REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Bogotá, veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: MAG. PONENTE: DEMANDANTES: DEMANDADO: VINCULADOS: RADICACIÓN: ASUNTO: NULIDAD ELECTORAL FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA ASOCIACIÓN DIPLOMÁTICA Y CONSULAR COLOMBIA - ASODIPLO CARLOS ALFONSO VICTORIA MENA DEPARTAMENTO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – DAPRE – Y MINISTERIO RELACIONES EXTERIORES 250002341000 2026 00221-00 ADMITE DEMANDA CAUTELAR Y NIEGA DE DE MEDIDA Al despacho con solicitud de suspensión provisional del Decreto 1326 del 5 de diciembre del 2025, mediante el cual, fue designado CARLOS ALFONSO VICTORIA MENA como Segundo Secretario de Relaciones Exteriores, Código 2114, Grado 15, de la Planta Global del Ministerio de Relaciones Exteriores, con funciones de Cónsul, adscrito al Consulado General de Colombia en Bilbao, Reino de España. I.
ANTECEDENTES I.1. Demanda y trámite procesal. La parte demandante solicitó la medida cautelar por considerar que el acto demandado está incurso en las causales de nulidad por violación de las normas en que debía fundarse, especialmente del artículo 60, literal b) del artículo 37 y parágrafo del D. 274/00. Evidenció que existen funcionarios en la planta externa disponibles por equivalencias, en la categoría de Consejeros, Ministros Consejeros y Ministros Plenipotenciarios; sin embargo, la entidad no entregó las pruebas para sustentar la demanda.
AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros. Refirió funcionarios de carrera en la categoría de Ministros Consejeros y sostuvo que ellos fueron aludidos en el proceso con radicado No. 25000234100020250034700 en el que se accedió a la medida de suspensión provisional, por lo que, de buena fe y tratándose de un caso similar, procede su decreto.
Agregó que, por debajo de su categoría en planta externa, como Ministros Plenipotenciarios se encontraban disponibles para el 25 de enero de 2025, 24 personas. I.2. Traslado de la medida. El auto fue notificado el 5 de marzo de este año, por lo que el término corrió desde el 10 hasta el 16 de marzo. Dentro del término, se pronunciaron las entidades vinculadas.
El Ministerio de Relaciones Exteriores citó un precedente de esta Subsección para referir que resulta oportuno para su aplicación en este caso por igualdad de trato jurídico, puesto que mantiene similitud de hecho y de derecho. Agregó que los demandantes no indicaron una causal objetiva para solicitar la medida, ni la sustentaron con las pruebas específicas para su procedencia. Las pruebas presentadas hasta el momento son insuficientes para efectuar un control objetivo de legalidad.
El DAPRE con similares argumentos refirió que la medida cautelar es improcedente, porque, según lo dispuesto en los artículos 229 y 231 del CPACA, debe analizarse por parte del juez la carga argumentativa que enmarque la vulneración de las normas que se consideran violadas. Consideró que en la presente fase procesal no procede el decreto de la medida cautelar solicitada.
No se justificó adecuadamente la configuración de los requisitos para el decreto de la medida, en particular: no demostró la violación de las normas invocadas en la demanda y no formuló análisis alguno de confrontación entre el acto administrativo y las referidas disposiciones. II. CONSIDERACIONES II.1.- Procedencia y adopción de medidas cautelares.
El artículo 229 del CPACA señala que, en los procesos declarativos, sin importar el estado en que se encuentren, podrán decretarse, mediante providencia motivada y por solicitud de parte, las medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger y garantizar de manera provisional i) el objeto del proceso y ii) la efectividad de la sentencia. 2 AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros.
Lo anterior, no implica prejuzgamiento, toda vez que la decisión se fundamenta en las pruebas obrantes hasta dicho momento, sin perjuicio de lo que pueda acontecer en el desarrollo del proceso y la decisión final que se profiera. Como requisitos para su decreto, el artículo 231 del mismo Estatuto exige para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto los siguientes: i) que sea a petición de parte, con la demanda; y ii) que la violación de las normas surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Así, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: 57. Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis de este frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 58.
Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o emitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o la sala encargada de ese estudio debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 59.
No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad. 60.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente1. II.2.- Posición de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Al respecto, la Sala reitera posición del Consejo de Estado que indica que la excepción prevista en el artículo 60 del Decreto 274 de 2000 – nombramiento en provisionalidad- confirma la regla general referida a que los empleos de la planta interna y externa del Ministerio de Consejo de Estado, Sección Quinta.
