CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Accionante: Accionados: Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-06489-00 FMP y CIA S.C.A. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Decisión: Se niegan las pretensiones. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad FMP y CIA, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, por la presunta vulneración de los fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, con ocasión de la expedición de la sentencia de 18 de septiembre de 2024 dentro de la acción popular que se tramitó bajo el radicado 2009-00271, por medio de la cual se confirmó la decisión del 30 de noviembre de 2022 de declarar la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos El Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá tramitó en primera instancia la acción popular presentada por el señor Samuel Urueta con el fin de proteger los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público y a través de la sentencia del 30 de noviembre de 2022 resolvió: «Primero.- Declarar no probadas las excepciones propuestas por los demandados, acorde con las razones expuestas.
Segundo.- Amparar los derechos e intereses colectivos del patrimonio público y la moralidad administrativa porque las autoridades de los distintos niveles del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, según su competencia, autorizaron o permitieron que se administrara, distribuyera, ejecutara, vigilara y controlara los recursos del presupuesto general de la www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. Nación destinados al programa AIS, componente incentivo a la competitividad -construcción de infraestructura de riego y drenaje, como se expuso; por la conducta asumida por los miembros de Comité Intersectorial, quienes no hicieron un seguimiento o monitoreo responsable y permanente sobre los destinarios finales de los apoyos de marras; porque el contratista estableció una organización de trabajo que le impedía enterarse e informar de manera oportuna sobre la concentración de recursos públicos en una misma persona natural o jurídica, a pesar de los múltiples controles que estableció; y los productores por su falta de solidaridad con los demás competidores, entre otros motivos expuestos en esta sentencia. Tercero.- Ordenar que todo productor demandado que haya recibido directa o indirectamente más de un incentivo proveniente del programa AIS, para la construcción de obras de riego y drenaje deberá reintegrarlo(s), si no lo ha hecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el monto(s) total(es) recibido(s), debidamente indexado(s), dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, so pena de incurrir en intereses moratorios según la regulación del C.P.A.C.A. Cuarto.- Ordenar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural revisar la información y adelantar el agotamiento de la conciliación extrajudicial o, en su defecto, presentar la respectiva acción judicial, en el evento que establezca que hubo productores que no fueron vinculados a la presente acción y que deben reintegrar el incentivo sub judice, con el fin de garantizarles del derecho de defensa y contradicción, según lo expuesto en esta sentencia. Quinto.- Ordenar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que las sumas que reintegren los productores sean reinvertidas en riego y drenaje, observando los parámetros constitucionales y legales, y para el cual previamente deberá informar sobre la manera como serán ejecutados los recursos al Comité de Verificación de la presente sentencia. Sexto.- Instar a las autoridades del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que adopten mecanismos óptimos que impidan que la presente problemática se repita; en especial, cuando se trate de entregar apoyos o incentivos a los productores del sector que regenta con base en la mencionada ley, por los motivos expuestos.
Séptimo.- Denegar la desvinculación de Andrés Felipe Arias Leiva, Juan Camilo Salazar Rueda, Javier Enrique Romero Mercado, Camila Reyes del Toro, Juan David Ortega Arroyave, Oskar August Schroeder Muller, Tulia Eugenia Méndez Reyes, Daniel Montoya López, Enrique Antonio Angarita Rada, Jairo Cano Gallego y Julián Alfredo Gómez Díaz por los motivos expuestos en esta sentencia. Octavo.- Ordenar a Alvalena S.A., La Juliana S.A., Agropecuaria Casablanca Posada y Cía. S.A., Agropecuaria El Mango Posada y Cía. S.C.A, C.I. Palomino S.A., FMP & CIA S.C.A., Inverjota Ltda., Inverjota Ltda. Cádiz, Inversiones Santa Inés S.A., V.F. S.A. y Agrícola El Retiro S.A. reintegrar el valor de los incentivos a la productividad para riego y drenaje, debidamente indexados, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la presente www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. sentencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…) Vigésimo segundo.- Denegar las demás suplicas de la demanda.
