Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [CONCEPTO_PROCURADURIA_0000213_2021] Inicio CONCEPTO 213 DE 2021 () <Fuente: Archivo interno entidad emisora> PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN TEMA: Oficinas de Control Interno Disciplinario OCID SUBTEMA: Precisar el momento a partir del cual deben remitirse los procesos a la PGN, mientras se organiza una estructura que garantice la separación de funciones de investigación y juzgamiento En atención a sus consultas de la referencia, mediante las cuales solicita que se le dé alcance al concepto C-126– 2021, en el sentido de precisar el momento a partir del cual deben remitirse los procesos a la PGN, mientras se organiza una estructura que garantice la separación de funciones de investigación y juzgamiento; y si con ocasión de la sentencia de la Corte IDH, del 08/07/2020, las OCID pueden seguir imponiendo sanciones de destitución y suspensión con inhabilidad, sin que se violen los derechos políticos y civiles de los investigados, debido a que no tienen funciones jurisdiccionales, o, en estos eventos, los expedientes tendrán que enviarse a la PGN para que emita el fallo, me permito manifestarle lo siguiente: …Pues bien, frente a la entrada en vigencia del CGD y, en particular, respecto al cumplimiento de la garantía de separación de los roles de instrucción y juzgamiento, a continuación, se reitera la respuesta suministrada en el concepto C-126– 2021, cuyos apartes pertinentes se transcriben a continuación: Entonces, como la Ley 2094 /21, que modificó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, fue promulgada el 29 de junio de 2021 (1) –en consideración a la metodología de entrada en vigencia posterior a la promulgación, con diferentes plazos, empleada por el Congreso–, se concretan los siguientes eventos: - 30 de junio de 2021: entró en vigor el artículo 1. de la Ley 2094/21, relativo a las funciones jurisdiccionales (2) (en armonía con lo dispuesto en el artículo 74 ib. ). - 29 de diciembre de 2023: comienza a regir el artículo 7. de la Ley 2094/21, respecto a la prescripción de la acción disciplinaria (3). - 29 de marzo de 2022: entra a regir el resto de artículos del compendio normativo, es decir, tanto los de la Ley 2094 /21 como los del CGD.

Y, en este orden, en cuanto al régimen de transición se tiene que el 29 de marzo de 2022, Ios procesos disciplinarios en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal continuarán su trámite hasta su terminación, conforme a las reglas procesales previstas en la Ley 734 de 2002 sin perjuicio de la separación de roles de instrucción y juzgamiento y Ios procesos disciplinarios que se encuentren en un estadio anterior, se ajustarán al procedimiento establecido en el CGD.

Frente a escenarios de sucesión de leyes en el tiempo, como el que antecede, la Corte Constitucional ha dicho que «en materia de regulación de los efectos del tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites el respeto de los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad (4) […]. Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración legislativa»; es decir, «la competencia aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas superiores relativas a los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues ellos en sí mismos constituyen límites generales a la libertad de configuración legislativa» (5). […].

Precisamente, debido al respeto al principio de favorabilidad, como límite de la facultad de configuración del legislador, al emitir en la Directiva 13, del 16/07/2021, las directrices para que tanto las personerías como las OCID implementaran la separación de funciones de instrucción y juzgamiento en el proceso disciplinario, consignadas en la Ley 2094 /21, se indicó, con base en el artículo 13, que debían adoptarse las medidas necesarias para garantizar esta separación, y que en el evento en que dicha prerrogativa no pudiera satisfacerse, la PGN asumiría el conocimiento de las actuaciones a partir de la etapa de juzgamiento (procesos en los cuales ya se haya notificado el pliego de cargos).

Así las cosas, y aun cuando el legislador determinó que el artículo 13 ibidem [en armonía con el artículo 3.] (6) entraría en vigor el 29 de marzo de 2022, la autoridad disciplinaria no tiene alternativa distinta a la de aplicar la separación de funciones allí contemplada, con fundamento en el principio de favorabilidad (7) y de igualdad, toda vez que le concede mayores garantías de imparcialidad al sujeto disciplinable, de las cuales deben gozar no solo los servidores públicos elegidos por voto popular que sean investigados, sino todos los destinatarios de la ley disciplinaria; y en caso de que se acrediten las circunstancias que imposibiliten la implementación de dicha prerrogativa, la PGN adelantará la etapa de juzgamiento.

