REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) PROTECCION DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: DEFENSORIA DEL PUEBLO REGIONAL BOYACA DEMANDADO: MUNICIPIO DE MONIQUIRA VINCULADOS: CORPOBOYACA, DEPARTAMENTO DE BOYACA, EMPRESA DEPARTAMENTAL DE SERVICIOS PUBLICOS, MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO y CONCEJO MUNICIPAL DE MONIQUIRA RADICACIÓN: 15001 3333 012 2019 00094 01 Se decide la apelación interpuesta por el municipio de Moniquirá y CORPOBOYACA, contra la sentencia de 23 de mayo de 2024, mediante la cual el Juzgado Doce Administrativo de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La parte actora, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, con el propósito de salvaguardar los derechos colectivos relativos a: i) la seguridad y salubridad públicas, ii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y iii) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, consagrados en los literales g), h) y j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, formuló las siguientes pretensiones: 2.
Que se adopten las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos consagrados en el artículo 4, literales g), h) y j) de la Ley 472 de 1998, particularmente aquellos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que asegure la salubridad pública y la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, con especial énfasis en el derecho fundamental al agua potable. 3.
Que se ordene la optimización y construcción de la planta de tratamiento del acueducto de las veredas Coper y Mata Redonda del municipio de Moniquirá, toda vez que la carencia de agua en condiciones de calidad representa un grave riesgo para la salud y la vida de los aproximadamente 224 usuarios permanentes y 30 transitorios que dependen de dicho servicio. 4.
De igual manera, solicitó que se ordene al municipio de Moniquirá dar cumplimiento inmediato a todos los requisitos exigidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Gobernación de Boyacá y demás entidades competentes en relación con el proyecto de optimización y construcción de la planta de tratamiento, con el propósito de garantizar a la comunidad el suministro de agua potable en condiciones óptimas para el consumo humano. 5.
Finalmente, solicito que se condene en costas a la parte accionada, e igualmente se impongan las multas e incentivos que correspondan a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. 6. Como fundamento fáctico de las pretensiones indicó que, el alcalde, en su calidad de primera autoridad municipal, tiene la obligación de garantizar los servicios mínimos a la comunidad y que, conforme al artículo 84 de la Ley 136 de 1994, le corresponde mantener la seguridad, la salubridad y la adecuada prestación de los servicios a su cargo. 7.
Señaló que la señora Cecilia Saavedra, representante legal de la Asociación de Suscriptores del Acueducto Veredal de Coper y Mata Redonda, acudió ante la Defensoría del Pueblo solicitando su intervención para promover la acción correspondiente, debido a la falta de agua potable en dichas veredas. Indicó que, pese a las gestiones adelantadas ante el municipio de Moniquirá, no se ha brindado solución efectiva al problema. 8.
Precisó que la señora Saavedra, mediante oficio radicado el 30 de octubre de 2018, pidió al municipio apoyo en los estudios y diseños de la planta de tratamiento de agua potable; sin embargo, la respuesta del 20 de noviembre de 2018 solo manifestó que se harían esfuerzos para la actualización de estudios, o de lo contrario se ejecutarían en la vigencia fiscal de 2019. 9.
Agregó que se requirió al ente territorial la ejecución de las actividades necesarias para la optimización y construcción de la planta de tratamiento, pues la carencia de agua de calidad genera un grave riesgo para los usuarios del acueducto, cuestionando además la falta de avances en los trámites ante entidades regionales y nacionales. 10.
Finalmente, sostuvo que la comunidad de las veredas Coper y Mata Redonda sufre una grave afectación, toda vez que el agua que consumen diariamente no es potable, lo que vulnera derechos colectivos previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, particularmente los relativos a la seguridad y salubridad públicas, el acceso a infraestructura de servicios que garantice la salubridad, y la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos. 11.
Como fundamentos de derecho señaló el artículo 88 de la Constitución y el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Decisión de primera instancia 12. En la sentencia apelada se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, disponiendo: [2] “PRIMERO. – DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que fuera propuestas por los apoderados del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE BOYACÁ S.A E.SP y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, conforme a las motivaciones expuestas.
SEGUNDO. – AMPARAR los derechos colectivos de i) seguridad y salubridad públicas, ii) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y iii) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, vulnerados por el MUNICIPIO DE MONIQUIRÁ, conforme a las motivaciones expuestas.
TERCERO. – Como consecuencia de lo anterior, ordenar al MUNICIPIO DE MONIQUIRÁ que realice las siguientes actuaciones, a fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos amparados: 3.1. Dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la presente providencia, deberá elaborar unos estudios detallados que permitan determinar si es posible poner en óptimo funcionamiento la planta de tratamiento que actualmente se encuentra en la vereda de Coper y Mata redonda del Municipio de Moniquirá. 3.2.
En caso de que los resultados de los estudios sean favorables, en el mismo estudio técnico y dentro del mismo plazo, se deberán detallar cuáles son las acciones pertinentes para poner en funcionamiento dicha planta de tratamiento, el plazo necesario para adelantar las obras y el presupuesto requerido; términos y acciones que serán obligatorios para la ejecución correspondiente. 3.3.
En el evento de que los estudios descarten toda posibilidad para optimizar la planta existente de tratamiento, el Municipio de Moniquirá, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del plazo otorgado en el numeral 1, deberá adelantar los estudios técnicos que se requieran con el fin de escoger la mejor alternativa que garantice el suministro de agua de manera constante y permanente a los habitantes de la vereda Coper y Mata redonda de esa localidad, en condiciones óptimas de potabilidad y salubridad, estudios que deberán determinar el plazo necesario para adelantar las obras, así como el presupuesto requerido.
En ambos escenarios, el Municipio de Moniquirá podrá solicitar apoyo financiero, técnico y administrativo al Departamento de Boyacá en los términos del artículo 7.2 de la Ley 142 de 1994, para lo cual deberá seguir los trámites ordinarios y acreditar el cumplimiento de los requisitos que correspondan. 3.4. Dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento del plazo anterior, se deberán ejecutar las acciones, obras y/o suministros a que haya lugar, para lo cual deberán realizar las apropiaciones y demás gestiones administrativas, financieras, presupuestales y contractuales para el cumplimiento de lo ordenado.