MP. Dr. Omar Joaquín Barreto Suárez, 29 de enero de 2026. Radicación: 25000-23-41-000-2025-01274-01 1 3 AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros. Relaciones Exteriores son propios de la Carrera Diplomática y Consular y, por ende, se deben proveer en virtud de concurso de méritos, excepto cuando no sea posible designar funcionarios escalafonados para proveerlos, hipótesis en que se autoriza el nombramiento en provisionalidad de personas ajenas a ella, bajo las siguientes reglas: “(i) La designación en provisionalidad de funcionarios en cargos pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000, se ajusta a la ley cuando se demuestre: (a) el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 61 Ibídem por parte de la persona designada en provisionalidad; y, (b) la falta de disponibilidad de funcionarios inscritos en la Carrera Diplomática y Consular para ocupar el respectivo cargo.
(ii) El requisito de la disponibilidad no se cumple: (a) cuando los funcionarios inscritos en el respectivo escalafón en la Carrera Diplomática y Consular que se encuentran ocupando cargos de menor jerarquía están cumpliendo el período de alternación; o, (b) cuando éstos, a pesar de estar cumpliendo el período de alternación en el exterior, no han cumplido el período de 12 meses en la sede respectiva para que puedan ser designados excepcionalmente en otro cargo en el exterior, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000.
(iii) La demostración del requisito de disponibilidad es una carga probatoria que recae sobre el demandante. Esta carga probatoria no se puede satisfacer con el simple suministro del listado de funcionarios inscritos para el respectivo cargo, sino que exige la demostración del cumplimiento del término alternación o del término de 12 meses consagrado en el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000, hecho que debe ser probado mediante la respectiva acta de posesión. De lo contrario, el juzgador se encuentra en la imposibilidad para determinar si dicho término ha sido cumplido o no2.
(Destacado de la Sala). 64. Esta es la interpretación judicial vigente sobre la materia, en sede de nulidad electoral, en observancia del artículo 125 superior, la cual favorece que los cargos vacantes en este régimen especial de carrera sean provistos con los funcionarios que están prestando su servicio en planta interna o externa y han cumplido la frecuencia de los lapsos de alternancia en los términos del artículo 37 del referido decreto, en un empleo de menor jerarquía al que les corresponde, para que puedan ocupar aquel en el que están inscritos en el escalafón en razón del mérito, que les da un derecho no solo preferente sino además excluyente para ocuparlo sobre las personas que no pertenecen a ella, elemento que corresponde demostrar al demandante en este tipo de procesos3.
II.3. Caso concreto. Nota interna. CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA. Sentencia del 12 de noviembre de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2015-00542-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, reiterada en Sentencias de la misma Sección del 8 de marzo y 19 de septiembre de 2018 y 6 de febrero de 2020, entre otras. 3 Providencia citada en la referencia 1. 2 4 AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros.
Previamente, la Sala refiere que la demandante, el 19 de marzo de 2026, aportó material probatorio para dar alcance a la solicitud de suspensión del nombramiento; sin embargo, es claro que uno de los requisitos previstos para el decreto de las medidas cautelares es que la violación surja del análisis del acto y su confrontación con las normas invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud sin que contemple excepción alguna.
La Sala no desconoce el esfuerzo realizado por la demandante, pero es importante resaltar que las oportunidades probatorias y las facultades oficiosas del juez, para el caso en el medio de control de nulidad electoral, están debidamente reguladas por el CPACA. Ahora bien, aclarado lo anterior, UNIDIPLO solicitó la suspensión provisional del Decreto 1326 del 5 de diciembre del 2025, que designó en provisionalidad a Carlos Alfonso Victoria Mena como Segundo Secretario de Relaciones Exteriores código 2114, grado 15, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito al Consulado de Colombia en Bilbao, Reino de España. En la demanda expuso que el acto vulneró los artículos 29, 125 y 209 de la C.P., 11, 13, 37 y su parágrafo, 11 y 60 del D.L 274/00 y citó el contenido normativo.
