Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [CONCEPTO_PROCURADURIA_0000212_2021] Inicio Artículo NF CONCEPTO 212 DE 2021 () <Fuente: Archivo interno entidad emisora> PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN TEMA: Procedimiento SUBTEMA: Deberes frente al manejo de datos sensibles, privados y semiprivados en las actuaciones disciplinarias En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico frente al manejo de los datos sensibles, privados y semiprivados en las actuaciones disciplinarias, en especial, los deberes de los funcionarios en la recepción, tratamiento, administración y conservación de datos personales dentro de los asuntos de su competencia; las medidas a implementar para garantizar los derechos fundamentales de los titulares; la posibilidad de suprimir los datos sin autorización del titular; y la viabilidad de otorgar un tratamiento especial a los datos personales del quejoso o informante que pone en conocimiento actos de corrupción y, por lo tanto, arriesga su vida e integridad personal, me permito manifestarle lo siguiente: …Pues bien, comoquiera que esta Auxiliar Disciplinaria ya se ha pronunciado frente al tema, se transcribe, in extenso, el concepto C-175– 2021: [S]e parte por señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política, «[t]odas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley».
Es decir, solo la Constitución y la ley pueden fijar límites al ejercicio de este derecho fundamental y darle el carácter de reserva a cierta información (1). Sobre el particular, el artículo 115 del CGD señala que «[e]n el procedimiento disciplinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se cite a audiencia y se formule pliego de cargos o se emita la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales […]».
En consonancia con lo anterior, el artículo 19 -d) de la Ley 1712/14 (2) prevé que la información exceptuada por daño a los intereses públicos «[e]s toda aquella información pública reservada (3), cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: // […] // d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso […]».
Respecto a la legitimidad de la reserva de la información, y, en particular, de la actuación disciplinaria, en la sentencia C-491/07, la Corte Constitucional indicó lo siguiente: La ley debe establecer con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de reserva, (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas.
Los límites al derecho de acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos fundamentales y si además resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente legítima) y necesarios para tal finalidad (principio de proporcionalidad en sentido estricto), es decir, las medidas que establecen una excepción a la publicidad de la información pública deben ser objeto de un juicio de proporcionalidad.
Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las reservas establecidas […] (3) para asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario […]. Y en esa misma línea, en la sentencia T- 499 /13, se dijo al respecto: [L]a etapa probatoria propia de la investigación disciplinaria se encuentra sometida a reserva con fines constitucionalmente admisible[s], como son garantizar la presunción de inocencia al investigado y resguardar la imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario.
Después que se formule pliego de cargos o se profiera acto de archivo definitivo, la investigación se considera pública para proteger la pretensión subjetiva de «ejercer el control del poder político» que le asiste […] a cualquier ciudadano, ya que aquella pretensión integra el núcleo esencial del derecho de participación política que establece el artículo 40 de la Constitución Política.
Precisamente, la reserva de la investigación disciplinaria fue establecida por el legislador como una excepción al principio de publicidad de las actuaciones administrativas, con la finalidad única de amparar los derechos al buen nombre, a la intimidad e incluso al debido proceso del investigado. Por consiguiente, dicha reserva se viola cuando, estando en trámite la investigación disciplinaria, se ponen en conocimiento de personas que no tienen reconocida la calidad de sujetos procesales, un hecho puntual, una diligencia o una prueba recaudada en la fase de instrucción procesal.
De allí que se le[s] exija a los sujetos intervinientes total hermetismo frente a las actuaciones que se adelantan en esa fase, porque las pruebas que se acopian y las averiguaciones que se realizan, al ser filtradas o de conocimiento público, podrían llegar a fracasar. (4) De manera que la reserva de la actuación disciplinaria está fundamentada en el cgd.
Su finalidad es la de salvaguardar el buen nombre, la intimidad, la presunción de inocencia de quienes se encuentren vinculados a la actuación y evitar una posible violación al debido proceso; y también la de resguardar la imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario. Sin embargo, en el artículo 27 de la Ley 1437/11 se previó la inoponibilidad de la reserva, así: «El carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible […] a las autoridades administrativas que, siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones.
Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo» (5). En la sentencia C- 951 /14, la Corte Constitucional consideró lo siguiente: [L]o que establece el artículo 27 […] es una “excepción a la excepción” de la reserva de cierta información y documentos, cuando quien los solicita es una de las autoridades enunciadas en la norma, a quienes es inoponible dicha reserva.
