RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAG. PONENTE: DR. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: Medio de Control: Demandante: Demandado: 73001-23-33-000-2025-00072-00 PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PERSONERIA MUNICIPAL DE IBAGUE -TOLIMA EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. E.S.P. Y OTROS I. OBJETO Encontrándose el asunto en la etapa procesal establecida en el artículo 20 de la Ley 472 de 1998, la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Tolima se pronuncia de respecto de la medida cautelar solicitada.
II.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos el señor Personero Delegado De Servicios Públicos, Control Urbano Y Medio Ambiente De La Personería Municipal De Ibagué demandó a la Corporación Autónoma Regional Del Tolima “CORTOLIMA”, La Gobernación Del Tolima, El Municipio De Ibagué Y La Empresa Ibaguereña De Acueducto Y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P, solicitando la protección de los derechos colectivos consistente en el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
De lo anterior, se observa que el demandante previo a incoar el medio de control referenciado, no requirió a las entidades demandadas; por cuanto de la visita realizada el veintiséis (26) de febrero de 2025, por el agente del ministerio público, se pudo advertir las problemáticas relacionadas con la socavación lateral, la falta de bermas, y la ausencia de cunetas longitudinales que sufre la vía que conduce del barrio Libertador al barrio la Vega de la ciudad de Ibagué, en las coordenadas: 4°27'01.7"N 75°15'00.8"W; lo cual afecta gravemente la estabilidad de la talud y que en caso de derrumbe de la misma, podrían haber perdidas de vidas humanas y materiales, por eso, al estimar que se está ante un peligro inminente no se agoto el requisito de procedibilidad, y se realizo la solicitud de medida cautelar, conforme lo dispone el artículo 25 de la ley 472 de 1998.
III. CONSIDERACIONES Resulta importante advertir que el Juez constitucional en el trámite del medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos, se encuentra plenamente habilitado para adoptar medidas cautelares; siempre y cuando sean pertinentes y necesarias para proteger los intereses colectivos, así lo expresó el Honorable Consejo de Estado: “En efecto, el juez constitucional en las acciones populares se encuentra habilitado para adoptar las medidas cautelares de oficio o a petición de parte siempre y cuando las estime pertinentes y necesarias para proteger el interés colectivo, sean coherentes con los elementos de juicio con que cuente y se enmarquen en la legalidad (…).” (Negrilla fuera del texto original).
Asimismo, el artículo 17 de la Ley 472 de 1998 dispone que, en desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez de la Protección de Derechos e Intereses Colectivos tendrá la facultad de tomar medidas cautelares necesarias para “Impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”.
Por su parte, el artículo 25 ibidem expresa que el juez a petición de parte puede decretar medidas cautelares ordenando que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado, así: “ARTICULO 25. MEDIDAS CAUTELARES. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.
En particular, podrá decretar las siguientes: (…) a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
PARAGRAFO 1 o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso.
PARAGRAFO 2 o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado.” Sea pertinente aclarar que el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa1 unificó la jurisprudencia respecto de la interpretación del 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 5 de mayo de 2020, Radicación número: 25000-23-15-000-2006-00190-01 (AP), Actor: Hernando Ordoñez Villalobos y otros, Demandado: Davivienda S.A y otros, Tema: Acción popular – Límites del juez para proferir medidas de protección en defensa de los derechos e intereses colectivos. artículo 25 de la Ley 472 de 1998, precisando que las órdenes impartidas en acciones populares, entre otras cosas, deben atacar la fuente de la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivos: “Se unifica la jurisprudencia en el sentido de precisar que las órdenes para la protección o restablecimiento de los derechos e intereses colectivos que se profieran en los procesos de acciones populares deben guardar relación con la causa petendi de la demanda y atacar la fuente de la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo.
En ningún caso pueden estar dirigidas a garantizar, salvaguardar o restituir derechos o intereses particulares, subjetivos o de contenido pecuniario, como aquellos relacionados con la ejecución de contratos de mutuo celebrados entre particulares y establecimientos de crédito para la financiación de bienes inmuebles aquejados por fallas estructurales, de estabilidad o por contaminación ambiental”.
(…) En consideración a la naturaleza provisional de las medidas cautelares, éstas pueden ser decretadas en cualquier estado del proceso, antes de proferirse la sentencia que ponga fin al litigio, y proceden únicamente con el fin de precaver el daño contingente o hacer cesar el que se hubiere configurado; en esa medida, no comportan un mecanismo para la reparación del daño consumado.