QUINTO. - ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado [3] por la parte actora, el personero municipal de Moniquirá, el alcalde del municipio de Moniquirá y la Agente del Ministerio Público delegada para este Juzgado; quienes tendrán la obligación de rendir informes respecto de las actuaciones adelantadas, tendientes al cumplimiento del presente fallo hasta que a juicio del Despacho cese la amenaza de los derechos amparados.
SEXTO. - ADVIERTASE al MUNICIPIO DE MONIQUIRÁ, que el cumplimiento de este fallo, dará lugar a la aplicación de las medidas preventivas en el artículo 41 y subsiguientes de la Ley 472 de 1998. SÉPTIMO.- EXHORTAR al DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE BOYACÁ S.A E.SP, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ- CORPOBOYACÁ Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO que, en cumplimiento de sus funciones presten apoyo financiero, técnico y administrativamente al municipio de Moniquirá, en aras de garantizar el suministro de agua de manera constante y permanente a los habitantes de la vereda Coper y Mata redonda del municipio de Moniquirá.
OCTAVO. - CONDENAR en costas y agencias en derecho al Municipio de Moniquirá, a favor de la parte actora, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia. Por Secretaría, procédase a la liquidación correspondiente, incluyendo las agencias en derecho de conformidad a lo preceptuado en el artículo 366 del CGP, atendiendo los parámetros fijados por Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019.” 13.
Como sustento de la anterior decisión, el juzgado, al analizar el acervo probatorio, encontró acreditada la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad y al acceso a los servicios públicos en condiciones eficientes y oportunas. 14. Encontró demostrado que, los habitantes de las veredas Coper y Mata Redonda consumen agua no apta para el consumo humano, lo que configura una amenaza cierta y grave contra su salud y calidad de vida, razón por la cual se impone la adopción de medidas inmediatas para garantizar la potabilización del recurso hídrico. 15.
En cuanto al marco normativo aplicable, precisó que la acción popular, consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, constituye el mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos cuando estos resultan amenazados o vulnerados por acción u omisión de las autoridades públicas. 16.
Así mismo, adujo que la Constitución y la ley atribuyen a los municipios la obligación de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios y de garantizar las condiciones necesarias para el saneamiento ambiental y la salubridad de sus habitantes. 17. El realizar el análisis de competencias permitió establecer que si bien otras entidades como Corpoboyacá, el Departamento de Boyacá, la Empresa Departamental de Servicios Públicos y el Ministerio de Vivienda tienen funciones de apoyo, coordinación y acompañamiento, la responsabilidad primaria y directa en la prestación del servicio de acueducto recae en el Municipio de Moniquirá, en razón a que el ente territorial, como [4] primera autoridad administrativa local, estaba en la obligación de adelantar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para garantizar el suministro de agua potable, lo cual no cumplió de manera adecuada. 18.
De este modo, concluyó que la omisión del municipio de Moniquirá en la implementación de un sistema idóneo de potabilización del agua constituyó una inobservancia de los mandatos constitucionales y legales que le imponen velar por la prestación efectiva del servicio público de acueducto. Esta falta compromete la garantía de derechos fundamentales como la salud y la vida digna, y afecta de manera directa a la colectividad, configurando un incumplimiento grave de sus deberes institucionales. 19.
En consecuencia, el juzgado decidió amparar los derechos colectivos invocados, accediendo a las pretensiones de la demanda y ordenando al Municipio de Moniquirá, en coordinación con las demás entidades vinculadas, adelantar las acciones administrativas, presupuestales y contractuales necesarias para la optimización y construcción de la planta de tratamiento del acueducto veredal.
Así mismo, dispuso que se presente un cronograma y plan de acción que asegure, en un término perentorio, el suministro de agua potable en condiciones de calidad y cantidad suficientes a los habitantes de las veredas afectadas. Recurso de apelación - Municipio de Moniquirá 20. El municipio sostiene que la sentencia impone obligaciones que generan un gasto sustancial no previsto en el presupuesto de la vigencia anual, lo que ocasionaría un desbalance económico.
Señala que la distribución y asignación presupuestal depende de la aprobación del Concejo Municipal, por lo que resulta jurídicamente imposible cumplir de inmediato las órdenes impartidas sin la planeación fiscal y financiera correspondiente. 21. Argumenta que el municipio no ha sido indiferente a la problemática del suministro de agua en la vereda Coper y Mata Redonda, pues ha gestionado recursos ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para la construcción de la planta de tratamiento, sin embargo, la ejecución de tales gestiones depende de instancias externas, lo que refuerza la imposibilidad de cumplir automáticamente las órdenes judiciales. 22.
Resalta que el servicio de acueducto en la vereda no es prestado directamente por el municipio, sino por una comunidad organizada con personería jurídica, en virtud del Decreto 421 de 2000 y la Ley 142 de 1994, que permiten a asociaciones rurales asumir la prestación de servicios públicos en zonas específicas. Por tanto, la sentencia desconoció que el acueducto rural es el operador directo y trasladó toda la responsabilidad al ente territorial. 23.
Enfatiza que durante el proceso nunca se vinculó al acueducto rural de la vereda Coper y Mata Redonda, lo que vulnera el debido proceso al excluir a un sujeto directamente responsable de la prestación del servicio de agua. Esta omisión condujo a que se endilgara la totalidad de la obligación al municipio, desconociendo el marco legal que regula la [5] participación de las comunidades organizadas en la gestión de servicios públicos. 24.
Finalmente, se solicita la revocatoria de la sentencia y que, en su lugar, se declare improcedente la acción popular. Ello, bajo la premisa de que el municipio ha demostrado disposición para colaborar en la solución del problema, pero no puede asumir por sí solo la carga económica ni la responsabilidad exclusiva, en tanto existe un operador comunitario con competencias propias que no fue vinculado al proceso. - Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACA 25.
La apelación se dirige específicamente contra el numeral séptimo de la sentencia, en el cual se exhorta a CORPOBOYACÁ, junto con otras entidades, a brindar apoyo financiero, técnico y administrativo al municipio de Moniquirá para garantizar el suministro de agua en la vereda Coper y Mata Redonda. La apoderada sostiene que esta orden desconoce la falta de competencia de la Corporación en materia de prestación de servicios públicos, función que corresponde de manera exclusiva a los municipios según los artículos 311 de la Constitución y 5 de la Ley 142 de 1994. 26.
