Concepto 81 de 2022 — Procuraduría

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [CONCEPTO_PROCURADURIA_0000081_2022] Inicio Artículo NF2 NF3 NF10 NF11 NF12 NF15 NF16 NF25 NF26 NF34 NF38 CONCEPTO 81 DE 2022 <Fuente: Archivo interno entidad emisora> PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN TEMA: Procedimiento SUBTEMA: Forma de contabilización del término de investigación disciplinaria con la entrada en vigencia del CGD/Posibilidad de remitir a las personerías las actuaciones disciplinarias tramitadas por faltas cometidas por particulares antes del 29/03/2022 / Regla general de tránsito legislativo / Principio de legalidad C-101-2019 En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno a la forma de contabilización del término de investigación disciplinaria con la entrada en vigencia del cgd; la manera en que opera el principio de legalidad, en su componente de tipicidad, ante la sucesión de leyes en el tiempo; y la posibilidad de remitir a las personerías las actuaciones disciplinarias tramitadas por faltas cometidas por particulares antes del 29/03/2022, me permito manifestarle lo siguiente: …Pues bien, comoquiera que el tema por el cual se indaga ya había sido abordado por esta dependencia, se transcribe, in extenso, el concepto C-14-2022, que inicia citando los apartes pertinentes del concepto C-98 – 2021: [S]obre el particular, cabe iniciar por señalar que en el título xii, denominado transitoriedad, vigencia y derogatoria de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) se previó lo siguiente: artículo 263. artículo transitorio. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. […]. artículo 265. vigencia y derogatoria. <Artículo modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> Las disposiciones previstas en la presente ley [léase Ley 2094 /21], y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] parágrafo 1. El artículo 1. de la presente Ley [léase Ley 2094/21], relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. // parágrafo 2.

El artículo 7. de la presente ley [léase Ley 2094/21] entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011. Aunado a ello, el artículo 74 de la Ley 2094/21 consagra que «[e]l reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. // En todos los procesos en los cuales se investiguen servidores de elección popular se adoptarán las medidas internas para garantizar que el funcionario que formule el pliego de cargos no sea el mismo que profiera el fallo, mientras entra en vigencia esta ley. // Los expedientes disciplinarios contra servidores públicos de elección popular que, a la entrada en vigencia de esta ley, estén en curso en las personerías municipales serán enviados inmediatamente a la Procuraduría General de la Nación […]».

Sobre el particular, debe recordarse que, en virtud de la cláusula general de competencia, el legislador está facultado para definir la técnica que empleará al regular la entrada en vigencia de las leyes (1); y la aquí analizada es «un típico ejemplo de lo que se conoce en la doctrina como vigencia sucesiva de una ley, por oposición a la vigencia sincrónica.

Esta última ocurre cuando todas las disposiciones constitutivas de la ley entran en vigencia simultáneamente, mientras que la primera se presenta cuando tal vigencia va dándose parcialmente, en el tiempo, a medida que las circunstancias previstas por el legislador la hacen exigible (2). Entonces, como la Ley 2094 /21, que modificó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, fue promulgada el 29 de junio de 2021 (3) en consideración a la metodología de entrada en vigencia posterior a la promulgación, con diferentes plazos, empleada por el Congreso–, se concretan los siguientes eventos: - 30 de junio de 2021: entró en vigor el artículo 1o de la Ley 2094/21, relativo a las funciones jurisdiccionales (4) (en armonía con lo dispuesto en el artículo 74 ib. ). - 29 de diciembre de 2023: comienza a regir el artículo 7o de la Ley 2094/21, respecto a la prescripción de la acción disciplinaria (5). - 29 de marzo de 2022: entra a regir el resto de artículos del compendio normativo, es decir, tanto los de la Ley 2094 /21 como los del cgd.

Y, en este orden, en cuanto al régimen de transición se tiene que el 29 de marzo de 2022, Ios procesos disciplinarios en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal continuarán su trámite hasta su terminación, conforme a las reglas procesales previstas en la Ley 734 de 2002 ¯sin perjuicio de la separación de roles de instrucción y juzgamiento¯; y Ios procesos disciplinarios que se encuentren en un estadio anterior, se ajustarán al procedimiento establecido en el cgd.