Vigésimo tercero.- Sin condena en costas». El anterior fallo fue confirmado a través de la sentencia del 18 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.2. Fundamento jurídico La sociedad FMP consideró que en la sentencia del 18 de septiembre de 2024 se incurrió en las siguientes causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial: Defecto sustantivo: al respecto señaló que de forma arbitraria se consideró en la sentencia que la accionante quebrantó los principios de legalidad y moralidad, cuando ello no es cierto puesto que simplemente se trató de un aspirante a ser beneficiario del programa Agro Ingreso Seguro.
Al respecto, afirmó que jamás actuó al margen del ordenamiento jurídico. Adicionalmente, reprochó que se le transfieran las consecuencias negativas de la elaboración irregular de los términos de referencia. Así mismo, adujo que no se trataba de un gran productor y que las consecuencias del fallo la afectan de forma grave. 2.3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «TUTELAR en nuestro favor, el derecho fundamental al debido proceso, en concordancia con el derecho al acceso a la Administración de Justicia, la defensa, la igualdad y la aplicación de los precedentes judiciales y, en consecuencia, dejar sin efecto y/o se revoque los efectos de la sentencia emitida por el tribunal encartado respecto de la sociedad FMP Y CIA S.C.A».
(Sic en toda la cita). 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida mediante auto del 27 de noviembre de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, como accionado y al Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá como accionados y a la Nación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto de Cooperación para la Agricultura, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, y a los demás vinculados al proceso como terceros interesados en el resultado del proceso. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. 2.4.1.
El Instituto de Cooperación para la Agricultura solicitó ser desvinculado por falta de legitimación en la causa. 2.4.2. La Agencia de Desarrollo Rural señaló que no ha vulnerado ningún derecho de la accionante y carece de legitimación en la causa por pasiva. 2.4.3. El Juez Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá argumentó que no se desconocieron los derechos fundamentales vulnerados. 2.4.4.
El magistrado ponente de la decisión cuestionada solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos generales y específicos para cuestionar una providencia judicial, o que se nieguen las pretensiones. 2.4.3. No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, incurrió en el defecto sustantivo en la expedición de la sentencia del 18 de septiembre de 2024 dentro de la acción popular que se tramitó bajo el radicado 2009-00271. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos como los derechos presuntamente vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2.
Por lo anterior, la Subsección advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde que se profirió la providencia objeto de cuestionamiento. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. 3.3.1.4.
El asunto a resolver cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración ius fundamental como consecuencia del defecto sustantivo y la argumentación planteada permite advertir que cumple con la carga mínima para considerar que trasciende a un simple reproche legal. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia.
Para el efecto y por estar estrechamente relacionados se analizarán conjuntamente los cargos de defecto sustantivo y de defecto fáctico, para posteriormente estudiar el de violación directa de la Constitución Política. 3.4. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»1. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett. 1 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»2.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.5.
Caso concreto En la sentencia objeto de la presente acción de tutela se realizaron las siguientes consideraciones: «… se encuentra que el disenso de los apelantes con las consideraciones y la decisión del Juez de primera instancia relativas a una supuesta extralimitación de sus competencias, no tiene respaldo en el presente asunto, como quiera que las facultades que se le confieren en materia de acciones populares van más allá de la delimitación que haya hecho el demandante de los derechos conculcados y las pretensiones en aras de su protección. El Juez está investido de competencia suficiente para tomar las decisiones que considere necesarias para salvaguardar no solo los Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. derechos alegados en la demanda sino cualquier otro que identifique, siempre y cuando tengan relación directa con los hechos expuestos y se dirijan a sujetos que estén vinculados al proceso y hayan ejercido oportunamente su derecho de contradicción y defensa.
En el presente asunto, las órdenes impartidas por el a quo (La primera instancia) determinaron la devolución de dineros que consideró indebidamente adjudicados de personas naturales y jurídicas vinculadas desde el inicio del proceso y el reintegro de dichos recursos a programas de riego y drenaje del MADR con observancia de los parámetros legales y constitucionales, así como la adopción de medidas institucionales por parte de esa entidad que impidan la repetición de escenarios cuestionados.