Alega un defecto sustantivo o indebida aplicación de normas jurídicas, puesto que la sentencia atribuye a CORPOBOYACÁ una responsabilidad que no le corresponde. La Corporación es una autoridad ambiental y sus funciones están reguladas en la Ley 99 de 1993, en la cual no se le asigna la obligación de financiar, administrar o ejecutar servicios públicos domiciliarios.
En consecuencia, la orden judicial desconoce el marco normativo que regula la división de competencias entre municipios y entidades ambientales. 27. El recurso cita normas adicionales como el artículo 279 de la Ley 1955 de 2019, que refuerzan que son los municipios y distritos los responsables de asegurar soluciones adecuadas de agua potable y saneamiento básico en zonas rurales.
También se recuerda que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la autoridad encargada de la vigilancia sobre la prestación del servicio de acueducto, conforme al artículo 5 del Decreto 990 de 2002, lo cual ratifica que CORPOBOYACÁ carece de competencias en este campo. 28. Enfatiza que el propio juzgado declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de CORPOBOYACÁ, lo cual contradice la posterior decisión de exhortarla a prestar apoyo financiero y técnico.
Es decir, el fallo primero reconoce que la Corporación no tiene responsabilidad en la vulneración de derechos colectivos, pero luego le impone una obligación que excede sus competencias legales, lo cual se califica como una contradicción y una vulneración al principio de legalidad. 29. El recurso subraya que las funciones de CORPOBOYACÁ se limitan a la gestión y control ambiental del recurso hídrico, en particular al otorgamiento de concesiones de agua y la preservación de fuentes, según el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 2811 de 1974.
En ese sentido, su papel no puede confundirse con el de un prestador de servicios públicos ni con el de una entidad de apoyo financiero o administrativo para proyectos municipales. [6] 30. Finalmente, la apelación solicita que se revoque el numeral séptimo de la sentencia en lo relativo a CORPOBOYACÁ, reiterando que la Corporación no tiene facultad legal ni constitucional para asumir responsabilidades propias del municipio de Moniquirá en la prestación del servicio de acueducto.
La orden judicial desconoce los límites competenciales fijados por la ley y genera una carga institucional indebida a una entidad cuya naturaleza es exclusivamente ambiental. Concepto del Ministerio Público 31. El Ministerio Público parte de precisar que el problema jurídico consiste en establecer si el Municipio de Moniquirá es responsable de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad y al acceso a los servicios públicos con prestación eficiente y oportuna, frente a la carencia de agua potable en las veredas Coper y Mata Redonda, con base en la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, señala que concurren los presupuestos de procedencia de la acción popular, pues existe un interés colectivo amenazado y subsiste la situación de riesgo para la comunidad. 32.
Resalta que el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas tiene raigambre constitucional en los artículos 49 y 366 de la Carta, que imponen al Estado la obligación de garantizar condiciones mínimas para la vida en comunidad y el acceso a servicios que aseguren la salud y el bienestar. En este sentido, estima que, el agua potable constituye un elemento esencial para la vida y la dignidad humana, por lo que la ineficiencia en su suministro vulnera directamente la calidad de vida de la población. 33.
Enfatiza que corresponde al Municipio de Moniquirá, en virtud de los artículos 311 y 367 de la Constitución, así como de la Ley 136 de 1994 y la Ley 715 de 2001, garantizar la prestación del servicio de agua potable y adelantar la construcción, ampliación o mejoramiento de la infraestructura necesaria. Por tanto, el argumento de la administración municipal relativo a la falta de recursos o a que el proyecto no fue incluido en el plan de desarrollo carece de fundamento, pues la satisfacción de este derecho prevalece sobre otras inversiones presupuestales. 34.
Sostiene que los informes técnicos y de laboratorio aportados al expediente, entre ellos los emitidos por la Secretaría de Salud de Boyacá y el laboratorio fisicoquímico, demuestran que el agua suministrada en las veredas presenta un índice de riesgo muy alto (80%), catalogada como no apta para consumo humano. Esta prueba evidencia la vulneración actual y grave de los derechos colectivos invocados, por lo cual la orden de la juez de primera instancia de optimizar la planta de tratamiento resulta necesaria y proporcional. 35.
En relación con el recurso de apelación de Corpoboyacá, mediante el cual pretendía excluirse del exhorto impartido, manifiesta que, aunque no es la entidad encargada de prestar directamente el servicio de acueducto, sí tiene competencias concurrentes en materia de permisos, licencias, concesiones de agua y apoyo técnico en obras de saneamiento básico, conforme a la Ley 99 de 1993 y la Ley 489 de 1998.
Por ello, el exhorto de [7] la juez A quo es ajustado y responde al principio de coordinación y colaboración entre entidades estatales. 36. Finalmente, considera que la decisión de primera instancia debe ser confirmada en su integridad, dado que la vulneración de los derechos colectivos subsiste y la responsabilidad principal recae en el Municipio de Moniquirá, sin perjuicio de la necesaria concurrencia de las demás entidades exhortadas.
Resalta que el suministro de agua potable es un asunto de interés superior que obliga a priorizar los recursos y actuaciones estatales para garantizar el bienestar de la comunidad. En consecuencia, solicita al Tribunal Administrativo de Boyacá confirmar la sentencia apelada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Planteamiento del problema jurídico 37.
Corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Es responsable el Municipio de Moniquirá por la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes de las veredas Coper y Mata Redonda, al no garantizar el suministro de agua potable, o deben prosperar los recursos de apelación interpuestos por el municipio y por CORPOBOYACÁ, en el sentido de excluir o limitar sus obligaciones por falta de competencia y capacidad presupuestal? Tesis de la Sala 38.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al determinar que, el acceso al agua potable constituye un derecho fundamental y colectivo de especial protección, reconocido en la Constitución Política, en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la legislación nacional, cuyo cumplimiento es indelegable por parte de los municipios. 39.
Con fundamento en los artículos 365, 366 y 367 de la Constitución Política, así como en la Ley 142 de 1994 y en la Ley 472 de 1998, la Sala determinó que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios, en particular el de acueducto, constituye una finalidad social del Estado y, por ende, una obligación principal y directa de los entes territoriales.
