Londoño, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando como ciertos algunos hechos del libelo introductorio y negando la veracidad frente a otros.
A las pretensiones de la demanda, asevera que pretender declarar la nulidad de las resoluciones Nos. 2609 del 8 de Julio de 1978 y 6865 del 27 de Julio de 1979, implica desconocer el derecho adquirido desde el año de 1973 de la pensión de jubilación legalmente reconocida y pagada al actor…“pues es evidente como lo dice la misma demandante que el señor Montoya Londoño tiene derecho a la pensión gracias, pero pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales se le reconoció y reliquidó la pensión de jubilación…[7]”, que de accederse a las pretensiones se estaría negando un derecho laboralmente reconocido, que implica un desconocimiento total del derecho al goce de la pensión reconocida, lo que imposibilita la declaratoria de la nulidad solicitada, por cuanto la entidad pretende la reducción de la pensión gracia al aplicar la liquidación con factores salariales que no correspondían, no siendo posible la declaratoria de nulidad parcial de los actos demandados, por cuanto lo solicitado por la demandante es la nulidad total de los mismos, a sabiendas que tales actos administrativos reconocen la pensión de jubilación, pero que si lo pretendido por la demandante es la disminución de la mesada de la pensión gracia por haber sido mal liquidada al momento de su reconocimiento, tal solicitud no puede despacharse favorablemente, por cuanto implicaría negar la pensión de jubilación del señor Montoya Londoño, lo que conduciría a disponer de una nulidad parcial, misma que no fue solicitada por la parte actora.
Expone que los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad, aunado a que la demandante no alega la existencia de mala fe, falsedad o adulteración de la documentación, lo que conlleva a que éstos mantengan incólume su presunción de legalidad. Aduce, que si lo que se debate es la reliquidación de la pensión gracia con fundamento en los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al momento del reconocimiento, no cabe duda que la demandante actuó con fundamento en el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política y sobre el cual existe suficiente y reiterada jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado que protegen al trabajador.
Agrega que las actuaciones de la administración en materia laboral deben estar siempre encaminadas a tal protección, además por cuanto no se demanda los actos administrativos que concedieron la pensión gracia. Asimismo, sostiene que la entidad no puede pretender la devolución de dinero alguno como lo solicita la actora, pues si existiese un mayor valor pagado, no lo adquirió de mala fe, ni presentó documentos falsos o adulterados que modifiquen la base de liquidación de la pensión que hoy se pretende suspender o reducir. 1.5 TRÁMITE PROCESAL 1.5.1 Lo actuado: Una vez presentada la demanda y admitida la misma y previo a los trámites de notificación y traslado, al igual que de las excepciones formuladas, se celebró audiencia inicial el día 25 de noviembre de 2014[8], diligencia en la que la Juez a quo, que declaró no probada la excepción de caducidad y probada la de inepta demanda[9], lo que posteriormente fue revocado por esta Corporación en providencia de noviembre 13 de 2015[10], para luego continuar con el trámite de la audiencia desarrollando las demás etapas establecidas en el art. 180 del CPACA, surtido lo cual se realizó audiencia de pruebas, culminada esta etapa se corrió traslado para alegar por escrito[11] a las partes, quienes hicieron uso de este derecho. 2.
Sentencia apelada[12]: El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Armenia, mediante la Sentencia del 30 de Noviembre del año dos mil dieciséis (2016), después de declarar no probadas las excepciones denominadas “Cobro de lo no debido y Prescripción Trienal”, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 2609 de Julio 8 de 1978 emitida por el Director Seccional Especial de Cundinamarca, respecto del tiempo de servicio tomado como base para la liquidación para pensión gracia, esto es del 1 de enero de 1976, teniendo que efectuarse dicha liquidación, con base en promedio de los salarios devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de causación del derecho, esto es, 17 de Julio de 1979; declarando a su vez la nulidad total de la Resolución No. 6865 del 27 de Julio de 1979 emitida por CAJANAL, mediante la cual se repuso la Resolución No- 2609 de Julio 8 de 1978.
Igualmente dispuso, que los efectos económicos de la declaratoria de nulidad de los aludidos actos administrativos se tendrán a partir de la fecha en que quede en firme la presente sentencia. 1.5.3 Apelación. La partes intervinientes, inconforme con la decisión adoptada en el fallo de primera instancia, formularon recursos de apelación en contra del mismo, a saber: 1.5.3.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, en su escrito de apelación, muestra su inconformidad en cuanto a la orden de no reintegrar las sumas recibidas en exceso por el tercero vinculado.
Sostiene que: “Con el argumento de la confianza legítima y la no prueba de la mala fe se ha desfalcado las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones, causando grave detrimento al tesoro público afectando el principio de la sostenibilidad, esto aunado a que la posibilidad que ofrece la ley en virtud de la prescripción es de recuperar solo los tres últimos.