Frente a escenarios de sucesión de leyes en el tiempo, como el que antecede, la Corte Constitucional ha dicho que «en materia de regulación de los efectos del tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites el respeto de los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad (6) […]. Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración legislativa»; es decir, «la competencia aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas superiores relativas a los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues ellos en sí mismos constituyen límites generales a la libertad de configuración legislativa (7). […].

A continuación, se relacionan las reglas de aplicación de la ley general en el tiempo que la jurisprudencia ha venido trazando; veamos: 1.- Las normas rigen hacia el futuro. 2.- Las normas sustanciales (materia sancionatoria y punitiva), la regla general es la irretroactividad ( nullum crimen, nulla poena sine lege) (8). La excepción es la siguiente: «las normas más favorables son susceptibles de ser aplicadas retroactivamente, como si hubieran estado vigentes en el momento en que ocurrieron los hechos (9). 3.- Por el contrario, las normas procesales o de trámite entran a regir inmediatamente, debido a su carácter público; así lo establece, en términos generales, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso: Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir». // Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones […]».

Como esta -regla aplicable al tránsito de las leyes rituales- no proviene de la Constitución Política, y en virtud del margen de configuración normativa, el legislador cuenta con libertad para optar por «regímenes de transición, en los que puede aplazar su entrada en vigencia para determinadas relaciones jurídicas o en los que puede tener efectos sobre relaciones jurídicas en curso (10), siempre que no desconozca el principio de favorabilidad, (11) dentro del contexto de los aspectos estructurales del régimen procesal correspondiente (12).

Entonces, al revisar la transitoriedad prevista en el artículo 263 del cgd, se advierte que el legislador disciplinario diseñó una fórmula diferente al principio de aplicación general e inmediata de las normas procedimentales (13), al prescribir la aplicación ultraactiva (o preservación de la vigencia del cdu) de las ritualidades del procedimiento contemplado en la Ley 734 de 2002 a todos los procesos disciplinarios en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal al entrar en vigencia el cgd, y la aplicación inmediata del cgd para los demás eventos.

Ahora bien, el artículo 8o del cgd prevé que «[e]n materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, sustancial o procesal de efectos sustanciales, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable […]». Colígese, entonces, que las normas procesales son dos clases: las que tienen contenido sustancial, frente a las cuales resulta claro que al aplicarlas debe tenerse en cuenta el principio de favorabilidad; y las simplemente procesales (14), que como se limitan a señalar ciertas ritualidades del proceso que no afectan (ni positiva ni negativamente) a los sujetos procesales, no les resulta aplicable dicho principio (15).

En este orden, se tiene que como uno de los elementos procesales que el legislador está facultado para regular y definir es, precisamente, el de las etapas, y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos (16), el artículo 213 del cgd establece que la investigación tendrá una duración de seis meses; norma que, en efecto, contempla una reducción de la mitad del tiempo indicado en el artículo 156 del cdu.

A pesar de ello, no puede pregonarse, por esa sola circunstancia, la aludida favorabilidad, porque, en principio, esta sería una norma simplemente procesal; además, el legislador consideró razonable y proporcionada la disminución del término, en consideración a que el nuevo modelo disciplinario fue concebido para permitir, de manera más célere, la realización material de los derechos sustanciales de los sujetos procesales.

En busca de ese fin, no solo redujo la duración de la etapa de investigación, también redefinió la procedencia y el objetivo de la indagación previa, suprimió la figura de la caducidad, incorporó los beneficios de la confesión y de la aceptación de cargos, incluyó dentro de los derechos del disciplinado la presentación de alegatos antes de la evaluación de la investigación y maximizó las garantías del debido proceso al ordenar que el funcionario instructor no fuera el mismo que adelante el juzgamiento, entre otras prerrogativas (17).

