Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [CONCEPTO_PROCURADURIA_0000128_2021] Inicio CONCEPTO 128 DE 2021 () <Fuente: Archivo interno entidad emisora> PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN TEMA: Oficinas de Control Interno Disciplinario OCID SUBTEMA: Procedencia de la revocatoria directa de los autos de archivo definitivo proferidos por las ocid/ Conductas de competencia de la JEP En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno a la procedencia de la revocatoria directa de los autos de archivo definitivo proferidos por las ocid, en etapa de indagación preliminar o investigación disciplinaria, por conductas que son de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, me permito manifestarle lo siguiente: …Pues bien, con el fin de emitir un pronunciamiento frente al tema por el cual se indaga, resulta necesario partir por recordar que la Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante LEJEP), consagró en los artículos 8.
(1) y 36. (2), el ámbito de competencia de la JEP; allí se indica que conocerá de manera preferente y exclusiva las conductas cometidas con anterioridad al 01-12-2016 ( ratione temporis ) (3), por causa, con ocasión, o en relación directa o indirecta con el conflicto armado ( ratione materiae ) (4), por quienes en él participaron, en particular, respecto a las conductas consideradas graves infracciones al dih o graves violaciones de los dd. hh.
( ratione personae ) (5). Aunado a ello, del contenido del artículo 79, literal j) ibidem, se establece que el órgano investigador ordinario (pgn, ocid, entre otros) continuará adelantando las investigaciones sobre los hechos o conductas de competencia de la JEP hasta el día en que la Sala de Reconocimiento, una vez concluidas las etapas legales que le corresponde surtir, anuncie públicamente que en tres meses presentará al Tribunal para la Paz su resolución de conclusiones; en este momento, el órgano investigador ordinario remitirá la totalidad de las actuaciones y perderá competencia respecto de ellas.
Y que, frente a estos procesos, el investigador ordinario solo podrá realizar actos de indagación e investigación, según el procedimiento aplicable, y se abstendrá de proferir sentencias, imponer medidas de aseguramiento, ordenar capturas o cumplir las que previamente se hayan ordenado, que involucren a personas cuyas conductas son competencia de la JEP (6) Es decir: a partir de la entrada en vigencia de la JEP, y ante la coexistencia de competencias entre la autoridad ordinaria (de carácter disciplinario) y la transicional para investigar las referidas conductas, se define una regla procesal de traspaso de competencia de estos órganos investigadores a la JEP, encaminada a evitar la paralización de dichas investigaciones, mientras se surte su tránsito definitivo.
La regla se traduce en que el órgano disciplinario conservará la competencia (ultractiva) y respetando las restricciones arriba mencionadas hasta tanto concurran los siguientes requisitos: i) se demuestre que los asuntos cumplan los tres criterios de competencia de la JEP; ii) se profiera una decisión judicial que así lo acredite; y iii) se haya emitido decisión de cierre de la investigación en el proceso ordinario; pero, si para la fecha de entrada en vigencia de la LEJEP, ya se hubiese proferido pliego de cargos, la competencia continuará hasta cuando se practiquen las pruebas solicitadas y las decretadas de oficio.
(7) Así, tan pronto se constate la ocurrencia de estos tres eventos, se predicará la competencia exclusiva de la JEP. Por ende, con base en la regla general de competencia y sus correspondientes restricciones, en el escenario ordinario, la autoridad disciplinaria solo puede adelantar la etapa instructiva y se abstendrá de tomar decisiones, como autos de terminación de proceso y archivo del expediente (8); también se abstendrá de llevar a cabo actividades de investigación que limiten el margen de acción del investigado; desde luego, como no se tiene competencia para adelantar la etapa del juicio, no podrá proferir la decisión de cargos (9) ni dictar fallo, pero sí practicar las pruebas de descargos en los procesos en los que ya se hubieren emitido los cargos cuando entró en vigor la LEJEP.
Ahora, respecto a la revocatoria directa, cabe señalar que es una prerrogativa de la administración para enmendar, en forma directa o a petición de parte, sus actuaciones «cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deban fundarse. Igualmente, cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales» (causales de revocación previstas en artículo 124 del cdu).
En el concepto C-155 – 2011 se indicó lo siguiente: Conforme al parágrafo del artículo 48 de la Ley 1474, el procurador podrá revocar de oficio, o asumir directamente el conocimiento de la petición de revocatoria de las siguientes providencias, sea cual fuere la naturaleza de la falta: // Los fallos sancionatorios // Los autos de archivo // De otra parte, se le concede también la facultad para revocar los fallos absolutorios, pero solo cuando estos se hubieren proferido en procesos adelantados por faltas disciplinarias constitutivas de violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. // En los tres casos anteriores, la facultad en comento está referida tanto a las providencias proferidas por cualquier funcionario de la Procuraduría como a las que profiera cualquier otra autoridad disciplinaria.
