Magistrada MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ Tribunal Administrativo De Bolívar E.S.D. Medio de control: Radicado: Demandante: Demandado: Asunto: Protección de los derechos e intereses colectivos 13001233300020240030900 Distrito de Cartagena de Indias Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Solicitud de Notificación personal DORA ANGELA ORTIZ SÁNCHEZ, mayor de edad, residente en la ciudad de Bogotá D.C., identificada con cédula de ciudadanía Núm. 53.089.237 expedida en Bogotá, abogada en ejercicio y portadora de la tarjeta profesional Núm. 191.206 del Consejo Superior de la Judicatura, obrando en nombre y representación de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con el poder general judicial otorgado por el Superintendente Nacional de Salud, mediante Escritura Pública Núm. 439 del 9 de abril de 2024 de la Notaria 4ª del Círculo de Bogotá, estando dentro del término legal, interpongo recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la medida cautelar contenida en el numeral octavo del auto interlocutorio No. 1 de 8 de julio de 2024, notificado el 16 de julio de 2024, de acuerdo con los siguientes argumentos: I. DE LA MEDIDA CAUTELAR ORDENADA.
Mediante auto interlocutorio núm. 1 del 8 de julio de 2024, notificado el 16 del mismo mes y año, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el numeral octavo, resolvió: “OCTAVO: SUSPENDER provisionalmente los efectos de la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud y Protección Social “Por medio de la cual se prorroga el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS”, en consideración a lo expuesto previamente.
En consecuencia, restaurar de manera inmediata la posesión de los bienes haberes y negocios y la administración de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias a las autoridades territoriales correspondientes, según las competencias ordinarias que establece la ley.” Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados Para sustentar la procedencia de la medida, el despacho en el acápite IV de las consideraciones, luego de hacer un recuento histórico de la medida de intervención forzosa administrativa para administrar a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, esto es análisis de la medida desde su inicio hasta la Resolución ejecutiva Núm. 151 de 16 de mayo de 2024, indicó lo siguiente: - - - - - “De manera que, para la Sala unitaria existen razones suficientes, basadas en evidencia empírica para admitir que en efecto, desde que la ESE Hospital Local Cartagena de Indias fue intervenida por disposición de la Superintendencia de Salud a través de la Resolución la Resolución No. 005718 del 18 de mayo del 2021 y hasta su primera prórroga dispuesta mediante la Resolución No. 2022420000002275-6 del 18 de mayo del 2022, hubo una mejoría ostensible y significativa frente los 55 hallazgos que dieron lugar a la intervención, asociados a los componentes financiero, administrativo, jurídico y asistencial.” “… es evidente que, mediante Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso una segunda prórroga de la medida de intervención administrativa de la ESE Hospital Local de Cartagena de Indias, hasta el 17 de mayo del 2024 y aparece diáfano que, para la fecha en que se expide esta nueva prórroga esta vez por parte del Misterio de Salud, el plan de trabajo del Agente Especial Interventor presentaba un avance del 83% de cumplimiento en las 55 actividades que dieron origen a la medida de Intervención.” “… es evidente que, el plan de acción estaba dando resultados más que satisfactorios, al punto de contener una mejoría en la gestión de la administración que indicaba, antes de disponerse la expedición de la Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 2023, el cumplimiento casi que del total de las acciones de mejora respecto de los 55 hallazgos iniciales que dieron lugar a la intervención, razones para admitir que se superó, si bien no totalmente, por lo menos si en un altísimo porcentaje la contingencia que dio lugar a la medida excepcional, lo que incluso hubiese justificado su no continuidad, desde ese momento.” “… con corte a marzo de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud, ya consideraba que la ESE Hospital Local Cartagena de Indias era una entidad viable, puesto que para esa fecha estaba en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social.” “Pues bien; no debe perderse de vista que, la toma de posesión prevista para seguridad social en el sector salud, se constituye en una medida dirigida a contrarrestar la crisis económica o la insolvencia de un participante del mercado con el objetivo de garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud como servicios públicos y, al mismo tiempo, evitar la pérdida de la confianza pública en el sistema general de salud, todos estos, fines y propósitos alcanzados con la intervención y que, de acuerdo a lo valorado, habiéndose superado para los primeros meses del 2024 los motivos que dieron lugar a la misma, la hacen innecesaria en la actualidad.” Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados - - - - II.