En suma, como ni la regla de aplicación general e inmediata de las normas procedimentales, con su respectiva excepción frente a los trámites en curso, ni el principio de favorabilidad resultan aplicables respecto a la disminución del término legal establecido para adelantar la etapa de investigación ¯que se presenta ante el tránsito del cdu al cgd¯, a las investigaciones que se estaban surtiendo al entrar en vigor el cgd, se les aplicará el término contemplado en el artículo 213 ibidem (18).

Por ende, si al 29/03/2022 se encuentra vencido el término de los seis meses, contados a partir de la apertura, y se han practicado las pruebas decretadas con miras a verificar los fines de la investigación, se deberá emitir la decisión en la que se declare cerrada la investigación y se ordene correr traslado para que los sujetos procesales presenten alegatos previos a la evaluación de la investigación (19).

En caso contrario, si faltan por recaudar las pruebas ordenadas, le corresponderá a la autoridad disciplinaria evaluar los supuestos para prorrogar la investigación; si ello no resulta factible, y no ha surgido prueba que permita formular cargos, deberá terminarse el proceso y archivarse definitivamente las diligencias (20). Aunado a lo anterior, en el concepto C-110 – 2022, se efectuó el siguiente alcance: [C]omo esta Auxiliar Disciplinaria ya se había pronunciado frente al tema en el concepto C-14 – 2022, se sintetiza que la regla general de tránsito legislativo en materia instrumental (art. 40 Ley 153/1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564/2012) (21) solo se aplica ante el silencio del legislador especial; y, en vista de que el legislador disciplinario previó, con fundamento en la cláusula general de competencia, su propio régimen de transición (art. 263 cgd) (22) la coexistencia material de reglas procesales sobre un mismo punto, se definirá bajo el amparo del régimen transitorio allí consagrado (23).

No obstante, cabe poner de presente que aun cuando el legislador goza de amplia libertad de configuración normativa, en virtud de la cláusula general de competencia, de raigambre constitucional (24), ella no es absoluta, pues no puede ejercerla desconociendo las normas superiores, como las relativas al debido proceso. Así lo indicó la Corte Constitucional, veamos: Por lo tanto, en relación con los efectos del tránsito de legislación procesal, el legislador puede adoptar una fórmula diferente a la del efecto general inmediato y prescribir para algunas situaciones especiales la aplicación ultraactiva de la ley antigua a todos los procesos en curso, pues, salvo los límites comentados, ninguna disposición superior se lo impide.

Así como el legislador tiene competencia para mantener en el ordenamiento las leyes hasta el momento en que encuentra conveniente derogarlas, modificarlas o subrogarlas, de igual manera puede determinar el momento hasta el cual va a producir efectos una disposición legal antigua, a pesar de haber proferido otra nueva que regula de manera diferente la misma materia.

La aplicación ultraactiva, entendida como la determinación legal según la cual una ley antigua debe surtir efectos después de su derogación, tiene fundamento constitucional en la cláusula general de competencia del legislador para mantener la legislación, modificarla o subrogarla por los motivos de conveniencia que estime razonables. Ahora bien, a pesar de lo anterior, la competencia aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas superiores relativas a los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues ellos en sí mismos constituyen l[í]mites generales a la libertad de configuración legislativa.

(Negrilla fuera de texto) (25). En este orden, a pesar de que la ultraactividad es excepcional y tiene que estar contemplada en la ley nueva -pues impide su progreso al evitar que la nueva ley responda inmediatamente a los cambios sociales- (26) en determinados eventos, debe acudirse a ella cuando la eficacia de la ley posterior a las situaciones jurídicas en curso (27) afecte principios constitucionales de obligatoria observancia, como lo es el debido proceso en sus distintas dimensiones.

Así las cosas, si la aplicación del efecto procesal inmediato del cgd a las situaciones jurídicas en curso conlleva una afectación al debido proceso, le corresponderá al juez disciplinario al momento de resolver el conflicto entre el cdu y el cgd, en estos excepcionales escenarios, aplicar el cdu, en virtud de la eficacia ultraactiva de la antigua ley.