O sea que este daño es verdaderamente irreparable, entonces por lo menos debe accederse a recuperar lo recibido de manera ilegal en los últimos tres años para lograr por lo menos una mínima reparación. Sí, bien es cierto la reliquidación de la prestación especial, la obtuvo el demandado en sede administrativa, también es cierto que ningún docente ignora que esta prestación no se reliquida por retiro definitivo, pero aun así la solicitan y cuando la obtienen mejoran la prestación de manera ilegal, no prestan su consentimiento para la revocatoria de los actos ilegales y se siguen oponiendo en las contestaciones de la demanda y presentando recursos que no permiten hacer efectiva de inmediato la sentencia mediante la cual se subsana una situación tan irregular y de público conocimiento que es contraria al ordenamiento jurídico.
Se aprovecha el demandado de las interpretaciones erradas de la administración, y el aprovechamiento del error ajeno en nuestra legislación es un acto además de reprochable. Así las cosas, el presente recurso tiene por objeto que se revoque la sentencia en cuanto a la pretensión a la que no se accedió, específicamente la que ordeno no reintegrar las sumas recibidas en exceso”. 1.5.3.2 Vinculado: Sr. Héctor Montoya Londoño[13] Solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y consecuencialmente se nieguen las pretensiones de la entidad demandante, teniendo en cuenta los argumentos señalados en los escritos de contestación de la demanda y de alegatos, en cuanto a si en gracia de discusión, para la fecha de expedición de los actos administrativos demandados, años de 1978 y 1979, se pudo haber presentado un error, lo cierto es, que actualmente con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, al actor le asiste el derecho a que la liquidación de la pensión de jubilación se le hubiera tenido en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, independientemente de que se le hubiera descontados los aportes para el sistema de seguridad social en pensiones o no. Hace mención a la aplicabilidad de la ley 33 de 1985[14] que establece los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación pensional en este asunto, al haber derogado el artículo 27 del decreto 3135 de 1968 que disponía que la pensión sería equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados el último año de servicios y en concreto dispuso en su artículo 1º, que el empleado público tendrá derecho al pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio base para los aportes durante el último año de servicios, siempre que se preste o haya prestado 20 años continuos o discontinuos de servicios y tenga 55 años de edad.
Sustenta que el artículo 3º de la ley 33 de 1985 fue modificado por el artículo primero de la ley 62 de 195, que a su vez, derogó el artículo 45 del decreto 1045 de 1978 y en cuanto a factores salariales estableció: “Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. Agrega que el actor adquirió el derecho a la pensión de jubilación antes de la expedición de la ley 100 de 1993, esto es, en vigencia del Decreto 3135 de 1968, debiéndose aplicar como reiteradamente lo ha dicho el Consejo de Estado el régimen de transición aplicando la normativa… “correspondiente a su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorables para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda”[15] Del mismo modo, aduce que en la misma providencia, esa alta Corporación estimó que se tenía derecho a la reliquidación del beneficio pensional reconocido, incluyendo como factores salariales devengados durante el último año de servicios y que la entidad accionada no tuvo en cuenta.
Además es reiterativo en señalar que de acuerdo con las pruebas documentales allegadas al plenario, en el acto administrativo demandado se reconoció y ordenó pagar al actor la pensión de jubilación y a través de la resolución No. 6865 del 27 de Julio de 1979 se le reliquidó la pensión de jubilación y no la de gracia, como equivocadamente lo expone la parte actora y lo acepta la a quo.
Expone que: “Por lo expuesto, me permito reiterar que el señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO, si tiene derecho a la RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE GRACIA POR RETIRO DEFINITIVO DEL SERVICIO, en virtud, como ya se ha dicho, en reiterados pronunciamientos del Consejo de Estado, se ha accedido a las pretensiones de los demandantes, teniendo en cuenta el principio de favorabilidad consagrado en el Artículo 53 de nuestra Constitución Política, para los trabajadores, e igualmente el de progresividad de beneficios a favor de ellos mismos.
