HECHO SUPERADO – para el reconocimiento de incentivo debe probarse la amenaza o vulneración de Derechos Colectivos En el presente proceso el actor popular no logró demostrar que la ausencia de rampa en la grada que se encuentra ubicada en la parte exterior frontal del Palacio Municipal de Gramalote, representaba por sí misma la vulneración de los derechos colectivos a goce del espacio público y su destinación al uso público, lo que hace inaceptable el reconocimiento del incentivo; además es evidente que de los documentos y registros fotográficos obrantes en el expediente, se puede colegir que a la fecha de presentación de la demanda el Municipio de Gramalote había adelantado obras para la protección de los derechos colectivos citados en la demanda de acción popular garantizando la accesibilidad de las personas discapacitadas al Centro de Recursos de Educación Municipal –CREM-, el Atrio del Templo Parroquial del Municipio de Gramalote y el parque central, igualmente en el transcurso de la acción popular de la referencia, el municipio realizó las obras restantes en el Palacio Municipal, en razón a ello, la Sala consideró que los hechos que dieron lugar a la acción popular tal y como lo afirmo el a quo se encuentran superados, motivo por el cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta. [pic] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Magistrado Ponente: JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN San José de Cúcuta, dieciséis (16) de julio de dos mil nueve (2.009) Ref.: Acción Popular Radicado No. 54-001-33-31-006-2007-00352-01 Accionante: Samuel Javier Suárez Rey Demandado: Municipio de Gramalote Asunto: Recurso de apelación en contra de la sentencia de 27 de Febrero de 2009, proferida por el Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Cúcuta Procede la Sala a decidir el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de fecha 27 de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta, que declaró la cesación de la situación fáctica vulneratoria de los derechos colectivos y negó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES El señor Javier Samuel Suárez Rey, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda que correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta contra el Municipio de Gramalote, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos vulnerados, tales como i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a ii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y iii) los derechos de los consumidores y usuarios y los derechos de los discapacitados. 1.1.- Hechos Los hechos que sirven de fundamento a la acción instaurada son, en resumen, los siguientes: Señala el accionante que en el edificio en el cual funciona el Palacio Municipal de Gramalote (N. de S.), se encuentran ubicadas las oficinas administrativas a través de las cuales el Municipio presta sus servicios públicos, entre ellas se encuentran el despacho del Alcalde, la Secretaría General, PAB Municipal, el SISBEN, la Inspección de Policía, la Comisaría de Familia, Planeación Municipal, la Personería Municipal, la Tesorería Municipal, etc.
Aduce que dicha edificación, tiene una única entrada principal que no se encuentra habilitada para el acceso de personas con alguna discapacidad, como minusválidos que utilizan silla de rueda u otros medios similares que les permiten movilizarse, limitados visuales, motores y sensoriales, circunstancia esta que, en su concepto representa una limitación para el acceso a dicho inmueble público y por consiguiente a los servicios administrativos que allí se prestan.
De igual manera señala que el parque principal que también es propiedad del Municipio no posee rampas de acceso en la totalidad de sus costados, lo cual dificulta la movilidad de las personas con algún tipo de discapacidad, particularmente las que se desplazan en silla de ruedas. Considera que ello afecta gravemente los derechos colectivos de las personas limitadas físicamente, por lo cual considera que deben protegerse los mismos y adecuar las edificaciones e instalaciones municipales para que faciliten el acceso y tránsito seguro de este tipo de personas. 1.2.- Pretensiones Mediante el ejercicio de la acción popular la actora pretende: “(…) 1.
Se amparen los derechos colectivos referentes a la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común de que trata el artículo 82 de la C.N., en concordancia con el Art. 4 de la Ley 472 de 1998 literal d: “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”; literal m: “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” y literal n: “Los derechos de los consumidores y usuarios”, en conjunto con lo señalado por la Ley 361 de 1997 a través de la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y que se encuentran actualmente vulnerados por el Municipio de Gramalote [NS] a sus habitantes discapacitados.
(El subrayado es nuestro). 2. Se ordene al Municipio de Gramalote [NS], como responsable de garantizar el goce y utilización de los bienes de uso público en beneficio de la calidad de vida de sus habitantes y en atención a proteger los derechos de los consumidores y usuarios a través de la prestación del servicio público de la accesibilidad a las personas con movilidad reducida a los espacios públicos y edificios de su propiedad, que inmediatamente a la notificación del fallo que ampare los derechos colectivos vulnerados adopte las medidas necesarias para adecuar, diseñar y construir medios de acceso – rampas – y señalizaciones – pasamanos – avisos, etc., - generales que faciliten el acceso y tránsito seguro de la población y en especial de las personas con limitación o discapacidad al interior del edificio de la Alcaldía municipal y de las dependencias que en él funcionan, así como los espacios y demás edificios públicos, tales como bibliotecas, parques, coliseos, etc., que sean de su propiedad. 3.
Se reconozca a favor del actor una suma equivalente entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales vigentes por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, los cuales deberá cancelar el Municipio de Gramalote [NS] a más tardar dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que ampare los derechos colectivos vulnerados. 4.
Se conforme un COMITÉ para la verificación del cumplimiento de la sentencia conformado por las partes y el Ministerio Público conforme a lo previsto en el artículo 34 de la Ley 1998. 5. Que en caso de incumplimiento a lo ordenado por el juez de conocimiento se dé aplicación a lo previsto por el Artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 6. Que una vez en firme el fallo que ampare los derechos colectivos vulnerados se de cumplimiento al artículo 80 de la Ley 472 de 1998.(…)”. 1.3.- La sentencia apelada Mediante sentencia de veintisiete (27) de febrero de dos mil nueve (2009), el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta, hizo las siguientes declaraciones: “PRIMERO: Declarar que para el momento de presentación de la demanda de acción popular de la referencia, instaurada por el señor Samuel Javier Suárez Rey en contra del Municipio de Gramalote, no se presentaba la vulneración de los derechos colectivos citados en la demanda.