Ninguna de estas órdenes comporta una desnaturalización de la acción popular ni una extralimitación del Juez natural ni una incongruencia en la sentencia, pues los hechos, derechos y pretensiones fueron planteados desde la demanda. Por su parte, los apelantes Inversiones Alvalena S.A.S., La Juliana S.A., el Ministerio de Agricultura y Julián Alfredo Gómez Díaz, indicaron que los términos de referencia al ser actos administrativos, gozan de una presunción de legalidad que no ha sido desvirtuada y que en razón de ello las consecuencias jurídicas que de aquellos se derivan son legales.
Si bien no se demostró en el expediente que existen decisiones judiciales que hayan declarado la nulidad de los términos de referencia de las convocatorias 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, sí está ampliamente acreditado -no son meras apreciaciones subjetivas- es que de esos procesos contractuales se derivaron diversas irregularidades que dieron como resultado sanciones de tipo penal, disciplinario y fiscal ya ejecutoriadas, justo por encontrar que no obedecieron a criterios legales y constitucionales que debieron ser atendidos.
Sin perjuicio de lo anterior, en este escenario tampoco se pretende debatir la legalidad de unos actos administrativos que entre otras perdieron vigencia en el momento en que se dio por terminado el programa AIS; lo que se pretende es determinar si las actuaciones desplegadas por las autoridades públicas demandadas y los ex servidores y ex contratistas involucrados en la ejecución del programa, estuvieron acorde con los principios de la función pública, y entre esas actuaciones se revisaron la elaboración y ejecución de los términos de referencia. Así, ante lo planteado por parte de varios demandados y en recursos de apelación, sobre aspectos no contemplados en la Ley, es necesario revisar los términos en que el legislador estableció el alcance de la reglamentación del programa AIS en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
(…) De lo anterior, se encuentra que la Ley desarrolló un marco general del programa AIS, pero a su vez asignó la reglamentación y funcionamiento del mismo al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Comité Intersectorial, otorgándoles amplia facultad para el diseño, condiciones de operatividad, acceso al programa, asignación de recursos, entre otros aspectos.
De ahí que no tienen respaldo jurídico argumentos como el del www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. MADR, según el cual las restricciones para acceder a los incentivos como los vínculos de consanguinidad entre los postulados al programa o la experiencia en la construcción de distritos de riego no le correspondía fijarlas, ya que por mandato de la misma Ley sí era ese ministerio el que debía fijar los parámetros y elementos de funcionamiento del programa, con sujeción a los principios de transparencia y equidad.
Y así lo exigió la Ley 1133 de 2007, donde se consignó en varios apartes de manera taxativa que la aplicación a los apoyos económicos directos debía ser transparente en sus reglas de asignación, distribución y acceso y que en cada una de las etapas del programa debía observarse el principio de equidad; sin embargo, irregularidades ya probadas como la asignación de la mayor parte de los recursos a grandes productores en detrimento de las necesidades de los pequeños y medianos productores contrarió dichas disposiciones.
Esto es, la exigencia de equidad de la Ley 1133 de 2007 no se aplicó en la ejecución del programa. De ahí que resultara contrario a la Ley que los términos de referencia que rigieron las diferentes convocatorias, hubieran permitido tales irregularidades por falta de reglamentación transparente, ética, completa y rigurosa, tal como lo señaló la Procuraduría General de la Nación en varias de las sanciones disciplinarias impuestas a exfuncionarios del Ministerio de Agricultura, entre ellos el ministro Andrés Felipe Arias Leiva: “Los términos de referencia no incluían factores objetivos de imparcialidad en la adjudicación de los subsidios, por ello los auxilios se otorgaron indistintamente, favoreciendo principalmente a grandes productores, cuando debieron establecerse criterios de diferenciación para que la entrega de subsidios fuese equitativa a grandes, medianos y pequeños productores”.
(…) Se agrega que contrario a lo que señaló el entonces director del programa en su recurso de apelación, las prohibiciones y condiciones de acceso fueron de una permisividad tal que facilitaron la ocurrencia de maniobras ilícitas, como el fraccionamiento de los terrenos por algunos particulares para obtener más de un beneficio, a pesar de las advertencias.