(28) Frente a la manera en que opera el principio de legalidad, en su componente de tipicidad, ante la sucesión de leyes en el tiempo, en el concepto C-101 – 2019, se indicó lo siguiente: [P]ara las normas sustanciales (materia sancionatoria y punitiva), la regla general es la irretroactividad ( nullum crimen, nulla poena sine lege) (29).

La excepción es la siguiente: «las normas más favorables son susceptibles de ser aplicadas retroactivamente, como si hubieran estado vigentes en el momento en que ocurrieron los hechos (30). // 4.- En este orden, la retroactividad de la ley más benigna (31), por ejemplo, se aplicará i) si después de cometido un hecho típico surge otra ley con menor sanción, aun cuando el caso se encuentre definitivamente juzgado; ii) si después de cometida la falta disciplinaria reprochada, entra en vigencia una nueva ley que la hace desaparecer (atipicidad sobreviniente) (32); iii) si después de cometida la falta disciplinaria reprochada, entra en vigencia una nueva ley que la sigue considerando falta, pero de menor entidad.

Ahora, cuando las modificaciones se presentan en la estructura de la falta, la autoridad disciplinaria, antes de entrar a reconocer el principio de favorabilidad, debe analizar varias circunstancias: el tipo de falta (abierta, cerrada, en blanco), su naturaleza (instantánea, permanente o continuada). Frente al primer escenario, en la consulta C-83 – 2018 se efectuaron las siguientes consideraciones: De cara al asunto indagado, cobra especial relevancia esclarecer que la aplicabilidad del principio de benignidad respecto de los tipos en blanco ¯bien sea norma genérica o norma de reenvío¯, […] no puede marginarse de los límites de legalidad, pues so pretexto de una favorabilidad irrestricta, la autoridad disciplinaria no se encuentra facultada para trascender de su rol de aplicador del derecho a productor de normas (actividad propia del legislador) (33).

Sobre el particular, se señala que aun cuando no se discute la plena aplicación del susodicho principio si la modificación favorable del tipo es producida por una reforma del texto de la propia norma en blanco, jurisprudencialmente (34) se ha aceptado que se predique la favorabilidad cuando sea la norma de reenvío o integradora la que introduzca cambios benéficos, únicamente cuando esas alteraciones tengan la virtualidad de afectar el núcleo básico del tipo (35).

Respecto al segundo escenario, es relevante precisar el momento consumativo de la falta disciplinaria de que se trate, para poder pregonar –o no– la procedencia del principio de benignidad: «La aplicación del principio de favorabilidad presupone dos datos: que la nueva Ley es más favorable que la anterior, pero, y sobre todo, que el delito [léase la falta] se ha cometido en un momento anterior a su entrada en vigor.

En consecuencia, la retroactividad opera completamente desvinculada, o mejor, en directa oposición al tiempo de comisión del delito [léase de la falta] (36). De manera puntual, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia manifestó «que cuando se trata de delitos permanentes iniciados en vigencia de una ley benévola, pero que continúa cometiéndose bajo la égida de una ley posterior más gravosa, es esta última la normativa aplicable, pues en tal caso no se dan los presupuestos para acoger el principio de favorabilidad, sino que opera la regla general, esto es, la ley rige para los hechos cometidos durante su vigencia (37).

Por ende, comoquiera que la falta se mantiene en ejecución, se debe acudir a la nueva ley, sin que ello represente una aplicación retroactiva o un desconocimiento del principio de legalidad. En suma, ante una sucesión de leyes en el tiempo, emana para la autoridad disciplinaria el deber de escogencia de la ley más benigna a aplicar al caso concreto: «el juez disciplinario, con el fin de no violar el debido proceso, “no puede limitarse a la aplicación invariable de las normas según las reglas generales relativas al tiempo de su vigencia (irretroactividad de la ley), sino que se halla obligado a verificar si la norma posterior, no obstante haberse promulgado después de ocurridos los hechos, puede favorecer al […] procesado, pues, si así acontece, no tiene alternativa distinta a la de aplicar tal disposición (38).