Bajo esta premisa, descartó los argumentos de insuficiencia presupuestal, falta de planeación fiscal, vinculación de asociaciones comunitarias o gestiones ante instancias externas, en cuanto no exoneran al municipio de su deber inmediato de garantizar el suministro de agua potable en condiciones de calidad y salubridad. 40. De igual modo, se precisa que si bien las Corporaciones Autónomas Regionales carecen de competencia para asumir la prestación directa de servicios públicos, la Ley 99 de 1993 (artículo 31) les asigna funciones de apoyo, coordinación y concurrencia en proyectos de saneamiento ambiental, de modo que el exhorto judicial proferido en primera instancia no vulnera el principio de legalidad, sino que se ajusta al deber constitucional de colaboración armónica entre entidades públicas (artículo 113 de la Carta).
En consecuencia, la Sala confirmó la sentencia apelada, reiterando que los recursos de alzada carecían de fundamento jurídico y que las medidas correctivas dispuestas resultaban necesarias para garantizar los derechos colectivos a la salubridad pública y al acceso al agua potable [8] en las veredas Coper y Mata Redonda. Derechos Colectivos Fundamentales Agua potable 41.
El acceso al agua potable constituye un derecho fundamental y colectivo de especial protección, en tanto resulta indispensable para garantizar la vida, la salud, la dignidad humana y la salubridad pública. La comunidad internacional ha reconocido de manera reiterada que el agua es un recurso esencial y un derecho humano autónomo. Así, la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante resolución de 28 de julio de 2010, declaró el acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los demás derechos. 42.
En el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) establece en su artículo 12 la obligación de los Estados de adoptar medidas para asegurar condiciones de salubridad que incluyen el acceso al agua potable. 43. A su vez, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a través de la Observación General No. 15 de 2002, precisó el contenido mínimo del derecho al agua, estableciendo que comprende la disponibilidad, la calidad y la accesibilidad en condiciones de igualdad, imponiendo obligaciones de cumplimiento inmediato y progresivo a los Estados. 44.
En el contexto interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que la crisis climática y ambiental incide directamente en el goce de derechos fundamentales como la vida, la salud, la alimentación y el agua, de modo que los Estados están llamados a garantizar medidas de respeto, protección y garantía efectiva de este derecho, bajo principios de cooperación internacional y sostenibilidad. 45.
En el orden interno, la Constitución Política de 1991 consagra expresamente deberes estatales que sustentan la protección del derecho al agua. El artículo 79 reconoce el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, del cual el agua es un componente esencial; el artículo 366 dispone que la dirección general de la economía estará al servicio del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y establece como objetivo fundamental del Estado la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de saneamiento ambiental y agua potable; y el artículo 86 consagra la acción de tutela como mecanismo para garantizar de manera inmediata los derechos fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad o de particulares. 46.
En desarrollo de estos mandatos, el legislador expidió la Ley 472 de 1998, que regula las acciones populares y de grupo. En su artículo 4 reconoce como derechos colectivos, entre otros, el goce del ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y la garantía de la salubridad pública, derechos que se materializan en el acceso efectivo al agua potable.
Así mismo, la norma dispone que a través de la acción popular se busca evitar el daño contingente, hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho [9] colectivo y restituir las cosas a su estado anterior, lo que permite que las comunidades reclamen judicialmente frente a la deficiencia en la prestación del servicio público de acueducto. 47.
La jurisprudencia ha reforzado este entendimiento. La Corte Constitucional, en sentencias como la T-740 de 2011 y la T-401 de 2022, ha señalado que el acceso al agua potable no solo se configura como un servicio público esencial, sino también como un derecho fundamental autónomo, íntimamente ligado al derecho a la vida digna y a la salud. 48.
Por su parte, el Consejo de Estado, en desarrollo de la acción popular, ha precisado que el juez de lo contencioso administrativo debe impartir órdenes claras, proporcionales y verificables, a fin de asegurar la eficacia real de este derecho, imponiendo obligaciones específicas tanto a las autoridades territoriales como a las entidades prestadoras del servicio. 49.
En consecuencia, el derecho al agua potable se erige en Colombia como un derecho fundamental de doble connotación: de un lado, es un derecho humano individual indispensable para garantizar la vida y la dignidad, y de otro, es un derecho colectivo cuya protección resulta esencial para la salubridad pública y el bienestar de la comunidad. 50.
La acción popular, así como la acción de tutela en casos excepcionales, se constituyen en instrumentos judiciales idóneos para su defensa, asegurando que las autoridades competentes adopten las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad, accesibilidad, calidad y continuidad del servicio de agua potable. 51. El acceso al agua potable constituye un derecho colectivo expresamente tutelado por la Constitución y la Ley 472 de 1998, en tanto elemento indispensable para la vida, la salud, la dignidad humana y la salubridad pública.
La jurisprudencia reciente del Consejo de Estado ha consolidado parámetros que orientan su protección mediante la acción popular, estableciendo obligaciones concretas para autoridades territoriales y entidades prestadoras. 52. En primer lugar, la Sección Primera del Consejo de Estado ha recordado que la acción popular es el medio de control idóneo para garantizar los derechos colectivos asociados al agua potable, precisando que el juez debe impartir órdenes claras, proporcionales y verificables. 53.
En lo que respecta a los sujetos obligados, la jurisprudencia ha enfatizado que el municipio ostenta la obligación principal de asegurar el acceso a agua apta para consumo humano, sin que la gestión comunitaria del acueducto exonere al Estado de dicha responsabilidad. El ente territorial no puede alegar insuficiencia presupuestal como excusa válida para incumplir con esta obligación constitucional. 54.
Al respecto, el Consejo de Estado1 señaló: “El presente asunto se contrae a establecer, si es procedente que una entidad territorial como el Municipio de Santa Cruz de Lorica pueda exonerarse del cumplimiento de su obligación constitucional de proveer 1 C.E. – Sección Primera, acción popular AP-2013-00361-01, M.P. María Elizabeth García González, 5 de marzo de 2015. [10] a sus administrados la prestación y eficiente funcionamiento de los servicios públicos domiciliarios, como es el de acueducto y alcantarillado, por estar inmerso en la Ley 550 de 19995 y no tener presupuesto para tales efectos.