SEGUNDO: Declarar que estando en trámite la presente acción popular cesó la situación fáctica señalada en el anterior numeral, conforme se explicó en la parte motiva, y que a la fecha existe sustracción de materia por haberse construido y adecuado las ramas de acceso a las dependencias del edificio donde funciona la Alcaldía Municipal y al parque principal de Gramalote.
TERCERO: Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, se niegan las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Negar el incentivo solicitado por la parte accionante, por lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO: Conforme lo establecido en el artículo 80 de la ley 472 de 1998, remítase a la Defensoría del Pueblo copia del presente fallo definitivo.
SEXTO: Notifíquese esta sentencia en los términos de ley, y una vez en firme archívese el expediente.” Como argumentos de la sentencia apelada, se destacan los siguientes: ❖ Hay lugar a declarar la cesación de la actuación, por carencia actual del objeto, y a negar las pretensiones de la demanda, en razón a que si bien, al momento de presentarse la demanda de acción popular no se habían construido las rampas de acceso y circulación del inmueble en el cual funcionan las dependencias de la Alcaldía Municipal de Gramalote y del parque principal, durante el trámite del mismo tal circunstancia se superó, conforme se desprende de las pruebas obrantes en el mismo. ❖ No se acreditó que al momento de presentación de la demanda, se encontraban vulnerados o amenazados, los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y los derechos de los consumidores y usuarios. ❖ No existen pruebas que permitan inferir, que la ausencia de rampas en el edificio en el cual funciona la Alcaldía Municipal y al parque principal, representaba una barrera insuperable, que impidiera el acceso de discapacitados a los referidos sitios y por consiguiente que vulnerara los derechos colectivos citados en la demanda. ❖ La actuación del accionante no fue un factor determinante para la realización de la construcción y adecuación de las rampas de acceso, y de la superación de la situación que se planteó como causa eficiente de la violación de los derechos colectivos, pues el Municipio de Gramalote acreditó antes de la presentación de la demanda, se encontraba haciendo gestiones para la construcción de las mismas. 1.4.- Fundamentos del recurso de apelación[1] El accionante, interpone a través de apoderado recurso de apelación en contra de la sentencia de fecha 27 de febrero de 2.009, en virtud de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Como argumentos de su recurso, aduce que: ➢ La administración Municipal realizó la adecuación del Palacio Municipal, del parque y de otras dependencias del Municipio, en fecha posterior a la presentación de la demanda, y en la actualidad, se encuentran en perfectas condiciones para que sean usados por los habitantes del Municipio, incluso las personas con limitaciones físicas, de lo cual se deduce que la administración tenía como único fin la protección de los derechos colectivos de las personas con alguna discapacidad, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 361 de 1997, y no por solicitud de alguna de estas personas.
Lo anterior, permite colegir que el Municipio acepta la vulneración de los derechos colectivos de los discapacitados del Municipio de Gramalote, y ello constituye antecedente de la realización de las obras. ➢ Se encuentra debidamente probado que en el Municipio de Gramalote existen 222 discapacitados, y si bien no se indica la clase de discapacidad que estas personas padecen, lo cierto es que existe una amenaza potencial a su derecho de accesibilidad. ➢ Aún a la fecha, continúan siendo afectados los derechos colectivos de las personas con discapacidad, toda vez que no pueden ingresar por sus propios medios a las oficinas del segundo piso, ubicadas en la Alcaldía Municipal, lo cual afecta sus derechos colectivos teniendo en cuenta que allí funcionan el Concejo Municipal, el despacho del Alcalde y la UMATA. ➢ La actuación del accionante fue determinante para la realización de las rampas de acceso en el Palacio Municipal, y en cuanto a las obras realizadas en el parque principal se encuentra demostrado que si bien las mismas se tenían previstas con anterioridad, a la fecha de inicio de la presente acción popular no se habían culminado, pues no existían rampas en los cuatro costados del mismo tal y como consta en las fotografías aportadas con la demanda. 1.5.- Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1.- Alegatos del Municipio de Gramalote[2] Los argumentos contenidos en el alegato de conclusión del Municipio de Gramalote son los siguientes: • No hay vulneración de los derechos colectivos alegados por el accionante, toda vez que el Municipio de Gramalote venía realizando las acciones tendientes a la adecuación de los bienes de uso público para las personas con limitaciones físicas, y como muestra de ello, se tiene que varios de las obras públicas ya tenían construidas las rampas que permitieran el referido acceso, con fecha anterior a la presentación de la demanda (CREM, Atrio de la iglesia, parque principal). • El accionante no cumplió con la carga de la prueba y solo aportó al proceso fotografías que no permiten deducir una directa trasgresión de derechos colectivos, pues no ofrecen certeza sobre el hecho alegado. • La única motivación del accionante es el reconocimiento del incentivo y la acción popular no tiene asidero.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que en los casos en los cuales la entidad demandada logre demostrar que al momento de presentarse la demanda, ya se venía ocupando de la protección de los derechos colectivos, no había lugar a reconocer el incentivo de ley. • Las pruebas obrantes en el expediente, dan lugar a determinar que las adecuaciones realizadas en el parque y en el palacio municipal, no se encontraban motivadas por la presentación y notificación de la presente acción popular, pues estas ya se habían iniciado desde tiempo atrás, lo cual consta en el Contrato N° 005 de 2007, obrante en el expediente. 1.5.2.- Concepto del Ministerio Público[3] El Ministerio Público recomienda que se confirme la sentencia impugnada por hecho superado, pero que se proceda a revocar el numeral 4° de la misma y concederse el incentivo al accionante, toda vez que se encuentra probado que al momento de presentar la acción popular, se afectaba el derecho colectivo referido a la falta de acceso especial para los minusválidos que utilizan silla de ruedas al ingreso del Palacio Municipal y que esta afectación cesó con la construcción de las referidas rampas en la parte interior y exterior del mismo.