Por último, en cuanto a la posibilidad de remitir a las personerías las actuaciones disciplinarias tramitadas por faltas cometidas por particulares antes de la entrada en vigencia del cgd, cabe recordar que el artículo 92 ibidem (39), que entró en vigencia el 29/03/202 (40) precisó que la competencia para disciplinar a los particulares le está atribuida a la pgn y a las personerías, sin perjuicio del poder preferente que pudiere llegar a ejercer la primera entidad (41).

A dicha norma de competencia, de naturaleza ritual, se le aplica la transición del artículo 263 ib )., que prevé que «[a] la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.

En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley». Por ende, la alteración de la competencia en esta clase de procesos pendientes se ceñirá a lo dispuesto en el citado régimen de transición. <

Notas al pie · 31

1.En la sentencia C-84/96, la Corte Constitucional precisó que «si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del específico control que ella propone, se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha normatividad [sic] empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide».
2.Cfr. sentencia C-302/99.
3.Cfr. Diario Oficial 51.720. 4. «artículo 1 . Modifícase el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: // Artículo 2o Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. // Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. // Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. // Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. // Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. // A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. // La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política. // La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta». 5. «artículo 7o <En lo relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir del 29 de diciembre de 2023 (Art. 73 )> Modifícase el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 33 Prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. // Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. // La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años. La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia. // parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique».
6.La favorabilidad que se reclama en materia disciplinaria está englobada en el derecho fundamental al debido proceso y hunde sus raíces en los artículos 44 a 47 de la Ley 153 de 1887.
7.Ver sentencia C-619/01.
8.En la precitada sentencia C-619/01 se dejó consignado que «la Corte detecta que la legislación colombiana y la tradición jurídica nacional han concluido que las “leyes preexistentes” a que se refiere la norma constitucional son aquellas de carácter substancial que definen los delitos y las penas. De esta manera se incorpora a nuestro ordenamiento el principio de legalidad en materia penal expresado en el aforismo latino nullum crimen, nulla poena sine praevia lege ». Específicamente, en materia disciplinaria, la sentencia C-692/08 expresó «que las “ normas preexistentes ” a que hace referencia el artículo 29 de la Carta Política, son las normas de carácter sustantivo, conforme a las cuales se definen las faltas disciplinarias y sus sanciones».
9.La Corte Constitucional, en la sentencia C- 181 /02, señaló que «[p]ara efectuar la aplicación favorable de la norma y dar entidad al principio mismo se recurre generalmente a […] la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento». También puede consultase la sentencia C-329/01. A su vez, en la sentencia T- 530 /09 se dijo que «la aplicación de la favorabilidad disciplinaria también implica una merma del principio de seguridad jurídica en la medida en que “una situación de hecho puede someterse a la regulación de disposiciones jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia cuando, por razón de la benignidad de aquellas, su aplicación se prefiere a las que en, estricto sentido, regularían los mismos hechos”».
10.Cfr. sentencia C-692/08.
11.Cfr. sentencia C-619/01.
12.Vid . nota 11.
13.Precisamente, frente al carácter supletivo de este principio, el Consejo de Estado indicó que «el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 sería aplicable solo en el evento en que el legislador no hubiera previsto una norma de transición» (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 22/08/07, rad. 73001-23-31-000-2003-02454-01(31450); c. p. Enrique Gil Botero).
14.Estas normas, que son de orden público, puesto que se fundan en principio de interés general, regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos; por sí solas, no generan situaciones fácticas apropiables ( Cfr. sentencias C-619/01 y C-155/07).
15.Cfr. sentencias C-252/01 y C-592/05.