Expresó que posiblemente vulneró el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales, así como los artículos 2.2.5.1.4; 2.2.5.1.5 y el artículo 2.2.2.3.8 del Decreto 1085 del 2015 y que, además, desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado. En el escrito de solicitud de la medida precisó que, teniendo en cuenta los cargos y conceptos de violación, el Decreto 1326 de 2025 «se debe suspender por encontrarse incurso en las causales de nulidad por violación a en el artículo normas en que debería fundarse, especialmente la violación al artículo 60, al literal b) del artículo 37 y párrafo del artículo 37 del DecretoLey 274 de 2000, alrededor de reglas a favor de los derechos de carrera y los mencionados en la demanda».
Sostuvo que existen funcionarios disponibles en la planta externa; sin embargo, que la entidad no entregó las pruebas para sustentar la demanda, por lo que solicitó tener dicha conducta como temeridad o mala fe, en aplicación del numeral 5º del artículo 79 del C.G.P. aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA. Señaló que, no obstante, es claro y de conocimiento público en los distintos pronunciamientos de la justicia que existen funcionarios de carrera disponibles para ocupar el cargo demandado.
Como sustento citó el radicado 25000234100020250034700 para aludir que se trata de un asunto similar en el que se accedió a la medida cautelar y en consecuencia solicita igual decisión para el asunto y de ser necesario 5 AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros. se traslade la prueba en la que fueron mencionados los funcionarios de carrera disponibles en la categoría de Ministros Consejeros.
Citó los siguientes: Juan Carlos Rojas Arango, María Ximena Espitia Meza, María Juliana Tenorio Quintero, Claudia Patricia Cuevas Ortiz, María Rosa Ferrer Cabrales, Diana Carolina Kecan Cervantes, Mauricio Franco De Armas, Julián Camilo Silva Sánchez, Rodrigo Amaya Piñeros, Ángela María Estrada Jiménez, Ana Laura Acosta Orjuela, Diana Carolina Moya Mancipe, Lina María Otalora Muñoz, Luis Ricardo Fernández Restrepo, Esther Margarita Arias Cuentas, Nicolás Botero Varón y Carlos Fernando Molina Cespedes.
Agregó que, para el 25 de enero de 2025, en la categoría de Ministro Plenipotenciario, es decir por debajo, se encontraban disponibles: Anyurivet Daza Cuervo, Julián Hipólito Pinto Galvis, Duván Reynerio Ocampo Pinzón, Carlos Enrique Valencia Muñoz, Álvaro Alejandro Gómez Ocampo, Edgar Adolfo Monroy Amado, Eduar Lenin González Roa, Inés Elvira Herrera Ramírez, María Andrea Torres Moreno, Andrés Fernando Diez Martínez, Samira Silva Younes, José Francisco Díaz Ulloa, Martha Patricia Carrillo Ospina, Pedro Isidro López Pérez, Paulo Cesar Mina Hurtado, María Del Pilar Cruz Silva, Luis Fernando Orozco Barrera, Flor Ángela Duran Consuegra, Carlos Andrés Hurtado Pérez, Lennin Gell Hernández Alarcón, Geovanny Ángel Guillen Mendoza, Andrea Marcela Alarcón Mayorga, Elssa Rocío Bernal Jiménez y Leonardo Quintero Cristancho Las pruebas aportadas con la demanda fueron las siguientes: - - - - Decreto de designación en provisionalidad 1326 del 5 de diciembre del 2025.
Constancia de envió de petición por correo electrónico el 15 de diciembre de 2025 sobre nuevo nombramiento de Carlos Alfonso Victoria Mena y correo electrónico del Ministerio de Relaciones Exteriores de comunicación de traslado al área competente. Petición del 15 de diciembre de 2025 sobre funciones consulares a un Segundo Secretario y la indicación del Ministerio de Relaciones Exteriores de su redirección al área encargada por competencia. Constancia de envío de petición el 15 de diciembre del 2025 sobre funciones de Cónsul al Segundo Secretario provisional Victoria Mena.
Escrito de tutela y providencias judiciales. Derecho de petición de documentos públicos de Ministros Consejeros y Ministros Plenipotenciarios a corte del 5 de diciembre de 2025, con constancia de envío el 10 de febrero de 2026. 6 AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros.
En atención a la cita jurisprudencial referida por esta Sala y a las pruebas aportadas con la demanda, es dable afirmar que en este momento procesal no se dispone de los criterios probatorios que permitan suspender el acto demandado. Si bien la demandante pretende la aplicación de una providencia judicial con la finalidad de que la Sala tenga en cuenta la prueba que allí fue valorada respecto de las personas de planta que presuntamente podían ocupar el cargo ocupado en provisionalidad por el demandando, Segundo Secretario, dicha solicitud no es procedente.