Me permito ser reiterativa, al precisar que el acceder a las pretensiones de la demanda, anulando parcialmente los actos administrativos demandados, cuando realmente, lo solicitado por la actora es la nulidad total, implicaría un fallo extra o ultra petita, lo que vulneraria el principio de congruencia, desarrollado por el Consejo de Estado, situación que no le está permitido legalmente al Juez en lo contencioso administrativo, de tal suerte que sólo le es posible resolver lo expresamente pretendido por la demandante, y se reitera, anular los actos administrativos demandados, implica negar el derecho a la pensión de jubilación del Señor MONTOYA LONDOÑO, después de haberla disfrutado legalmente, por más de treinta y cinco (35) años y no a la revisión de liquidación de la pensión de gracia”[16]. 1.6 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Las partes no presentaron alegatos de conclusión y el Ministerio público no presentó concepto en el trámite de la segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 2.1 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 247 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de instancia. De igual manera, se considera que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, sin que se evidencie entonces inconvenientes de ninguna naturaleza, en cuanto a la capacidad para comparecer al proceso, las formalidades de la demanda, la capacidad de las partes y el ejercicio del derecho de postulación. En cuanto a la decisión tomada en primera instancia y materia de impugnación ante esta Corporación, cabe resaltar que en sentencia de unificación jurisprudencial proferida en el año 2012 por la Sección Tercera del Consejo de Estado[17], se estableció que: “el juez de la segunda instancia está en el deber de respetar y de mantener incólume, para dicho recurrente único –y con ello para el resto de las partes del proceso–, los demás aspectos de ese fallo que no hubieren sido desfavorables para el impugnante o frente a los cuales él no hubiere dirigido ataque o cuestionamiento alguno, puesto que la ausencia de oposición evidencia, por sí misma, que el propio interesado no valora ni estima como perjudiciales para sus intereses los aspectos, las decisiones o las materias del fallo de primera instancia que de manera voluntaria y deliberada no recurrió, precisamente por encontrarse conforme con ellos”[18].
Por otra parte, el H. Consejo de Estado indicó: "Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo[19]."[20] Dicho lo anterior, la Sala encuentra que el objeto del recurso de apelación promovido por las partes se contrae a la fecha en que debe reconocerse la pensión de jubilación gracia y a la procedencia o no de la devolución o reintegro de dineros cancelados al tercero interesado como consecuencia de la pensión gracia reconocida.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de Segunda instancia, teniendo en cuenta los siguientes,
2. PROBLEMA JURÍDICO PRINCIPAL Corresponde a la Sala determinar ¿Si los actos administrativos enjuiciados, mediante el cual la extinta CAJANAL resolvió reconocer y liquidar la pensión gracia al Sr. Héctor Montoya Londoño, se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, o por el contrario, resulta ilegal pues únicamente era factible que dicha prestación se liquidara teniendo en cuenta el momento de la causación de ese derecho, esto es, al momento en que el actor cumplió 50 años de edad y 20 años de servicio docente de orden territorial ? 2.2.1 PROBLEMA JURÍDICO ASOCIADO.
¿De decretarse la nulidad de los actos acusados, el vinculado Montoya Londoño, está obligado a reintegrar las sumas percibidas por concepto de la mesada pensional? 2.3. TESIS. En sentir de la Corporación, los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por cuanto el reconocimiento y liquidación de la pensión gracia al señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO, debió realizarse con el promedio de los salarios devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de causación del derecho y no tomando el último año anterior a la fecha de retiro definitivo del servicio.
Además, la entidad demandante no logró demostrar la mala fe del beneficiario del derecho pensional, por lo que no hay lugar al reintegro de dineros por parte del señor MONTOYA LONDOÑO. 2.4 FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO 2.4.1. De lo probado en el proceso. De conformidad con el material probatorio allegado al expediente, se tiene que entre otros documentos se aportó: - Solicitud dirigida a la Directora de la Caja Nacional de Previsión Social – Sección Jurídica, donde el señor Héctor Montoya Londoño, a través de apoderada judicial, solicita el reconocimiento y pago de la pensión gracia por parte del Ministerio de Educación, por haber prestado sus servicios al magisterio por más de 20 años en la enseñanza primaria oficial de los departamentos de Caldas y Quindío y como fundamento de derecho entre otras norma invocó la ley 114 de 1913[21] - Resolución No. 2609 de Junio 8 de 1978 que reconoce al señor Héctor Londoño Montoya, una pensión mensual y vitalicia de jubilación en cuantía de $5.339.69 efectiva a partir del 17 de Julio de 1973 y reajustada conforme al decreto 1221 de 1975 y Ley 4ª. de 1976 a partir de los años 1975 y 1976 respectivamente. -Resolución No 6865 de Julio 27 de 1979, que ordena reponer en todas sus partes la Resolución No. 2609 de Junio 8 de 1978, reajustando el valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Héctor Londoño Montoya.[22] 2.4.2.
La Pensión de Jubilación Gracia. 2.4.2.1 Fundamento normativo. La pensión de jubilación gracia, goza de un régimen especial[23], dispuesto expresamente por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que las hayan desarrollado o modificado. La Ley 114 de 1913 creó el derecho de la pensión gracia a favor de los maestros de escuela, disponiendo en su artículo 1º que los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de 20 años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, siempre que se cumplan los requisitos contemplados en el artículo 4°.