16.Cfr. sentencia C-692/08.
17.En la providencia T-1057-07, la Corte Constitucional señaló que «tal y como se reseñó en la parte dogmática de esta sentencia, no todas las disposiciones de la Ley 906 de 2004 pueden ser aplicables por favorabilidad a los procesos iniciados bajo la Ley 600 de 2000, pues para que ello sea posible, la figura jurídica a emplear no debe ser de aquellas que son inherentes al nuevo sistema, en cuanto armonizan con la reducción de los términos para presentar la acusación y por ende concluir el juicio; es decir, que su aplicación no desnaturalice la finalidad que tuvo la reducción de término para aplicar ciertas figuras del nuevo modelo procesal penal. […] Es de recordar que un ejercicio hermenéutico orientado a establecer cuál es el régimen legal o la norma que más favorece los intereses del procesado o sentenciado, comporta un análisis concienzudo de toda la normatividad aplicable al caso concreto, lo cual no implica libertad absoluta del operador judicial, quien está sujeto a los imperativos normativos pertinentes, y a los precedentes jurisprudenciales que rigen el asunto sometido a su conocimiento». 18. «artículo 213 . término de la investigación. <Artículo modificado por el artículo 36 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La investigación tendrá una duración de seis (6) meses, contados a partir de la decisión de apertura. Este término podrá prorrogarse hasta en otro tanto, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos (2) o más servidores o particulares en ejercicio de función pública y culminará con el archivo definitivo o la notificación de la formulación del pliego de cargos. // Cuando se trate de investigaciones por infracción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de investigación no podrá exceder de dieciocho (18) meses. // Con todo, si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación jurídica del disciplinable, los términos previstos en los incisos anteriores se prorrogarán hasta por tres (3) meses más. Vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos se archivará definitivamente la actuación». 19. «artículo 220 . alegatos precalificatorios. Cuando se hayan recaudado las pruebas ordenadas en la investigación disciplinaria, o vencido el término de esta, el funcionario de conocimiento, mediante decisión de sustanciación, declarará cerrada la investigación y ordenará correr traslado por el término de diez (10) días para que los sujetos procesales puedan presentar alegatos previos a la evaluación de la investigación». 20. «artículo 90 . terminación del proceso disciplinario. En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el disciplinado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias, la que será comunicada al quejoso». «artículo 224 . archivo definitivo. En los casos de terminación del proceso disciplinario, previstos en el artículo 90 y en el evento consagrado en el artículo 213 de este código, procederá el archivo definitivo de la investigación. Tal decisión hará tránsito a cosa juzgada. Cuando no haya sido posible identificar e individualizar al presunto autor, el archivo hará tránsito a cosa juzgada formal». 21. «artículo 624 . Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: // Artículo
40.Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. // Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. // La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad». 22. «artículo 263 . artículo transitorio. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley […]». 23. «[E]n relación con los efectos del tránsito de legislación procesal, el legislador puede adoptar una fórmula diferente a la del efecto general inmediato y prescribir para algunas situaciones especiales la aplicación ultraactiva de la ley antigua a todos los procesos en curso, pues, salvo los límites comentados, ninguna disposición superior se lo impide». (Corte Constitucional, sentencia C-619/01). «4.3.1. El derecho del tránsito legislativo, transitorio o intertemporal es el llamado a asumir ese quehacer normativo, entendido como el conjunto de reglas previstas por el ordenamiento para que la sucesión de las leyes en el tiempo, en una misma materia, sea prudente, moderada, razonable y ordenada. Como tal, dirime los conflictos surgidos del paso de la ley antigua a la ley nueva. En el punto ha expuesto la Sala: // «[L]a fijación de los efectos temporales de las leyes se encuentra reglamentada por un conjunto de disposiciones que suele denominarse 'derecho transitorio', conformado prioritariamente por las disposiciones que de manera específica estén contenidas en el texto de cada ley y que determinan el modo como ésta se proyecta en el tiempo frente a las distintas situaciones que comprende, y en su