“… en las condiciones actuales tampoco es posible, dar por hecho que, de retomarse la posesión y administración por las autoridades locales, se afectaría de manera grave la prestación del servicio o que haya riesgo de afectación pues también ha sido evidente el interés del actor popular de dar continuidad a las actividades pendientes para logra el objetivo final.” “.. la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud, por la cual se adopta la última de las prórrogas de la medida de intervención, no cuenta con suficiente sustento o fundamento y en todo caso, resultan contradictorias las afirmaciones que se hacen para sustentar una nueva prórroga, al evidenciar que las entidades vigilantes fueron categóricas en su afirmaciones recientes en relación con la superación casi total de la contingencia que dio lugar a la expedición del primer acto administrativo que dispuso al intervención y en todo caso de la capacidad administrativa y financiera reasumida por la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, así como en cuanto a la prestación eficiente del servicio de salud a los usuarios.
“… se advierte que, de mantenerse la medida dispuesta a través de la Resolución No. 005718 del 18 de mayo del 2021 y prorrogada mediante la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud pese a las condiciones administrativas y financieras que con corte a febrero del 2024 presentaba la entidad, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las autoridades locales con amenaza del principio de autonomía territorial.” “En virtud de todo anterior, dado que se advierte consistencia de lo pedido con el buen derecho, en atención a los poderes amplios que en materia de medidas cautelares consagra la Ley 472 de 1998 y para evitar la mayor afectación al principio de autonomía territorial y otros de similar raigambre como, la prevalencia del interés general con base en el cual se inspira precisamente el derecho a la moralidad administrativa y el adecuado ejercicio de la función administrativa, se suspenderán provisionalmente los efectos de la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud y Protección Social …”
FUNDAMENTOS QUE SOPORTAN LA OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR Prevé el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, que contra el auto que impone las medidas cautelares proceden los recursos de reposición y en subsidio apelación y define los fundamentos admisibles en la oposición o sustentación del recurso, así: “ARTICULO 26. OPOSICION A LAS MEDIDAS CAUTELARES.
El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger;
Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas.” Son presupuestos de procedencia de la medida cautelar los siguientes: “a) que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) que la decisión del juez al decretar la medida cautelar este plenamente motivada; y c) el juez debe tener en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido.” En virtud de lo anterior, se procede a sustentar los argumentos de oposición en relación con la medida cautelar decretada.
2.1. INEXISTENCIA DE PERJUICIO Y/O AMENAZA AL DERECHO O INTERÉS COLECTIVO QUE SE PRETENDE PROTEGER Observa esta defensa que, la Honorable Magistrada, en sus consideraciones para emitir la medida previa, indicó que “de mantenerse la medida dispuesta a través de la Resolución No. 005718 del 18 de mayo del 2021 y prorrogada mediante la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud pese a las condiciones administrativas y financieras que con corte a febrero del 2024 presentaba la entidad, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las autoridades locales con amenaza del principio de autonomía territorial.” (negrilla fuera de texto) Aunado a lo anterior, sostuvo que la medida cautelar era necesaria “para evitar la mayor afectación al principio de autonomía territorial y otros de similar raigambre como, la prevalencia del interés general con base en el cual se inspira precisamente el derecho a la moralidad administrativa y el adecuado ejercicio de la función administrativa” Ante los citados argumentos, esta defensa no encuentra mérito suficiente en ellos, pues no se explica de manera diáfana la cual es el perjuicio o la amenaza al derecho colectivo, ni mucho menos sobre la urgencia y necesidad de la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución Ejecutiva Núm.151 del 16 de mayo del 2024 en el presente trámite.
Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados La medida cautelar adoptada por el Tribunal Administrativo de Bolívar no guarda coherencia con lo expedito del trámite procesal, pues de estar ante una posible amenaza de daño, la cual no se encuentra demostrada, éste no podría consolidarse durante la duración del trámite procesal, pues recordamos que las decisiones contenidas en el marco de la Resolución Ejecutiva núm. 151 de 2024, están ajustadas a las facultades que tiene el Ministerio de Salud y de protección Social y que se encuentran sustentadas técnica, fáctica y jurídicamente, de manera que, no está actuando a capricho como mal lo manifestó la demandante, por lo tanto, es evidente lo desproporcionado de la medida, además de conllevar visos de prejuzgamiento por parte de la autoridad judicial que debe conocer, tramitar y decidir el presente litigio.
No está demostrado el riesgo de vaciar las competencias de las autoridades locales con amenaza del principio de autonomía territorial como lo asume el Tribunal, esta afirmación es subjetiva ya que no es lógico que estando suficientemente motivado el acto administrativo en lo jurídico, técnico y fáctico, se deduzca que se enmascara el deseo de la cartera ministerial o de la entidad de control de desplazar las competencias asignadas al ente territorial, por el contrario, lo que se pretende es consolidar y fortalecer aún más la prestación del servicio de salud, haciendo que la ESE Hospital Local Cartagena de Indias sea sostenible con el paso del tiempo, se realice de manera correcta la entrega del mismo a la entidad territorial y evite someterse nuevamente a una intervención estatal.
