TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado No. Demandante Demandado Medio de Control Providencia: 25000 2341 000 2025 01339 00: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular-Unidiplo: Luz Elena Martínez Kasab, Ministerio de Relaciones Exteriores, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República: Nulidad electoral: Admite demanda y decide medida cautelar 1.
La demanda cumple con los requisitos exigidos en los artículos 139, 162 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- y 6 de la Ley 2213 de 2022, y se constataron las reglas de jurisdicción y competencia (Artículos 104, 151.6.c, CPACA); por lo tanto, se admitirá para tramitar en primera instancia. Y junto con el auto admisorio, se notificarán de conformidad con el artículo 277, CPACA y en lo que corresponda, con los artículos 8 y 9 de la Ley 2213 de 2022. 2.
En cuanto a la solicitud de medida cautelar: 2.1. En escrito separado de la demanda (i.2), se pide declarar la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0778 del 7 de julio de 2025, y entre otros argumentos, expone: “El acto demandado constituye un uso arbitrario de la facultad discrecional de nominación presidencial, en abierta violación del artículo 125 de la Constitución Política, pues la señora Luz Elena Martínez Kasab carece de los requisitos mínimos para acceder al cargo.
Según la hoja de vida publicada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, no acredita dominio de un segundo idioma, ni experiencia específica en materia diplomática o consular, ni trayectoria verificable en organismos internacionales o en defensa del interés nacional en el exterior. (…) en el presente nombramiento se omitió la evaluación previa de las observaciones presentadas por la ciudadanía frente a la hoja de vida de la designada.
Tal omisión genera una fractura del principio de democracia participativa y comporta una causal autónoma de nulidad sin embargo la entidad pese a conocer esta circunstancia omite la norma. // La ilegalidad del acto acusado se demuestra prima facie con la sola confrontación entre la hoja de vida publicada y los requisitos previstos en el Decreto 1083 de 2015 y el Decreto Ley 274 de 2000.
Adicionalmente, la permanencia de la señora Martínez Kasab en el cargo ocasiona un daño grave e irreparable al interés público, (…).” 2 Proceso: 25000 2341 000 2025 01339 00 Demandante: UNIDIPLO 2.2. Pronunciamiento ante la solicitud de medida cautelar. - Luz Elena Martínez Kasab (i.10) cita las normas que considera aplicables al caso, jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; y señala que la petición de suspensión como medida cautelar no cumple los requisitos de Ley, por falta de sustentación fáctica y normativa, toda vez que no explica la razón por la cual su nombramiento pueda generar un perjuicio grave, actual y evidente a la función pública diplomática, y que sí cumple con las exigencias del numeral 2 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 6 de “la Ley 274 de 2000”, la Resolución 1580 de 2015 y demás normas concordante y afines. - La Presidencia de la República (i.11) expresa que la solicitud carece de argumentación y soporte probatorio necesarios para adoptar una decisión preventiva, ya que se limita a exponer las normas y apartes jurisprudenciales que fundamentan y posibilitan la suspensión provisional de actos administrativos, sin hacer una valoración frente al caso particular ni una confrontación normativa que permita abordar el estudio de la solicitud; que la designación de Luz Elena Martínez Kasab es de carácter de libre nombramiento y remoción, y no en provisionalidad, su designación se fundamenta en el parágrafo primero del artículo 6 del Decreto 274 de 2001, norma especial que no exige el segundo idioma como un requisito para ser nombrado en ese empleo, como sí ocurre con el nombramiento del embajador en provisionalidad; que los requisitos exigidos para ser nombrado en el empleo están consagrados en el parágrafo segundo del artículo 2.2.2.4.10 del Decreto 1083 de 2015, sin fijar un tiempo mínimo de experiencia relacionada ni exigir el dominio de una segunda lengua, disposición que fue reproducida textualmente en el Manual Específico de Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores; y que Martínez Kasab cumple con los requisitos para desempeñar el cargo de embajador, lo cual está materializado en la certificación IGAPT-25-019695 del 10 de junio de 2025 de la Dirección de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, por lo que su designación cumple cada una de las disposiciones permitidas, sin presentarse la contradicción que subjetivamente plantean los demandantes en la solicitud de suspensión provisional. - El Ministerio de Relaciones Exteriores (i.9) afirma que con la historia laboral de Luz Elena Martínez Kasab, quedó probado que cumple con los requisitos para desempeñar el cargo de embajador, lo cual está materializado en la certificación I-GÁPT-25-019695 del 10 de junio de 2025; que la forma en que acreditó la experiencia profesional relacionada, cumple con los detalles exigidos por el bloque de legalidad para que la Administración realice la verificación de este aspecto formal, lo cual se realizó de mañera eficiente y según los trámites y requisitos formales exigidos en las normas laborales de derecho público, con presunción de legalidad; y que los demandantes no indicaron una causal para solicitar la suspensión provisional de designación en el cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario en la modalidad de libre nombramiento y remoción, ni sustentaron esta medida cautelar con las razones para la 3 Proceso: 25000 2341 000 2025 01339 00 Demandante: UNIDIPLO procedencia, puesto que se limitaron a pedirla a partir de unos aspectos netamente subjetivos y sin soporte normativo. 2.3.