En consecuencia, la responsabilidad de la estructuración y ejecución del programa no es predicable de un vacío normativo como lo aducen varios de los demandados sino de una indebida redacción, formulación y desarrollo de los términos de referencia con los que se ejecutó el programa y que sirvieron de base para la adjudicación de los recursos.
En cuanto a los planteamientos de las sociedades F.M.P. & CIA S.C.A., V.F. S.A., Inversiones Santa Inés S.A., Inversiones Alvalena S.A.S. y La Juliana S.A. sobre que (sic) criterios del Juez de primera instancia desconocen la buena fe con la que estas compañías se postularon al programa y recibieron los recursos para invertirlos de la forma prevista en los convenios, así como que confiaron en que las actuaciones del Ministerio de Agricultura estaban enmarcadas dentro de la legalidad, haber invertido en debida forma los dineros y no contar con los recursos para el reintegro, se establece que la buena fe que aducen los recurrentes no se traduce en el caso concreto en el principio de confianza legítima, el cual en contrario al caso, se erige como una garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. En palabras del Consejo de Estado (12 de julio de 2018, exp. 25000-23-240002009-00348-01, M.P. Rocío Araújo Oñate), este principio “consiste en la expectativa genuina que alberga el particular de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente”.
Sin embargo, también ha señalado que la confianza o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad o permanencia de actos u omisiones contrarios al ordenamiento jurídico, pues precisamente el interés general se presenta como un límite a la arbitrariedad; de ahí que no es jurídico en esos aspectos reclamar el principio de la confianza legítima, menos ante derechos que no se adjudicaron conforme al ordenamiento jurídico, que contrarían el interés general, los principios de equidad y transparencia, los postulados normativos de contratación pública y a los principios rectores de la función administrativa, tal como ha sido demostrado en este proceso y con las sanciones penales, fiscales y disciplinarias impuestas con ocasión de este programa, y como consecuencia de ello se hacía necesario como lo decidió el Juzgado, adoptar medidas que en lo posible reviertan los daños causados y vuelvan las cosas a su estado anterior.
Adicionalmente, las circunstancias establecidas y en caso que resultara aplicable, no se han presentado de manera intempestiva como protegería el principio de confianza legítima; este es un asunto de vieja data que se conoció desde 2009 y desde entonces han salido a luz pública cada vez con mayor reproche ético y legal, más inconsistencias en la ejecución del programa y la entrega de los recursos, se han conocido decisiones judiciales y administrativas condenando los hechos aquí cuestionados y a la fecha ya han transcurrido 15 años en los que este asunto ya reviste notoriedad amplia.
No obstante, la orden de reintegro de dineros tuvo en cuenta un plazo razonable para que los particulares cumplan con el reintegro de los recursos. En razón de lo anterior, la confianza legítima de la que estuvo investida la expectativa de los particulares beneficiarios se encuentra desvirtuada debido al desenlace ilícito del programa AIS, por lo que la orden del Juez de primera instancia tendiente a restituir las cosas a su estado anterior queda incólume en esta instancia, es decir, se deberán reintegrar los dineros que hayan sido recibidos por concepto de incentivo del programa Agro Ingreso Seguro, como ya han procedido varios particulares, y como también se acredita con las actas de conciliación aportadas como prueba, donde incluso varios de ellos lo hicieron a pesar que lo alegaron, también amparados en su momento por la buena fe; y es aplicación de los principios de igualdad, equidad, cuya orden busca cubrir a todos los implicados de la misma forma, su reintegro.
(…) Por su parte, F.M.P. & CIA S.C.A., V.F. S.A., Santa Ana S.A., Julián Alfredo Gómez Díaz y otros apelantes reprochan que la sentencia de primera instancia les endilgara un comportamiento que es propio de los servidores públicos y no de los particulares refiriéndose a los derechos colectivos que se consideran conculcados. Como se señaló en acápite anterior, la moralidad administrativa no se predica únicamente de los servidores públicos como predican los apelantes, pues también abarca el www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. comportamiento de todo aquel que se involucre con recursos públicos, incluidos los particulares.