El numeral 3 del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, preceptúa que para tener derecho a la pensión gracia el docente debe cumplir, entre otros requisitos, el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, norma sobre la cual el Consejo de Estado ha sido reiterativo en señalar[24]: “De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Destaca la Sala que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928, al sujetarse lo allí dispuesto a las exigencias de la Ley 114 de 1913, para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional” De otra parte, en el artículo 2º de la norma ibídem preceptúa: …“La cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubiere devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubiere devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos”. Posteriormente, la Ley 24 de 1947 modificó la norma anterior y a su vez adicionó el artículo 29 de la Ley 6ª. de 1945, así: “Artículo 1º. El artículo 29 de la ley 6ª de 1945 quedará así: Art. 29. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público se acumularán para el cómputo de tiempo en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengada en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. (…) Par. 2º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año.” (Negrillas de la Sala).
En efecto, se debe destacar que la pensión de gracia no debe liquidarse por el sistema de aportes o cotizaciones, sino sobre el 75% del promedio mensual de todos los factores salariales legales devengados en el año anterior al status pensional, esto es, cuando el docente cumple con los requisitos legales de 20 años de servicio y 50 de edad, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado en los siguientes términos[3]: “La pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto.
(…) Por esta razón la pensión no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, porque esta pensión es a cargo exclusivo del Tesoro Nacional, y por ser de carácter excepcional no se requiere afiliación a la Caja de Previsión Nacional, no hacer aportes, porque como ya se dijo, no se ha expedido una norma especial que así lo establezca.” La orientación dada por el legislador para el reconocimiento de la pensión gracia, fue beneficiar a aquellos docentes del orden territorial que tenían una diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional.
En efecto, dicha pensión tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los educadores de las instituciones educativas cuyos salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de las entidades territoriales[25] que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida, por lo tanto la vinculación Nacional se contrapone al fin para el cual fue prevista la pensión gracia, pues los docentes nacionales no veían tal detrimento en sus derechos laborales.
Ahora respecto de los factores salariales a considerar, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha establecido[26]: “Es cierto que las pensiones especiales deben regularse por las normas aplicables a ellas, y en el caso de la pensión gracia, al tenor de la Ley 114 de 1913 artículo 2, se liquidaba atendiendo la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicios y en caso de que ellos hubieran sido distintos se tenía en cuenta su promedio.
Sin embargo, posteriormente la Ley 4ª de 1966, sin hacer excepción alguna a diferencia de lo sucedido con la Ley 33 de 1985, precisó en su artículo 4. “A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el ultimo año de servicios” (Negrillas del Tribunal).
Para liquidar la pensión se tomaría como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios anterior a la adquisición del status pensional. Es decir, que se precisó a cuál promedio mensual se refría la Ley 4ª. de 1966. Asimismo, la Ley 65 de 1946 definió el salario o sueldo no solo como la asignación básica fijada por la ley, sino como todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución por sus servicios.
Por consiguiente, cuando se trata de liquidar la pensión gracia, debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el beneficiario durante el último año de servicios a la adquisición del status pensional, y según la Resolución No. 2609 de Junio 8 de 1978, el derecho pensional se estructuró a partir del 17 de Julio de 1973, veamos: (…)
ARTICULO PRIMERO: Reconocer a favor del señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO, ya identificado, el derecho a disfrutar de una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantiá de CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS CON 607100, Mcte, ($5.339.69), efectiva a partir del 17 de Julio de 1973”[27] Así entonces, la pensión gracia se reajusta legalmente cada año, pero no es procedente su reliquidación por nuevos factores al retirarse del servicio, debido a que el derecho se consolida, se reconoce y se comienza a pagar desde el momento en que se adquiere el status pensional, sin que interese que el docente continúe laborando. 2.5 Caso concreto Del material probatorio recaudado en el proceso, como ya se indicó up supra, se tiene que dentro del plenario reposan las siguientes pruebas: - Solicitud dirigida a la Directora de la Caja Nacional de Previsión Social – Sección Jurídica, donde el señor Héctor Montoya Londoño, a través de apoderada judicial, solicita el reconocimiento y pago de la pensión gracias por parte del Ministerio de Educación, por haber prestado sus servicios al magisterio por más de 20 años en la enseñanza primaria oficial de los departamentos de Caldas y Quindío y como fundamento de derecho entre otras norma invocó la ley 114 de 1913[28] - Resolución No. 2609 de Junio 8 de 1978 que reconoce al señor Héctor Londoño Montoya, una pensión mensual y vitalicia de jubilación en cuantiá de $5.339.69 efectiva a partir del 17 de Julio de 1973 y reajustada conforme al decreto 1221 de 1975 y Ley 4ª. de 1976 a partir de los años 1975 y 1976 respectivamente.