II.- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA 2.1.- Generalidades Las Acciones populares tienen como finalidad la protección de los Derechos e Intereses Colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio, un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas, para lo cual debe tenerse en cuenta el carácter eminentemente altruista de este tipo de acciones, pues dicha protección busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de los derechos que los afectan en común, estando legitimados quienes teniendo como fin esa protección ejercitan la acción sin perseguir con ello un lucro.
Para su procedencia debe probarse la amenaza o vulneración de un derecho colectivo. Adicionalmente, por mandato Constitucional, las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas, residentes en el Territorio Nacional, en su vida, honra, bines, creencias y demás derechos y libertades (art. 2ª). En ella se dispone igualmente que al municipio, como célula primaria de la división político-administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las Leyes (art. 311).
También prevé el Estatuto Superior que el alcalde tiene como función “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los Decretos del Gobierno, las Ordenanzas y Los Acuerdos de los Concejos Municipales (art. 315). 2.2.- Problema jurídico Se plantean como problemas jurídicos a resolver los siguientes: a) Si al momento de la presentación de la demanda, se encontraban amenazados o vulnerados los derechos colectivos al i) goce del espacio público y su destinación al uso público, ii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y iii) los derechos de los consumidores y usuarios, por la omisión del Municipio de Gramalote, de disponer la existencia de rampas de acceso para los discapacitados en los bienes de uso público de dicho Municipio. b) Si en la actualidad se encuentran superados los hechos que dieron origen a la acción popular incoada. c) Si hay lugar al reconocimiento del incentivo al actor popular no obstante se evidencia que los supuestos fácticos que dieron lugar a la acción popular se encuentran superados. d) Si está ajustada a los preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales, la sentencia de fecha 27 de febrero de 2009, proferida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta, en virtud de la cual se declaró el hecho superado y se negaron las pretensiones de la demanda. 2.3.- Respuesta de las partes a los problemas jurídicos planteados 2.3.1.- Tesis de la parte accionante Para la parte accionante, al momento de la presentación de la demanda, sí se encontraban amenazados o vulnerados los derechos colectivos al goce del espacio público y su destinación al uso público, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, por cuanto en los bienes de uso público del Municipio de Gramalote, como el Palacio Municipal y el parque principal, no existían rampas de acceso para los discapacitados.
Aduce el demandante, que el Municipio de Gramalote, adelantó las gestiones necesarias para garantizar el adecuado acceso de las personas con algún tipo de discapacidad a los bienes de uso públicos, con ocasión de la notificación de la demanda, particularmente en lo referente a las obras realizadas en el Palacio Municipal de Gramalote, por lo cual tiene derecho al reconocimiento del incentivo.
De la misma forma señala, que aún se encuentran pendientes las obras que se refieren a la accesibilidad al segundo piso del Palacio Municipal. 2.3.2.- Tesis de las demandadas Para el Municipio de Gramalote no se han vulnerado los derechos colectivos alegados por el accionante, toda vez que el Municipio de Gramalote venía realizando las acciones tendientes a la adecuación de los bienes de uso público para las personas con limitaciones físicas, desde antes de que se incoara la demanda de acción popular.
Considera el Municipio accionado, que con anterioridad se venían adelantando las obras tendientes a la protección de los derechos colectivos alegados en la demanda, permitiendo el acceso de las personas discapacitadas a los bienes de uso público, y que ninguna incidencia tuvo en ello, la presentación y notificación de la presente acción popular.
Aduce que debe negarse el incentivo al accionante y confirmar la sentencia en todas sus partes, pues el hecho que dio origen a la misma se encuentra superado. 2.3.3.- Tesis del juzgado de conocimiento Para el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta, cesó la situación fáctica que dio origen a la presente acción, y deben negarse las pretensiones del accionante, toda vez que no se logró demostrar que el Municipio de Gramalote hubiese vulnerado los derechos colectivos al goce del espacio público y su destinación al uso público, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios.
Considera el a quo, que si bien es cierto la entrada del edificio donde funcionan las dependencias de la Alcaldía Municipal no presentaban rampa de acceso, no es menos cierto que ello no representaba una barrera física insuperable para las personas con discapacidad que impidiera su acceso a los edificios públicos, y que la labor del accionante no fue determinante en la realización de las obras correspondientes al parque central y al Palacio Municipal, por lo cual no hay lugar al reconocimiento del incentivo de ley en el presente caso. 2.3.4.- Tesis de la Sala Considera la Sala, que no se demostró que al momento de la presentación de la demanda, no se encontraban amenazados o vulnerados los derechos colectivos al i) goce del espacio público y su destinación al uso público, ii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y iii) los derechos de los consumidores y usuarios, por la omisión del Municipio de Gramalote, de disponer la existencia de rampas de acceso para los discapacitados en los bienes de uso público de dicho Municipio.