A juicio del impugnante, la condena proferida por el a quo, implicaría una inversión de recursos que no tiene ni tendría en un presupuesto de diez años; además, que la disposición de los residuos sólidos se debe efectuar en un relleno sanitario con licencia ambiental con la que no cuenta; y, que es imposible en un término de 9 meses construir, optimizar y ampliar 18 acueductos rurales.
Al respecto, resulta pertinente que la Carta Política consagró que los servicios públicos son inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, su prestación se constituye en una finalidad social del Estado y, en consecuencia, éste debe mantener su regulación, control y vigilancia, además de asegurar su ejecución eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.
Así, pues, la norma superior estableció que le compete a los Municipios, en este caso, el de Santa Cruz de Lorica, la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado, de conformidad con lo consagrado en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 1994, que prevén: «Artículo 365-. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos ( ) podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente ( ) En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios». «ARTÍCULO 5.- Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos.
Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1.- Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.» (Negrilla y subraya fuera de texto).
Igualmente, en los artículos 366 a 370 de la Carta Superior se consagran los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios públicos, así como su prestación eficiente y oportuna; y, además, se determina que le corresponde tanto a la Nación como a las entidades territoriales realizar las finalidades sociales del Estado, las cuales deben ser priorizadas en los planes y presupuesto del gasto público social.
En efecto, para llevar a cabo tales finalidades, es menester que tanto la Nación como todas las entidades territoriales, antepongan ante cualquier otra inversión el gasto público social debido a que éste cubre las necesidades inherentes de la población.” 55. Lo anterior significa que, los municipios no pueden excusarse en situaciones financieras ni en la aplicación de leyes para sustraerse de la obligación constitucional y legal de garantizar la prestación eficiente de los [11] servicios públicos domiciliarios, particularmente los de acueducto y alcantarillado. 56.
La Carta Política, en sus artículos 365 a 370, y la Ley 142 de 1994, asignan a los municipios la competencia indelegable de asegurar dichos servicios, en cuanto constituyen una finalidad social esencial del Estado y un derecho colectivo cuya satisfacción debe prevalecer sobre cualquier otra destinación presupuestal. 57. En tal sentido, el deber de garantizar el acceso al agua potable y al saneamiento básico no puede ser supeditado a limitaciones presupuestales o a la existencia de pasivos financieros, pues tales servicios son inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida, y su prestación constituye una prioridad inaplazable dentro del gasto público social. 58.
En relación con las Corporaciones Autónomas Regionales, el Consejo de Estado2 ha indicado que su competencia radica en la protección ambiental, razón por la cual pueden ser llamadas a coadyuvar en la garantía del derecho colectivo al agua, siempre en coordinación con los municipios y dentro del marco de sus funciones legales. 59. Al respecto señaló: “De las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de prestación de servicios públicos de acueducto y saneamiento básico Las Corporaciones Autónomas Regionales, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 99, son "[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”.
En relación con el objeto de estas entidades, la Ley ibidem en su artículo 30 prevé que es la “[…] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”.
El artículo 31 de la Ley 99, prevé las funciones de las CAR, de las cuales se destacan las siguientes: i) ejercer como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción (numeral 2); ii) promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables (numeral 3); y iii) coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA), en el área de su jurisdicción y, en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de 2 C.E. Sección Primera Radicado 76001-2333-000-2016-01827-01.
M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Sentencia del 21 de mayo de 2021 [12] protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables (numeral 4). La Sala hace especial énfasis en la función prevista en el numeral 20 ídem, que ordena a las CAR lo siguiente: “[…] 20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables […]”.
Respecto de dicha función, la Sala en sentencia de 21 de junio de 2018 efectuó un análisis de la misma, para lo cual se refirió al auto de 22 de noviembre de 200113, a través del cual la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación resolvió una consulta efectuada por el Ministro del Medio Ambiente sobre las competencias de la Corporación Autónoma Regional de la Meseta de Bucaramanga, para la prestación del servicio de alcantarillado y saneamiento básico a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, de acuerdo con las disposiciones de las leyes 99 y 142 de 11 de julio de 1994.
En dicha oportunidad, la Sala de Consulta consideró que las corporaciones autónomas regionales estaban sometidas al derecho público y, por tanto, a los principios de legalidad y de la improrrogabilidad de la competencia, lo que implica que solamente pueden ejercer las funciones previstas por la Constitución y la Ley. En consecuencia, la Ley 99 no les otorgó la competencia para desarrollar actividades de prestación directa de servicios públicos domiciliarios.
Asimismo, y en atención al referido concepto, la Sección resaltó que la aludida función (numeral 20, artículo 31) comprende la ejecución de obras de saneamiento básico dentro de su jurisdicción territorial, como lo son las de acueducto y alcantarillado, pero en concurrencia con la competencia atribuida a los municipios relacionada con la construcción de obras que demanden el progreso municipal y la solución de necesidades de saneamiento ambiental y de garantía de prestación de los servicios públicos.
De igual forma, la Sala precisó que las obras de infraestructura en mención están limitadas en su alcance por la Ley 142, pues esta prevé los sujetos prestadores de los servicios, estableció un criterio de especialidad orgánica y excluyó la posibilidad de que sujetos distintos a los allí autorizados presten el servicio o desarrollen esta actividad económica; no obstante, en aras de solucionar las necesidades de saneamiento ambiental y de conformidad con las demás funciones previstas en la Ley, las corporaciones autónomas regionales pueden intervenir en la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.” 60.
Igualmente, se ha considerado que las sentencias deben establecer cronogramas escalonados de ejecución, con priorización de sectores de mayor urgencia, permitiendo la modulación de plazos siempre que medie justificación razonada y verificación judicial del cumplimiento. 61. La protección jurisdiccional de los derechos colectivos al agua incluye la creación de comités de verificación, integrados por las partes, el Ministerio Público, autoridades locales y organizaciones comunitarias, bajo la dirección del juez de primera instancia. Este comité constituye un mecanismo de seguimiento para garantizar la eficacia de lo ordenado en la sentencia. [13] 62.