El legislador estatutario regresa a la regla general de acceso a la información sin restricciones, en atención a la calidad de los peticionarios y a que su objeto está relacionado con el “debido ejercicio de sus funciones”. […] el levantamiento de la reserva para dichas autoridades no implica que la información y documentos a los que acceden pierdan su carácter de confidencialidad, toda vez que el funcionario está obligado a mantener la reserva, como lo dispone la parte final del artículo 27 […] no se trata de la solicitud de cualquier autoridad, sino de aquella facultada de forma específica para ello.
La aparente generalidad con que la disposición se refiere a autoridades “judiciales, legislativas y administrativas”, no lo es en realidad, toda vez que la misma norma estatutaria estipula que la solicitud de información o documentos reservados debe provenir de autoridades (i) constitucional y legalmente competentes para ello y que (ii) debe tener conexidad con el ejercicio de las funciones de estas autoridades.
En otras palabras, no es que la inoponibilidad de la reserva pueda invocarse por cualquier autoridad judicial, legislativa o administrativa para cualquier asunto y sin mayor motivación; por el contrario, el levantamiento de la reserva que implica la solicitud de tales funcionarios exige que se trate de cuestiones relacionadas con sus funciones, esto es, con las competencias que ostentan y que dicha información la requieren para su debido ejercicio.
La precitada salvedad incorporada en el cpaca está en consonancia con los artículos 10 a) y 13 b) de la Ley 1581 de 2012 (6) que señalan que a la entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial se le podrá suministrar la información catalogada como sensible, sin que se requiera autorización (7) del titular.
Además, en el concepto C-64– 17 efectuaron las siguientes precisiones respecto a la reserva de la actuación disciplinaria: 1. Si bien el levantamiento de la reserva se pregona de la actuación disciplinaria, esta no se extiende a aquellos documentos que por disposición legal tienen el carácter de reservados permanentemente, como es el caso de los relacionados en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011.
Por esta razón, en principio, no pueden ser consultados y mucho menos reproducidos por el quejoso. // 2. Ahora, de los demás documentos de la actuación, en virtud del levantamiento de la reserva procesal, puede solicitar el acceso y copia de los mismos [sic], siempre y cuando agote los requisitos exigidos por el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, […] pues al no tratarse de una actuación procesal y no corresponder a uno de los sujetos procesales, se entiende que debe regirse por el derecho de petición consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (8).
Así mismo, sobre el acceso a documentos o sistemas de información, que en principio no tendría un acceso restringido, es necesario reiterar que si en él se allega información específica sobre asuntos que tienen reserva también existiría limitación para su acceso. // Ello es así en atención a que la información sensible que protege el artículo 95 del CDU [ahora artículo 115 del CGD] no sólo es la procesal relacionada con la actuación disciplinaria concebida materialmente como un expediente de tal índole, sino toda aquella que se pueda implantar en otros medios de almacenamiento y que contengan referencias específicas a piezas procesales o de «actuaciones» que están insertas en un proceso disciplinario con reserva. […].
La existencia de un aplicativo de gestión que implique el conocimiento de hechos puntuales de la actuación, una diligencia o una prueba recaudada en esta, generaría por si una violación a la mencionada reserva. No así si se trata de documentos generales que no entreguen información concreta de la actuación que pueda comprometer la intimidad, buen nombre o la presunción de inocencia del investigado, o revelen el contenido de las pruebas allí recaudadas.
En esa medida, es deber de la autoridad competente garantizar la reserva de la actuación disciplinaria, la cual se levantará una vez se formule pliego de cargos o se cite a audiencia, o se emita la providencia que ordene el archivo definitivo. No obstante, hay información o documentos que, sin perjuicio de la etapa en la que se encuentre el proceso, siempre serán reservados.
Por ende, tendrá que mantenerse la reserva ( v.g. en cuaderno separado o impidiéndoles a los sujetos procesales su reproducción) y solo proporcionar aquellos datos que, aun cuando obren en el documento reservado, no ostenten tal carácter; o entregar el susodicho documento, pero con la supresión de los datos reservados. (9) Y frente a las autoridades habilitadas para acceder a esta clase de información, advertirles que deberán garantizar su confidencialidad (10) y darle el tratamiento de dato sensible que ordena la ley (11).
De otra parte, en cuanto a la viabilidad de otorgar un tratamiento especial a los datos personales del quejoso o informante que pone en conocimiento actos de corrupción y, por lo tanto, arriesga su vida e integridad personal, se citan, a continuación, los incisos pertinentes del concepto C- 51 –2016, reiterado en el concepto C-232 – 2019: [D]entro del cuerpo normativo de la Ley 734 de 2002 [leáse ahora CGD] no existe ninguna norma relacionada con la posibilidad de aplicar la reserva de identidad del quejoso.