Así mismo, se colige de las pruebas obrantes en el expediente, que en la actualidad se encuentran superados los hechos que dieron origen a la acción popular incoada, y que no hay lugar al reconocimiento del incentivo del actor popular. De tal suerte, que se considera que la sentencia de fecha 27 de febrero de 2009, proferida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta, en virtud de la cual se declaró el hecho superado y se negaron las pretensiones de la demanda, se encuentra ajustada a los preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales, razón por la cual se confirmará en todas sus partes.
La Tesis de la Sala se soporta en los siguientes argumentos: ✓ El Municipio de Gramalote ya había adelantado obras para la protección de los derechos colectivos citados en la demanda de acción popular y para garantizar el derecho a la accesibilidad de las personas discapacitadas en el Centro de Recursos de Educación Municipal –CREM-, en el Atrio del Templo Parroquial del Municipio de Gramalote y en el parque central, y en el transcurso de la acción popular de la referencia, se realizaron las obras restantes en el Palacio Municipal, por lo cual los hechos que motivaron la acción popular se encuentran superados. ✓ El actor popular no logró demostrar que la ausencia de rampa en la grada que se encuentra ubicada en la parte exterior frontal de la Casa Gregorio Montes – Palacio Municipal de Gramalote, representaba por sí misma la vulneración de los derechos colectivos a goce del espacio público y su destinación al uso público, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios del Municipio de Gramalote. 2.4.- La decisión La Sala confirmará la sentencia apelada en todas sus partes, teniendo en cuenta los preceptos constitucionales y legales, la jurisprudencia aplicable, los enunciados fácticos relevantes que se encuentran probados y los argumentos antes expuestos. 2.4.1.- Enunciados fácticos relevantes que se encuentran probados a.- En el Municipio de Gramalote (N. de S.), existen 222 personas con algún tipo de discapacidad.
Este hecho se demuestra, con el oficio N° RSSG 06 de 24 de abril de 2008, en el cual el Coordinador del SISBEN de Gramalote (N. de S.), certifica que según los archivos existentes en la base de datos del programa SISBEN del Municipio, existen en total 222 personas discapacitadas. Es de anotar que en la referida certificación no se hace alusión al tipo de discapacidad padecida por cada una de las personas mencionadas. b.- Al momento de presentarse la acción popular de la referencia, existía en la parte frontal exterior de la Casa Gregorio Montes – Palacio Municipal de Gramalote, una grada sin rampa.
Este hecho se encuentra demostrado, con la fotografía vista a folio 2 del expediente, aportada por la parte accionante, en la cual se puede observar tal circunstancia. Es de anotar que tal fotografía constituye documento privado de carácter representativo, que da fe del estado de las cosas al momento de ser tomada, sin embargo, dado que en las mismas consta una fecha cuya certeza no puede ser corroborada por ningún otro medio, la Sala tendrá como tal, la fecha en que fue aportada al proceso, es decir la fecha de la presentación de la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 280 del C.P.C. – 22 de noviembre de 2007-.
Así mismo resulta pertinente indicar, que el Ingeniero Freddy Fontiveros de la Secretaría de Planeación y Desarrollo de la Gobernación de Norte de Santander, afirmó en el informe presentado, que la misma coincidía con los sitios por el visitados, de lo cual se colige que la misma sí corresponde al Palacio Municipal de Gramalote y ofrecen credibilidad sobre el estado de las cosas al momento de la presentación de la demanda en el lugar de los hechos.
Es de anotar que la fotografía N° 1 vista a folio 3 del expediente no ofrece la claridad suficiente para determinar si pertenecen o no al referido sitio, por lo cual no se valorará como medio probatorio. c.- El Municipio de Gramalote, suscribió contrato de obra N° 005 de 2007, con el objeto de adecuar los pisos del parque principal del Municipio de Gramalote-Departamento Norte de Santander, y en desarrollo de la misma construyó rampas en los costados del parque.
La referida obra fue ejecutada en los términos pactados y entregada el día 10 de noviembre de 2007. Este hecho se encuentra probado con los medios que se enuncian a continuación: • Copia del Contrato de obra pública N° 005 de 2007, suscrita por el Alcalde del Municipio de Gramalote y el Ingeniero Gérman Delgado Castillo[4], la cual fue aportada por el apoderado del Municipio de Gramalote al momento de contestar la demanda y posteriormente por el Alcalde del citado Municipio en oficio de 30 de mayo de 2008[5]. • Copia del acta de iniciación de la obra suscrita por el contratista (Ingeniero Gérman Delgado Castillo), el contratante (Alcalde Municipal de Gramalote) y el Supervisor (León David Peñaranda), aportada por el Alcalde del Municipio de Gramalote, en la cual consta que se dio inicio a la misma el día 10 de septiembre de 2007[6]. • Copia auténtica del acta de recibo de obra N° 02 y Final, adiada 10 de noviembre de 2007, suscrita por el Interventor (León David Peñaranda), el contratista (Ingeniero Gérman Delgado Castillo) y el contratante (Alcalde Municipal de Gramalote), aportada por la Secretaria Ejecutiva del Municipio de Gramalote[7]. • Copia auténtica del Acta de Liquidación del Contrato de Obra Pública N° 005 de 2007, calendada 15 de noviembre de 2007, suscrita por el Interventor (León David Peñaranda), el contratista (Ingeniero Gérman Delgado Castillo) y el contratante (Alcalde Municipal de Gramalote), aportada por la Secretaria Ejecutiva del Municipio de Gramalote[8]. • Información aportada por la Secretaria Ejecutiva del Municipio de Gramalote, tomada de la página web: www.contratos.gov.co, en la cual consta que el proceso contractual referente al contrato N° 005 de 2007, cuyo objeto era la adecuación de los pisos del parque principal del Municipio de Gramalote, se había iniciado desde el día 2 de agosto de 2007[9]. • Fotografías obrantes a folios 22 y 23 del expediente, aportadas por el apoderado del Municipio de Gramalote con la contestación de la demanda, y las fotografías vistas a folio 66 del expediente, allegadas por el señor Alcalde Municipal de Gramalote, en las cuales se puede evidenciar la presencia de rampas terminadas en los costados del parque principal del citado Municipio.