En cuanto al ámbito probatorio, el Consejo de Estado ha reiterado que la falta de recursos no exonera al Estado del deber de asegurar el suministro de agua potable. De allí que las autoridades locales deban acreditar avances reales en la gestión de proyectos y en la destinación de recursos para infraestructura de acueducto y saneamiento. 63.
Otro aspecto jurisprudencial relevante se refiere a la necesidad de articular las órdenes judiciales con el marco normativo vigente, como el Decreto 1077 de 2015 y el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS), para evitar que las decisiones desborden las competencias legales o impongan cargas imposibles a las entidades. 64.
En suma, el Consejo de Estado ha consolidado un cuerpo jurisprudencial en el que la protección del derecho colectivo al agua potable y a la salubridad pública se articula a través de la acción popular, con órdenes precisas, verificables y ajustadas al marco normativo, que comprometen a municipios, departamentos, corporaciones autónomas y, en casos determinados, al Gobierno nacional, bajo seguimiento judicial continuo.
Caso Concreto 65. Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que los reparos de los apelantes, municipio de Moniquirá y CORPOBOYACA, no se dirigieron a cuestionar los hechos constitutivos de la vulneración a los derechos colectivos que resultaron probados en el expediente, esto es, la inadecuada prestación del servicio de acueducto en las veredas Coper y Mata Redonda del municipio de Moniquirá, razón por la que en esta oportunidad se retomarán las consideraciones efectuadas por el A quo al respecto: “Ahora bien, atendiendo a los criterios jurisprudenciales expuestos, sea de precisar que si bien actualmente el acueducto de vereda coper y mata redonda del Municipio de Moniquirá, se abastece de la fuente quebrada La Honda y cuenta con un sistema de captación mediante una rejilla metálica de fondo la cual está conectada a una caja de recolección en concreto, lo cierto es que, el sistema no garantiza que el agua que se suministra a los usuarios sea potable, pues según lo indicó el informe elaborado por ANALIZAR LABORATORIO FISICOQUÍMICO de fecha 05 de abril de 2014, así como, la Dirección Técnica de Promoción y Prevención en Salud del Departamento de Boyacá en los aludidos Oficios No. DTSP-S.A 310 de 06 de marzo de 2020 y No. S-020002491-SALDP de 03 de abril de 2020, el índice de Riesgo por Abastecimiento de Agua de la Persona Prestadora -IRABAPP-, obtuvo un nivel de riesgo alto, con un valor del 80%, para lo cual se requiere de la optimización de esa planta.
En síntesis, el sistema que se encuentra operando actualmente la asociación presenta problemas de calidad de agua ofrecida, pues no es apta para consumo humano. Así las cosas, teniendo en cuenta que el sistema que funciona actualmente no cumple con los índices de riesgo y buenas prácticas permitidos, ello repercute directamente en el menoscabo del derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, en cuanto a su relación con el derecho humano al agua potable y en condiciones aptas para el consumo. [14] En tal sentido, el hecho de que la comunidad de la vereda coper y mata redonda del Municipio de Moniquirá no tenga servicio de agua potable, se constituye en un factor de riesgo grave para la salud, destacando lo dispuesto en el artículo 366 de la Constitución Política, así como, la Ley 60 de 1993, derogada por la Ley 715 de 2001, que radica en los municipios responsabilidades concretas, entre otras, en materia de agua potable y saneamiento ambiental.” 66.
De lo expuesto se colige que en el caso bajo examen quedó demostrado que la prestación del servicio de acueducto en las veredas Coper y Mata Redonda del municipio de Moniquirá no cumple con los estándares de potabilidad exigidos por la normativa vigente ni con los parámetros técnicos de calidad establecidos para garantizar la salubridad pública.
En efecto, los informes técnicos allegados al proceso evidenciaron que el índice de riesgo por abastecimiento de agua alcanzó un nivel alto, lo cual torna el líquido suministrado no apto para el consumo humano, con la consecuente vulneración del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios públicos eficiente y segura. 67.
En ese orden, se concluye que la deficiente operación del sistema de acueducto compromete directamente la efectividad del derecho humano al agua potable, íntimamente ligado a los principios constitucionales de dignidad humana, vida y salud, así como al mandato contenido en el artículo 366 de la Constitución Política, que impone al Estado, y en particular a los municipios, la obligación de priorizar la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de agua potable y saneamiento ambiental.
Por lo tanto, resulta imperativo mantener las consideraciones del a quo y adoptar medidas correctivas y de optimización que garanticen el goce efectivo de los derechos colectivos de la comunidad afectada. 68. Ahora bien, el Municipio de Moniquirá en su recurso de alzada, argumenta que la sentencia apelada le impone cargas económicas desproporcionadas no previstas en el presupuesto, cuya ejecución requiere aprobación del Concejo Municipal y planeación fiscal, lo que hace imposible un cumplimiento inmediato. 69.
Alegó que ha adelantado gestiones ante el Ministerio de Vivienda para financiar una planta de tratamiento, pero su ejecución depende de instancias externas; resaltó que el servicio de acueducto en las veredas Coper y Mata Redonda no es prestado directamente por el ente territorial sino por una asociación comunitaria con personería jurídica, conforme a la Ley 142 de 1994 y el Decreto 421 de 2000, de modo que la sentencia desconoció al operador directo y trasladó indebidamente toda la responsabilidad al municipio; advirtió que dicha asociación nunca fue vinculada al proceso, lo que vulnera el debido proceso al excluir a un sujeto responsable, y en consecuencia solicitó la revocatoria del fallo y la declaración de improcedencia de la acción popular, reiterando su disposición de apoyo pero sin asumir en exclusividad la carga económica ni la obligación principal. 70.
La Sala considera que los argumentos planteados por el apelante, Municipio de Moniquirá, carecen de mérito y no están llamados a prosperar. 71. En primer lugar, la alegación relativa a las cargas económicas desproporcionadas y la falta de previsión presupuestal carece de sustento, [15] pues la Constitución Política (arts. 365 y 366) y la Ley 142 de 1994 imponen a los municipios la obligación primaria de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, entre ellos el acueducto, pues como ya se señaló líneas atrás, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la insuficiencia presupuestal no constituye excusa válida para sustraerse de esta obligación, ya que el acceso al agua potable se erige como necesidad básica insatisfecha que debe ser priorizada dentro del gasto público social. 72.
