REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Radicación: No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Demandante: DIANA MARCELA DIAGO GUAQUETA Demandados: LEIDI MARCELA PINILLA PINILLA – ALCALDESA LOCAL DE USME – BOGOTÁ D. C. Y OTROS Referencia: NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admisión y resuelve solicitud de medida cautelar Visto el informe secretarial que antecede (archivo 10 carpeta medida cautelar), por reunir los requisitos formales y por ser esta Sección del Tribunal competente para conocer del proceso, se admitirá en primera instancia el medio de control de nulidad electoral promovido por la señora Diana Marcela Diago Guaqueta en contra del acto de nombramiento de la señora Leidi Marcela Pinilla Pinilla, contenido en el Decreto 452 del 23 de septiembre de 2025 como Alcalde Local, Código 030, Grado 05 de la Alcaldía Local de Usme.
Así las cosas, la Sala advierte que el extremo actor solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del acto acusado, esto es, el Decreto 452 del 23 de septiembre de 2025, “Por medio del cual se efectúa un nombramiento”, en ejercicio de la acción electoral establecida en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). En consecuencia, la Sala1 procede a resolver la solicitud de medida cautelar, teniendo en cuenta que se corrió traslado de esta a la parte 1 Inciso segundo numeral 6º del artículo 277 C.P.A.C.A. 2 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral demandada, a la autoridad que expidió el acto administrativo y demás sujetos procesales desde el día 5 al 14 de noviembre de 20252 de conformidad con lo establecido en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, haciendo el siguiente análisis: 1) La solicitud de medida cautelar consagrada en el Capítulo XI – Título V de la Segunda Parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) aplicable por remisión expresa del artículo 296 de esta misma normativa, prevé la procedencia en cualquier estado del proceso de las medidas cautelares, en demandas que son competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tanto sean necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Lo anterior, sin que dicha decisión constituya prejuzgamiento3.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 229 a 231 de la Ley 1437 de 2011, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo y se solicita la suspensión provisional de sus efectos, ésta procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.4 Si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, la existencia de perjuicios que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor, situación que no se presenta en el caso objeto de estudio, debido a que su naturaleza es el medio de control de nulidad electoral. 2 Archivo 13 Expediente electrónico SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002341000202 501672002500023 3 Artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). 4 Artículo 231 ibídem. 3 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral 2) Así las cosas, se tiene que la demandante solicitó el decreto de medida cautelar consistente en la suspensión del acto demandado (Decreto 452 del 23 de septiembre de 2025), señalando lo siguiente: “5.
MEDIDA CAUTELAR De conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, y siguiendo la línea jurisprudencial reiterada por la Sección Quinta del Consejo de Estado en materia de medidas cautelares en procesos de nulidad electoral, solicito respetuosamente que se decrete la suspensión provisional de los efectos del Decreto No. 452 del 23 de septiembre de 2025, mediante el cual el Alcalde Mayor de Bogotá nombró a la señora Leidi Marcela Pinilla Pinilla como Alcaldesa Local de Usme, mientras se decide de fondo la presente acción de nulidad electoral.
La medida cautelar resulta procedente, toda vez que de acuerdo a la confrontación directa entre el acto acusado y las normas superiores invocadas como violadas, relacionadas en el desarrollo de la presente demanda, surge la presunta vulneración del requisito legal de arraigo o vinculación territorial con la localidad, presupuesto esencial para la designación de alcaldes locales.
De las pruebas aportadas con la demanda se evidencia que la señora Pinilla Pinilla no acreditó residencia, ni actividad habitual en la localidad de Usme durante los dos años anteriores a su nombramiento, sino que su domicilio, actividad contractual y lugar de votación corresponden a otras jurisdicciones, lo que desconoce el mandato expreso contenido en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993.
(…)” (fls. 17 y 18 demanda – mayúsculas del original) De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el extremo activo precisa que la violación del acto de elección que se acusa infringe lo establecido en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993, por cuanto, expresa que la demandada, Leidi Marcela Pinilla Pinilla, no cumplió con el requisito de arraigo.
Al respecto, indica la demandante que la demandada no acreditó residencia, ni actividad habitual en la localidad de Usme durante los dos años anteriores a su nombramiento. Indicó que, por el contrario, su domicilio, actividad contractual y lugar de votación corresponden a otras jurisdicciones. 4 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral 3) La señora Leidi Marcela Pinilla Pinilla en su calidad de demandada se pronunció oponiéndose a la solicitud de medida cautelar (archivos 09 carpeta medida cautelar) indicando que, la solicitud de suspensión provisional del acto acusado carece de fundamento fáctico y jurídico.
Manifestó que el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993 establece lo siguiente: “ARTICULO 65. Requisitos para los cargos de edil y alcalde local. Para ser elegido edil o nombrado alcalde local se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento.