Aunado a ello, en cuanto a la competencia de las ocid para seguir imponiendo sanciones de destitución y suspensión con inhabilidad, a raíz de la sentencia de la Corte IDH, sin que se violen los derechos políticos y civiles de los investigados, debido a que no tienen funciones jurisdiccionales, se parte por señalar que a estas oficinas les corresponde conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la PGN y de las personerías distritales y municipales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.

(8), 3. (9), 92. (10) y 93. (11) del CGD. Esta atribución –que debe ejercerse en los términos que señale la ley, tal y como lo prevé el artículo 209 de la Constitución Política (12) – lleva implícita la facultad sancionatoria, la cual tiene que sujetarse a los principios de legalidad, y proporcionalidad y razonabilidad de la sanción disciplinaria, consagrados en los artículos 4.

(13) y 6. (14) ibidem. Así las cosas, como es dicha potestad disciplinaria, y no el reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales atribuido a la PGN, la que habilita a quienes la ostentan para imponer las sanciones en todos los procesos disciplinarios de su conocimiento, el envío de los expedientes a la Procuraduría se surtirá en caso de que las ocid no puedan garantizar la separación de funciones de instrucción y juzgamiento, y doble instancia (15). <NOTAS PIE DE PÁGINA> 1.

Cfr. Diario Oficial 51.720. 2. «artículo 1. Modifícase el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. // Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. // Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. // Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. // Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. // A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. // La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política. // La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta».

(Negrilla fuera de texto). 3. «artículo 7. <En lo relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir del 29 de diciembre de 2023 (Art. 73 )> Modifícase el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 33 Prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. // Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. // La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años.

La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia. // parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique». 4.

La favorabilidad que se reclama en materia disciplinaria está englobada en el derecho fundamental al debido proceso y hunde sus raíces en los artículos 44 a 47 de la Ley 153 de 1887. 5. Ver sentencia C-619/01. 6. «Artículo 3. Modificase el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: // Artículo 12. Debido proceso. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal. // En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.

Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido por el Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley». 7.

En la sentencia C-371/11, la Corte Constitucional puntualizó que «la favorabilidad ha sido consagrada como un principio rector del derecho punitivo, forma parte integral del debido proceso penal y se contempla como derecho fundamental intangible y de aplicación inmediata. Para su aplicación en materia penal no cabe hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales, pues el texto constitucional no establece diferencia alguna que permita un trato diferente para las normas procesales.

La decisión de si procede o no la aplicación de tal derecho, es un asunto que corresponde determinar al juez con competencia para conocer del proceso respectivo. La potestad para fijar la vigencia de una ley radica en el legislador y el precepto que prevé su vigencia hacia el futuro se limita a hacer expreso el principio de irretroactividad de la ley penal, como expresión del postulado de legalidad, sin que por ello se vulnere el principio de favorabilidad».

Se recomienda revisar, también, las sentencias C-301/93, C-304/94 y C-200/02. 8. «artículo 2. titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la procuraduría general de la nación e independencia de la acción. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. // Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […] La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política. […]». 9. «artículo 3. poder disciplinario preferente.

La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. // Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente». 10. «artículo 92. competencia por la calidad del sujeto disciplinable. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. // La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. // El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. // Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros. […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable». 11. «artículo 93. control disciplinario interno. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. // Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. […] En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. […]». 12. «artículo 209. […] La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 13. «artículo 4. legalidad.

Los destinatarios de este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización. La preexistencia también se predica de las normas complementarias. // La labor de adecuación típica se someterá a la aplicación de los principios de especialidad y subsidiariedad». 14. «artículo 6. proporcionalidad y razonabilidad de la sanción disciplinaria.

La imposición de la sanción disciplinaria deberá responder a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. // La sanción disciplinaria debe corresponder a la clasificación de la falta y a su graduación de acuerdo con los criterios que fija esta ley». 15. Cfr. artículos 92 y 93 del CGD. Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.© "Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación" Última actualización: 31 de diciembre de 2023