(Negrilla fuera de texto). De acuerdo a lo citado, se destaca el carácter preventivo del que goza el medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos, que corresponde a la protección de derechos colectivos. - Las medidas cautelares; las medidas innominadas o atípicas. Desglosado el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, permite prever que “…antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso” y “de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”, norma que se ha de integrar con los artículos 229 y siguientes del C. de P.A. y de lo C.A. No obstante, se anota que se tiene claridad en que: - El régimen de las medidas cautelares no debe ser analizado con criterio restrictivo, y - Cuando un asunto de nuestra jurisdicción debe ser rituado por los preceptos del C. de P.A. y de lo C.A., es a ese cuerpo normativo al que se debe acoger el iure, y ante la presencia de preceptos contradictorios que representan una aparente o real antinomia, que a su vez, pudiera ser foco de perturbación funcional que podría traducirse en la dilación de la causa, lo pertinente es atender el enunciado normativo del artículo 25 de la Ley 472 de 1998, citado, para que la acción judicial enunciativamente se comprenda con: “En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
PARÁGRAFO 1 o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso.
PARÁGRAFO 2 o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado.”.
Lo dicho porque, aunque nuestro Código de procedimiento administrativo y contencioso administrativo, también previó normas procesales especiales para el trámite de medidas cautelares; con la Sentencia C-284-14 de 15 de mayo de 2014 de la Corte Constitucional, tal exclusividad no deja de ser antinomias aparentes; ello porque no existe una antinomia entre el artículo 229 del C. de P.A. y de lo C.A., frente al conglomerado normativo del 25 de la Ley 472 de 1998.
Ahora bien, del texto del artículo 25 de la Ley 472 de 1998 se colige que la medida cautelar puede decretarse en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, siempre que se pruebe: a) La vulneración actual o inminente de un derecho colectivo, y b) Que en esa vulneración esté comprometida, por acción u omisión, la entidad demandada.
Por estas exigencias, el legislador señaló las causales precisas que puede esgrimir el interesado para oponerse a las medidas previas, que se refieren básicamente a los efectos buscados por las cautelas respecto de los derechos colectivos que se pretenden proteger, del interés público y de la situación del demandado, para reducirlas a las medidas que, además de ser necesarias para la garantía del derecho colectivo vulnerado o puesto en peligro, no resulte lesiva al propio derecho, al interés público o al demandado.
En conclusión, la medida cautelar solo procede cuando existan los medios probatorios que lleven a pensar que en efecto existe vulneración actual o inminente de un derecho colectivo y que en esa vulneración esté comprometido, por acción u omisión, la entidad demandada; por lo tanto, las medidas cautelares buscan proteger el interés público y no hacer onerosa la situación del demandado, para la garantía del derecho colectivo vulnerado o puesto en peligro sin ser lesiva al propio derecho, al interés público o al demandado.
El Consejo de Estado respecto de las medidas cautelares consideró2: “En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que las medidas provisionales 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejera Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ; Auto interlocutorio del 13 de julio de 2017, Radicado: 2 pueden ser adoptadas en los siguientes casos: «(i) cuando resultan necesarias para evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en una violación o;
(ii) cuando habiéndose constatado la existencia de una violación, estas sean necesarias para precaver que la violación se torne más gravosa». Ha dicho, además, que las medidas cautelares pueden ser adoptadas durante el trámite del proceso o en la sentencia, pues «únicamente durante el trámite o al momento de dictar la sentencia, se puede apreciar la urgencia y necesidad de la medida».
Sobre las medidas cautelares (que constituyen una categoría de las medidas provisionales), se ha destacado su a) Instrumentalidad (no tienen "per se" sustantividad propia y se justifican en razón de la existencia de un proceso); b) Provisionalidad (sólo se mantienen mientras cumplen su función de aseguramiento); c) Temporalidad (duración limitada hasta la decisión de fondo del proceso); d) Variabilidad (pueden ser modificadas o sustituidas si cambian los presupuestos que las justificaron); y se señalan como presupuestos para su adopción, además de que exista una situación tutelable, en función de la pretensión que se está ejercitando en el proceso: 1) Apariencia de buen derecho (fumus boni iuris); 2) Principio de prueba, constituida por cualquier elemento que crea la convicción sobre lo que se alega; 3) Peligro en la demora (periculum mora) A este respecto, conviene precisar que, para determinar si se cumplen los presupuestos anteriormente mencionados, inevitablemente se requieren valoraciones sobre la pretensión, así como sobre la probabilidad de que el resultado del proceso sea favorable al actor (apariencia de buen derecho: “fumus boni iuris”) y la existencia de un riesgo que amenace la efectividad del proceso y de la sentencia (“periculum mora”).