La autonomía territorial, aunque importante, no puede ser utilizada para justificar la suspensión de medidas necesarias adoptadas por el Gobierno Nacional, para garantizar la adecuada prestación de servicios de salud y la protección precisamente del derecho colectivo de la moralidad administrativa. La intervención se justifica en la necesidad de corregir deficiencias graves y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, incluida en la Sentencia C-380 de 20191, reconoce que la autonomía territorial puede ser limitada de la siguiente forma: “En efecto en los términos de la Corte la autonomía se encuentra limitada por el principio de centralización política el cual se traduce entre otros elementos en (i) la subordinación del ejercicio de las competencias territoriales a la ley (ii) la asignación de competencias a la Nación para la definición de políticas que tengan aplicación en todo el territorio nacional (iii) la posibilidad de intervenciones excepcionales en asuntos que ordinariamente son del resorte de las entidades territoriales –cuando las circunstancias así lo ameritan o exista un interés nacional de relevancia superior– y (iv) en una administración de justicia común" 1 Corte Constitucional, sentencia C-380 de 2019, Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados Con base en los argumentos anteriores, es posible la intervención en asuntos que son ordinariamente del resorte de las entidades territoriales cuando las circunstancias lo ameritan o existe un interés nacional o de relevancia superior, como lo es en este caso, asegurar la eficiencia y probidad en la administración pública en la garantía de la prestación del servicio de la Salud.
En ese contexto, la intervención realizada en el caso concreto es una medida excepcional y temporal destinada a corregir situaciones críticas que la autoridad local no ha podido resolver por sí sola, que se encuentra sustentada en argumentos técnicos y legales que justifican la intervención para asegurar que se corrigen las deficiencias y se garantice la adecuada prestación de servicios de salud, sin que esto implique una vulneración indebida de la autonomía territorial, sino una medida para proteger el interés general y la moralidad administrativa.
Por otro lado, esta oposición, parte del hecho que la Honorable Magistrada, desestima el panorama amplio que tiene la medida de intervención administrativa para administrar, pues se observa que resalta el concepto según el cual la ESE Hospital Local Cartagena de Indias “era una entidad viable, puesto que para esa fecha estaba en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social”, obviando que se propende también, por la materialización de la garantía del derecho fundamental a la salud y su correlación con la adecuada prestación del servicio de salud.
Recordemos que en la normativa que rige los procesos administrativos de intervención (Decreto le ley 663 de 1993), no existe reglas establecidas que permitan medir de alguna manera el avance o sustentar el criterio para el levantamiento de las medidas de intervención pues cada entidad reúne condiciones particulares que se someten al análisis del área encargada del seguimiento (Superintendencia Delegada para Prestadores de Servicios de Salud) y posteriormente es debatida en el comité medidas especiales, instancia consultiva que finalmente emite la recomendación al Superintendente Nacional de Salud y que para el caso que nos ocupa, tiene discrecionalidad y autonomía para adoptar la decisión final.
Así pues, se resalta la discrecionalidad con que actúa la administración para adoptar o no la decisión de levantar la medida, discrecionalidad que no atenta ni riñe con los derechos colectivos que aquí se pretenden proteger y que por lo tanto, no están en riesgo de ser vulnerados, pues se itera, que tanto la Superintendencia Nacional de Salud como el Ministerio de Salud y Protección social, han actuado a la luz de la legislación y que esta última, motivó de manera suficiente la Resolución Ejecutiva Núm.151 del 16 de mayo del 2024, que respalda la prórroga de la medida.
Si bien el despacho hace un recuento histórico de la actuación administrativa que sustenta la medida de intervención forzosa para administrar y sus prórrogas, no es menos cierto que la Magistrada se centró en la observancia comparativa de porcentajes de cumplimiento, Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados aduciendo con ello que, ante un avance positivo de la medida, ya no existían razones para prorrogarla o continuarla.
Pero ¿por qué la Juzgadora, resta importancia a las actividades que dan cuenta de un 17% pendiente por cumplir y que se encuentran suficientemente demostrado que surgieron de la medida de intervención? Esta defensa no concuerda que la juzgadora desestime la importancia de las actividades que aún se mantienen y que requieren atención, corrección y gestión pues ellas hacen parte de las acciones que se adoptaron para conjurar y contrarrestar los hallazgos que dieron origen a decretar la medida de intervención forzosa administrativa para administrar a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias.