Entonces, de cara a la finalidad de la regla general de traspaso de competencias del escenario ordinario al transicional cual es la no paralización de los procesos y en consideración al desconocimiento de la restricción que impide que la autoridad disciplinaria adopte decisiones de fondo que conlleva la violación al debido proceso, y como la decisión de terminación del proceso está ejecutoriada, lo procedente es la revocatoria de oficio de ese auto; para ello, se deberá poner en conocimiento de tal situación a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, con el fin de que efectué el respectivo análisis y, si es el caso, proyecte la decisión que corresponda, según lo dispuesto en la Directiva 11 de 2007. <NOTAS PIE DE PÁGINA> 1. «artículo 8. naturaleza.
La Jurisdicción Especial para la Paz (jep) […] conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1 de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo [sic], en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos, sin perjuicio de lo dispuesto en materia de competencia que consagran los artículos 62 63 64 65 66 67 68 69 y 70 de la presente ley […]». 2. «artículo 36. prevalencia. La jep conforme a lo establecido en el Acto Legislativo número 01 de 2017, prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias, fiscales o administrativas por conductas cometidas con ocasión, por causa y en relación directa o indirecta con el conflicto armado, al absorber la competencia exclusiva sobre dichas conductas». 3. «artículo 65. ámbito de competencia temporal.
La jep ejercerá su competencia temporal en los términos establecidos en el artículo transitorio 5. del Acto Legislativo número 01 de 2017». En dicho Acto Legislativo se señala lo siguiente: «Artículo transitorio 5. Jurisdicción Especial para la Paz. La Jurisdicción Especial para la Paz (jep) […] conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad al 1. de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo [sic], en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los derechos humanos. […] Cuando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que la jep tiene competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de diciembre de 2016, la jep mantendrá su competencia respecto de ellos si con posterioridad a esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones propias y alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del Sistema […]». 4. «artículo 62. competencia material. […] la Jurisdicción Especial para la Paz es competente para conocer de los delitos cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, entendiendo por tales todas aquellas conductas punibles donde la existencia del conflicto armado haya sido la causa de su comisión, o haya jugado un papel sustancial en la capacidad del perpetrador para cometer la conducta punible, en su decisión de cometerla, en la manera en que fue cometida o en el objetivo para el cual se cometió, cualquiera sea la calificación jurídica que se le haya otorgado previamente a la conducta.
La relación con el conflicto abarcará conductas desarrolladas por miembros de la Fuerza Pública con o contra cualquier grupo armado ilegal, aunque no hayan suscrito el Acuerdo Final de Paz con el Gobierno nacional […]». 5. «artículo 63. competencia personal. El funcionamiento de la jep es inescindible y se aplicará de manera simultánea e integral a todos los que participaron directa e indirectamente en el conflicto armado, en los términos de este artículo, y sus decisiones ofrecerán garantías de seguridad jurídica a todos los anteriores. […] La jep también se aplicará respecto de los agentes del Estado que hubieren cometido delitos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, aplicación que se hará de forma diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico.
En dicho tratamiento deberá tenerse en cuenta la calidad de garante de derechos por parte del Estado. Respecto de agentes del Estado no integrantes de la fuerza pública, la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz únicamente comprenderá a quienes hayan manifestado voluntariamente su intención de someterse a la jep. […] parágrafo 2.
Se entiende por agente del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como miembro de las corporaciones públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus entidades descentralizadas, territorialmente y por servicios, miembros de la Fuerza Pública sin importar su jerarquía, grado, condición o fuero que haya participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado.
Para que tales conductas puedan ser consideradas como susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, estas debieron realizarse mediante acciones u omisiones cometidas en el marco y con ocasión del conflicto armado interno y sin ánimo de enriquecimiento personal ilícito, o en caso de que existiera, sin ser este la causa determinante de la conducta delictiva […]». 6.
En la sentencia C-80/18, la Corte Constitucional precisó que «[e]l artículo 79 especifica las diferentes funciones a cargo de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas (en adelante srv). // El literal a es constitucional en cuanto es una expresión de la competencia prevalente de la jep, de la que se deriva la facultad de la srv para definir si los hechos son de su competencia por guardar relación con el conflicto armado interno (art. transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017). // Los literales b y c establecen la recepción por parte de la srv de informes de fuentes institucionales como la Fiscalía, la Procuraduría, la Contraloría y la Rama Judicial […]; con el fin de iniciar el proceso ante la jep.