Para la Sala, no resulta de recibo que el municipio alegue la falta de recursos presupuestales como excusa para incumplir la orden judicial, toda vez que la sentencia de primera instancia, proferida el 23 de mayo de 2024, fue debidamente notificada el 24 de mayo del mismo año. En consecuencia, la entidad territorial disponía del tiempo suficiente para prever en la planeación del presupuesto del año fiscal 2025 las apropiaciones necesarias destinadas a dar cumplimiento a lo ordenado. 73.
Así, la omisión del ente municipal en la programación de los recursos constituye una conducta que desconoce la fuerza vinculante de las decisiones judiciales y configura una elusión de la orden constitucional impartida, en contravía de los principios de eficacia y supremacía de la Constitución. El acatamiento de los fallos judiciales no puede quedar supeditado a consideraciones meramente financieras o administrativas, pues ello vaciaría de contenido el derecho fundamental de acceso a la justicia y vulneraría la seguridad jurídica de los destinatarios de la decisión. 74.
En segundo término, los trámites de gestión adelantados ante el Ministerio de Vivienda no exoneran al ente territorial de su deber inmediato de garantizar agua potable, toda vez que la obligación de asegurar el servicio recae de manera directa sobre la administración municipal, sin que pueda supeditarse a instancias externas o a la eventual consecución de recursos adicionales.
La acción popular, precisamente, busca evitar que la demora administrativa prolongue la vulneración de derechos colectivos ya acreditada. 75. De igual modo, si bien la Ley 142 de 1994 y el Decreto 421 de 2000 facultan a las asociaciones comunitarias para asumir la prestación de servicios públicos en zonas rurales, ello no exonera al municipio de su deber constitucional y legal de garantizar la prestación eficiente del servicio, ni lo habilita para trasladar la totalidad de la responsabilidad a los usuarios organizados.
La jurisprudencia ha precisado que la gestión comunitaria es complementaria, pero no sustituye el rol principal del ente territorial. 76. Finalmente, el argumento relativo a la falta de vinculación del acueducto comunitario tampoco desvirtúa la responsabilidad del municipio, toda vez que la acción popular fue promovida por la Defensoría del Pueblo a partir de la solicitud elevada por la misma asociación de usuarios del acueducto comunitario.
En consecuencia, dicho reparo resulta inocuo, pues las pretensiones del medio de control constitucional se orientan a la protección de los derechos colectivos frente a la autoridad pública llamada a garantizar su efectividad. En este contexto, la omisión del ente territorial respecto de la calidad del agua y la ausencia de medidas correctivas comprometen directamente sus deberes institucionales, sin que pueda alegar nulidad procesal en detrimento de la comunidad afectada. [16] 77.
En consecuencia, los cargos de alzada formulados por el Municipio de Moniquirá resultan improcedentes y deben ser desestimados, confirmándose la decisión de primera instancia que amparó los derechos colectivos a la salubridad pública y al acceso a agua potable en condiciones de calidad y seguridad. 78. Ahora bien, respecto de la apelación interpuesta por CORPOBOYACÁ, en la que centró sus argumentos en controvertir el numeral séptimo de la sentencia de primera instancia, mediante el cual se le exhortó a brindar apoyo financiero, técnico y administrativo al municipio de Moniquirá para garantizar el suministro de agua potable.
La entidad sostiene que tal decisión desconoce sus competencias legales, en tanto que la prestación de los servicios públicos domiciliarios corresponde de manera exclusiva a los municipios, conforme lo disponen el artículo 311 de la Constitución Política y el artículo 5 de la Ley 142 de 1994. 79. Así mismo, CORPOBOYACÁ aduce que la providencia resulta contradictoria, pues el juez de primera instancia reconoció la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a su responsabilidad directa, pero al mismo tiempo la exhortó a participar en la solución del problema, imponiéndole cargas que no se desprenden de su marco normativo.
De esta manera, invoca un defecto sustantivo por indebida aplicación de la ley, alegando vulneración del principio de legalidad. 80. Para la Sala, el planteamiento de CORPOBOYACÁ parte de una premisa errada al considerar que existe contradicción entre la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva y el exhorto realizado por el a quo. 81.
La primera decisión se refiere exclusivamente a la imposibilidad de atribuirle responsabilidad directa en la vulneración probada de los derechos colectivos, lo cual es diferente de requerir su participación, en calidad de entidad pública con funciones concurrentes, dentro de un proceso de articulación interinstitucional orientado a la solución del problema. 82.
El exhorto impartido no constituye una imposición de obligaciones ajenas a su marco normativo, sino un llamado a que, dentro de sus competencias legales y constitucionales, la Corporación coadyuve técnica y administrativamente a la autoridad municipal, en desarrollo del principio de colaboración armónica previsto en el artículo 113 de la Constitución. Por ende, no se trata de trasladarle la prestación del servicio público ni de imponerle cargas financieras obligatorias, sino de reconocer su papel como autoridad ambiental en la coordinación de acciones para el manejo sostenible del recurso hídrico. 83.
Esta Sala considerada que, los exhortos judiciales en materia de acciones populares no generan una responsabilidad jurídica nueva, sino que buscan potenciar el cumplimiento de las competencias ya existentes de las entidades públicas, evitando la fragmentación institucional en la garantía de los derechos colectivos. En este sentido, la decisión no vulnera el principio de legalidad, toda vez que no crea deberes inexistentes, sino que promueve la actuación conjunta en el marco de los deberes funcionales ya reconocidos por la Ley 99 de 1993. [17] 84.
En consecuencia, el argumento de CORPOBOYACÁ sobre una supuesta contradicción carece de fundamento, pues desconoce la diferencia entre responsabilidad directa en la vulneración de un derecho colectivo — materia de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva— y la participación en la solución del problema dentro de un esquema de cooperación institucional, la cual se encuentra plenamente habilitada por la Constitución y la ley. 85.
De otra parte, para la Sala, la orden impartida por el a quo, contenida en el numeral séptimo de la sentencia, no puede entenderse como una atribución de nuevas competencias ni como una extensión de responsabilidades que la ley no ha previsto, sino como un exhorto que se ajusta al principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política.
