REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Bogotá, veintinueve (29) de abril de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: PONENTE: DEMANDANTE: DEMANDADO: VINCULADOS: RADICACIÓN: ASUNTO: NULIDAD ELECTORAL FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA LA UNIÓN DE FUNCIONARIOS DE CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR - UNIDIPLO RIGOBERTO NIÑO CORREDOR MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y DAPRE 250002341000202500305-00 ADMITE DEMANDA CAUTELAR Y DECRETA MEDIDA Vencido el término de traslado de la medida provisional, la Sala resolverá la solicitud de suspensión provisional y admitirá la demanda.
I.
ANTECEDENTES I.1. Demanda y trámite procesal. UNIDIPLO demandó la nulidad de la designación de Rigoberto Niño Corredor como consejero de Relaciones Exteriores, en la Embajada de Colombia ante la República de Panamá, contenida en el Decreto 0024 de fecha 17 de enero de 2025. Solicitó la suspensión provisional del Decreto 0024 del 17 de enero de 2025.
Estimó que, con lo expuesto en el acápite de los fundamentos de derecho y las pruebas aportadas, el acto demandado se expidió, el 17 de enero de 2025, con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, en concreto, omitiendo el hecho de que, para dicha fecha existían al menos 30 funcionarios de carrera disponibles para ser designados en el cargo para el cual fue nombrado el demandado.
I.2. Traslado de la medida cautelar. AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR Por auto de 20 de marzo del presente año, este Despacho corrió traslado de la medida cautelar de suspensión por el término legal de cinco (5) días. La notificación por correo electrónico se surtió el 28 de marzo de 2025.
Sólo el Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó que, respecto de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional en el trámite de los procesos de contenido electoral, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 25 de julio de 2024 con ponencia del suscrito magistrado en expediente radicado N.º 250002341000202401156 00, negó la medida cautelar y “este estándar de decisión resulta oportuno para su aplicación en este caso en concreto por igualdad de trato jurídico y, por ende, otorga seguridad jurídica, puesto que, mantiene similitud de hecho y de derecho.” Adujo que los demandantes no sustentaron la medida cautelar con las pruebas específicas para la procedencia de esta petición, puesto que, se limitaron a pedirla reproduciendo en abstracto y en general los argumentos y hechos subjetivos de la demanda.
Hizo referencia a la respuesta de una petición que contiene un listado de los funcionarios de carrera que llevaban más de 12 meses de servicio en el exterior en cumplimiento del lapso de alternación, sin embargo, esa prueba documental no se encuentra en el expediente SAMAI, de modo que, hasta esta instancia inicial del proceso la afirmación carece de sustento probatorio.
Sostuvo que los demandantes aportaron unas actas de posesión sin un contexto administrativo y unas certificaciones de nómina, lo que no permite hacer un control objetivo de legalidad del acto de designación en provisionalidad demandado en esta etapa del proceso, pues, es necesario contar con toda la información de la situación administrativa laboral particular y concreta de los funcionarios inscritos en el escalafón en la categoría de Consejero.
Por ello, es necesario verificar en sede del proceso la situación administrativa particular y concreta de cada uno de los 30 funcionarios de carrera que aduce la solicitud de medida cautelar que podían ser reubicados en este cargo por superar los 12 meses de servicio en un destino en el exterior. II. CONSIDERACIONES II.1.- Procedencia y adopción de medidas cautelares.
El artículo 229 del CPACA señala que, en los procesos declarativos, sin importar el estado en que se encuentren, podrán decretarse, mediante 2 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR providencia motivada y por solicitud de parte, las medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger y garantizar de manera provisional i) el objeto del proceso y ii) la efectividad de la sentencia. Lo anterior, no implica prejuzgamiento, toda vez que la decisión se fundamenta en las pruebas obrantes hasta dicho momento, sin perjuicio de lo que pueda acontecer en el desarrollo del proceso y la decisión final que se profiera.
Como requisitos para su decreto, el artículo 231 del mismo Estatuto exige para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto los siguientes: i) que sea a petición de parte, con la demanda; y ii) que la violación de las normas surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
En relación con los procesos de nulidad electoral, es el artículo 277 el que regula la solicitud de medidas cautelares indicando que: “en el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación…”.