La parte actora al recurrir en reposición la resolución No. 2609 de Julio 8 de 1978 aportó ante CAJANAL, las certificaciones de tiempo de servicio y pagos entre 1º de enero de 1978 al 31 de mayo del mismo año, con una asignación mensual de $8.860.oo[29], más horas cátedras trabajadas[30], El beneficiario de la pensión gracia, por conducto de apoderada judicial, interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No. 2606 de junio 8 de 1978, por cuanto no se le tuvo en cuenta los sueldos recibidos correspondientes al año comprendido entre el 1º de Junio de 1977 y el 30 de mayo de 1978 y CAJANAL, mediante Resolución No 6865 de Julio 27 de 1979, al considerar que se incurrió en un error al tener en cuenta los salarios devengados hasta el 30 de diciembre de 1977, ordenando reponer en todas sus partes la Resolución No. 2609 de Junio 8 de 1978, reajustando el valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Héctor Londoño Montoya en la suma de $6.212.40.[31] Además, no sobra advertir que dentro las pruebas aportadas por la entidad demandante, obra la Resolución No. 1844 de Julio 7 de 1977 donde la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL - reconoce y ordena pagar una pensión mensual vitalicia de Jubilación ( A contrato con los Deptos. de Caldas y Quindío) al señor HÉCTOR MONTOYA LONDOÑO) efectiva a partir del 19 de octubre de 1973.[32], es decir, para esa época le fue reconocida la pensión vitalicia de jubilación ordinaria, más la pensión gracia objeto de este debate.
Relacionados los anteriores antecedentes, la Sala debe destacar que la reliquidación pensional ordenada mediante los actos administrativos demandados, esto es, las Resoluciones Nos. 2609 de Julio 8 de 1978 y No. 6865 de Julio 27 de 1979, fueron adoptadas en sede administrativa por la extinta CAJANAL. No obstante, como se ha analizado en esta providencia, la liquidación de la pensión de jubilación gracia no puede realizarse en los anteriores términos, sino que debe efectuarse con base en lo percibido por el docente en el año anterior a la adquisición del status de pensionado y como bien lo hizo saber el Juzgado de instancia, en el sentido que la pensión gracia constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados, por lo que bien puede declararse la nulidad parcial de la Resolución No. 2609 de Julio 8 de 1978, por cuanto el vicio que atañe, al tiempo de servicio tomado como base para la liquidación de la misma es el comprendido del 17 de Julio de 1972 al 17 de Julio de 1973 y no del 1º de enero al 30 de diciembre de 1976.
Además, con respecto a la Resolución No. 6865 de Julio 27 de 1979, bien se observa que se dispuso la nulidad total, por cuanto el reajuste realizado era abiertamente improcedente, toda vez que el derecho a la pensión, se perfecciona al momento de reunir los requisitos establecido por la ley, en cuanto a edad y tiempo de servicio. Así las cosas, la pensión gracia al tenor de lo contenido en la ley 4ª de 1966 y en su decreto reglamentario (1743 de 1966), debe liquidarse tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo, debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho, pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse, en razón a su carácter especial, el cual admite su compatibilidad con el salario y para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio.
Como consecuencia de lo anterior, la pensión gracia sólo se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos por el Legislador, constituyendo un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, lo que impone su liquidación con base en la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional, sin que resulte admisible su reliquidación por nuevos tiempos de servicios prestados.
Diferente a lo que sucede con la pensión ordinaria de jubilación, cuyo goce sí depende de la fecha de retiro definitivo del servicio, es decir, que la persona acreedora puede consolidar su derecho y continuar laborando difiriendo su percepción a la fecha de retiro efectivo, en virtud de su incompatibilidad con la percepción de salarios, que es la razón por la que admite para efectos de su liquidación que se tenga en cuenta el último año laborado.
Reitera la Sala, que los actos administrativos demandado no se encuentra ajustados a las normas en las que debían fundarse, puesto que la liquidación de la pensión gracia, no puede efectuarse teniendo en cuenta el momento del retiro, sino el momento en que se consolidó el derecho a esa prestación, esto es, cuando se cumplió 50 años de edad y 20 años de servicio docente del nivel territorial y para su liquidación, se tendrá como lo reseñó la Juez a quo, tomando el promedio de los salarios devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de causación del derecho, es decir, 17 de Julio de 1973 que de no ordenarse en esos términos, se incurre en un detrimento patrimonial en contra de los recursos destinados para cubrir el pasivo pensional de la entidad demandante, por lo que no hay reparo alguno al decreto de la nulidad parcial de la Resolución No. 2609 de 1978.y la consecuente nulidad total de la Resolución No 6865 del 28 de Julio de 1979. 2.6 Del Principio de la Buena Fe en Materia Pensional A continuación, abordará la Sala el estudio del “principio de la buena fe” y su aplicabilidad en materia pensional, de manera particular, en los eventos en que se han presentado por parte de las entidades administradoras de los regímenes de pensiones, errores en el reconocimiento de tales prestaciones y en consecuencia, se analizará la Jurisprudencia de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, a fin de determinar si se ha previsto la protección a aquellos terceros que las recibieron, con el convencimiento libre de fraude de que les asistía derecho al reconocimiento pensional.