ausencia, por las normas generales contenidas en la ley 153 de 1887 […]». // 4.3.3. La regla general es la irretroactividad y el efecto inmediato de la ley para solucionar los conflictos de leyes en el tiempo. Empero, ante los cambios legislativos o la sucesión de las leyes, se requiere un tratamiento excepcional o diferencial previsto por el “Derecho transitorio”». (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, providencia del 22/10/2021, SC4704-2021, rad.: 11001-31-03-012-2015-00805-01; m. p. Luis Armando Tolosa Villabona). «[E]l artículo 40 de la Ley 153 de 1887 sería aplicable solo en el evento en que el legislador no hubiera previsto una norma de transición». (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 22/08/07, rad. 73001-23-31-000-2003-02454-01(31450); c. p. Enrique Gil Botero). 24. «artículo 150 . Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: //
1.Interpretar, reformar y derogar las leyes. //
2.Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. […]».
25.Cfr. sentencia C-619/01.
26.Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, providencia del 22/10/2021, SC4704-2021, rad.: 11001-31-03-012-2015-00805-01; m. p. Luis Armando Tolosa Villabona.
27.Las situaciones jurídicas en curso, si bien se originan en vigencia de la norma anterior, su formación se prolonga y perpetúa después de la vigencia de la ley posterior, en donde se completan íntegramente; se relacionan con las situaciones in fiere o facta pendentia. Corte Suprema de Justicia SC 4704-2021-2015-0085-01. 28. «2.2. La efectividad a través de la creación de normas // Buena parte de la aplicación y efectividad de las normas constitucionales se logra por medio de la creación de normas expedidas en ejercicio del poder legislativo y reglamentario. La aplicación del derecho, por este procedimiento, puede hacerse de tal manera que, a pesar de seguir el proceso de validez contemplado por el ordenamiento jurídico, se convierta en un obstáculo para la eficacia de dicha norma. En este caso el derecho guarda las formas debidas, pero no cumple los objetivos para los cuales fue creado. Se trata entonces de un problema relativo a su funcionamiento y no a su estructura. // Las normas que son expedidas con el objeto de llevar a la práctica un valor, un principio, un derecho o una institución, deben ser instrumentos de realización del derecho y por lo tanto deben mantener el hilo conductor del propósito constitucional. En ningún modo desvirtuarlo o destruirlo. // Todo el andamiaje normativo del ordenamiento jurídico debe estar dispuesto para el respeto no sólo de las formas propias de la validez jurídica en cada uno de los estratos jerárquicos del ordenamiento, sino también, y de manera prioritaria según lo ordena el artículo 228 de la Carta, para el seguimiento de los contenidos propios del texto constitucional, origen de toda la cadena semántica y deductiva de su aplicación. Dicho de otra manera, la norma constitucional, además de fijar las formas de su aplicación, impone el sentido de su realización; establece no sólo las condiciones de su validez, sino también las exigencias de su eficacia. // En la aplicación de las normas constitucionales suelen presentarse conflictos entre diferentes valores, principios, derechos e incluso normas de organización. En tales casos, para que se respete el hilo conductor material señalado más atrás, se debe acudir a una interpretación que concilie el valor de la discrecionalidad de la Ley y de las instancias aplicadoras del derecho, con la importancia específica que poseen las normas constitucionales en conflicto, todo ello a la luz de los hechos en cuestión o de la realidad social presente. // El creador de una norma debe tener siempre presente que su labor está encaminada a poner en ejercicio los postulados constitucionales. Su interpretación puede conducir a favorecer ciertos valores en detrimento de otros, o a preferir cierta orientación política de acuerdo con su poder discrecional de creación, pero, en todo caso, la norma creada no puede estar en contradicción con los valores, principios, derechos e instituciones consagrados en el texto constitucional» (Corte Constitucional, sentencia C-546/92). Entonces, de acuerdo a la ponderación efectuada en la sentencia C-619/01, en la materia que nos concierne, cuando se evidencien estos excepcionales escenarios, la atribución de libertad de configuración legislativa ejercida en el régimen de transición debe ceder en aras de garantizar el derecho fundamental al debido proceso.