La Corte Constitucional ha definido el precedente judicial como «la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo4» Respecto de la prueba trasladada es pertinente señalar que por la premura no es posible realizar el trámite procesal para decidir la solicitud de suspensión provisional, pero de manera enunciativa se señala que el cargo allí discutido es el de Consejero de Relaciones Exteriores, código 1012, grado 11 que dista del aquí ocupado por el demandado.
En este orden, revisadas las normas fijadas en el escrito de solicitud de la medida y las pruebas aportadas con la demanda, es posible concluir que se requiere del debate procesal y probatorio que iniciará con la admisión de la demanda y se extenderá, conforme con las oportunidades probatorias, hasta la sentencia que ponga fin al proceso.
Es decir, sin prejuzgamiento alguno, de conformidad con el artículo 231 del CPACA la Sala no avizora, en este momento procesal, que el acto demandado vulnere las disposiciones invocadas o que del análisis probatorio surja tal violación. En conclusión, se itera, no hay suficientes elementos probatorios, ni una circunstancia o situación jurídica particular y concreta que justifique o respalde la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado en esta etapa procesal.
Por lo expuesto, la Sala de Subsección III.
RESUELVE
1.- Admitir en única instancia5 la demanda presentada por ASODIPLO, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral en 4 5 SU 354-17. Literal c), numeral 6 del artículo 151 del CPACA. 7 AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros. contra de la designación en provisionalidad de Carlos Alfonso Victoria Mena, en el cargo de Segundo Secretario de Relaciones Exteriores, código 2114, grado 156, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores. 2.- Notificar personalmente este auto a i) Carlos Alfonso Victoria Mena7, en calidad de nombrado; ii) al Ministerio de Relaciones Exteriores que expidió el acto de nombramiento; iii) al Departamento Administrativo de la Presidencia – DAPRE -. quien intervino en la expedición; iv) al Ministerio Público y, (v) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la forma prevista en el numeral 1 literal a) del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 2, 6 y 8 de la Ley 2213 de 2022.
Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos e infórmeseles que esta podrá ser contestada dentro de los quince (15) días siguientes. El traslado se surtirá dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y el término empezará a correr de acuerdo con el literal f) del artículo 177 y el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
Si no puede efectuarse la notificación personal, la parte demandante deberá cumplir lo dispuesto en el literal b y c del numeral 1 del artículo 277 ibidem. 3.- Advertir a las demandadas que deberán aportar al expediente copia de los antecedentes administrativos del acto de elección demandado, con inclusión de la respuesta a la petición elevada por la demandante el 10 de febrero de 2026, todo en formato PDF. 4.- Informar por Secretaría a la comunidad la existencia del proceso en la forma prevista en el numeral 5º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente. 5.- Negar la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1326 del 5 de diciembre del 2025, mediante el cual, fue designado CARLOS ALFONSO VICTORIA MENA como Segundo Secretario de Relaciones Exteriores, Código 2114, Grado 15, de la Planta Global del Ministerio de Relaciones Exteriores, con funciones de Cónsul, adscrito al Consulado General de Colombia en Bilbao, Reino de España. 6.- Advertir a todos los sujetos procesales que los memoriales con destino a este proceso, deberán remitirse en formato PDF a través de VENTANILLA VIRTUAL por el canal 6 7 Cargo del nivel profesional de acuerdo con el Decreto 3356 de 2009.
Correo aportado por el ministerio Carlos.victoria@cancillería.gov.co; carlosvictoriam@gmail.com 8 AUTO ADMITE Y NIEGA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00221-00 ASODIPLO Vs. Carlos Alfonso Victoria Mena y otros. https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Además, de conformidad con lo establecido en el numeral 14 del artículo 78 del Código General del Proceso, deberán enviar a las demás partes del proceso a través de los medios electrónicos suministrados un ejemplar de los memoriales presentados al proceso, a más tardar al día siguiente a la presentación del memorial. 7. - Reconocer personería a los profesionales del derecho MILDRED TATIANA RAMOS SÁNCHEZ como apoderada de ASODIPLO;
MAURICIO JOSÉ HERNÁNDEZ OYOLA para representar al Ministerio de Relaciones Exteriores y, ANDRÉS TAPIAS TORRES como representante del DAPRE. Notifíquese y cúmplase Los magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Rocío 9