Para decidir, se establece que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, contiene los requisitos para declarar la suspensión de los efectos de los actos administrativos, así: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.
Como se ha planteado por el Despacho Sustanciador de manera reiterada, la naturaleza o finalidad de las medidas cautelares al interior de un proceso, es evitar que la amenaza alegada por quien la solicita se consume o que la violación del derecho ya materializada produzca un daño más gravoso que haga que la sentencia en la que se decida el fondo del asunto resulte inane, en caso que el derecho sea amparado.
La Corte Constitucional ha resaltado que es decisión discrecional del Juez adoptar la medida provisional que considere pertinente para proteger el derecho, cuando expresamente lo considere necesario y urgente; sin embargo, la discrecionalidad que entraña ese tipo de medidas no implica un poder arbitrario u omnímodo. Por ello, la expedición de esa protección cautelar debe ser razonada, sopesada y proporcionada a la situación que se plantea.
Para el caso concreto y con los fundamentos expuestos por la parte demandante, si bien la Subsección no tiene un criterio unánime, se establece que no se encuentran razones sustanciales que ameriten la intervención temprana de una orden judicial tendiente a hacer cesar un posible peligro, como tampoco se evidencia una vulneración o daño inminente que exija un pronunciamiento en el sentido que se pide, en esta inicial etapa del proceso.
Tal como lo señala el artículo 231, CPACA, es indispensable que la violación de las disposiciones invocadas en la demanda surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores que se señalan como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; sin embargo, para este caso concreto, ello no se evidencia de la demanda ni de las pruebas aportadas en la formulación de la solicitud de la medida.
El escrito de solicitud endilga contra la persona nombrada, que “Según la hoja de vida publicada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, no acredita dominio de un segundo idioma, ni experiencia específica en materia diplomática o consular, ni trayectoria verificable en organismos internacionales o en defensa del interés nacional en el exterior” y que “La ilegalidad del acto acusado se demuestra prima facie con la sola confrontación entre la hoja de vida publicada y los requisitos previstos en el Decreto 1083 de 2015 y el Decreto Ley 274 de 2000”. 4 Proceso: 25000 2341 000 2025 01339 00 Demandante: UNIDIPLO Como ante estas normas jurídicas que enuncia, pues apenas hizo mención generalizada y vaga, se establece que al verificarlas, en el Decreto 1083 de 2015 se fijó en el artículo 2.2.2.4.10 “PARÁGRAFO 2.
Independientemente de los requisitos señalados en el respectivo manual específico, los candidatos para desempeñar los empleos de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario y Cónsul General Central, podrán acreditar como requisito título profesional en una disciplina académica, título de posgrado en cualquier modalidad y experiencia profesional relacionada.//Para efectos de las equivalencias de los empleos antes mencionados, podrán aplicarse las establecidas en el numeral 1 del artículo 2.2.2.5.1 del presente Decreto”.
Por su parte, el Decreto 274 de 2000 se refiere al cargo objeto de debate judicial, en el artículo 6: “(…)
PARAGRAFO PRIMERO. El cargo de Embajador será, así mismo, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.//En consecuencia, para ser Embajador ante un Gobierno o Representante Permanente ante un Organismo Internacional, no será requisito pertenecer a la Carrera Diplomática y Consular”. De las anteriores normas jurídicas confrontadas con el escrito de la solicitud de medida cautelar, se establece que las presuntas normas jurídicas violadas, no contemplan los requisitos del dominio de un segundo idioma, ni la experiencia específica en materia diplomáticas o consular, que predica la solicitud en su respaldo, pues al contrario del dicho de la demandante, no es requisito para ser embajador, pertenecer a esta carrera especial.