Del contenido del acto administrativo, se vislumbra la necesidad actual de continuar con la medida de intervención forzosa administrativa, ya que como se observa que se citó el informe ejecutivo presentado por el Agente especial interventor mediante radicado núm. 20249300401486862 del 8 de abril de 2021, en el que concluyó: De lo anterior, es claro que el agente especial interventor si bien exalta los avances que ha tenido la medida, destaca que persisten retos que deben ser abordados y que la medida es necesaria para dar sostenibilidad de los logros alcanzados, lo que quiere dar a entender que, a pesar del buen panorama que se avizora y el avance significativo de la medida, se requieren iniciar nuevas acciones y que las acciones que se están ejecutando requieren de maduración para estabilizar a la ESE en el propósito de cumplir con la adecuada prestación del servicio de salud.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, el 22 de abril de 2024, emitió concepto técnico dónde se evidencia un análisis de las condiciones actuales de la entidad en las que se destacan las siguientes: “3. A nivel asistencial en el Sistema de Gestión y Control de las Medidas Especiales “FENIX”, el componente técnico científico se encuentra en una gestión favorable, Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados logrando un cumplimiento del 78% de las metas propuestas.
La ESE ha acogido las instrucciones de la Dirección de Medidas Especiales con las estrategias necesarias que le permitan seguir generando una tendencia positiva hacia la mejora. 7. La ESE debe desarrollar gradualmente la ampliación del portafolio de servicios como consecuencia de la entrada en funcionamiento de los hospitales en construcción con áreas destinadas a servicios obstétricos, quirúrgicos y hospitalarios, donde deberá reorganizar y reorientar los procesos de atención y la coordinación con los servicios básicos ambulatorios y de urgencias para garantizar la efectividad de las acciones y la eficiencia en la prestación de servicios de salud. 8.
La ESE debe continuar con la implementación de la política de seguridad del paciente con un enfoque integrador centrado en la mejora continua. 9. El prestador debe articular los eventos adversos con los riesgos en salud para gestionar una identificación y medición adecuada del riesgo fortaleciendo la cultura del reporte del registro de ocurrencia. 10.
El Prestador debe continuar fortaleciendo la adherencia a las guías prioritarias en maternidad en consonancia con el plan de aceleración para coadyuvar a la reducción de la mortalidad materna y perinatal en su área de influencia. 11. La ESE debe fortalecer la gestión de las causas de insatisfacción al usuario en la prestación de servicios de salud. 12.
La ESE debe fortalecer la adherencia, la socialización de los procesos prioritarios en todas sus sedes habilitadas. 14. El pago de las obligaciones con personal tanto de planta como contratistas ha sido prioridad durante la medida de intervención, con el flujo de recursos de la operación corriente, estando al corte de febrero de 2024 al día en el pago de estas acreencias.
Con la misma fecha de corte la ESE tiene una deuda total de contratistas de $1.632 millones de los cuales corresponden a obligaciones generadas durante los periodos 2023 y 2024. 16. Se han observado resultados operacionales favorables al cierre de las vigencias 2021 y 2022, así como a febrero de 2023 y 2024, donde se tiene que sus ingresos por venta de servicios de salud representan el 102%, 101%, 116% y 107% respectivamente, con relación a sus costos y gastos de administración. Excepto al Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados cierre de la vigencia 2023 que da como resultado un 98% se explica por efecto de mantenimiento correctivo de ascensores, ambulancias acuáticas, infraestructura, plantas y acometidas eléctricas entre otros, adicionalmente se realizó una actualización de procesos judiciales debido a que se superó el 50% de probabilidad de perdida para el hospital. 17.
Con relación a la depuración de los estados financieros, durante la medida de intervención se han logrado avances que van desde la implementación de un nuevo sistema de información integral por módulos, con procesos de interfaz contable, implementación del 80%, del módulo de activos fijos, se realiza conciliaciones y levantamiento de actas entre contabilidad y las diferentes áreas a nivel de terceros, se realiza tomas físicas de inventarios, a cierres de periodos contables, circularización permanente a las ERP y mesas de trabajo con apoyo del área de cartera, reclasificación de cartera de entidades en liquidación y de cuentas por cobrar de difícil recaudo, calculo y registro del deterioro de cartera, inventario de medicamentos y elementos de consumo, proceso de caracterización (Placa, Vida Útil), ajustes contables de los depósitos judiciales entregados en garantías.
No obstante para lograr la razonabilidad la entidad debe continuar realizando acciones como culminar asignación de responsables, y plaqueteo de los activos que ascienden a la suma de $197 millones, culminar el proceso de desarrollo de las interfaces contables del módulo de glosas y activos fijos, adelantar los procesos de legalización de terrenos y edificaciones, el proceso de circularización de bancos, cuentas por pagar y por cobrar de la entidad, fortalecer los procesos de conciliación entre el área de tesorería y fiducia. 18.