Si bien por la calidad que ostentan se tiene mayor exigencia para los servidores públicos frente a principios éticos y morales para garantizar el buen funcionamiento de la administración pública, la moralidad administrativa también es exigible a todas las personas en su interacción con las instituciones púbicas. El Consejo de Estado (M.P. Darío Quiñones Pinilla, 28 de junio de 2002, exp. 7600123310002001207501, 472), fija que la moralidad administrativa sí puede protegerse contra la acción u omisión de particulares y por lo tanto no es un interés con sujeto pasivo cualificado, pues su protección no se limita únicamente a las actuaciones de los servidores públicos, sino que también procede cuando ese interés resulta afectado por la acción u omisión de particulares, toda vez que su protección -De la moralidad administrativano se identifica por el carácter público del titular de la actuación u omisión que se reprocha, sino por el contenido del bien jurídico que se debe proteger, ya que lo pretendido es el comportamiento ético frente al derecho, en este caso, ante la cosa pública.
Y el término ético es utilizado para determinar principios, valores y actitudes que resultan fundamentales para el quehacer público y la convivencia de la sociedad, y se confirman con la presencia de códigos de ética pública que crean reglas para el ejercicio de la función pública cuyo objeto es regular conductas que protejan los recursos colectivos y el buen desempeño de las instituciones.
En consecuencia, la ética pública se inscribe como herramienta para combatir y evitar la corrupción, fenómeno que permite la inclusión de intereses impropios en el uso de recursos públicos y del poder, amenazando las instituciones democráticas y la legitimidad del Estado; cuando la administración pública detenta sus valores en la ética produce un efecto social de bienestar colectivo, en tanto que la ciudadanía percibe la sensación de certidumbre y estabilidad en la organización política y funcional del Estado, y se consulta bajo el juicio de los principios jurídicos de nuestro ordenamiento.
Por ello, la moralidad administrativa recoge e incorpora los principios clásicos del derecho administrativo como los interés general, bien común, transparencia, entre otros, cuya protección se encuentra en diferentes regímenes como el de las inhabilidades e incompatibilidades, requisitos para el acceso al cargo, el deber de motivación de las decisiones administrativas, prescripciones penales, disciplinarias y fiscales, entre otros.
En suma, el Juez de la acción popular no es sancionador, sino garante del derecho colectivo a la moralidad y bajo esa línea ejerce una labor de concreción y consulta de su núcleo, en pro del sometimiento de las decisiones administrativas a los postulados constitucionales. Así mismo, del expediente se establece que tanto servidores públicos como particulares incurrieron en conductas transgresoras de la moralidad administrativa y del patrimonio público, lo cual respalda sin duda alguna, el reproche desde el punto de vista jurídico y ético por el contenido y el núcleo esencial de los derechos vulnerados, y ello no supone una visión subjetiva del Juez como pretenden descalificarlo varios apelantes; por el contrario, es una valoración necesaria, jurídica, razonable y proporcional, resultante de la evaluación de actuaciones en el marco de la función pública.
De otra de las múltiples revisiones probatorias, se confirma la vulneración de los derechos amparados por el Juez, entre otras, por la omisión de la www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. elaboración de estudios previos aduciendo que los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 y 052 de 2009 eran de ciencia y tecnología por lo que podía surtirse una contratación directa y prescindir de estudios previos, técnicos, financieros y jurídicos previos a su celebración, lo cual desconoció lo previsto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y los decretos reglamentarios 2170 de 2002 y 2474 de 2008; transgresión de los principios de transparencia, selección objetiva y responsabilidad que rigen la actividad contractual al aprobar mediante las Resoluciones 05 de 2008 y 169 de 2008 los términos de referencia de las convocatorias pública de riego y drenaje I y II de 2008 correspondientes al convenio 055 de 2008 sin que contaran con factores de evaluación precisos, pues entre otras falencias, no se incluyeron reglas equitativas y suficientes en torno a la asignación de los apoyos económicos, pese a que el MADR fue advertido de estas deficiencias por la firma Econometría en el año 2007; la ausencia de elementos estandarizados que determinaran la viabilidad de los proyectos sometidos a evaluación en lo ambiental, lo técnico y lo económico y que propiciaran la diferenciación de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeños, medianos y grandes agricultores; el desborde del porcentaje establecido en la Ley 1133 de 2007 para los gastos de administración y operación en la suma de $6.696.458.119, del total de los recursos apropiados.