Las fotografías antes mencionadas, se tendrán como documentos públicos de carácter representativo, razón por la cual se les otorgará el valor probatorio establecido en los artículos 251 y 252 del C.P.C.. Lo anterior, teniendo en cuenta que las primeras fueron aportadas por el apoderado del Municipio de Gramalote en ejercicio del mandato otorgado por el Alcalde y las segundas fueron remitidas directamente por el Alcalde.
Dado que no existe certeza de la fecha en la cual fueron elaboradas, se dará aplicación a lo normado en el artículo 280 del C.P.C., concluyéndose entonces que las fotografías vistas a folios 22 y 23 del expediente, y las obrantes al folio 66, corresponden al estado de las cosas en el parque central del Municipio de Gramalote los días 18 de diciembre de 2007 y 30 de mayo de 2008, respectivamente, atendiendo a la fecha en la cual fueron aportadas al proceso.
Finalmente, debe la Sala acotar, que el Ingeniero Freddy Fontiveros de la Secretaría de Planeación y Desarrollo de la Gobernación de Norte de Santander, reconoció en el informe presentado el día 19 de noviembre de 2008[10], que las mismas coincidían con los sitios por visitados para emitir su concepto técnico, razón por demás suficiente para tenerlas como pruebas ciertas de la construcción de las rampas en el parque central del Municipio de Gramalote. • Oficio obrante a folio 62 del expediente, suscrito por el Alcalde Municipal de Gramalote en el cual se indica al texto lo siguiente: “(…) el parque municipal también cuanta (sic) con rampas de acceso (…)”[11]. • Informe técnico rendido por el Ingeniero Freddy Alexander Fontiveros de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial de la Gobernación del Departamento Norte de Santander, en el cual se expresa lo siguiente: “(…) El pasado viernes 7 de noviembre de 2008 se realizó una visita al municipio de Gramalote, con el fin de determinar la existencia de elementos que permitan un desplazamiento de manera adecuada y segura a personas con limitaciones físicas o discapacitadas en Palacio Municipal del Municipio de Gramalote, Parque principal y el Centro de Recursos de Educación CREM.
En esta inspección efectivamente se constató que existen rampas de acceso en estas instalaciones que permiten un desplazamiento cómodo y seguro para personas con alguna discapacidad motriz. Las rampas existentes se encuentran en buen estado, con pendientes muy suaves, y de acuerdo a (sic) la comunidad su construcción se realizó hace aproximadamente seis meses.
(…) Actualmente existe una infraestructura que se adecua (sic) a los preceptos de la Ley 361 de 1997, sin embargo es conveniente incluir avisos de señalización en los edificios. (…)”[12]. d.- En la actualidad el Centro de Recursos para la Educación Municipal, edificio en el cual funciona además la Biblioteca Municipal, el Atrio del Templo Parroquial y la Casa Gregorio Montes en la cual funciona el Palacio Municipal, cuenta con rampas de acceso que permiten la adecuada movilización de las personas con discapacidad motriz.
Este hecho se prueba con los medios de prueba que proceden a enunciarse: • Certificación del Personero Municipal de Gramalote, de fecha 7 de abril de 2008, en la que se indica que: “(….) Verificada la entrada y el segundo piso del Edificio de la Administración Municipal, se observa que sí existe acceso que facilita la entrada a personas discapacitadas, como rampas que permite un cómodo acceso (…)”[13]. • Oficio recibido en el Juzgado de Primera Instancia el día 30 de mayo de 2008, contentivo del informe bajo juramente, rendido por el Alcalde Municipal de Gramalote[14], en el que se señala lo siguiente: “(…) En las dependencias del la Alcaldía Municipal, funcionan en la edificación ubicada en la Carrera 5 N° 5-42 denominada casa Gregorio Montes a cuyo ingreso se encuentra una rampa de acceso (….), consta de dos pisos, encontrándose en el primer piso las oficinas de la Personería Municipal, Servicios Públicos, Departamento de Contabilidad y Tesorería, la Oficina de Enlace Municipal, el SISBEN y el archivo municipal, hacia esas tres últimas existen dos escalones y rampas de acceso (…), en el segundo piso funcionan el despacho del señor Alcalde, la UMATA y el Concejo Municipal, hacia estas dos últimas existen dos escalones y rampa de acceso (…).
La Biblioteca Municipal funciona en las instalaciones del CREM, el cual cuanta (sic) con rampas para facilitar el acceso de las personas con discapacidad (…), el parque municipal también cuanta (sic) con rampas de acceso (…), así como existe rampa de acceso hacia el templo parroquial (…). Revisados los archivos respecto de la edificación de la Casa Gregorio Montes no se encontraron de obras públicas(sic) tendientes a la construcción de rampas, igualmente el CREM fue construido hacia el año 2003 mediante el programa de gestión comunitaria del cual se anexa acta de compromiso, y el parque su contratación fue efectuada el 25 de agosto de 2007 (…)”. • Registros fotográficos obrantes en el expediente: ✓ Las tres (3) fotografías vistas a folio 24 del expediente, aportadas por el apoderado del Municipio de Gramalote con la contestación de la demanda. ✓ Las tres (3) fotografías obrantes a folios 64 y 65 del expediente, aportadas por el señor Alcalde Municipal de Gramalote, adjuntas al informe rendido bajo juramento y que obra como prueba en el expediente[15].