La cartera por venta de servicios de salud ascendió a $43.699 millones a febrero de 2024, donde el 44% ($19.053 millones) corresponde a difícil cobro toda vez que presenta una antigüedad superior a 360 días, adicionalmente de esta el 37% de ($16.046 millones) se concentra en entidades liquidadas o en proceso de liquidación. Es necesario realizar las acciones tendientes a la depuración de las cuentas de cartera como la aplicación de los saldos pendientes de los giros, dando trazabilidad a cada una de las facturas como lo establece la normativa. 20.
La ESE debe continuar con el inventario físico de existencias en almacén y farmacia, y gestión sobre las bajas de propiedad planta y equipo, de manera que estas cuentas en los estados financieros reflejen de manera integral y fidedigna su realidad financiera. 21. El pasivo de la ESE a febrero de 2024 ascendió a la suma de $48.379 millones, el cual presenta un aumento del 35% con relación al cierre de 2023 ($35.962 millones) derivado principalmente debido a los recursos recibidos mediante la Resolución 1778 de 2023 recibidos en 2024 para fortalecimiento del nivel primario basado en la atención primaria en salud, a través de la conformación y operación de Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados equipos básicos en salud por valor de $11.546 millones, los cuales serán ejecutados durante el 2024. 22.
Continuar mediante la gestión y control del recaudo con el flujo de recursos considerando el incremento que presenta la facturación en los últimos meses, adicionalmente, se debe dar continuidad a los procesos de conciliación con las ERP y demás acciones de cobro. 23. De acuerdo con el avance que tiene la institución con el módulo de costos, es necesario la implementación de un sistema de costos que permita identificar, analizar y controlar la producción frente al costo de operación. 27.
La ESE debe continuar con la evaluación y valoración de procesos judiciales, toda vez que existe riesgo derivado del número de demandas en contra de esta, teniendo en cuenta que el valor de la cuantía de las pretensiones estimada a febrero de 2024 asciende $34.813 millones, puede atentar la sostenibilidad financiera y que puede causar afectación en la prestación de los servicios en salud.
El concepto técnico emitido por la Superintendencia Nacional de Salud, permite concluir que con la medida se ha logrado una tendencia positiva hacia la mejora, sin embargo, existen puntos que se deben fortalecer para lograr una entidad autosostenible que se encuentre en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social y que han sido advertidos en los actos administrativos anteriores que sustentan las prórrogas, es decir en las resoluciones 2022420000002275-6 del 18 de mayo de 2022 y ejecutiva núm. 118 del 17 de mayo de 2023.
En suma, si bien la medida de intervención forzosa para administrar a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, ha mostrado un avance significativo, esto no quiere decir que la situación que dio cabida a la medida se haya superado, como mal lo manifestó el despacho al indicar que, “de acuerdo con lo valorado, habiéndose superado para los primeros meses del 2024 los motivos que dieron lugar a la misma, la hacen innecesaria en la actualidad”, de tal manera que los criterios del juzgador fueron sesgados lo que no le permitió dilucidar que el actuar de la Superintendencia Nacional de Salud y del Ministerio de Protección Social, jamás amenazan el derecho a la moralidad administrativa y el adecuado ejercicio de la función administrativa.
Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados No es procedente entonces la medida cautelar en el entendido de que el acto administrativo no ha violado en ningún momento un derecho colectivo, sino por el contrario se ha consolidado y fortalecido el derecho colectivo de la moralidad administrativa al garantizar con la prórroga de la medida el mejoramiento de la prestación del servicio de salud, haciendo que la ESE Hospital Local Cartagena de Indias sea sostenible.
En ese orden de ideas, suspender la intervención podría socavar la confianza de los usuarios y otros actores en la capacidad del hospital para operar de manera eficiente y ética, lo que contradice el derecho colectivo de la moralidad administrativa, la cual incluye la correcta gestión de los recursos públicos y la prestación adecuada de servicios esenciales como la salud.
Ahora, el buen resultado de la intervención tiene como finalidad precisamente la culminación de la medida, sin embargo, no es suficiente la sostenibilidad de la entidad para dar por terminada ésta, es por tal motivo que le solicitamos a su despacho revisar aquellas acciones descritas anteriormente y que se requieren para mejorar la prestación del servicio de salud y reponer la decisión, ya que se avizora quea la medida de suspensión provisional decretada no toma en cuenta los riesgos y deficiencias aún presentes en la administración del hospital, incurriendo la Magistrada en una falacia argumentativa de generalización apresurada, la cual se comete cuando se infiriere una conclusión general a partir de una prueba insuficiente, en este caso asumiendo que el cumplimiento parcial de las metas es suficiente para levantar la intervención sin considerar los riesgos aún presentes.