En reciente pronunciamiento, la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró que: “46. La Constitución Política de 1991, en su artículo 238 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos. 47. Dicho precepto lo desarrolló el artículo 229 del CPACA, el cual establece que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, por solicitud debidamente fundamentada y que podrán decretarse en providencia motivada siempre que sean necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 48.
Por su parte, el artículo 231 de la misma codificación precisa que cuando «[…] se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 49.
En este orden de ideas, la medida cautelar requiere de: i) solicitud fundamentada, cuyos argumentos pueden ser los mismos del concepto de la violación de la demanda, que puede presentarse mediante escrito separado o, incluso, integrarse en aquella, caso en el cual se debe señalar con precisión el argumento de la petición, y para resolverla conlleva ii) indicar si la violación de las 3 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las de rango superior alegadas como vulneradas, o del estudio de las pruebas allegadas 1.
(Resaltas de la Sala) II.2.- Caso concreto. La demandante solicitó la suspensión provisional del Decreto 0024 de 17 de enero de 2025, que designó en provisionalidad a Rigoberto Niño Corredor en el cargo de Consejero de Relaciones Exteriores código 1012, grado 11, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República de Panamá. En la demanda señaló como vulnerados: el artículo 125 de la Constitución Política, los artículos 4 num. 7 y 60 del Decreto Ley 274 de 2000.
Afirmó que, con lo expuesto en el acápite de los fundamentos de derecho y las pruebas aportadas, demostró que el acto demandado se expidió el 17 de enero de 2025, con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, en concreto, omitió el hecho de que, al momento de su expedición, existían al menos 30 funcionarios de carrera disponibles para ser designados en el cargo para el cual fue nombrado el demandado.
Del anterior derrotero surge la necesidad de revisar las pruebas aportadas con la demanda: -- Decreto No. 0024 de 17 de enero de 2025 que designó en provisionalidad al señor Niño Corredor como Consejero de Relaciones Exteriores en la Embajada de Colombia ante la República de Panamá. -- Petición radicada por UNIDIPLO el 21 de enero de 2025 en el que se solicitó información al Ministerio de Relaciones Exteriores relacionada con el personal disponible de carrera para ser nombrado en el cargo objeto de la demanda. -- Actas de posesión y certificados expedidos por el Coordinador de Nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores de las personas de carrera de las cuales la Sala evidenció lo siguiente: Servidor Andrés Fernando Acto Ad/tivo Posesión 12 meses – alternación Dec 512/21 23/06/2021 23/06/2022 Planta Interna – PI Planta Externa -PE Comisión PEsecretario 2112 - 19 Primer MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia del 23 de enero de 2025. Radicación: 25000-23-41-000-202401670-01. 1 4 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR 1 2 3 4 Noguera Caicedo Andrés Fernando Noguera Caicedo Manuela Ríos Serna Bernardo Luque Pinilla Bernardo Luque Pinilla Francisco Alberto Meneses Noriega Francisco Alberto Meneses Noriega Mariana Uribe Cruz Mariana Uribe Cruz Lucía Teresa Solano Ramírez María Camila Hernández Rubio María Camila Hernández Rubio María Carolina Mesa Salinas María Carolina Mesa Salinas Res 4069/24 28/05/2024 28/05/2025 Ascenso PE – Consejero 1012 -11 Dec 1574/2021 Dec 183/2022 Dec 0199/2023 Dec 736/2022 07/02/2022 07/02/2023 08/04/2022 08/04/2023 07/03/2023 07/03/2024 15/07/2022 15/07/2023 Traslado PE – Consejero 1012 -11 Traslado PEPrimer secretario 2112 – 19 Ascenso PE – Consejero 1012 -11 Traslado PEPrimer secretario 2112 – 19 Dec 0186/2023 18/04/2023 18/04/2024 Ascenso PE – Consejero 1012 -11 Dec 2290/2022 Dec 0420/2024 Dec 0188/2023 Dec 0786/2023 20/02/2023 20/02/2024 08/04/2024 08/04/2025 14/04/2023 14/04/2024 01/08/2023 01/08/2024 Traslado PEPrimer secretario 2112 – 19 Ascenso PE – Consejero 1012 -11 Ascenso PE – Consejero 1012 -11 Traslado PEPrimer secretario 2112 – 19 Dec 0420/2024 08/04/2024 08/04/2025 Ascenso PE – Consejero 1012 -11 Dec 1821/2023 Dec 0420/2024 10/01/2024 10/01/2025 10/04/2024 10/04/2025 Traslado PEPrimer secretario 2112 – 19 Ascenso PE – Consejero 1012 -11 Las anteriores pruebas, expedidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, de cara al Decreto No. 0024 que data de 17 de enero de 2025, corroboran que 5 personas habían cumplido 12 meses en Planta Externa, en los términos del parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000, que prevé: “ARTICULO 37.