Esta función es también una expresión de la competencia prevalente de la jep (art. transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2017), pues permite el traspaso de información de otras jurisdicciones e instancias a las jep, para que esta ejerza dicha competencia. […] El literal j define una regla procesal de traspaso de competencia de la jurisdicción ordinaria a la jep.
De esta manera, la jurisdicción ordinaria continuará ejerciendo competencia hasta que la srv anuncie públicamente que en tres meses presentará al Tribunal para la Paz su resolución de conclusiones. Esta regulación permite que no se suspendan las investigaciones y procesos penales hasta tanto la srv no se encuentre próxima a presentar el informe, con el fin de evitar que se suspenda la labor de investigación de los delitos que pasarán a competencia de la jep. // El inciso tercero del literal j establece que, en atención a la competencia exclusiva de la jep, los funcionarios de la jurisdicción ordinaria solo podrán realizar acciones de indagación e investigación, absteniéndose de proferir sentencias, imponer medidas de aseguramiento, ordenar capturas, o cumplir las que previamente se hayan ordenado, y que involucren a personas cuyas conductas son de competencia de la jep.
Esta regulación está ajustada al postulado constitucional sobre competencia prevalente de la jep. // Sin embargo, la norma debe interpretarse en los términos en que esta Corte condicionó, mediante Sentencia C-025 de 2018, el artículo 22 del Decreto Ley 277 de 2017 […]. Al decidir sobre su constitucionalidad, sostuvo la Corte: // “238. […], es posible hallar un punto medio en que la Fiscalía no deba suspender los procesos seguidos contra quienes se hallan inmersos en el sivjrnr, para no poner en riesgo los derechos de las víctimas a obtener justicia (p.e. por la ocurrencia del fenómeno de la prescripción de la acción penal), pero sin que los beneficiarios de la libertad condicionada, puedan ser requeridos para actividades en que se limiten sus márgenes de acción, esto es, el poder ser sometidos a imputaciones, acusaciones, juicios e incluso actividades de investigación como interrogatorios de indiciado o rendición de testimonios, incluso reconocimientos en fila de personas etc. // 239.
De esa manera, la Fiscalía podrá continuar con la investigación hasta tanto cumpla con la remisión efectiva a la Jurisdicción Especial para la Paz, proceso que deberá atender al tránsito respectivo que implica la puesta en marcha de la jep, por lo que, en el entretanto, su competencia como ente investigador continuará incólume, pero con las anotadas restricciones en frente de los beneficiarios de este trámite”. // 240.
Así las cosas, la Corte comparte la posición adoptada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la que a través de auto AP5069-2017 (50655) del 9 de agosto de 2017, señaló: // “Dado el imperativo de conocer la verdad, no podrá suspenderse el curso de las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación, pero para tal efecto debe entenderse el ámbito de su investigación en los términos definidos en la Ley 906 de 2004, es decir, como la búsqueda y recaudo de elementos materiales probatorios y evidencia física en orden a reconstruir la conducta motivo de averiguación (numeral 3 del artículo 250 de la Constitución), de manera que se excluyen actividades tales como las órdenes de captura, los interrogatorios, la formulación de imputación, la imposición de medidas de aseguramiento, la acusación, etc.
Y, desde luego, ello conlleva, con mayor razón, la suspensión de los juicios en trámite.” // 241. En estas condiciones la norma se declarará exequible condicionadamente, entendiéndose que la suspensión se refiere a la competencia para adoptar decisiones que impliquen afectación de la libertad, la determinación de responsabilidades y la citación a práctica de diligencias judiciales, pero en lo demás, el proceso ha de continuar”. // La regulación del inciso tercero del literal j recoge la anterior línea jurisprudencial, pero no incluye dentro de las limitaciones de la jurisdicción ordinaria la “citación a prácticas de diligencias judiciales”, razón por la cual condicionará la disposición a que se entienda que los órganos y servidores públicos que continúen las investigaciones a que se refiere el inciso tercero del literal j del artículo 79, tampoco podrán ordenar respecto de las personas sometidas a la jurisdicción especial, la citación a la práctica de diligencias judiciales.