La continuidad de la intervención es necesaria para garantizar la estabilidad y la mejora continua del servicio. Ahora bien, el levantamiento de la medida de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, abre la posibilidad que la suspensión de los embargos judiciales se levante y con ello se lleve a un colapso financiero que impida que la ESE consolide, madure y fortalezca las acciones que están pendientes por cumplir, lo que la llevaría a estar en riesgo de una nueva intervención. Por otra parte, el Tribunal tampoco contemplo el impacto que puede generar la suspensión del acto de prorroga la intervención de forma intempestiva sin contemplar el tiempo necesario para realizar el respectivo empalme y entrega.
Esto lleva a paralizar el actuar administrativo y la imposibilidad de continuar adecuadamente con los planes, programas y proyectos que tiene la entidad. Lo anterior, junto a cómo se observa en el caso en concreto, la intervención ha prevenido y corregido irregularidades administrativas que habrían comprometido la moralidad administrativa en el citado Hospital.
Levantar la intervención ahora podría revertir estos avances y reintroducir prácticas corruptas o ineficientes, situación que se corre el riesgo ante lo intempestivo de la suspensión, lo que a todas luces vulnera la moralidad administrativa. Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados Por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Bolívar olvida que la Superintendencia Nacional de Salud, en cualquier momento durante la vigencia y en ejecución de la prórroga puede ordenar el levantamiento de la medida si encuentra debidamente acreditado que la entidad es sostenible con el paso del tiempo, y también en el marco de esta acción popular, en la respectiva audiencia de pacto de cumplimiento, la entidad podría evaluar y considerar esta decisión, más aún cuando no se avizora ni se acredita por el demandante ni por la decisión decretada sobre la existencia de un peligro o perjuicio irremediable, grave o impostergable en contra de algún derecho colectivo.
Finalmente, el auto admisorio tampoco analiza cómo la medida cautelar evita el perjuicio inminente que amenaza presuntamente los derechos colectivos invocados por el demandante, ni mucho menos porque era impostergable la suspensión de la medida de intervención.
2.2. LEGALIDAD DE LA PRÓRROGA DE LA MEDIDA DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA PARA ADMINISTRAR A LA ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS Y SUS PRÓRROGAS – Prejuzgamiento por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar. Al respecto es importante resaltar que la medida de intervención forzosa administrativa para administrar la ESE Hospital Local Cartagena de Indias y sus prórrogas, en la actualidad gozan de presunción de legalidad y no puede ser admisible que el accionante, a través de la presente acción popular, pretenda nulitar, invalidar y mucho menos suspender las decisiones administrativas, invocando la protección del derecho e interés colectivo a la moralidad publica, derecho o interés que por demás no se encuentra demostrado que la Superintendencia Nacional de Salud ni el Ministerio de Salud y de la Protección Social con su actuar, hagan palpable un daño inminente o en su defecto estemos ante un daño consumado a dicho derecho o interés invocado.
Del auto que decreta la medida cautelar se destaca los siguientes pronunciamientos que el la Magistrada realiza a efectos de sustentar la procedencia de la medida cautelar, así: “En consideración a lo dicho, la Resolución Ejecutiva No.151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud, por la cual se adopta la última de las prórrogas de la medida de intervención, no cuenta con suficiente sustento o fundamento” La afirmación realizada por el Tribunal conlleva en sí misma el prejuzgamiento del caso sometido a estudio y el cual, ni si quiera puede o debe darse en el presente asunto ya que dicha afirmación es propia de los procesos de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se evidencia el sesgo y la parcialidad con la que actúa la Magistrada, pues estamos frente a un proceso cuya finalidad pretende “evitar el un daño contingente, hacer cesar el peligro, Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos que se invoca o restituir las cosas a su estado anterior” y de ninguna manera se puede admitir que la autoridad haga conjeturas acerca de la suficiente motivación o sustento de la Resolución Ejecutiva Núm. 151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud, pues abre la posibilidad a que cualquier administrado inconforme con las medidas que se adopten en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, acudan a la acción popular para invalidar, nulitar o suspender las decisiones de la administración. Por otro lado, también se evidencia la imparcialidad y prejuzgamiento por parte del despacho cuando en el análisis del antecedente administrativo, aseguró: “Luego, en razón de lo anterior, también es evidente que, el plan de acción estaba dando resultados más que satisfactorios, al punto de contener una mejoría en la gestión de la administración que indicaba, antes de disponerse la expedición de la Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 2023, el cumplimiento casi que del total de las acciones de mejora respecto de los 55 hallazgos iniciales que dieron lugar a la intervención, razones para admitir que se superó, si bien no totalmente, por lo menos si en un altísimo porcentaje la contingencia que dio lugar a la medida excepcional, lo que incluso hubiese justificado su no continuidad, desde ese momento.” Obsérvese además que el auto por el cual se ordena la medida cautelar de suspensión del acto administrativo emitido por el Ministerio de Salud, no realiza un análisis del acto administrativo acusado y la correspondiente confrontación con las normas invocadas por el demandante como infringidas por la autoridad administrativa que a la postre afectan el principio de autonomía territorial.
