RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D. C. SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS MAGISTRADO PONENTE: OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil dieciocho (2018) REFERENCIA: Consulta Restitución de Tierras SOLICITANTES: Blanca Aurora Urrego RADICACIÓN: 500013121002201500053 01 (Presentada en las Salas de 7 de diciembre de 2017, enero 18 y 25, febrero 1º 8, 15 y 22 de 2018, discutida y aprobada en Sala de 1º de marzo de 2018) Decide el Tribunal en el marco de la L. 1448/2011, el grado jurisdiccional de consulta respecto de la sentencia que el 31 de julio de 2017 profirió el Juzgado 3° de Descongestión Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Villavicencio, complementada mediante providencia del 12 de septiembre de 2017, en cuanto negó parcialmente la solicitud de restitución, que a través de la Dirección Territorial Meta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en adelante UAEGRTD, presentó la ciudadana Blanca Aurora Urrego, respecto de dos (2) inmuebles urbanos ubicados en el municipio de Mapiripán – Meta.
ANTECEDENTES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala, el conocimiento de la presente acción de conformidad con lo normado en los arts. 79 y 80 L. 1448/ 2011, en concordancia con el art. 6 del Acuerdo No. PSAA12-9268 del 24 de febrero de 2012, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 2 2. PRESUPUESTOS FÁCTICOS. La UAEGRTD presentó en favor de la ciudadana Blanca Aurora Urrego, solicitud de restitución de los predios urbanos en la Carrera 26 n.° 5 - 05 y Carrera 26 n.° 5 - 15, ubicados en el municipio de Mapiripán – Meta, con fundamento en los siguientes hechos: 2.1. El 10 de septiembre de 1988 adquirió de la señora Ana Rosa Torres Esquivel, mediante compraventa, las mejoras del baldío urbano ubicado en la Carrera 26 n.° 5 - 05 de Mapiripán, donde vivía junto con su núcleo familiar. 2.2.
El predio ubicado en la Carrera 26 n.° 5 - 15, también baldío, fue adquirido a través de una donación informal realizada por un señor de apellido Oquendo; allí construyó un depósito en madera con techo de zinc y cultivó yuca para el consumo familiar. 2.3. Sus hijos se fueron de Mapiripán por cuestiones de estudio, mientras que sus hijas Blanca Senaida y Sharit Dayana se quedaron en el municipio, hasta que en 2006, por la presencia de grupos armados al margen de la ley y en particular por un señor vestido de civil “quien le advirtió que si no salía del municipio se debía a tener (sic) a las consecuencias”, se vio obligada a desplazarse el 3 de diciembre de ese año junto con sus hijas hacia Villavicencio. 2.4.
En 2009 declaró los hechos victimizantes y fue inscrita en el RUPD (hoy RUV); actualmente los predios se encuentran abandonados. 3. Identificación de la solicitante y su núcleo familiar Nombre Identificación Edad Estado Civil Tiempo de vinculación con el predio Derecho que reclama Blanca Aurora Urrego 40.285.210 52 Soltera 21 años Ocupación Núcleo familiar actual Nombre Vinculo Identificación Vinculo Presente al momento de victimización Sharit Ayana Urrego Nieta NR NR No TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 3 4. IDENTIFICACIÓN FÍSICA, JURÍDICA Y GEORREFERENCIACIÓN DE LOS PREDIOS. En el escrito inicial, precisa la UAEGRTD que dado el carácter baldío de los predios reclamados en restitución, y a falta de antecedentes registrales, ordenó a la ORIP de San Martín – Meta, dar apertura a los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación. Los predios se identifican e individualizan en la solicitud de la siguiente manera: Folio de Matrícula Dirección Códigos catastrales Área Ocupantes 236-67954 Carrera 26 n.° 5-05 50-325-01-000-0075-0004-000 50-525-01-000-0075-0004-001 Calculada 539 mt2 Solicitada 200 mt2 Sin ocupación 236-67955 Carrera 26 n.° 5-15 50-325-01-00-0075-0003-000 Calculada 539 mt2 Solicitada 200 mt2 GEORREFERENCIACIÓN Carrera 26 n.° 5-05 (sic) Tomado de la solicitud de restitución (fl. 8 vto, c. 1) GEORREFERENCIACIÓN Carrera 26 n.° 5-15 Tomado de la solicitud de restitución (fl. 9, c. 1) TSDJB SCE Restitución de Tierras.
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5. TRÁMITE ADMINISTRATIVO La Directora Territorial de la UAEGRTD – Meta, a través de las Resoluciones n.° RT 1609 y 1610, ambas del 26 de diciembre de 2014, inscribió en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente a la señora Blanca Aurora Urrego en relación con los predios urbanos ubicados en la carrera 26 n.° 5-05 (fls. 56 a 69) y en la carrera 26 n.° 5-15 (fls. 70 a 82, c. 1); por tanto se cumple con el requisito de procedibilidad previsto en la L. 1448/2011.