FRECUENCIA. La frecuencia de los lapsos de alternación se regulará así:
PARAGRAFO. Los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular que se encontraren prestando su servicio en el exterior no podrán ser 5 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR designados en otro cargo en el exterior, antes de cumplir 12 meses en la sede respectiva, salvo circunstancias excepcionales calificadas como tales por la Comisión de Personal de dicha Carrera o designaciones en otros cargos dentro del mismo país.” En providencia de 3 de octubre de 2024, el Consejo de Estado2 sostuvo lo siguiente: “96.
Esta es la interpretación judicial vigente sobre la materia, en sede de nulidad electoral, en observancia del artículo 125 superior. Esta favorece que los cargos vacantes en el régimen especial de carrera sean provistos con los funcionarios que están prestando su servicio en planta interna o externa y han cumplido la frecuencia de los lapsos de alternancia en los términos del artículo 37 del referido decreto en un empleo de menor jerarquía al que les corresponde, para que puedan ocupar aquel en el que están inscritos en el escalafón en razón del mérito, que les da un derecho no solo preferente, sino además excluyente para ocuparlo, respecto de las personas que no pertenecen a ella, elemento que corresponde demostrar al demandante en este tipo de procesos.” Allí, la alta Corporación realizó el análisis de la situación de 4 servidores que esta Sala resume en el siguiente cuadro: Servidor Fecha de Posesión Ana María Urresta Gutiérrez Se posesionó el 18 de febrero de 2022 en el cargo de consejera de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 - Consulado General de Colombia en Sídney Alejandro Torres Peña Se posesionó el 7 de febrero de 2022 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 - Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República de Costa Rica Jaime Alexander Pacheco Se posesionó el 3 de febrero de Aranda 2022 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 - Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos Libardo Ospina Pinto Se posesionó el 1° de septiembre de 2021 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 - Embajada de Consideración de alternación Su alternancia está prevista para el primer semestre del 2026, de manera que llevaba más de doce meses en sede en el exterior al 10 de julio de 2023.
Su alternancia está prevista para el primer semestre del 2026, de manera que llevaba más de doce meses en sede en el exterior al 10 de julio de 2023. Su alternancia está prevista para el primer semestre del 2026, de manera que llevaba más de doce meses en sede en el exterior al 10 de julio de 2023. Su alternancia está prevista para el segundo semestre del 2025, de manera que llevaba más de Consejo de Estado - Sección Quinta.
Magistrado Ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez 3 de octubre de 2024. Radicación: 25000-23-41-000-2023-01136-01 2 6 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR Colombia ante el Gobierno de la doce meses en sede en el República de Singapur exterior al 10 de julio de 2023. Concluyó que: “107.
En este orden de ideas, se tiene que para el 10 de julio de 2023, cualquiera de los servidores de carrera Ana María Gutiérrez Urresta, Alejandro Torres Peña, Jaime Alexander Pacheco Aranda y Libardo Ospina Pinto estaban disponibles para ocupar el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República Árabe de Egipto, por consiguiente, no era posible efectuar el nombramiento en provisionalidad del señor Alejandro Botero Londoño.” Además, realizó la siguiente “3.7.