A las fotografías antes enunciadas, se les otorga pleno valor probatorio, dada su calidad de documentos públicos de carácter representativo y con fundamento en la presunción de autenticidad que las cobija, de acuerdo con lo establecido en los artículos 251 y 252 del C.P.C., teniendo en cuenta que las mismas fueron remitidas por el apoderado del Municipio de Gramalote en ejercicio de mandato judicial y en defensa del Municipio accionado y por el Alcalde Municipal de Gramalote.
Se tendrá como fecha de las mismas, el día en que fueron aportadas la proceso, por cada una de las personas antes citadas, así: Las vistas a folio 24 del expediente el día 18 de diciembre de 2007 -allegadas por el apoderado del Municipio de Gramalote-, y las obrantes a folios 22 y 23 del expediente el día 30 de mayo de 2008 –aportadas por el Alcalde Municipal-.
Lo anterior, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 280 del C.P.C.. De los referidos registros fotográficos, se pueden colegir que tanto en la parte exterior de las instalaciones del Centro de Recursos para la Educación Municipal –CREM-, como en la parte interna del mismo, existen rampas que permiten el acceso y la movilidad adecuada a los discapacitados. ✓ La fotografía que se encuentra a folio 67 del expediente aportada por el señor Alcalde del Municipio de Gramalote, como anexo del informe rendido bajo juramento[16], en la cual consta la existencia de una rampa que permite la movilidad y el acceso de los discapacitados al templo parroquial del Municipio de Gramalote.
A este registro fotográfico, se le otorga el valor de ley, de acuerdo con lo normado en los artículos 251 y 252 del C.P.C., y se tiene como fecha de creación el día 30 de mayo de 2008, día en el cual fue aportada al proceso. • Informe técnico rendido por el Ingeniero Freddy Fontiveros de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial de la Gobernación de Norte de Santander[17], en el cual manifiesta que en el parque principal y en el CREM, existen rampas de acceso que permiten un desplazamiento cómodo y seguro para las personas con alguna discapacidad motriz.
Aduce además que se encuentran en buen estado, con pendientes suaves, y que la infraestructura se adecúa a los preceptos de la Ley 361 de 1997. e.- La administración Municipal tiene previsto un mecanismo para garantizar el acceso y brindar atención oportuna de las personas discapacitadas, en las dependencias ubicadas en el segundo piso del Palacio Municipal – Casa Gregorio Montes: Secretaría General de la Alcaldía, Concejo Municipal, Inspección de Policía, Comisaría y UMATA.
Este hecho se encuentra demostrado con el oficio remitido por la Secretaria Ejecutiva del Municipio de Gramalote (N. de S.), en el cual se indica que no existe rampa que permita a los usuarios con discapacidad, trasladarse del primer piso al segundo piso del Palacio Municipal - Casa Gregorio Montes, y que no es posible construirla por cuanto la misma quedaría con una pendiente muy pronunciada.
Indica además, respecto del procedimiento para garantizar el acceso a las personas discapacitadas a los servicios que se prestan en las dependencias del segundo piso del Palacio Municipal – Casa Gregorio Montes lo siguiente: “(…) La administración municipal a (sic) previsto, para garantizar la atención a las personas con algún tipo de discapacidad, el siguiente procedimiento: “en el primer piso se encuentran ubicadas las oficinas de la Tesorería, Personería, Salud Pública y SISBEN, así como la de servicios públicos las cuales tiene fácil acceso, no presentándose obstáculo alguno para las personas con alguna limitación de movilidad, para la atención de las dependencias ubicadas en el segundo piso, a la alcaldía al contar con conmutador, que comunica con las distintas dependencias ubicadas en el segundo piso esto es Secretaría General de la Alcaldía, Concejo, Inspección de Policía y Comisaría, UMATA, para facilitar al atención oportuna a estas personas.(…)” 2.4.2.- De las obras realizadas por el Municipio de Gramalote para proteger los derechos colectivos de los discapacitados y del hecho superado.
Inicialmente, debe precisarse que en el caso objeto de estudio, el accionante plantea como pretensiones de su demanda, la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y su destinación al uso público, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a los derechos de los consumidores y usuarios del Municipio de Gramalote.
Además solicita se ordene al Municipio de Gramalote, que adopte las medidas necesarias para adecuar, diseñar y construir medios de acceso –rampas, señalizaciones, pasamanos, avisos, etc, que faciliten el acceso y tránsito seguro de la población y en especial de las personas con limitación o discapacidad al interior del edificio de la Alcaldía Municipal y de las dependencias que en él funcionan, en los espacios y edificios públicos, tales como bibliotecas, parques, coliseos, etc. que sean de su propiedad.
Respecto del amparo solicitado y de las obras que el accionante solicita sean realizadas por el Municipio demandado para proteger los derechos que alega vulnerados, encuentra la Sala dos circunstancias: i.-) La primera hace relación a las obras que solicita de manera indeterminada, que se realicen en espacios y edificios públicos, bibliotecas, coliseos, pues es claro para esta Sala que si bien, las pretensiones referencian en general tales sitios, se omite hacer enunciación alguna en los hechos de la demanda, y es nula la actividad probatoria desplegada por la parte accionante en este sentido. ii.-) La segunda circunstancia tiene que ver con el hecho de que se encuentra plenamente demostrado en el proceso, que el edificio público en el cual funciona el Centro de Recursos para la Educación Municipal –CREM- y en la Biblioteca que, según certificación del Alcalde Municipal de Gramalote[18], se encuentra en las mismas instalaciones, cuentan con rampas de acceso a discapacitados desde tiempo anterior a la presentación de la demanda, pues dicho edificio fue construido desde el año 2003, mediante el Programa de Gestión Comunitaria.