6. LA SENTENCIA CONSULTADA Decidió el a quo que la solicitante Blanca Aurora Urrego es titular del derecho iusfundamental a la restitución, pero solo del predio urbano ubicado en la Carrera 26 n.° 5 - 05 de Mapiripán, al que se refiere como «Predio n.° 1» en la sentencia consultada. Luego de citar algunos apartes del contexto de violencia aportados con la solicitud, en su mayoría respecto de la década de los 90’, y las masacres que han marcado la historia del municipio, concluyó que la reclamante y su núcleo familiar fueron víctimas de desplazamiento forzado, y abandono de los predios solicitados.
Señala, respecto del predio restituido, que se encuentra acreditada una ocupación entre el 10 de septiembre de 1988, fecha en que adquirió mejoras, y el 3 de diciembre de 2006, fecha en que tuvo lugar el desplazamiento forzado. Las mejoras que inscribió en debida forma en la correspondiente ficha catastral. Además, concurren los presupuestos de la L. 137/1959 por medio de la cual fueron cedidos los predios al municipio, lo que en principio hace procedente la adjudicación; sin embargo, teniendo en cuenta que no hay vocación de retorno por parte de la reclamante y que manifestó su voluntad de ser compensada, no se acude a la restitución material, sino a través de la figura pretendida.
Respecto del predio ubicado en la Carrera 26 n.° 5 - 15 de Mapiripán se negó la restitución, pues a pesar que se indicó que la solicitante allí construyó un depósito y realizó algunos sembrados, lo cierto es que no se observan siquiera vestigios de ello, y en todo caso, fue determinante la declaración de aquella quien manifestó en sede judicial, que allí no construyó nada.
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7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En el presente caso, la Procuraduría emitió dos (2) conceptos: uno ante el Juez de Conocimiento, y otro ante este Tribunal, los cuales pasan a reseñarse: 7.1. Ante el a quo, la agente del Ministerio Público previo a emitir el concepto de rigor consideró que en el trámite impartido se respetaron las garantías fundamentales de las víctimas.
Se conceptúa que están «plenamente probados» los hechos reseñados en el contexto de violencia de la región, siendo un hecho notorio de “innegable carácter demostrativo”; tales hechos «catalogan» a la solicitante y a su núcleo familiar como víctima del conflicto armado. Las amenazas realizadas a la señora Urrego determinaron su desplazamiento hacia Fuente de Oro – Meta; igual incidencia tuvo el riesgo de reclutamiento de sus hijos por parte de la entonces guerrilla de las FARC.
La reclamante era ocupante de los baldíos urbanos que se vio forzada a abandonar al ser «conminada» por un tercero, que si bien no identificó su militancia, fue claro que “debió ser un informante”. Debe contemplarse la posibilidad de compensar a la reclamante, pues, no es su deseo retornar, y de hacerlo, estaría en riesgo su integridad, por su avanzada edad y no contar con alguna persona que pueda ayudarle.
No puede pasarse por alto que la reparación integral, debe atender a los criterios señalados en el art. 25 de la L. 1448/2011. Concluye la agencia fiscal que “no encuentra impedimento para que la señora Blanca Aurora Urrego y su núcleo familiar sea considerada víctima de abandono de los predios (…). Y por consiguiente se le reconozca el derecho de restitución jurídica y material de los mismos”. 7.2.
Surtiéndose el grado jurisdiccional de consulta, el Procurador 23 Judicial II de Restitución de Tierras, consideró que debe revocarse la sentencia consultada, y acceder en su integridad a las pretensiones expuestas por la UAEGRTD, por las siguientes razones: TSDJB SCE Restitución de Tierras. Rad. 500013121002201500053 01 6 Está acreditada con suficiencia la calidad de víctima de la reclamante, pues entre 1997 y 2005, sus cinco hijos se vieron compelidos a desplazarse para evitar ser víctimas de secuestro, asesinato o reclutamiento forzado.
Incluso, fue amenazada por un desconocido de un grupo armado, quien le indicó “que si sus hijos se habían ido ella también debía irse o de lo contrario podía morirse” (fl. 20 vto, c. Tribunal). El fallo consultado no niega la realidad de la victimización padecida, pero pasa por alto examinar el contexto en que se dieron los vínculos con los predios reclamados.
Resalta que la reclamante es una persona vulnerable por razones diversas, las que resume así: “Lo primero e importante es señalar y resaltar, que por ser una campesina iletrada, analfabeta, sin estudios, con cinco hijos, con varios nietos, que también cuidaba; además por no tener un hombre, esposo o compañero que la asesorara, le ayudara o la guiara; y en especial por encontrarse en un municipio alejado, abandonado por el Estado; donde ni siquiera había un notario o consultorio jurídico; por el contrario un municipio agobiado por la violencia y bajo el poder de los violentos, los grupos armados al margen de la ley y actores del conflicto interno en Colombia (FARC y PARAS), como en Mapiripán (Meta), aunque aún siendo un municipio abandonado por el Estado y como ocurre en el Meta y gran parte del país, donde la corrupción es el factor predominante” (fl. 26, c. Tribunal) En lo que tiene que ver con los predios que son objeto del proceso señala lo siguiente: “Ambos lotes son colindantes, son pegados y están unidos, es decir que desde 1993 se debe entender como uno solo, pues en uno tiene la enramada y las gallinas y el otro lo utilizaba como patio del primero donde sembraba yuca, tenía chontaduro y matas medicinales para la venta” (fl. 23, c. Tribunal).