Sea lo primero indicar que, el principio de la buena fe se encuentra elevado a rango Constitucional, al haber sido contenido en la Carta Superior en su artículo 83, el que a la letra reza:
ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. Ahora bien, la Corte Constitucional en sus providencias ha definido al principio de la buena fe, como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas, ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, legal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta (vir bonus)[33].
Así mismo, ha expresado que la “buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”[34]. De otro lado, la Corte ha señalado que la buena fe es un postulado constitucional, que no se trata por esencia de un principio absoluto, y es por ello que ha admitido la posibilidad de que, excepcionalmente, la ley establezca la presunción de mala fe, y le atribuya los efectos que considere en cada caso, lo cual se traduce en si se admite o no prueba en contrario en cada caso[35].
Ahora bien, respecto de la aplicabilidad de dicho principio para la devolución de prestaciones periódicas recibidas por los particulares por error de la Administración, el Consejo de Estado en providencia del año 2014, se refirió al tema trayendo a colación los diversos pronunciamientos que ha emitido sobre el tema, en los siguientes términos: “3.
Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas. La jurisprudencia de ésta Corporación, así como de la Corte Constitucional ha considerado que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”[36].
En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada” [37] (…) Bajo el anterior razonamiento es preciso traer a colación algunos pronunciamientos de ésta Sección sobre el principio constitucional de la buena fe, en lo que se refiere a pagos efectuados por error de la administración: “Ahora bien, el principio constitucional de la buena fe, se encuentra contemplado por la Carta Política, en su artículo 83, en los siguientes términos: "ARTICULO 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas". Pese a que dicha norma es aparentemente clara, es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio general del Derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos, es muy amplia y compleja y solo puede ser explicada en la medida en que se tenga clara la noción de buena fe.
La buena fe, como principio general del Derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad.
El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas. El numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone: “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
(Negrillas del texto) En efecto, de cara al tema de la no devolución de los pagos recibidos de buena fe y en particular para el reconocimiento de prestaciones periódicas, la Sección Segunda ha dicho: “Añade la Corporación que si se aceptara el reconocimiento de la pensión decretada por la resolución No. 002341 de 1993, dentro de los 20 años de servicio exigidos para ese efecto, se estaría tomando tiempo de servicios que el Departamento del Tolima tuvo en cuenta para reconocer la pensión de jubilación a cargo de la Caja de Previsión de esa entidad territorial.
Por ende, la Sala declarará la nulidad de la resolución acusada No. 002341 de 1993. Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora Zartha de Cifuentes, como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”[38].
Subrayado fuera del texto. En el mismo sentido se indicó: “La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.[39] (El resaltado es de la Sala) En el expediente No. 2915 -03, se precisó: “NO DEVOLUCIÓN DE LO PAGADO.
Comparte la Sala lo afirmado por el fallador de instancia cuando sostiene que no hay lugar a devolver lo que ya fue pagado porque la Universidad al aplicar erróneamente las resoluciones y acuerdos que ella misma había derogado, incurrió en grave error de conceder el derecho a quien no reunía el requisito legal de la edad exigida, así que, mal puede ahora alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.” La tesis fue reiterada en la sentencia de 21 de junio de 2007: “Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto[40].
(Subrayado fuera del texto). Como se infiere de la norma transcrita, se exige para la devolución de prestaciones periódicas por parte de los particulares, la demostración de su mala fe, pues la buena fe en sus actuaciones es una presunción constitucional; es decir, la demostración de que los particulares hubiesen asaltando la buena fe para hacerse acreedores a una prestación a la que no tenían derecho.
Observa la Sala, que la Resolución No. 0405 de 7 de noviembre de 1991, creó a favor del demandando una situación jurídica de carácter particular y concreto, en la medida en que le reconoció el pago de una suma específica, por concepto de pensión mensual vitalicia de jubilación, que por lo mismo, ingresó a su patrimonio, y no obstante no corresponder a la legal, estando la Administración en la obligación de demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo; lo cierto es, que la demandante incurrió en error al reconocer la suma que debía pagar al pensionado, equívoco en el que no tuvo participación el titular del derecho, lo que confirma, que si la Administración, fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe del gobernado.
Lo anterior aunado al hecho, de que en el transcurso del proceso, no se afirmó ni se demostró que el demandado hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, en actos dolosos y de mala fe, para obtener la pensión de jubilación. … Con lo anterior, los pagos efectuados por la Universidad tienen amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el jubilado y en ese orden, se considera que mal puede ahora la demandante, alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advierte, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe.”[41] Precisa la Sala que ésta clara línea jurisprudencial se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de jubilación producto de un error de la administración. No obstante, en tratándose de prestaciones unitarias se ha dado un tratamiento diverso, como el señalado en sentencia de la Subsección “B”, de 8 de mayo de 2008, dentro del expediente radicado con el No. 0949 de 2006, en donde se consideró que la presunción para ese caso no estaba contemplada en la norma, la cual solo podía ser interpretada en su tenor literal, por lo que no se podía extender la tesis a todos aquellos pagos unitarios efectuados por la administración en virtud de actos administrativos y en consecuencia, para estos era viable la devolución del dinero.