Lo anterior se corrobora con que estas actuaciones acarrearon sanciones disciplinarias para el viceministro de Agricultura, dos ministros de Agricultura, el director de Desarrollo Rural del MADR, la directora de Planeación y Seguimiento Presupuestal, los directores de Comercio y Financiamiento, el director de Desarrollo Rural, el entonces director del INCODER, entre otros ex servidores públicos, sin mencionar las acciones penales emprendidas por celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales, peculado por apropiación, entre otras.
Así mismo, la Contraloría General de la República también impuso sanciones por gestión fiscal inoportuna e ineficaz que ocasionó la pérdida de recursos del programa AIS en gastos distintos a difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología. Según reposa en el expediente, al entonces director de Comercio y Financiamiento del MADR y otros funcionarios se les endilgó daño económico o patrimonial de los recursos del Estado por el ejercicio de una gestión fiscal irregular que ocasionó un detrimento a los recursos públicos de la Nación con la celebración de los Convenios 078 de 2006, 003 de 2007, 018 de 2008, 037 de 2009 y 040 de 2010, así como la violación de los principios de la función administrativa y la contratación estatal por la destinación de millonarios recursos a gastos administrativos y operacionales en campañas publicitarias, desviándolos de los objetivos del programa AIS.
(…) Todo lo anterior acredita que con la estructuración y la ejecución del programa AIS se incurrió en una indebida destinación de recursos públicos, en un desconocimiento de normas jurídicas que rigen la contratación pública, en una omisión del deber de vigilancia y supervisión en la función administrativa, en la transgresión a la fe pública, entre otras actuaciones que vulneraron los derechos e intereses colectivos de la moralidad administrativa y el patrimonio público por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, representado por los ex servidores que se desempeñaban para la www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. fecha de los hechos, así como por los ex contratistas del IICA y los particulares a quienes se les demostró que incurrieron en maniobras fraudulentas para acceder a los recursos de manera ventajosa, lo que los hizo acreedores de sanciones penales, disciplinarias y fiscales.
Y se ratifica que hubo una flagrante violación de los principios y normas jurídicas (Artículos 29, 209, C.Po; 2, 3, CCA entonces vigente) que conforman el derecho trifronte (Fundamental, social y colectivo) de una buena, sana y honesta administración. De ahí que corresponda a través de la presente acción popular, amparar dichos derechos colectivos y adoptar medidas que propendan a la restitución de las cosas a su estado anterior y a recuperar los recursos públicos indebidamente empleados, razones por las que se confirma la sentencia de primera instancia; y en forma consecuencial, se establece que no prosperan los recursos de apelación que se radicaron en su contra».
Al analizar la sentencia objeto de reproche la Sala advierte que la interpretación no fue arbitraria, ni señaló que la sociedad FMP haya directamente contravenido la Ley. En ese sentido, con fundamento en la jurisprudencia vigente señaló que debe reintegrar los recursos públicos pues la buena fe o la confianza legítima encuentran como límite el interés general.
Por lo demás, es preciso poner de presente que justamente el argumento relacionado con la protección de la buena fe fue objeto de análisis en la sentencia objeto de la acción de tutela y que los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para confirmar la decisión de primera instancia son razonables. En ese sentido, se advierte que la parte accionante pretende reabrir el debate jurídico de instancia, y solicitar que se acoja su interpretación de la normativa de los principios de moralidad administrativa y protección del erario.
Cabe recordar que el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado. Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso»3, lo que no sucede en el caso concreto.
Por tal razón se negarán las pretensiones, ya que la no se observa que la interpretación normativa realizada en la providencia objeto de reproche sea caprichosa En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 3 Cfr. Sentencias T-555 de 2009, T-016 de 2019 y T- 410 de 2022, entre otras. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06489-00 Accionante: FMP y CIA S.C.A. Primero: Negar las pretensiones de la acción de tutela instaurada por la sociedad FMP y CIA S.C.A. en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14