Por el contrario, en el parágrafo del artículo 90 [ahora artículo 110 del CGD] se le da la posibilidad de intervenir en aspectos específicos del proceso, como lo son el aporte de pruebas o la impugnación de las decisiones de archivo o del fallo absolutorio. Sin embargo, es de aclararse que en diferentes instrumentos internacionales se trata el tema de la protección al denunciante, como es el caso de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción: «Artículo 33.
Cada Estado parte considerará la posibilidad de incorporar en su ordenamiento jurídico interno medidas apropiadas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos tipificados con arreglo a la presente Convención».
Igualmente, en el caso del proceso penal, la Ley 418 de 1997 determinó medidas de protección a los intervinientes en el proceso penal: // «Artículo 67. Créase con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación, el "Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía", mediante el cual se les otorgará protección integral y asistencia social, lo mismo que a sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y al cónyuge, compañera o compañero permanente, cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran peligro por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal.
En los casos en que la vida del testigo o denunciante se encuentre en peligro, la Fiscalía protegerá la identidad de los mismos [sic]». Como se puede observar, la normatividad [sic] es específica en materia penal, dejando por fuera de estas medidas a quien funge como denunciante en materia disciplinaria, razón por la cual no es posible pregonar que pueda hacerse extensiva en otras áreas, por la especificidad de la norma. // En conclusión, en materia disciplinaria no hay ninguna norma que ampare la identidad del denunciante, sin que sea posible para ello acudir a la normatividad [sic] penal. <NOTAS PIE DE PÁGINA> 1.
La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé en el «artículo 24. informaciones y documentos reservados. < Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley […]». 2. «Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones». 3. «artículo 6. definiciones. //[…]// d) Información pública reservada.
Es aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos y bajo cumplimiento de la totalidad de los requisitos consagrados en el artículo 19 de esta ley […]». 4. En este mismo sentido, en la sentencia C- 37 /96 (que estudió la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia), la Corte, al abordar la reserva de la información procesal, indicó que «es deber esencial de los funcionarios judiciales garantizar igualmente los demás derechos de rango superior o legal, en particular los constitucionales fundamentales, que de una forma u otra deban ser protegidos a lo largo del proceso.
Es así como, por ejemplo, el juez debe abstenerse de divulgar la información reservada contenida en un expediente, o de opinar públicamente acerca de ella. En estos eventos se encontrarían comprometidos derechos de altísimo rango constitucional, como la dignidad, la intimidad, la honra y el buen nombre, cuya protección debe ser integral y permanente». 5.
Artículo modificado por el artículo 1. de la Ley 1755/15. 6. La precitada ley estatutaria indica en el «artículo 10. casos en que no es necesaria la autorización. La autorización del Titular no será necesaria cuando se trate de: // a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial;» y en el «artículo 13. personas a quienes se les puede suministrar la información. La información que reúna las condiciones establecidas en la presente ley podrá suministrarse a las siguientes personas: // […] // b) A las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial;». 7.
Es decir, el consentimiento previo, expreso e informado del titular para llevar a cabo el tratamiento de datos personales ( cfr. art. 3. de la Ley 1581/12). 8. En este sentido, también pueden revisarse las consultas C-8-2011, C-45-2013, C-98-2013, C-5-2017 y C-64-2017. 9. Puntualmente, sobre la información que reposa en las hojas de vida, se ha precisado que «la reserva solo aplica para los apartes, datos e informaciones sensibles y propios del derecho a la intimidad que allí reposen (como dirección del domicilio, números de teléfono o datos de contacto personales, referencias familiares o personales).
Es decir, los soportes de títulos académicos, formación y méritos adquiridos no [son] objeto de reserva». (Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión; providencia del 17/03/2021, rad. 15001233300020210018900, recurso de insistencia; m. p. Fabio Iván Afanador García). 10. CGD, «artículo 38. Deberes. Son deberes de todo servidor público: // […] // 5.
Utilizar los bienes y recursos asignados para el desempeño de su empleo, cargo o función, las facultades que le sean atribuidas, o la información reservada a que tenga acceso por razón de su función, en forma exclusiva para los fines a que están afectos». 11. Es decir, debe garantizar la protección, reserva, seguridad, confidencialidad, acceso y circulación restringida de ese documento, al tenor de lo establecido en los artículos 4., 17 y 18 de la Ley 1581/12.
Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.© "Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación" Última actualización: 31 de diciembre de 2023