29.En la precitada sentencia C-619/01 se dejó consignado que «la Corte detecta que la legislación colombiana y la tradición jurídica nacional han concluido que las “leyes preexistentes” a que se refiere la norma constitucional son aquellas de carácter substancial que definen los delitos y las penas. De esta manera se incorpora a nuestro ordenamiento el principio de legalidad en materia penal expresado en el aforismo latino nullum crimen, nulla poena sine praevia lege . Pero las normas procesales y de jurisdicción y competencia, tienen efecto general inmediato. En este sentido, el artículo 43 de la Ley 153 de 1887, recoge la interpretación expuesta cuando indica: // “La ley preexistente prefiere a la ley ex post facto en materia penal. Nadie podrá ser juzgado o penado sino por ley que haya sido promulgada antes del hecho que da lugar al juicio. Esta regla solo se refiere a las leyes que definen y castigan los delitos, pero no a aquellas que establecen los tribunales y determinan el procedimiento, las cuales se aplicarán con arreglo al artículo 40». Específicamente, en materia disciplinaria, la sentencia C-692/08 expresó «que las “ normas preexistentes ” a que hace referencia el artículo 29 de la Carta Política, son las normas de carácter sustantivo, conforme a las cuales se definen las faltas disciplinarias y sus sanciones».
30.La Corte Constitucional, en la sentencia C- 181 /02, señaló que «[p]ara efectuar la aplicación favorable de la norma y dar entidad al principio mismo se recurre generalmente a […] la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento». También puede consultase la sentencia C-329/01. A su vez, en la sentencia T- 530 /09 se dijo que «la aplicación de la favorabilidad disciplinaria también implica una merma del principio de seguridad jurídica en la medida en que “una situación de hecho puede someterse a la regulación de disposiciones jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia cuando, por razón de la benignidad de aquellas, su aplicación se prefiere a las que en, estricto sentido, regularían los mismos hechos”».
31.La Corte Constitucional, en la sentencia C- 181 /02, señaló que «[p]ara efectuar la aplicación favorable de la norma y dar entidad al principio mismo se recurre generalmente a […] la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento».
32.Cfr. sentencia T-152/09.
33.Revisar las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, del 3 de septiembre de 2001 (rad. 16837) y del 2 de abril de 2014 (rad. 40163).
34.Cfr. sentencias T- 530 /09 de la Corte Constitucional, y SP14190-2016 del 02/11/16, de la Sala de casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. 35. «Es preciso distinguir entre el núcleo esencial y el complemento. El primero, corresponde a la libertad de configuración normativa del legislador, en el sentido de señalar con claridad y precisión tanto los elementos básicos de la conducta punible, como la correspondiente punibilidad, además del reenvío expreso o tácito a otro precepto. El segundo, esto es, el complemento, especifica las condiciones en que tiene lugar aquél, ya sea de índole penal o extrapenal, pero siempre que tenga carácter general y sea expedido por quien tiene competencia para proferirlo» (sentencia del 12/12/05, rad. 23899, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal).
36.González Tapia, María Isabel (2002); citado por Gómez Pavajeau, Carlos Arturo en Problemas centrales del derecho disciplinario. Bogotá: Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario – Ediciones Nueva Jurídica. 2009. p.
116.También Clauss Roxín ha expuesto que «[e]n el caso de los delitos permanentes puede ocurrir que se modifique la ley durante el tiempo de su comisión, […] en tal caso se aplicará la ley que esté vigente en el momento de terminación del hecho» ( Derecho penal. Parte general. Tomo I. Madrid: Civitas. 1997. p. 162).
37.Providencia del 25/08/2010; proceso 31407; m. p.: María del Rosario González de Lemos.
38.Cfr. sentencia C-481/98. En esta misma línea, la precitada sentencia T-152/09 señaló que «la favorabilidad en el derecho sancionador del Estado, penal o disciplinario, es un principio orientador para el operador jurídico no de la interpretación de la ley, sino de la escogencia de la ley aplicable al caso cuando hay sucesión de leyes en el tiempo». 39. «artículo 92 . competencia por la calidad del sujeto disciplinable. // […] // El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. […]». 40. «artículo 265 . vigencia y derogatoria. <Artículo modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Las disposiciones previstas en la presente ley [léase Ley 2094 /21], y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […]». 41. «artículo 3o poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. // Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente». Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.© "Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación" Última actualización: 31 de diciembre de 2023