El Ministerio Público, en esta oportunidad, defiende la tesis que los lotes reclamados corresponden en realidad a un solo predio. Refuerza su argumento, señalando que a) cuando se desplazó en 2006 arrendó la casa-lote, incluido el patio o Lote 2, hasta 2009, cuando intervino la alcaldía por el no pago de los cánones; b) el municipio cobra impuestos por el lote de la enramada y no por aquel en que se sembraba yuca “y por tal motivo se ha de entender que era uno solo” (fl. 23 vto, c. Tribunal); c) los predios están unidos hace más de veinte (20) años; d) el abandono de los predios se dio por la ausencia del Estado y “por la corrupción y complicidad de las autoridades locales, que siempre han estado con uno u otro actor de la violencia (…)” (fl. 24, c. Tribunal); e) el municipio nunca ha reclamado la titularidad de esos predios, le TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 7 ayudó a sacar a una arrendataria “con lo cual es evidente que todos en el municipio e incluso las propias autoridades la reconocían a ella como propietaria de ese inmueble, compuesto por dos lotes colindantes o unidos (…)” (ibidem). El agente del Ministerio Público difiere del fallo consultado, por cuanto el a quo tuvo la posibilidad de decretar medios de prueba que confirmaran o infirmaran lo dicho por la víctima, y no lo hizo, trasladándole la carga de la prueba, máxime, cuando no se puede equiparar a la reclamante “con una persona estudiada, con esposo o compañero, y en una ciudad grande o donde haya notario, asesores, o consultores jurídicos y aplicarle la ley y no la ley transicional de víctimas y sus principios (…)” (fl. 26, c. Tribunal).
En lo que tiene que ver con el carácter baldío de los inmuebles, señala que es una circunstancia que hasta ahora se descubre, y en todo caso, “los baldíos se pueden ocupar para su explotación sin necesidad de permiso especial o autoridad que lo reclame si se ocupó y explotó en forma pacífica, pública, continúa y de buena fe exenta de culpa” (fl. 28, c. Tribunal).
8. TRÁMITE PROCESAL La presente solicitud correspondió por reparto al Juzgado 2° Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Villavicencio (fl. 97, c.1), el cual la admitió e impartió las órdenes del caso, dentro de las que se encuentra la publicación de que trata el literal “e” del art. 86 de la L. 1448/2011 (fl. 129 c.1).
Surtido el trámite de rigor sin que obre oposición alguna a la solicitud de restitución, el juzgado de conocimiento, mediante proveído del 27 de junio de 2017, por virtud de lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA17-10671 del 10 de mayo de 2017 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, remitió el expediente al Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Villavicencio (fl. 240, c. 1).
El Juzgado de Descongestión profirió sentencia el 31 de julio del presente año (fls. 62 a 85, c. 2), negando la restitución respecto de uno de los predios reclamados; dicha decisión fue complementada mediante providencia del 12 de septiembre siguiente (fls. 123, c. 2). TSDJB SCE Restitución de Tierras. Rad. 500013121002201500053 01 8 CONSIDERACIONES
1. ANÁLISIS DE LEGALIDAD Los presupuestos procesales concurren en el presente asunto, la Sala es competente para conocer en grado jurisdiccional de consulta. De igual modo, no se evidencia causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado.
2. PROBLEMA JURÍDICO Determinará el Tribunal si acreditados como se encuentran los requisitos para acceder al derecho iusfundamental a la restitución solicitada por la ciudadana Blanca Aurora Urrego, en los términos del art. 75 de la L. 1448/2011, y a pesar de habérsele restituido por compensación uno de los baldíos urbanos reclamados, debe hacerse lo mismo con el otro inmueble objeto de la solicitud.
3. RESTITUCIÓN DE TIERRAS, BALDÍOS URBANOS DE MAPIRIPÁN Y LA LABOR DEL JUEZ DE TIERRAS EN LA MATERIA 3.1. Este Tribunal, en diversas decisiones1, ha venido analizando el contenido y alcance del derecho a la restitución de tierras y su carácter iusfundamental, lo que le ubica en un lugar prevalente en este marco de justicia transicional, que por demás, tiene sustento no solo en estándares del derecho internacional, sino en extensa jurisprudencia de la Corte Constitucional.
También, y con apego a la sentencia C-330/2016, M. Calle, se ha precisado la función del Juez de Tierras como gestor de paz, llamado a tomar decisiones que no generen más conflicto entre reclamantes de tierra, opositores vulnerables y ocupantes secundarios, pues su labor no culmina con la entrega material del predio reclamado, o una eventual compensación, sino que trasciende para que de la restitución se predique su vocación transformadora, y por tanto, propiciadora de escenarios de paz2.
Aunado a lo anterior, las decisiones del juez de tierras deben consultar, entre otros principios, el de la democratización de la propiedad pública. En la mencionada sentencia de constitucionalidad, el alto Tribunal señaló lo 1 TSDJB Sala Civil ERT, 18 Dic. 2014, e1-2013-00131-01; 30 Nov. 2015, e1-2014- 00213-01; 31 Mar. 2016, e1-2014-00194-01.