Sumado a que el auto no hace el análisis, para verificar que la demanda este razonablemente fundada en derecho, no existe una prueba sumaria de la violación de los derechos de la parte actora y no verifica que existe un perjuicio irremediable. Tampoco se hace un estudio de los motivos para considerar que, si no se ordena la medida cautelar la suspensión del acto administrativo, la sentencia que le ponga fin a la instancia se tornaría nugatoria.
A todas luces el Tribunal cuestiona la legalidad de los actos administrativos y en su afán de dar sustento a su medida decretada, arriba a conclusiones erradas, cuestionando las decisiones que se tomaron en un acto administrativo anterior (Resolución Ejecutiva No. 118 del 17 de mayo del 2023), lo que lleva a concluir que su motivaciones de ninguna manera justifican la necesidad de proteger el derecho colectivo, por el contrario lleva consigo el prejuzgamiento del asunto y el sesgo a su imparcialidad, pues lo cierto es que aún persisten acciones por ejecutar para que se pueda levantar la medida que recae sobre la ESE Hospital Local Cartagena de Indias.
Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados Es importante señalar que el demandante no ha cumplido con el requisito de procedibilidad indispensable para la admisión de la acción popular. En efecto el artículo 144 del CPACA establece que antes de presentar una acción popular, el demandante debe solicitar previamente a la autoridad competente, en este caso, la Superintendencia Nacional de Salud, que adopte las medidas necesarias para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Esta solicitud debe ser clara y específica, detallando cómo se están vulnerando dichos derechos. Además, la entidad contaba con un plazo de 15 días para responder y tomar las acciones pertinentes. En el presente caso, si bien el demandante presentó diversas solicitudes a la Superintendencia Nacional de Salud, en ninguna de ellas argumentó que se estaba violentando un derecho colectivo o la moralidad pública.
Esta omisión es fundamental, ya que la ley exige que se precise la violación de derechos colectivos para que la autoridad tenga la oportunidad de actuar en consecuencia. La mera presentación de solicitudes administrativas, sin la adecuada fundamentación respecto a la afectación de derechos colectivos, no satisface el requisito de procedibilidad.
En ese contexto, es crucial recordar que la primacía del derecho sustancial no exime al demandante de cumplir con los requisitos procesales establecidos por la ley. La ausencia de una solicitud explícita sobre la violación de derechos colectivos impide la admisión de la acción popular, estudió que omitió realizar su honorable despacho y que de haberse realizado hubiese concluido que el demandante no describió el daño inminente en su demanda, ni cumplió el requisito de procedibilidad, lo que traería como consecuencia la improcedencia de la acción. Además, teniendo en cuenta que lo pretendido por el actor en la acción constitucional, es desvirtuar la legalidad del acto administrativo, se recuerda que el juez natural llamado a solucionar las controversias sobre la suspensión o no de un acto administrativo particular, pese al carácter principal de la acción popular, es la jurisdicción contenciosa administrativa y el medio idóneo para hacerlo es mediante control nulidad y restablecimiento del derecho.
Es tan claro que el ámbito judicial idóneo, más cuando no hay claridad sobre el derecho colectivo conculcado, para llevar a cabo el debate en torno a la legalidad del acto administrativo que ordenó la intervención forzosa administrativa para administrar es la jurisdicción contenciosa-administrativa y no la constitucional. Como soporte de lo anterior, vale la pena traer a colación, el artículo 229, 233 y 234 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establecen la posibilidad de decretar medidas cautelares y medidas cautelares de urgencia desde la presentación de la demanda, en todos los procesos declarativos.
Sobre el medio de control adecuado la Corte Constitucional ha sido enfática, en efecto, al resolver una acción de tutela contra el acto administrativo que ordenó Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados la liquidación de la EPS AMBUQ, una medida mucho más gravosa que la que nos ocupa, precisó: “17.
En el punto relativo a la medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”.
Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “[l]a medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado. 18. En la sentencia T-926 de 2009, la Corte conoció el caso de una trabajadora de la EPS Saludcolombia que había perdido la habilitación para operar en virtud de diferentes resoluciones proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
En esta oportunidad, la demandante presentó acción de tutela contra la Superintendencia por considerar vulnerados sus derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso. Frente a la subsidiariedad -bajo el régimen jurídico preexistente a la actual Ley 1437 de 2011- la Corte indicó lo siguiente en un aparte que, por su importancia para el caso bajo estudio, se transcribe: “Al respecto, encuentra la Sala que frente a las supuestas irregularidades expuestas por la accionante, en relación con el trámite por medio del cual se decidió la toma de posesión y posterior liquidación de la EPS, la actora puede acudir a la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 de Código Contencioso Administrativo, o coadyuvar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por SALUDCOLOMBIA en contra de la Resolución No. 0028 y 01318 de 2008 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, donde además se solicitó la suspensión provisional del acto, la que actualmente se encuentra en trámite.