En consecuencia, no se cumple el requisito legal del artículo 231, CPACA, para adoptar la medida de suspensión provisional; sin perjuicio que en etapa posterior, como en la sentencia, se deba acudir a otras normas jurídicas que establezcan requisitos específicos, se proceda a la valoración probatoria de las pruebas que se aporten al expediente, se recurra al análisis de procedencia de equivalencias, se decida sobre el procedimiento administrativo que se adelantó, entre otros aspectos de fondo, para determinar ahí sí, la legalidad del nombramiento.
Se agrega que de las circunstancias fácticas y jurídicas que plantean la demanda y la solicitud de suspensión provisional y de las pruebas que se aportaron, no surge en este momento procesal, la violación que se le endilga al acto demandado; por lo tanto, todos los aspectos probatorios, normativos y jurisprudenciales, deben ser analizados en la sentencia. Así, si bien es cierto que el artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo prescribe que “(…) Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: (…) 5.
Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad. (…)”, no es menos cierto que de las pruebas que se aportaron, no surge por sí misma la falta de requisitos legales de elegibilidad que se le endilga a la Embajadora Extraordinaria y Plenipotenciaria, Código 0036, Grado 25, de la planta de personal del 5 Proceso: 25000 2341 000 2025 01339 00 Demandante: UNIDIPLO Despacho de los Jefes de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República Árabe de Egipto, Luz Elena Martínez Kasab; por lo tanto, todos los documentos que se remitieron deben ser analizados de conformidad con las reglas probatorias que se han fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Las anteriores circunstancias conducen a decidir que en este momento del proceso, no existen en el expediente los suficientes elementos para establecer la posible violación de las disposiciones invocadas en la demanda como infringidas y en la solicitud de suspensión provisional, que permitan adoptarla y que todos los aspectos que intervienen en este asunto, tendrán su debida oportunidad de análisis y decisión en la sentencia que decida el caso y no hoy al abordar la posible adopción de la medida cautelar pedida.
Así, solo será el debate judicial que en todos sus ámbitos se adelante en el proceso, el que permitirá definir al momento de proferirse la sentencia, si los aspectos que se cuestionan se demostraron y son aplicables. De otra parte, no se vislumbra que de no accederse a la suspensión pedida, resultaría más gravoso para el interés público esperar hasta la ejecutoria de la decisión en este proceso, que es célere por ser de naturaleza electoral, ya que mientras intervenga la demandada en el empleo, las decisiones serán válidas, aún en el caso de anularse después su nombramiento, pues estarán investidas de presunción de legalidad; y se resalta en otro aspecto no unánime de la Subsección, que la demandante plantea su solicitud con los mismos fundamentos de la pretensión de nulidad, cuando se trata de dos situaciones distintas que tienen finalidad y sustentación disímiles para decisiones con criterios y en oportunidad diferentes.
En consecuencia, en este momento procesal no se acoge la solicitud de adoptar la medida cautelar pedida. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C,
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR en primera instancia, la demanda de la Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular -Unidiplo, contra Luz Elena Martínez Kasab, Ministerio de Relaciones Exteriores, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente a (i) Luz Elena Martínez Kasab, (ii) Ministerio de Relaciones Exteriores, (iii) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, (iiii) Agente del Ministerio Público ante el Despacho 08 de la Subsección C, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y v) y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; que pueden contestar de conformidad con el artículo 279, CPACA.
Por estado se notificará a la demandante. 6 Proceso: 25000 2341 000 2025 01339 00 Demandante: UNIDIPLO Para efecto de las notificaciones, se le debe dar plena e idónea aplicación al artículo 277, CPACA. Y en lo que corresponda, a la Ley 2213 de 2022.
TERCERO: INFORMAR a la comunidad sobre la existencia del proceso en la forma prevista en el numeral 5 del artículo 277, CPACA, de lo cual se dejará constancia en el expediente; con este fin, la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca publicará un aviso durante tres días en la página web de la Rama Judicial, en el sitio asignado en ella a nuestra Corporación Judicial.
CUARTO: NEGAR la medida cautelar pedida.
QUINTO: DAR TRASLADO de la demanda, por quince (15) días, que solo comenzarán a contarse tres (3) días después de la notificación personal o por aviso según el caso, del auto admisorio a los demandados, lapso dentro del cual puede ser contestada (Artículos 277.1.f y 279, CPACA).
SEXTO: REQUERIR a los intervinientes para que los documentos que se aporten al proceso se incorporen escaneados, legibles, a color si se requiere a través de la Ventanilla Virtual del expediente en la plataforma Samai.
SEPTIMO: RECONOCER a los abogados Alfonso Javier Camerano Fuentes, Andrés Tapias Torres y Mauricio José Hernández Oyola, como apoderados para intervenir en el proceso. La presente providencia se aprobó por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.