O. Ramírez, entre otras. 2 TSDJB Sala Civil ERT, 30 Sep. 2016, e3-2013-00146-01; 16 Di. 2016, e1-2015- 00146-01 y 19 Dic. 2016, e1-2015-00119-01. O. Ramírez, entre otras. TSDJB SCE Restitución de Tierras. Rad. 500013121002201500053 01 9 siguiente: “los jueces no se ocupan únicamente de asuntos de tierras; dentro de una visión de interdependencia e integralidad de los derechos de las víctimas, les corresponde contribuir a la paz y a la equidad social y propiciar la democratización del acceso a la tierra, elementos cardinales del orden constitucional de 1991” (Resaltado y subrayado de la Sala). 3.2.
Las dificultades en el acceso a la tierra, a las que se suman su indebida apropiación y concentración, constituyen uno de los mayores factores de conflicto en el país3, aspecto que no pasó por alto la Corte Constitucional, en la citada C-330/2016, en la que se indica que “(…) la concentración del uso y propiedad de la tierra, aunada a elementos institucionales como la ausencia de información catastral confiable y políticas fiscales que estimulan la acumulación de tierras ociosas, han constituido factores relevantes en el escenario de conflicto”.
Tal problemática, si bien es más evidente en áreas rurales, no es ajena a las zonas urbanas. En decisión anterior, este Tribunal consideró lo siguiente: “Con el entendimiento que la apropiación ilícita y la concentración improductiva de tierras han sido factores determinantes en la dinámica del conflicto armado interno, es un deber del juez de restitución de tierras, como gestor de paz, propiciar que en los procesos a su cargo se haga realidad la función social de la propiedad, precaviendo que los baldíos, rurales y urbanos permitan, bien el acceso progresivo a la propiedad rural de la personas del campo o la satisfacción del derecho fundamental a una vivienda digna de los habitantes de los centros poblados”4 (Resaltado fuera de texto).
Por tanto, es razonable estimar que los baldíos urbanos cumplen su función social en la medida en que sus ocupantes se hagan propietarios y puedan satisfacer su derecho a la vivienda digna constitucionalmente consagrado. 3.3. El tratamiento de la tierra pública en Mapiripán presenta ciertas particularidades, asociadas, por una parte, al relativamente reciente nacimiento como municipio; y por otra, a la histórica informalidad que allí se vive para el acceso a la tierra, en buena medida abandonada por el desplazamiento forzado de muchos de sus habitantes.
El paso de Mapiripán, de inspección de policía a municipio, significó que los baldíos urbanos que históricamente fueron de la Nación, le hubiesen sido 3 TSDJB SCE Restitución de Tierras, 4 Jul. 2013, e1-2012-00109-01. O. Ramírez. 4 TSDJB SCE Restitución de Tierras, 16 Dic. 2016, e1-2015-00146-01. O. Ramírez. TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 10 cedidos por aplicación de lo establecido en la L. 137/1959; en otras palabras, la transferencia de dichos baldíos al dominio privado, ya no se encontraba a cargo del INCORA, sino del mismo ente territorial, bajo la venta contemplada en la mencionada norma, así como en sus decretos reglamentarios5. En decisión anterior6, sostuvo este Tribunal las siguientes posibilidades de adjudicación por venta a partir de la interpretación de la Ley Tocaima y sus normas reglamentarias: “i.- Con carácter preferente al propietario de mejoras a la entrada en vigencia de la Ley, a quien se le otorgaba el beneficio de adquirir el baldío urbano por un precio el equivalente al 10% del valor comercial, siempre que hiciera la propuesta de compra dentro de los dos (2) años siguientes de la promulgación de la norma. ii.- También con carácter preferente al propietario de mejoras a la entrada en vigencia de la Ley que no hubiera hecho la propuesta de compra dentro del término anteriormente mencionado, solamente que para ello deberá pagar el precio fijado por el Municipio. iii.- Sin preferencia al que para la entrada en vigencia de la L. 137/1959 no era ocupante y por tanto no tenía constituidas mejoras, esto es que lo hace con posterioridad a la norma legal, por el precio que fije el Municipio.
Luego, lo que se propone la Ley es otorgar un preciso beneficio, resultado de una discriminación positiva a favor de un grupo poblacional que habiendo ocupado e invertido en la tierra urbana pública, para que la adquiera sin mayor obstáculo en un plazo muy preciso y a un precio especial, sin que esto signifique, que no se pueda adquirir, por vencimiento del plazo señalado en la ley, o porque no se tuviera la calidad de propietario de mejoras para la fecha de entrada en vigencia de la norma en comento.
Solamente que en estos últimos casos se podía adquirir sin el beneficio en cuanto al precio”. Con base en las normas legales y reglamentarias interpretadas se concluyó por esta Sala en el fallo comentado: “De lo anterior, se infiere igualmente que lo que se procura es hacer efectiva la función social de la propiedad, por una parte, permitiendo que ocupantes de predios baldíos urbanos puedan hacerse propietarios de los mismos, y por la otra, velando porque una vez satisfecho el derecho a la vivienda se controle su acumulación contraria a la posibilidad de satisfacer tal derecho en otros ciudadanos carentes del mismo”.