La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.
De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de la buena fe señalado en el inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe”[42].
Ahora bien, el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que regulaba el sistema procesal de esta Jurisdicción, establecía en su artículo 136 lo siguiente:
ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> <Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (…) Sobre la constitucionalidad de dicha disposición, la Corte en sentencia C- 477 de 2005, consideró que la norma en cuestión ponía a salvo los derechos de los particulares de buena fe en consonancia con lo previsto en el artículo 83 Superior y señaló expresamente: “… el principio de la confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.
No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos legítimamente adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas.
De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático. En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad.
Cabe precisar, que la misma disposición ampara el principio de la buena fe cuando señala que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, con lo cual, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar ya que sería un contrasentido alegar vulneración del artículo 83 Superior cuando el mismo legislador expresamente acuerda plenos efectos jurídicos al mencionado principio constitucional”.
Ahora bien, dicha disposición fue reproducida en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), cuando consideró: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; …. Finalmente, este Tribunal Administrativo en providencia del año 2013, con Ponencia de quien hoy funge como tal, en asunto similar consideró: “De otra parte, en cuanto a la solicitud de la entidad demandante en el sentido que se disponga la restitución de los dineros percibidos por la parte demandada, con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia precisa la Sala que no se accederá a ello, teniendo en cuenta que no se encuentra acreditado dentro del plenario que el demandado hubiere actuado de mala fe al momento en que solicitó la referida prestación. Para el efecto es pertinente citar el artículo 164 literal c) del CPACA que estipula: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…)” Se observa entonces que frente a los particulares de buena fe, a quienes se les hayan reconocido prestaciones de forma ilegal, no es procedente la orden de devolución de tales emolumentos, pues en el plenario no se observa ninguna prueba que lleve a este Juez Colegiado a la demostración de existencia de mala fe del señor Francisco de Jesús Mendoza Gutiérrez, pues se trató de un yerro de la entidad demandante al acumularle tiempos de servicios prestados en el orden nacional para el reconocimiento de la pensión de gracia, situación que no fue atribuible a alguna actuación dolosa del demandado.
Respecto de este punto es pertinente hacer referencia a lo expresado por el Consejo de Estado “El artículo 83 de la Constitución Política indica expresamente que ‘Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas’.
Del mismo modo, indica el artículo 136, numeral 2, del Código Contencioso Administrativo, al precisar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Es así como el principio constitucional de la buena fe conlleva una presunción inescindible de las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, y como tal no requiere declaración judicial, empero, en caso de su flagrante desconocimiento, sí es tarea del juez constitucional desplegar las actuaciones necesarias para su prevalencia. Con base en las circunstancias del caso concreto, la Sala vislumbra una actuación reprochable del Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia, en tanto dio cumplimiento a unos fallos y desembolsó sumas de dinero a favor del administrado, generando en este el convencimiento y la legitimidad para recibirlas, a pesar de que no se encontraban debidamente ejecutoriadas por no haberse surtido el grado jurisdiccional de consulta, que únicamente se verificó más de seis años después de proferidos los fallos con base en los cuales se pagaron los dineros al actor.
Por lo anterior, no encuentra la Sala razón válida para que se le exija al actor de tutela el reintegro de unas sumas de dinero que le fueron pagadas de buena fe y en cumplimiento de órdenes judiciales vigentes para dicha época. Ahora, a juicio de la Sala, si la Administración considera imperioso para proteger el patrimonio público de la Entidad y lograr el reintegro de lo indebidamente pagado, tiene a su alcance las acciones de tipo penal, laboral o contencioso administrativas, para demostrar la mala fe y el posible enriquecimiento sin causa del señor Angulo Ramos[43]”.[44] Como colofón de lo expuesto, no se ordenará el reintegro de dichos pagos, pues de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, se presume en la actuación de los particulares la buena fe, y como quiera que no obra prueba en contrario que desvirtúe dicha presunción en la actuación del hoy vinculado, al serle reconocida la pensión gracia y efectuarse los correspondientes pagos, las pretensiones en este sentido no están llamadas a prosperar. 