Sin embargo, tales valoraciones, tienen también un carácter provisional, pues la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento y los criterios adoptados en este momento procesal son susceptibles de revaloración o modificación al proferir la sentencia correspondiente. (…). Esto es, sin perjuicio de una nueva valoración del caso al proferir sentencia, no se observa la “apariencia de buen derecho” (“fumus boni iuris”) pues, “Prima facie”, esta demanda no cumpliría el requisito de inmediatez, exigido para la procedibilidad de la acción de tutela, más riguroso y exigente aún, cuando se trata de una demanda de tutela contra providencias judiciales (…).” - Caso Concreto De conformidad a que el objeto de esta acción, es lograr acciones que aseguren la estabilidad del talud en la zona de influencia del tanque elevado de agua del IBAL S.A. E.S.P. en el tramo comprendido entre las oficinas de la Secretaria General del IBAL S.A. E.S.P. y las coordenadas4°27'01.7"N 75°15'00.8"W (Vía de 11001-03-15-000-2017-01463-00, Accionante: Nación - Ministerio de Minas y Energía, Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y Otro, Acción de tutela – Auto admisorio. acceso al Cañón del Combeima); por lo que consecuentemente, el actor popular a peticionado la siguiente medida cautelar: “( ) 1.
Efectué la inmediata instalación de elementos reflectivos y/o luminarias intermitentes que adviertan a los transeúntes en las horas de la noche de la afectación de la infraestructura, hasta que se realice la intervención en la vía el barrio Libertador y la Vega de la ciudad de Ibagué en las coordenadas: 4°27'01.7"N 75°15'00.8"W, y en la zona de afectación del derrumbe. 2.
Disponga de los elementos de iluminación necesarios que delimiten e identifiquen la zona perimetral contigua a la sección de la vía afectada, que permita a los transeúntes percatarse del peligro inminente al que se ven expuestos, consecuencia del posible colapso de la infraestructura vial. La presente tiene como propósito evitar la pérdida de alguna vida humana por la ausencia de elementos de seguridad que permitan advertir el delicado estado en el cual se encuentra la infraestructura.
( )” Acompasado con lo precitado, debe indicarse que conforme a la visita realizada por el accionante en donde se vislumbran derrumbes en la vía objeto de este medio de control, en suma, de que se anota en el libelo genitor, el desprendimiento lateral de la vía, la ausencia de bermas y cunetas de las placas para la conducción de aguas lluvias, lo que contribuye al desmejoramiento y desmoronamiento de la vía; argumentación y documental que se tiene en cuenta a la luz de los requisitos establecidos legal y jurisprudencialmente, y por lo cual, se colige que la cautela peticionada resulta procedente, al recalcarse que dicho corredor vial es de gran transito turístico y usado actualmente como ruta cotidiana de deportistas.
Por contera, resulta pertinente decretar la medida preventiva mencionada; porque, aunque no existe actualmente plena certeza técnica de la afectación alegada, si existen indicios que, de acuerdo con el principio de precaución (el cual se constituye en esta insipiente etapa en una herramienta hermenéutica de gran valor para determinar la necesidad de intervención por parte de las autoridades publicas ante daños potenciales), permite colegir que en dicha zona existe un peligro inminente que de concretarse, podría causar no solo afectaciones al ambiente, sino a las personas tanto en sus bienes materiales sino además en su integridad física.
Aunado a lo dicho, debe recalcarse que atendido los siguientes elementos, sobre la pretensión ventilada: apariencia de buen derecho (fumus boni iuris); principio de prueba, constituida por cualquier elemento que crea la convicción sobre lo que se alega; y Peligro en la demora (periculum mora), se encuentran los mismos satisfechos en esta instancia, sin que el decreto de la medida cautelar solicitada y los criterios aquí expuestos impliquen prejuzgamiento, pues son susceptibles de revaloración o modificación al proferir la sentencia correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: Decretar medida cautelar, consistente en: 1. ORDENAR a las entidades accionadas, efectuar la inmediata instalación de elementos reflectivos y/o luminarias intermitentes que adviertan a los transeúntes en las horas de la noche de la afectación de la infraestructura, hasta que se realice la intervención en la vía el barrio Libertador y la Vega de la ciudad de Ibagué en las coordenadas: 4°27'01.7"N 75°15'00.8"W, y en la zona de afectación del derrumbe. 2.
DECRETA R que las entidades accionadas dentro del marco de sus funciones, dispongan los elementos de iluminación necesarios que delimiten e identifiquen la zona perimetral contigua a la sección de la vía afectada, que permita a los transeúntes percatarse del peligro inminente al que se ven expuestos, consecuencia del posible colapso de la infraestructura vial. 3.
Para las ordenes indicadas las demandadas tendrán un plazo máximo de quince (15) días, para informar a las partes y a la Corporación la ejecución de las mismas.
SEGUNDO: OFICIAR a los demandados, a fin de que procedan a aplicar la medida decretada y a la que hace alusión el ítem anterior. Por secretaría líbrense los oficios correspondientes, a fin de que se dé cumplimiento a este auto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado Electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Magistrado