Cabe destacar que la afirmación de que se debía controlar la acumulación se derivó de lo dispuesto en el parágrafo 1º, art. 4 del D. 3313/65 según el cual “Los Municipios no deberán efectuar ventas a la misma persona por extensiones superiores a dos mil metros cuadrados, de conformidad con la limitación prevista en el artículo 7º de la Ley 98 de 1928”, con lo cual de paso 5 D. 1943/1960 y D. 3313/1165. 6 TSDJB SCE Restitución de Tierras, 30 Jun. 2016, e1-2015-00062-01.
O, Ramírez. TSDJB SCE Restitución de Tierras. Rad. 500013121002201500053 01 11 se conjuraba el temor del Consejo de Estado en cuanto a que dicha acumulación pudiera producirse. Se consideró también en el fallo que se comenta, que con fundamento en el enfoque transformador consagrado en la L. 1448/2011 y a partir de la interpretación sistemática de lo dispuesto en el art. 8 de la L. 9/1989, el art. 95 de la L. 388/1997 y finalmente, el art. 2° de la L. 1001/2005, se abría la posibilidad de ceder a título gratuito los baldíos urbanos que con base en la Ley Tocaima y sus disposiciones reglamentarias debían ser objeto de venta por parte de las entidades municipales.
En el fallo que se sigue como precedente igualmente se tuvo en cuenta la edad de los solicitantes directamente beneficiados con la medida, quienes como consecuencia del desplazamiento del municipio de Mapiripán vieron truncada su posibilidad a acceder a una vivienda digna. 3.4. En línea con lo anterior, encuentra la Sala que las decisiones de los Jueces de Restitución de Tierras no pueden adoptarse al margen de la realidad que impone la actual estrategia de formalización de baldíos urbanos en el municipio de Mapiripán, de la cual, valga decirlo, este Tribunal recientemente ha iniciado un seguimiento colectivo; insumos de los cuales debe resaltarse lo siguiente: a. El 30 de junio de 2016, este Tribunal impartió la siguiente orden a las autoridades municipales de Mapiripán: “ORDENAR al MUNICIPIO DE MAPIRIPÁN – META en cabeza del Alcalde y el Concejo municipal, que en el ámbito de sus competencias y en el término máximo de seis meses que de manera coordinada con la Unidad para la Atención a las Víctimas UARIV, el Fondo de la Unidad de Restitución de Tierras y Fonvivienda creen y desarrollen una estrategia concreta destinada a permitir y garantizar la formalización de la propiedad a las víctimas que sean restituidas, a los opositores cuya compensación se ordene o a quienes deba dárseles el tratamiento de segundos ocupantes dentro de los procesos que en la actualidad se adelantan en los juzgados de Restitución de Tierras de Villavicencio o en este Tribunal y que ocupan baldíos urbanos en Mapiripán. Para ese efecto, deberán observar (i) el enfoque diferencial que implica un tratamiento especial a personas víctimas del conflicto armado, (ii) el principio de progresividad, propio de las medidas que se adopten para el goce y restablecimiento de derechos bajo la óptica de “ir acrecentándolos paulatinamente” y (iii) la finalidad de las medidas transicionales y de reparación destinadas a “restablecimiento de los derechos que han sido vulnerados”.
El programa deberá regular y garantizar: a) la formalización de la propiedad a personas beneficiadas con sentencias en procesos de restitución en el marco de la Ley 1448 de 2011, ocupantes de bienes baldíos cedidos al municipio y b) la posibilidad de la gratuidad en esa formalización y/o en su defecto el acceso mediante subsidio como medida de carácter progresivo”.
TSDJB SCE Restitución de Tierras. Rad. 500013121002201500053 01 12 b. Como parte del cumplimiento a dicha orden, el Concejo Municipal de Mapiripán expidió el Acuerdo n.° 012 del 29 de agosto de 2016, por medio del cual se autorizó al Alcalde a adjudicar a título gratuito los baldíos urbanos en favor de las víctimas del conflicto armado interno. La implementación de dicha estrategia ha pasado por dificultades que fueron expuestas y analizadas en el auto de seguimiento colectivo emitido por esta Sala Especializada7, una de ellas, y quizás de las más importantes, es la falta de individualización de las áreas efectivamente ocupadas, previa a la adjudicación de que trata el mencionado acuerdo municipal, a la que se suma, la presunta falta de predios para cumplir con los propósitos del citado Acuerdo Municipal.
En el referido auto de seguimiento colectivo concluye la Sala lo siguiente: “Con base en lo precedente, concluye la Sala que, en los asuntos referidos a predios ubicados en el casco urbano del municipio de Mapiripán en los que la Sala ha dictado sentencia, existe: a) ausencia de coordinación entre las entidades responsables del cumplimiento para la adecuada atención de las víctimas titulares del derecho a la restitución, de opositores de buena fe y de los ocupantes secundarios en favor de quienes se haya ordenado la formalización de su relación con los predios; b) falta de previsión respecto de la población víctima del conflicto potencialmente retornante, y c) ausencia de criterios adecuados sobre lo que debe entenderse por estrategia de formalización (Política Pública), la que no puede entenderse satisfecha con la sola expedición del Acuerdo n.° 012/2016 y la atención de casos individualmente considerados”.