Así mismo se encontró que el Municipio de Gramalote ya había adelantado otras obras cuyo diseño, garantizaba la accesibilidad de las personas discapacitadas como por ejemplo, una rampa en el Atrio del Templo Parroquial del Municipio de Gramalote y rampas en cada uno de los costados del parque central. Para esta última obra, el Municipio suscribió el Contrato N° 005 de 2007, cuyo objeto se refería a la realización de obras sobre el parque principal, actividad contractual que según los medios probatorios analizados en el acápite respectivo, se había iniciado antes del inicio de la demanda.
Es evidente además que de los documentos y registros fotográficos obrantes en el expediente, se puede colegir que en la actualidad cada una de las obras antes enunciadas, se encuentra en perfecto estado y al servicio de la comunidad, por lo cual considera la Sala, que la decisión de primera instancia de declarar el hecho superado y negar las pretensiones de la demanda, se encuentra ajustada a derecho. 2.4.3.- De la ausencia de vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda, en el presente caso.
Como primera medida, debe la Sala recordar que el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, establece que la carga de la prueba corresponde al demandante, y que solo es posible relevarlo de esta obligación, cuando por razones de orden económico o técnico la misma no pueda ser cumplida, evento en el cual el juez se encuentra facultado para hacer uso de los medios probatorios que tenga a su alcance y proferir fallo de mérito, permitiendo inclusive la posibilidad de ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
En concepto de la Sala, el accionante no cumplió con la carga de demostrar la vulneración o la amenaza de los derechos colectivos alegados en la demanda, tales como el goce del espacio público y su destinación al uso público, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios del Municipio de Gramalote.
La anterior conclusión se obtiene, del análisis de los elementos probatorios obrantes en el expediente, pues el demandante se limita a anexar al texto de la demanda, unas fotografías de las cuales sólo la primera (ver folio 2 del expediente), permite demostrar la ausencia de una rampa en el andén exterior del Palacio Municipal, pues la fotografía de la parte superior del folio 3 del expediente, que aduce pertenece al Palacio Municipal, no se puede observar con total claridad, razón por demás suficiente para desecharla como prueba del estado en que se encontraba dicha edificación y de la vulneración de derechos alegada.
Ahora bien, en cuanto a las pruebas solicitadas por éste, se tiene que sólo se logra probar con ellas que en el Municipio de Gramalote existen 222 discapacitados, sin que sea posible determinar el tipo de discapacidad que estos padecen, y la medida en la cual podrían verse afectados sus derechos colectivos. Las pruebas pedidas a la Secretaría de Planeación Departamental y a la Personería Municipal de Gramalote, contrario a la intención del demandante, dan lugar entender que es nula la vulneración o la amenaza los derechos colectivos citados en la demanda, por cuanto en las edificaciones públicas respecto de las cuales se les pidió concepto, se encuentran ubicadas las rampas de acceso a las personas discapacitadas.
Se tiene entonces, que el actor popular no logró demostrar, que la ausencia de rampa en la grada que se encuentra ubicada en la parte exterior frontal de la Casa Gregorio Montes – Palacio Municipal de Gramalote, hubiere representado por sí misma la vulneración de los derechos colectivos antes citados. En este sentido, comparte la Sala la afirmación del a quo, cuando manifiesta que la inexistencia de una rampa en el andén ubicado frente al Palacio Municipal, no suponía una barrera insuperable que impidiera de manera evidente el acceso o la movilidad de las personas con discapacidad. 2.4.4.- Contra-Argumento Aduce el accionante que la administración Municipal realizó la adecuación del Palacio Municipal, del parque y de otras dependencias del Municipio, en fecha posterior a la presentación de la demanda, que en la actualidad tales obras se encuentran en condiciones adecuadas y que la administración reconoce la vulneración de derechos colectivos a la comunidad discapacitada, razón por la cual procedió a realizar las obras tendientes a la protección de los mismos y a realizar las adecuaciones de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 361 de 1997.
Por su parte el Ministerio Público, en este sentido considera debe reconocerse el incentivo de ley, dado que se probó que al momento de presentar la demanda de acción popular se vulneraban los derechos colectivos alegados por el accionante para los minusválidos utilizan silla de ruedas, por la ausencia de rampa en el frente del Palacio Municipal de Gramalote, y que las rampas fueron construidas con ocasión de la acción popular incoada.
Encuentra la Sala que en los asuntos atinentes a edificaciones públicas como el CREM y la Biblioteca Municipal que funciona en las instalaciones del mismo, el parque central y el atrio de la iglesia, ya fueron objeto de análisis a través de las pruebas obrantes en el proceso, lográndose concluir que es evidente que las personas pueden acceder de manera adecuada a las mismas.
Ahora bien, debe proceder la Sala a aclarar lo referente a la Casa Gregorio Montes en la que funciona la Alcaldía Municipal de Gramalote y otras oficinas públicas y dependencias que funcionan en los dos pisos de dicha edificación. Es claro, que todas las personas, deben tener la posibilidad de acceder a las oficinas públicas, sin que se les puedan oponer barreras de ninguna índole para ello, sin embargo, no puede aceptarse que la mera ausencia de una rampa en el frente de la entrada principal del Palacio Municipal de Gramalote, constituya por sí misma una flagrante vulneración o amenaza de los derechos colectivos de las personas discapacitadas, que se traduzca necesariamente en el hecho de que las personas vean limitado el acceso a tales dependencias y a los servicios que allí se prestan.