2.7 Conclusión. Las anteriores consideraciones son suficientes para determinar que no es posible dar aplicación a la liquidación de la pensión de jubilación gracia al momento del retiro del servicio del tercero interesado, como se dispuso en los actos administrativos demandados, de ahí que deban declararse las respectivas nulidades por no estar conforme con las normas en que debían de fundarse. 2.8 De la Condena en Costas En virtud de lo establecido por el artículo 188 del CPACA y el numeral 8 del artículo 365 del C. G. del P., no se condenará en costas en esta instancia, porque a juicio de la Sala no se causaron.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del treinta (30) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, declaró no probadas las excepciones propuestas por el tercero interesado, declaró la nulidad parcial[45] y total[46] de los actos administrativos demandados y negó las pretensión de restablecimiento del derecho, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No Condenar en costas en esta instancia a las partes, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: En firme esta Providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI” y en los libros radicadores. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Cuarta Ordinaria según Acta Nº 002 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, RIGOBERTO REYES GÓMEZ LUÍS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RÍOS | | |TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO | |Creado por la ley 2 del 07 de enero9 de 1966 | | | |ARMENIA QUINDÍO | | | |CONSTANCIA DE EJECUTORIA | | | |La providencia que antecede, quedó legalmente | |ejecutoriada el día_____ de __________________________| |del año_______ | | | |Armenia Quindío _______ de_______del año______________ | | | |Secretaria General | ----------------------- [1] El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Armenia, mediante providencia de noviembre 26 de 2013, reconoció a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social–UGPP como sucesora procesal de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal – (fs. 411 ss.) [2] Fs. 246 Cdno 1. [3] Fs. 330 [4] Fs. 256 Cdno 1. [5] FS. 333 Cdno 2. [6] Fls. 407 C. Ppal 1 [7] Fs. 408 [8] Fs.448 cdno 2 [9] Declarada de oficio (fs. 451) [10] Fs. 458 ss. [11] Fls. 473 ss [12] Fs. 553 ss. [13] Fs. 565 ss. [14] ARTICULO 3o.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes [15] Fs. 566, haciendo alusión a sentencia de 13 d marzo de 2003 proferida por la Sección Segunda. CP. Dra. ANA MARGARITA OLAYA FORERO, Rad. 17001-23- 31-000-1999-0627-01 Actor: Carlos Enrique Ruíz Restrepo, demandado: Universidad Nacional de Colombia. [16] Fs. 567 [17] Consejo de Estado;
Sala Plena de Sección Tercera; Sentencia de Unificación del 9 de febrero de 2012; Exp. 21060 [18] Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 23 de abril del 2009, Exp. 17160 y del 20 de mayo de ese mismo año, Exp. 16.925. [19] Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”.
O como dice COUTURE, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso.” (Negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106. [20] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. 26 de febrero de 2015. Radicación número: 52001-23-31-000-1999-00878-01(31738) [21] Fs. 221 Cdno 1 [22] Fs. 250 Cdno 1 [23] Sentencia Febrero 17 de 2005 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda M. P. Dr. Tarsicio Cáceres Expediente 1998-00951(2840-00). [24] Sentencia 7 de octubre de 2010, SCA, Sección Segunda - Subsección "A, Consejero Ponente Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, ref: exp. no. 41001 -23-31- 000 - 2007 - 00315 – 01 (2162- 09), actor José Rafael Fajardo Ruano. [25] Al respecto ver Ley 39 de 1903. [26] Sentencia 2002-0607-01 (9012-2005) abril 20 de 2006 C. P. Dr. Alberto Arango Mantilla. [27] Fs. 258 Cdno 1. [28] Fs. 221 Cdno 1 [29] Fs., 204 Cdno 1 [30] Fs. 205 Cdno 1 asimismo, ver certificaciones obrante a folios 213 a 220 y ss. [31] Fs. 250 ss.
Cdno 1 [32] Fs., 42 y ss. Cdno 1. [33] Ver Sentencia T-475 de 1992 [34] Ibídem [35] Ver Sentencia C-1194 de 2008 [36] Ver Sentencia T-475 de 1992 [37] Ibídem. [38] Sentencia de 2 de marzo de 2000. Expediente No. 12.971. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda [39] Sentencia de 17 de mayo de 2007. Exp. 3287-05. M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. [40] Sentencia de 21 de junio de 2007.
Expediente: 0950-06. M.P: Ana Margarita Olaya Forero. [41] Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [42] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”. CONSEJERO PONENTE: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN. Bogotá D.C., primero (1° ) de septiembre de dos mil catorce (2014).
Radicación No: 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –U.G.P.P.-. Demandado: LUZ MERY MELO. APELACIÓN SENTENCIA – AUTORIDADES NACIONALES [43] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de veintitrés (23) de noviembre de dos mil nueve (2009), Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01332-01(AC). [44] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Magistrado Ponente: RIGOBERTO REYES GÓMEZ.
Armenia, treinta (30) de agosto de dos mil trece (2013). Referencia: Sentencia de primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento. Demandante: CAJANAL EICE LIQUIDADA (UGPP Sucesor procesal). Demandado: FRANCISCO DE JESÚS MENDOZA GUTIÉRREZ. Radicado: 63001-2333-000- 2012-00154-00 [45] Resolución No.2609 de Julio 8 de 1978 [46] Resolución No. 6865 del 27 de Julio de 1979.