4. CASO CONCRETO De acuerdo con los antecedentes reseñados, los medios de prueba decretados y practicados en la etapa administrativa y judicial, procede el Tribunal al estudio de fondo del grado jurisdiccional de consulta de la sentencia que el 31 de julio de 2017 profirió el Juzgado 3° de Descongestión Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Villavicencio, complementada, mediante proveído del 12 de septiembre del mismo año. Para resolver de manera adecuada el problema jurídico planteado, la Sala Especializada tiene en cuenta que para el a quo, no generó reparo alguno la titularidad del derecho iusfundamental a la restitución en cabeza de la reclamante, respecto de uno de los predios que solicitó en restitución, es decir, no se discute la calidad de víctima de la solicitante ni los hechos que dieron lugar al abandono de los predios respecto de los cuales se invoca la restitución; por tanto, no es del caso reabrir el debate en relación con tales aspectos, y 7 TSDJB SCE Restitución de Tierras, 27 Oct. 2017, e1-2015-00062-01.
O. Ramírez. TSDJB SCE Restitución de Tierras. Rad. 500013121002201500053 01 13 deberá centrarse en la decisión adoptada, es decir la restitución sobre uno sólo de los predios solicitados teniendo ambos la calidad de baldíos. Precisado el objeto de la decisión, el Tribunal metodológicamente abordará las siguientes cuestiones: a) la compensación por equivalente como medida de reparación por el abandono de un baldío urbano; b) el alcance del derecho a la reparación a partir de la naturaleza jurídica del predio, la estrategia de formalización de baldíos urbanos de Mapiripán y la teleología del precedente definido por esta Sala en la sentencia de 30 de junio de 2016. 4.1.
La compensación por equivalente como medida de reparación por el abandono forzado de un baldío urbano La restitución de tierras, es ante todo una medida de reparación en favor de las víctimas de despojo o abandono forzado, y por tanto, se predica de aquella una finalidad específica: restablecer el vínculo de las víctimas con los predios que los hechos acaecidos en el marco del conflicto armado quebrantó, pero además, con una vocación transformadora.
En la sentencia objeto de consulta se determinó que la medida de reparación por el abandono forzado ocasionado a raíz del desplazamiento padecido por la señora Blanca Aurora Urrego en 2006, y dadas las particularidades del caso, debía ser a través de la compensación por equivalente. Sin que dicha decisión, en principio, sea objeto del presente pronunciamiento, si es ilustrativa para estimar o desestimar la pretensión restitutoria en relación con el baldío urbano que colinda con aquel.
De acuerdo con los antecedentes del caso, en el predio que fue objeto de la compensación, la reclamante y su núcleo familiar satisfacían su derecho a la vivienda; así se deriva del escrito inicial, y se confirma con los medios de prueba que obran en el expediente, y que fueron objeto de valoración por parte del a quo. Siendo ello así, entiende la Sala que la consecuencia directa del desplazamiento forzado, fue precisamente la privación, entre otros, del goce efectivo a la vivienda, y procurar el restablecimiento de tal derecho debe ser el propósito del presente juicio transicional, que en buena medida, pudo TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 14 cumplirse con la adjudicación a través de la estrategia de formalización que viene desarrollándose en Mapiripán. Sin embargo, la falta de voluntad en el retorno, acentuado por el impacto de las circunstancias de violencia padecidas en el municipio, el desarraigo y la avanzada edad, fueron determinantes para que, en una aplicación extensiva del art. 97 de la L. 1448/2011 y de los Principios Pinheiro, se dispusiera la compensación por equivalencia, para lo cual, se ordenó al Fondo de la UAEGRTD, “en un lapso no superior a tres (3) meses y previo análisis y concertación con los beneficiarios, lleve a cabo su aplicación y ejecución” (fl. 83, c. 2); pero además, como una de las medidas transformadoras, ordenó al Ministerio de Agricultura y al Banco Agrario, “el otorgamiento de subsidio (…) para la construcción o el mejoramiento de vivienda, según el caso, en el predio que se le restituya por equivalencia (sic)”8.
Sobre estas órdenes se volverá más adelante. Para lo que interesa al presente análisis, encuentra la Sala que la sentencia consultada se ocupó de las declaraciones y órdenes tendientes a cumplir los propósitos de la reparación, esto es, procurar que a través de la compensación por equivalencia se restablezca la satisfacción del derecho a la vivienda que frustró el desplazamiento forzado, e incluso, se adoptaron en el fallo consultado, otras medidas transformadoras, como por ejemplo, la asignación de un proyecto productivo y la inclusión en programas de la oferta institucional en materia de educación, entre otros.
El restablecimiento del derecho a una vivienda digna, se aprecia como una medida coherente con el carácter urbano del predio cuyo disfrute fue privado por efecto del conflicto, y en principio, suficiente con el daño causado. 4.2. La decisión consultada se ajusta a la teleología del precedente definido por esta Sala en la sentencia de 30 de junio de 2016.