Además, encuentra esta Sala que el demandante no cumplió con la carga de la prueba en este aspecto, pues como ya se indicó, se limitó a demostrar la inexistencia de la rampa solo en la parte exterior de dicho inmueble, y por el contrario, el Municipio demandado sí logró probar que ha previsto mecanismos acordes a las limitaciones de la edificación, que permiten garantizar el acceso y la utilización de los servicios que se prestan en la Casa Gregorio Montes, en la cual funcionan la Alcaldía y otras dependencias del Municipio, lo cual refuerza el argumento de la inexistencia de vulneración de los derechos colectivos, y hace inaceptables razones expuestas por el actor y por el Ministerio Público para acceder al incentivo de ley.
En cuanto a la afirmación de que se encuentran todavía afectados los derechos colectivos de las personas con discapacidad, porque no pueden ingresar por sus propios medios a las oficinas del segundo piso de la Alcaldía Municipal (Concejo Municipal - Despacho del Alcalde – UMATA), debe indicar esta Sala, como primera medida que no se demostró la existencia de amenaza o vulneración concreta de derechos colectivos en este sentido, sin embargo, sobre este punto el Municipio de Gramalote manifestó que se ha previsto un procedimiento para garantizar la atención de las personas con algún tipo de discapacidad que requieran acceder a las oficinas ubicadas en el segundo piso, consistente en un conmutador ubicado en la Tesorería –ubicada en el primer piso-, que comunica con las dependencias allí ubicadas – Secretaría General de la Alcaldía, Concejo Municipal, Inspección de Policía, Comisaría y UMATA-, y de esta manera se facilita la atención oportuna a los usuarios discapacitados.
Es preciso resaltar, que el Municipio demandado en la proyección y realización de las obras públicas, ha dado especial relevancia a la accesibilidad de las personas discapacitadas, lo cual se encuentra plenamente demostrado con la existencia de rampas de acceso en las edificaciones públicas, como el CREM, el atrio de la iglesia principal del Municipio, el parque central y el Palacio Municipal – Casa Gregorio Montes.
De otro lado, considera la Sala que es preciso indicar, que no es de recibo la manifestación del demandante, sobre la relevancia de su actuación en la realización de las rampas de acceso ubicadas en los bienes de uso público del Municipio, pues como quedó demostrado, la administración venía con anterioridad a la presentación de la demanda, realizando gestiones para cumplir con este cometido.
Finalmente, debe la Sala señalar que se descartan los argumentos del accionante, en cuanto a las obras realizadas en el parque principal y a la ausencia de rampas a los cuatro costados del mismo, en primera medida por cuanto en las fotografías que soportan la misma (ver folio 3 del expediente), no se aprecia claramente la existencia o inexistencia de las rampas en el parque, y como segunda medida porque el Municipio de Gramalote aportó al proceso un medio de prueba contundente como lo es el Contrato de Obra Nº 005 de 2007, con sus respectivas actas de iniciación, de liquidación y ejecución, lo cual permitió concluir con total certeza que el Municipio tenía proyectada la realización de tales obras con anterioridad a la presentación de la demanda, descartándose así el argumento esbozado por el actor.
III.- RECAPITULACIÓN La Sala confirmará la sentencia apelada, proferida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta, que declaró el hecho superado y negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las siguientes razones: ✓ El actor popular no logró demostrar que la ausencia de rampa en la grada que se encuentra ubicada en la parte exterior frontal de la Casa Gregorio Montes – Palacio Municipal de Gramalote, representaba por sí misma la vulneración de los derechos colectivos a goce del espacio público y su destinación al uso público, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios del Municipio de Gramalote. ✓ El Municipio de Gramalote a la fecha de presentación de la demanda, ya había adelantado obras para la protección de los derechos colectivos citados en la demanda de acción popular y para garantizar el derecho a la accesibilidad de las personas discapacitadas en el Centro de Recursos de Educación Municipal –CREM-, en el Atrio del Templo Parroquial del Municipio de Gramalote y en el parque central, y en el transcurso de la acción popular de la referencia, realizó las obras restantes en el Palacio Municipal, por lo cual los hechos que motivaron la acción popular se encuentran superados.
En razón de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: Confírmese la sentencia de fecha 27 de febrero de 2009, proferida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Cúcuta, de conformidad con los considerandos de la presente sentencia.
SEGUNDO: En caso de ser solicitada la revisión eventual remítase el presente proceso al Honorable Consejo de Estado conforme a lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009. En caso contrario, el expediente deberá devolverse el Juzgado de origen, en todo caso, previas las anotaciones secretariales. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (La anterior providencia fue aprobada en Sala de Decisión No. 1 de 16 de julio de 2009) JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Magistrado MARÍA JOSEFINA IBARRA RODRÍGUEZ MARIBEL MENDOZA JIMÉNEZ Magistrada Magistrada ----------------------- [1] Ver folio 109 y siguientes del expediente [2] Ver folios 126 al 130 del expediente [3] Ver folio 119 del expediente [4] Ver folio 25 al 30 del expediente [5] Ver folio 71 al 76 del expediente [6] Ver folio 78 del expediente [7] Ver folio 136 al 138 del expediente [8] Ver folio 136 al 138 del expediente [9] Ver folio 143 al 145 del expediente [10] Ver folio 85 del expediente [11] Ver folio 62 del expediente [12] Ver folio 85 del expediente [13] Ver folio 60 del expediente [14] Ver folio 62 del expediente [15] Ver folio 62 del expediente [16] Ver folio 62 del expediente [17] Ver folio 85 del expediente [18] Ver folio 62 del expediente