(…)” (énfasis de la demandada) En ese sentido, puntualizó que aportó certificación de actividad profesional, como una de las posibilidades establecidas en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993 y que dicha certificación fue allegada con los demás documentos necesarios para la inscripción. Así mismo, argumentó que no es cierto que se deba acreditar haber residido en la localidad respectiva en todos los casos o que el lugar de votación deba corresponder a la localidad de Usme, pues explica que puede ocurrir que el lugar de votación no coincida con el lugar donde se ejerce la actividad profesional.
En todo caso, puntualizó que el requisito de arraigo en su caso particular se acreditó a través de la actividad profesional y aportó la certificación laboral respectiva visible a folio 17 del archivo 09 de la carpeta medida cautelar. Por otro lado, la Alcaldía Mayor de Bogotá (archivo 04 – carpeta medida cautelar) se pronunció frente a la solicitud de medida cautelar indicando que dicha solicitud debe estar suficientemente soportada en argumentos y pruebas.
Al respecto, resaltó que la demandante no aporta con la solicitud de suspensión provisional ningún elemento de prueba que pudiera conducir a la prosperidad de su petición. 5 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral Recalcó que la medida cautelar solicitada carece de la técnica jurídica y la motivación mínima que se encuentra a cargo de la parte demandante, por lo que solicita que se deniegue su decreto.
En la forma en que ha sido propuesta la medida antes mencionada, la Sala denegará la medida cautelar solicitada por la parte actora, por las siguientes razones: Como ha sido planteada la demanda y la solicitud de medida cautelar, corresponde a la Sala en esta instancia procesal determinar si el acto acusado infringe el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993.
Para dicho fin, resulta necesario realizar una confrontación del acto demandado con las normas que se invocaron como infringidas, junto con la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud de medida cautelar. En efecto, el Consejo de Estado5 ha precisado que, para el decreto de medidas cautelares de suspensión provisional del acto acusado, el operador judicial debe analizar la transgresión desde la confrontación de las normas invocadas y el acto demandado o con el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, a saber: “(…) Hoy en día el artículo 229 del CPACA consagra la medida en comento exigiendo una "petición de parte debidamente sustentada", y el 231 impone como requisito la "(…) violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud".
Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que 5 Auto de 31 de marzo de 2016, C.P. Lucy Janette Bermúdez Bermúdez, Radicación número: 11001-03-28000-2016-00037-00. 6 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones “surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud” (art. 231 CPACA).
De esta manera, el cambio sustancial respecto al régimen del anterior Código Contencioso Administrativo radica en que, a la luz del artículo 231 del nuevo CPACA, el operador judicial debe analizar la transgresión bien sea con la confrontación entre el acto y las normas superiores invocadas o con el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello implique prejuzgamiento6.
(…)” (resaltado fuera de texto). En ese contexto, la Sala procede a verificar si del contenido del acto demandado (Decreto 452 del 23 de septiembre de 2025), se avizora una infracción a las normas antes reseñadas las cuales fueron invocadas por el demandante como concepto de la violación en el escrito de demanda. Precisado lo anterior, la Sala advierte que de la confrontación entre las normas invocadas como infringidas y el acto administrativo acusado, no se observa con mediana claridad que se haya transgredido el artículo 65 del Decreto 1421 de 1993 que dispone: “ARTICULO 65.
Requisitos para los cargos de edil y alcalde local. Para ser elegido edil o nombrado alcalde local se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento.
Para ocupar el cargo de alcalde local, se deberá contar con los requisitos máximos descritos en el numeral 13.2.1.1 del artículo 13 del Decreto Ley 785 de 2005. “ De la norma transcrita se evidencia que para cumplir con el requisito de arraigo el alcalde local puede demostrar haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de nombramiento. 6 Artículo 229 inciso segundo del CPACA. 7 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral En ese orden, de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española se tiene que la expresión «o»7 en su acepción tercera es una conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más ideas.
En ese sentido, para acreditar el requisito contenido en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993, la persona puede demostrar el cumplimiento del arraigo con dos alternativas, a saber: i) que su lugar de residencia ha sido en la respectiva localidad o ii) que ha desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral, durante los dos años anteriores a la fecha del nombramiento.
Así mismo, la demandante del asunto allegó como pruebas, entre otras, el Decreto 452 del 23 de septiembre de 2025 mediante el cual el Alcalde Mayor de Bogotá efectuó el nombramiento de la señora Leidi Marcela Pinilla como Alcaldesa Local de Usme, soportes y certificados de experiencia laboral de la señora Leidi Marcela Pinilla, formato de hoja de vida de la función pública de la demandada, planillas de aporte a seguridad social y un pantallazo de consulta de lugar de votación emitido por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
De este modo, la Sala al revisar las pruebas aportadas con la demanda considera que hasta el momento no se encuentra probada una violación incontrovertible y evidente de las normas referidas como violadas, respecto del acto demandado, máxime cuando la señora Leidi Marcela Pinilla Pinilla, en su escrito de oposición a la medida cautelar, aportó una certificación laboral emitida por la Corporación Solidaridad y Trabajo con domicilio en la Transversal 4 No. 88-60 Sur, con la cual pretende demostrar que desde el 5 de enero de 2020 hasta el 13 de septiembre de 2024 se desempeñó como asesora legal y con ello demostrar su arraigo en la localidad de Usme. 7 Del lat. aut. conj. disyunt.
Denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas. Antonio o Francisco. Blanco o negro. Herrar o quitar el banco. Vencer o morir. 8 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral Así las cosas, en esta instancia procesal no se cuenta con el recaudo probatorio necesario para determinar que hubo infracción a las normas alegadas como incumplidas, por lo que no resulta procedente el decreto de la medida cautelar solicitada.
Lo anterior, aunado a que la demandante en su escrito no fundamentó la solicitud de medida cautelar en debida forma como lo exige el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, las pruebas allegadas por la demandante no conducen al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional solicitada, debiéndose realizar una valoración probatoria íntegra, tanto de lo presentado por la demandante, como el acervo probatorio que se obtenga durante el proceso, toda vez que, se considera que hay hechos que se deben probar, así como normas de las cuales se debe analizar su aplicación y procedencia. De igual forma, no se advierte con claridad que exista una relación violatoria que implique que se cause un perjuicio irremediable o se genere una situación más gravosa para el interés público de no decretarse la medida solicitada, considerando que en este caso resulta indispensable estudiar los argumentos que sobre el punto pueda esgrimir la parte demandada, junto con las pruebas aportadas para llegar a una conclusión sólida y atendiendo en todo caso a los fundamentos jurídicos que se presenten.
En consecuencia, la solicitud de suspensión provisional presentada por la demandante como medida cautelar será negada, precisando que en virtud del inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Por las anteriores razones la demanda se admitirá en primera instancia y no se accederá a la medida de suspensión provisional del acto administrativo cuya nulidad se pretende.
Por lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, DE 9 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral
RESUELVE
1°) Deniégase la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 452 del 23 de septiembre de 2025, por medio del cual, el Alcalde Mayor de Bogotá realizó el nombramiento de Leidi Marcela Pinilla Pinilla, en el cargo Alcalde Local Código 030 Grado 05 de la Alcaldía Local de Usme, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Admítese en primera instancia la demanda de la referencia y en consecuencia, notifíquese personalmente este auto a la señora Leidi Marcela Pinilla Pinilla, cuyo nombramiento en el cargo de Alcalde Local Código 030 Grado 05 de la Alcaldía Local de Usme, mediante Decreto 452 del 23 de septiembre de 2025, se impugna en este proceso, conforme a la regla prevista en la letra a) del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011 con entrega de copia de la demanda y sus anexos, e infómersele que la demanda podrá ser contestada dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación personal del auto admisorio de la demanda o al del día siguiente de la publicación del respectivo aviso, según el caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 1437 de 2011.
Si no fuere posible la notificación personal dentro de los dos (2) días siguientes a la expedición de este auto, notifíquese de conformidad con lo previsto en los literales b) y c) del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, con aplicación de lo consagrado en los literales f) y g) de esa misma disposición, según los cuales las copias de la demanda y sus anexos quedarán en la Secretaría a disposición del notificado, y el traslado o los términos que conceda el auto notificado sólo comenzarán a correr tres (3) días después de la notificación personal o por aviso, según el caso; de igual manera, si el demandante no acredita las publicaciones en la prensa requeridas para surtir las notificaciones por aviso previstas en los literales anteriores, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación del Ministerio Público del auto que la ordena, se declarará terminado el proceso por abandono y se ordenará archivar el expediente. 10 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral Adicionalmente, la Alcaldía Mayor de Bogotá deberá comunicar a la demandada, señora Leidi Marcela Pinilla Pinilla, a través de correo electrónico oficial acerca de la existencia del proceso, sin que esta constituya su notificación y posterior contabilización de términos para contestar la demanda. 3°) Notifíquese personalmente este auto al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., a su delegado o quien haga sus veces, en la forma dispuesta en el numeral 2º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, mediante mensaje dirigido al buzón para notificaciones judiciales de dicha entidad. 4°) Notifíquese personalmente al Ministerio Público, según lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 199 ibídem, modificado por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012 5°) Notifíquese por estado a la parte actora. 6°) Previa coordinación con las autoridades respectivas, por Secretaría infórmese a la comunidad la existencia del proceso en la forma prevista en el numeral 5° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, de lo cual se dejará constancia en el expediente. 7°) Notifíquese personalmente al Director General o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente 11 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01672-00 Actora: Diana Marcela Diago Guaqueta Nulidad Electoral MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado electrónicamente CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Firmado electrónicamente Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.