Analizada la sentencia consultada, concluye la Sala que la misma se ajusta al precedente definido por esta Sala en la sentencia de 30 de junio de 2016: 8 Este ordinal fue aclarado a través de sentencia complementaria del 12 de septiembre de 2017, en cuanto que el destinatario de la orden impartida es el Ministerio de Vivienda y no el de Agricultura (fl. 123 vto, c. 2) TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 15 4.2.1. Las circunstancias fácticas del fallo de este Tribunal que se sintetizaron en el numeral 3.3 precedente, hacen referencia a una persona y su grupo familiar que ocuparon un baldío urbano en Mapiripán entre los años 1984 y 1997 y que debieron abandonarlo y transferir las mejoras sobre el mismo como consecuencia del conflicto armado interno. Por el hecho de la ocupación del baldío urbano y la posesión de mejoras en el mismo se concluyó que como mínimo dichas personas tenían “derecho a tramitar ante la administración municipal, y a obtener la venta del predio en cuestión con fundamento en lo consagrado en la L. 137/1959 y sus decretos reglamentarios”.
En el caso que aquí se estudia se tiene por acreditado que la solicitante en el año 1984 adquirió unas mejoras sobre un bien baldío urbano en Mapiripán, el cuál debió abandonar como consecuencia del conflicto. De manera que respecto de ella como mínimo debiera predicarse la misma conclusión del caso precedente. 4.2.2. En el presente caso, de manera adicional, se solicita en restitución un predio colindante a aquel respecto del cual la señora Urrego adquirió las mejoras en 1984, igualmente baldío y que según ella le fue “donado” por la persona que lo ocupaba.
Con fundamento en el alcance que se dio a la Ley Tocaima y las normas que la reglamentaban en el fallo cuyo precedente se aplica, debería concluirse que también tendría la solicitante, en principio, derecho a que se le vendiera por parte del municipio este segundo predio, adicionalmente porque sumada el área de los dos inmuebles no se supera los 400 metros cuadrados. 4.2.3.
Pero como se explicó arriba, en la sentencia de junio 30 de 2016 se dieron argumentos jurídicos para concluir que en los procesos de restitución de tierras adelantados en Mapiripán que comprometen bienes baldíos urbanos, cabe interpretar que incluso la cesión puede hacerse a título gratuito, pero condicionada a la satisfacción del derecho a la vivienda digna de los solicitantes, interpretación que se extendió a los segundos ocupantes o a los opositores de buena fe exenta de culpa cuando se decidía como medida de compensación que sea a ellos a quienes se les adjudiqued el baldío. TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 16 No sobra insistir que a partir de los anteriores criterios se estableció una política pública en relación con los baldíos urbanos de Mapiripán que procura la formulación de dichos inmuebles y en la medida de lo posible disponer de los mismos para atender a víctimas del conflicto armado interno que los ocupan. 4.2.4.
En el presente caso, el fallo que se consulta expresamente negó la restitución respecto del predio ubicado en la Carrera 26 n.° 5 - 15 de Mapiripán argumentando que aunque se indicó que la solicitante allí construyó un depósito y realizó algunos sembrados, lo cierto es que no se observan siquiera vestigios de ello, y en todo caso, fue determinante la declaración de aquella quien manifestó en sede judicial, que allí no construyó nada.
Interpreta la Sala que el a quo no tuvo en cuenta los fundamentos del precedente que se vienen mencionando pero que su decisión consulta su teleología por cuanto ordenó una restitución por equivalente y que el Ministerio de Vivienda le otorgará un subsidio de vivienda “para la construcción o mejoramiento según el caso, sobre el predio que se restituya”.
La teleología del precedente apunta precisamente a que la restitución permita a la solicitante satisfacer el derecho a la vivienda digna que perdió como consecuencia del abandono del predio en que satisfacía tal derecho, que tal reparación se haga a título gratuito a pesar de tratarse de un baldío urbano, pero con el propósito de satisfacer dicho derecho. 4.2.5.
Pudiera argumentarse hipotéticamente que si la restitución se ordenara sobre los dos predios cabría la posibilidad de que la vivienda a la que accediera la solicitante fuera de unas características superiores a la que se ordena. Sin embargo, no puede olvidarse que lo que contempla la Ley Tocaima y sus normas reglamentarias sobre baldíos es el derecho a la venta y no a la adjudicación gratuita, y que a esta última se llega por vía de la interpretación que se hizo en el precedente esta Sala, pero se repite, restringido a la satisfacción del derecho a la vivienda digna.
Así las cosas la reparación decretada sería suficiente para los propósitos del proceso de restitución de tierras, pues, en lo que tiene que ver con el predio respecto del cual el fallo consultado la negó, la afectación derivada del desplazamiento forzado que tuvo lugar en 2006, se materializó en la privación de los cultivos de yuca para el consumo familiar, no así, frente a la satisfacción del derecho a la vivienda de la solicitante, o incluso frente a sus medios de TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 17 subsistencia, pues, como lo declaró esta en las diversas etapas del proceso, su actividad principal era la venta de alimentos cerca de la pista de aterrizaje del municipio. 4.2.6. Teniendo en cuenta que la reparación decretada por el a quo, comprende también, la entrega, entre otros, de un proyecto productivo, concluye la Sala que la misma es suficiente en la medida que cumple con la vocación transformadora de la restitución. 4.2.7.