Por tanto, esta vía no es la adecuada para atacar tal situación, máxime si se tiene en cuenta que existe un juez natural, que actualmente está conociendo tal asunto y comporta una discusión de tipo legal y criterios de interpretación normativa”. 19. En conclusión, la acción de tutela en contra de actos administrativos es, por regla general, improcedente.
Esto es así porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista. Sin embargo, en caso de que se evidencie que i) el medio no es idóneo o efectivo o que ii) puede configurarse un perjuicio irremediable, será procedente el amparo. Así mismo, en casos en los cuales se presenta una acción de tutela contra el acto de toma de posesión y Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados liquidación, el medio de control de nulidad es, en general, idóneo y eficaz para la protección de los derechos.
(Negrilla fuera de texto)" Es evidente que la medida cautelar decretada no solo carece de sustento adecuado, sino que se encuentra acreditado la falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad por parte del demandante, que no solicitó explícitamente a la Superintendencia Nacional de Salud la adopción de medidas necesarias para proteger el derecho colectivo, debió ser un motivo suficiente para la inadmisión de la acción popular.
Además, la jurisdicción contenciosa administrativa es el ámbito judicial adecuado para resolver las controversias sobre la legalidad del acto administrativo, y no la acción popular, que en este caso se presenta sin la claridad necesaria sobre la vulneración de derechos colectivos. La intervención forzosa administrativa es una medida esencial para corregir deficiencias graves y proteger el interés público, asegurando una prestación adecuada de los servicios de salud y garantizando la moralidad administrativa.
Suspender esta intervención sin considerar los riesgos asociados podría llevar a un retroceso en los avances logrados y permitir la reaparición de prácticas corruptas o ineficientes, afectando directamente a la comunidad que depende de estos servicios, afectando negativamente a la población que depende del ESE Hospital Local Cartagena de Indias, lo anterior teniendo en cuenta que, si bien los informes del agente interventor han mostrado mejoras significativas en la gestión del hospital, también han identificado áreas críticas que requieren supervisión continua.
Sin la intervención, estas áreas podrían volver a caer en prácticas ineficientes, poniendo en riesgo la salud de los usuarios III. PETICIÓN Con base en los anteriores argumentos de manera atenta solcito: PRINCIPAL - REPONGA el numeral octavo del auto interlocutorio Núm. 1 de 8 de julio de 2024, notificado el 16 de julio de 2024, por medio del cual el despacho decidió suspender provisionalmente los efectos de la Resolución Ejecutiva Núm. 151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud y Protección Social y en su lugar niegue el decreto de la medida cautelar por no encontrarse demostrada su procedencia y por no encontrarse demostrado suficientemente la amenaza al derecho que se pretende proteger.
SUBSIDIARIA - De mantenerse la decisión, solicito se conceda el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, con el fin de que se REVOQUE el numeral octavo del auto Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados interlocutorio Núm. 1 de 8 de julio de 2024, notificado el 16 de julio de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo De Bolívar decidió suspender provisionalmente los efectos de la Resolución Ejecutiva Núm. 151 del 16 de mayo del 2024 del Ministerio de Salud y Protección Social “y en su lugar niegue el decreto de la medida cautelar por no encontrarse demostrada su procedencia y por no encontrarse demostrado suficientemente la amenaza al derecho que se pretende proteger.
IV. PRUEBAS 4.1. Expediente administrativo que contiene los antecedentes de la medida de intervención forzosa para administrar ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS V. ANEXOS 5.1. Poder a mi conferido para actuar dentro del proceso. VI. NOTIFICACIONES La Superintendencia Nacional de Salud en la Carrera 68 A No. 24B – 10 piso 9 torre 3, de la ciudad de Bogotá D.C. en el correo electrónico dora.ortiz@supersalud.gov.co y snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co y al celular 3183467981 Atentamente, DORA ANGELA ORTIZ SÁNCHEZ C.C. 53.089.237 de Bogotá D.C. T.P. 191.206 del C.S. de la J. Carrera 68 A N.º 24 B - 10, Torre 3 - Pisos 4, 9 y 10 | PBX +57 601 744 2000 • Bogotá D.C. www.supersalud.gov.co DIFT17 Estamos certificados