Este principio establece que los diferentes órganos que conforman las ramas y entidades públicas deben coordinar sus actuaciones, respetando sus competencias específicas, para asegurar la efectividad de los fines estatales. 86. En esa medida, lo dispuesto por el despacho judicial consiste en requerir a cada una de las entidades mencionadas —Departamento de Boyacá, Empresa de Servicios Públicos de Boyacá S.A. E.S.P., CORPOBOYACÁ y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio— que, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, brinden apoyo financiero, técnico y administrativo al municipio de Moniquirá, con el propósito de garantizar el suministro constante de agua potable a la comunidad de las veredas Coper y Mata Redonda. 87.
La providencia no desconoce que la prestación del servicio público de acueducto corresponde de manera directa y principal al municipio, conforme lo señalan el artículo 311 de la Constitución y el artículo 5 de la Ley 142 de 1994. Lo que pretende es, en consonancia con lo previsto en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 489 de 1998, propiciar la concurrencia de distintas entidades estatales en apoyo de un fin superior: la protección de los derechos colectivos al agua y a la salubridad pública. 88.
Por lo tanto, la exhortación a CORPOBOYACÁ no la convierte en responsable directo del servicio público domiciliario, ni desconoce la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva ya reconocida en la decisión. Antes bien, se limita a requerir que, en el marco de sus competencias ambientales y de gestión de recursos hídricos, contribuya técnica y administrativamente a la solución del problema, sin que ello implique asumir obligaciones de financiación o administración que correspondan al municipio. 89.
En conclusión, la orden judicial debe interpretarse como un llamado a la actuación coordinada de las entidades estatales, dentro de sus competencias específicas, en desarrollo del principio de colaboración armónica del artículo 113 de la Constitución. En este sentido, el exhorto persigue articular esfuerzos interinstitucionales en apoyo a la autoridad municipal, para garantizar la efectividad de los derechos colectivos de los habitantes de la zona afectada, sin que se desconozcan los límites legales de la competencia de cada entidad. 90.
En consecuencia, la Sala concluye que los argumentos expuestos por CORPOBOYACÁ en su recurso de apelación carecen de fundamento jurídico [18] y no tienen vocación de prosperar, razón por la cual deben ser desestimados, confirmándose en su integridad lo dispuesto en la sentencia de primera instancia. 91. De otra parte, la Sala considera que, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 faculta al juez de primera instancia para conformar un comité de verificación con el fin de garantizar el cumplimiento de la sentencia dictada en una acción popular.
Esta disposición persigue asegurar la eficacia de las órdenes impartidas en favor de los derechos e intereses colectivos, permitiendo un seguimiento continuo y articulado entre las autoridades y partes involucradas. Sin embargo, el mandato legal debe complementarse con criterios de periodicidad en la rendición de informes, a fin de evitar que la supervisión judicial se torne indefinida o ineficaz. 92.
En el caso concreto, si bien el numeral quinto de la sentencia ordenó la conformación del comité de verificación, limitó su deber a informar “hasta que a juicio del despacho cese la amenaza”, sin establecer plazos definidos para la presentación de informes. Esta indeterminación puede generar dilaciones indebidas en la ejecución del fallo, contraviniendo el principio de eficacia de la justicia consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, y poniendo en riesgo la protección oportuna de los derechos colectivos amparados. 93.
En desarrollo de los principios de eficacia, celeridad y coordinación administrativa (artículos 209 de la Constitución y 3º de la Ley 489 de 1998), así como del deber de colaboración armónica previsto en el artículo 113 Superior, resulta necesario precisar que el comité de verificación deberá presentar informes periódicos cada tres (3) meses al juzgado de primera instancia. 94.
Esta obligación periódica garantiza un control judicial real y oportuno sobre el avance de las medidas, permite corregir falencias en la ejecución y asegura la protección efectiva de los derechos al agua y a la salubridad pública de los habitantes de las veredas afectadas. 95. En consecuencia, se ordena que el Comité de Verificación, integrado por la parte actora, el personero municipal de Moniquirá, el alcalde del municipio de Moniquirá y la Agente del Ministerio Público delegada para el despacho, rinda informes trimestrales y detallados acerca de las actuaciones emprendidas, los avances alcanzados y las dificultades encontradas en la ejecución de las órdenes impartidas.
Esta obligación se mantendrá hasta que, mediante decisión motivada, el juzgado de primera instancia declare superada la amenaza a los derechos colectivos, asegurando así que el seguimiento judicial no sea meramente formal, sino una garantía efectiva de cumplimiento. Costas y agencias en derecho 96. En relación con la condena en costas en materia de acciones populares el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 preceptúa lo siguiente: “Artículo 38.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala [19] fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.” 97.
En este orden, dicha remisión a la legislación procesal general obliga a tomar en consideración las reglas establecidas en materia de costas por el Código General del Proceso. Al respecto el artículo 365 del CGP, dispone lo siguiente: Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
(…)” Negrilla fuera de texto. 98. Así entonces como quiera que la sentencia recurrida fue confirmada en su totalidad, se condenará en costas a la entidad accionada que interpuso el recurso de apelación, púes como se observa, en el ordenamiento procesal que se aplica por remisión expresa del artículo 38 de la ley 472 de 1998, en el presente caso se confirmó en su totalidad la sentencia recurrida, por lo que se condena al recurrente en esta instancia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
[20]
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 23 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja, según lo expuesto, excepto el numeral QUINTO que se modifica.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral quinto de la sentencia recurrida, el cual quedará del siguiente tenor: “QUINTO.- ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por la parte actora, el personero municipal de Moniquirá, el alcalde del municipio de Moniquirá y la Agente del Ministerio Público delegada para este Juzgado; quienes tendrán la obligación de rendir informes trimestrales y detallados acerca de las actuaciones emprendidas, los avances alcanzados y las dificultades encontradas en la ejecución de las órdenes impartidas.
Esta obligación se mantendrá hasta que, mediante decisión motivada, el juzgado de primera instancia declare superada la amenaza a los derechos colectivos, asegurando así que el seguimiento judicial no sea meramente formal, sino una garantía efectiva de cumplimiento.”
TERCERO. CONDENAR en costas al municipio de Moniquirá en esta instancia. Liquídense en forma concentrada en el Juzgado de primera instancia, de conformidad con el artículo 366 del CGP.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada [21]