Lo anterior no implica suspender las investigaciones a cargo de la Fiscalía General de la Nación, cuya competencia se mantiene vigente en relación con la búsqueda y recaudo de elementos materiales probatorios y evidencia física en orden a reconstruir la conducta motivo de averiguación (numeral 3 del artículo 250 de la Constitución). […] En virtud de lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 79 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión, excepto: // - El inciso tercero del literal j que se condicionará en el sentido de que: a) la norma aplica adicionalmente a las conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas; y b) los órganos y servidores públicos que continúen las anteriores investigaciones, a que se refiere la norma, no podrán ordenar la citación a la práctica de diligencias judiciales; […]».
Sumado a lo anterior, en la providencia TP-SA 245, del 20/05/21, la Sección de Apelaciones indicó que «la suspensión de procesos […] disciplinarios […] de competencia de la jep, procede si han sido priorizados por la Jurisdicción, salvo si están en fase de investigación, “evento en el cual las autoridades responsables deben continuar la actividad investigativa, lo cual se entiende como una competencia ejercida ultraactivamente” en cuanto tiene que ver con actos investigativos, los cuales prosiguen bajo las restricciones que vienen de señalarse ¯de forma general, sin tomar determinaciones que afecten la libertad o definan responsabilidad o que impliquen citaciones a diligencias¯.
Ello con los propósitos de no comprometer su seguridad y su margen de acción o de maniobra para cumplir con las trascendentes obligaciones adquiridas [por la jep] y no poner en riesgo los derechos de las víctimas a obtener justicia». 7. Cfr. jurisprudencia transicional: auto tp-sa 286/19, y sentencias tp-sa 245/21 y srt-st-113/2021, entre otras. 8.
En el concepto C-259 – 2019 se señaló que «De los autos interlocutorios –que, como ya se dijo, son aquellos que la autoridad disciplinaria profiere cuando debe evaluar un aspecto sustancial del informe/queja, o de la actuación–, cabe mencionar, entre otros, los que conllevan la decisión de archivo, tales como […] los autos de terminación del proceso […].
En cuanto a los autos de terminación del proceso, se advierte que son aquellos que se profieren cuando –una vez asumido el conocimiento del asunto– al evaluar el mérito de la actuación disciplinaria (en cualquiera de sus etapas), se observa que no es procedente continuarla porque concurre una de las siguientes causales legales, plenamente demostradas: – el hecho atribuido no existió, – la conducta no es falta disciplinaria, – el investigado no cometió la conducta, – existe una causal de exclusión de responsabilidad o – la actuación no podía iniciarse o proseguirse.
En este auto se declarará la terminación del proceso con fundamento en la causal invocada y se ordenará el archivo definitivo de las diligencias. Además, como resuelven de fondo el asunto, son controvertibles: deben ser informadas al quejoso para que, si así lo estima, los apele. Hacen tránsito a cosa juzgada material. En la nota al pie se dejó consignado lo siguiente: «[…] A manera de antecedente, se trae a colación el artículo 151 de la Ley 200/95 que disponía que “[p]rocederá el archivo definitivo de la investigación disciplinaria cuando se demuestre […] que la acción no podía iniciarse o proseguirse por prescripción o muerte del implicado cuando se trate de uno solo […]”.
Al respecto, cabe indicar que la ejemplificación de esta causal se dejó atrás, toda vez que no son los únicos eventos que pueden enmarcarse allí: v. g. cuando la persona contra quien se está adelantando la actuación no es sujeto disciplinable». 9. Debe resaltarse que la autoridad disciplinaria formulará cargos al investigado cuando –cerrada la etapa de investigación disciplinaria– estén objetivamente probados los hechos que puedan constituir faltas disciplinarias, y cuando se hayan recaudado pruebas que comprometan su responsabilidad (art. 162 del cdu); y es con dicha providencia que se inicia la etapa del juicio bajo la égida del cdu; en ella se materializa la acusación, se califica ¯provisionalmente¯ la falta (art. 163 ibidem ); respecto a esta pieza procesal, en la providencia T- 418 /97, la Corte Constitucional expresó que «[e]l auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquella el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cuál es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa».
A su vez, el Consejo de Estado indicó que «[e]l pliego de cargos puede decirse que es una relación o resumen de las faltas o infracciones que concreta la imputación jurídico fáctica enrostrada al funcionario público o particular que cumple funciones públicas sometido a investigación, y de otro lado, que es la pieza que delimita el debate probatorio y plantea el marco de imputación para su defensa y al investigador para proferir congruentemente y conforme al debido proceso el fallo correspondiente» (Sección Segunda, Subsección A, providencia del 16/02/12, rad. 11001-03-25-000-2010-00048-00( 0384-10 ) c. p. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren).
Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.© "Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación" Última actualización: 31 de diciembre de 2023