Finalmente, considera la Sala que una decisión diferente, como la que pretende el Ministerio Público, desconocería los alcances de la reparación, las particularidades de la formalización de baldíos de Mapiripán, hoy objeto de una específica política pública por parte de dicho municipio, pero fundamentalmente, la afectación que tal decisión comportaría para la reparación de otras víctimas que si tienen vocación de retorno o que no han podido el derecho a la vivienda digna por la inadecuada distribución de los baldíos urbanos actualmente existentes en Mapiripán. 4.2.8.
Tales argumentos son suficientes para confirmar el fallo consultado; sin embargo, estima el Tribunal necesario llamar la atención del a quo, en los siguientes aspectos: a. La compensación por equivalente a cargo del Fondo de la Unidad de Restitución de Tierras debe garantizar a la solicitante el derecho de origen constitucional a una vivienda digna, como mínimo, a través de una vivienda de interés social, la cual, conforme lo establece al art. 44 de la ya citada L. 9/1989, modificada por el art. 91 de la L. 388/1997, se define como aquella desarrollada “para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos”. b. Siendo ello así, carece de objeto ordenar al Ministerio de Vivienda otorgar a la reclamante un subsidio para construcción o mejoramiento de vivienda, pues, una compensación que consulte lo señalado en el literal anterior, perse, conlleva a la satisfacción del derecho cuya reparación se pretende.
Por demás, la orden al Ministerio podría dilatar la posibilidad de que la solicitante acceda a una vivienda, dado que la nueva política pública sobre el particular no contempla la figura del subsidio a la que se refiere el a quo, sino la de Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie (SFVE) de que trata el D. 2231/2017. TSDJB SCE Restitución de Tierras.
Rad. 500013121002201500053 01 18 4.3. Sentido de la decisión El Tribunal confirmará la decisión consultada, pero instando al a quo, para que tenga en cuenta las consideraciones efectuadas en el presente fallo, y en particular, las expuestas en el numeral anterior, para que, si a bien lo tiene, adopte las decisiones del caso en la etapa post-fallo de este proceso; igualmente, le instará para que tenga en cuenta los siguientes aspectos: La orden de compensación es imprecisa, en cuanto se le indica al Fondo de la UAEGRTD que para su cumplimiento debe tener en cuenta la L. 1448/2011 y el D. 4829/2011, sin que se garantice que el predio ubicado en la Carrera 26 n.° 5 – 05, sea transferido al citado fondo, como deriva del literal k) del art. 91 de la L. 1448/2011.
Tales aspectos deberán ser complementados. Pasa por el alto el a quo, que la orden impartida a la Alcaldía de Mapiripán, contraría la realidad del proceso, las normas en materia de compensación, y la estrategia de formalización de tierras baldías urbanas del municipio. Debió considerarse entonces, que los predios no han salido del dominio del ente territorial; que uno de ellos, como se precisó en el literal anterior, debe transferirse al Fondo de la UAEGRTD, y que, una de las dificultades advertidas en el seguimiento colectivo, que convoca a los Juzgados de Restitución de Tierras de Villavicencio, y a este Tribunal, es precisamente la escasez de predios para adjudicación, de modo que, el inmueble cuya restitución se negó, debe destinarse para atender la citada estrategia de formalización, pues la misma, busca la reparación colectiva de las víctimas de Mapiripán. Por otra parte en lo que tiene que ver con la orden impartida al Centro Nacional de Memoria Histórica, se incurre en un yerro al referirse al municipio de Puerto Lleras, cuando los hechos que suscitaron el desplazamiento de la reclamante tuvieron lugar en el municipio de Mapiripán – Meta, y ello, a la fecha ha pasado inadvertido por el a quo, la UAEGRTD y el Ministerio Público.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala Civil de Decisión, Especializada en Restitución de Tierras, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución, TSDJB SCE Restitución de Tierras. Rad. 500013121002201500053 01 19
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia que el 31 de julio de 2017 profirió el JUZGADO 3° DE DESCONGESTIÓN CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE VILLAVICENCIO, en el sentido de negar la restitución del predio ubicado en la Carrera 26 n.° 5 – 15 del municipio de Mapiripán – Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INSTAR al JUZGADO DE ORIGEN para que en la etapa pos fallo del presente proceso, tenga en cuenta las consideraciones efectuadas en los numerales 4.2 y 4.3 del acápite del CASO CONCRETO del presente fallo.
TERCERO: Por Secretaría,
NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE o a través del medio más eficaz (correo electrónico, telegrama o fax) la sentencia a los intervinientes reconocidos, dejando las respectivas constancias del envío de las comunicaciones.
CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, remítase el expediente al Juzgado de origen para el correspondiente control pos - fallo.
NOTIFÍQUESE, Los Magistrados, OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA (Firmado electrónicamente) Con aclaración de voto JORGE HERNÁN VARGAS RINCÓN (Firmado electrónicamente) JORGE ELIÉCER MOYA VARGAS (Firmado electrónicamente)