Precisión final”: “111. Por último, la Sala encuentra que, con el recurso de apelación, la demandante presentó una solicitud de unificación jurisprudencial, con fundamento en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha acatado la interpretación y aplicación del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000 que tiene la Sección Quinta del Consejo de Estado, por lo cual, pidió que se establezca una regla de unificación sobre el particular. 112.
(…). 113. No obstante, se insta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera para que, en lo sucesivo, observe el criterio que tiene el órgano de cierre en materia electoral sobre la referida norma3”. Lo anterior, aunado a que esta Sala de Subsección, por auto de 27 de febrero de 2025, en el Radicado 25000-23-41-000-2025-00125-00, de similares circunstancias fácticas, normativas y probatorias, decretó la medida de suspensión provisional, en tanto consideró que existe apariencia de buen derecho en la demanda y sostuvo: “Además, se satisfacen los requisitos de perjuicio de la mora y ponderación de intereses, en tanto lo pretendido es la satisfacción del sistema de carrera como instrumento de acceso a la función pública, que tiene sustento en el artículo 125 constitucional y ordena que los empleos en los órganos y entidades del Estado por regla son de carrera; y en el Decreto Ley 274 de 2000, cuyo artículo 13 dispone Nota interna.
Esta determinación también se adoptó en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 7 de marzo de 2024. Rad. 25000-23-41-000-2023-00551-01 (Acumulado). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 3 7 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR que la carrera diplomática y consular es la carrera especial jerarquizada que regula el ingreso, el ascenso, la permanencia y el retiro de los funcionarios pertenecientes a dicha carrera, teniendo en cuenta el mérito e igualmente las situaciones administrativas especiales de sus funcionarios, tales como alternación, régimen de comisiones, disponibilidad y condiciones laborales especiales.
Por lo anterior, no suspender los efectos del acto acusado en ese contexto conllevaría a desconocer la carrera diplomática y consular, lo cual perjudica el cumplimiento efectivo del fallo y es más lesivo para el interés público en ponderación con el derecho particular y concreto de la demandada.”. En conclusión, la Sala decretará la medida cautelar solicitada, sin que ello signifique prejuzgamiento alguno. Por lo expuesto, la Sala de Subsección
RESUELVE
1. ADMITIR en primera instancia4 la demanda de nulidad electoral promovida por UNIDIPLO. 2.- Decretar la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos del Decreto 0024 de 17 de enero de 2025 que designó en provisionalidad al señor Rigoberto Niño Corredor, como consejero de Relaciones Exteriores Código 1012 Grado 11, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República de Panamá, conforme lo expuesto. 3.- Notificar personalmente este auto a i) Rigoberto Niño Corredor, en calidad de demandado; ii) al Ministerio de Relaciones Exteriores; iii) al Departamento Administrativo de la Presidencia – DAPRE -, intervinientes en la expedición del acto de designación; iv) al Ministerio Público y, (v) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la forma prevista en el numeral 1 literal a) del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 2, 6 y 8 de la Ley 2213 de 2022, entrégueseles copia de la demanda y sus anexos e infórmeseles que esta podrá ser contestada dentro de los quince (15) días siguientes.
El traslado se surtirá dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y el término empezará a correr a partir del día siguiente, según el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. Si no puede efectuarse la notificación personal, la parte demandante deberá cumplir lo dispuesto en el literal b y c del numeral 1 del artículo 277 ibidem. 4 Cargo del nivel asesor de acuerdo con el Decreto 3356 de 2009. 8 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2025 00305-00 UNIDIPLO Vs. RIGOBERTO NIÑO CORREDOR 4.- Advertir al demandado, intervinientes y demás sujetos que deberán aportar al expediente copia de los antecedentes administrativos del acto de elección demandado, todo en formato PDF. 5.- Informar por Secretaría a la comunidad la existencia del proceso en la forma prevista en el numeral 5 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente. 6.- Advertir a todos los sujetos procesales que los memoriales con destino a este proceso, deberán remitirse en formato PDF a través de VENTANILLA VIRTUAL por el canal https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Además, de conformidad con lo establecido en el numeral 14 del artículo 78 del Código General del Proceso, deberán enviar a las demás partes del proceso a través de los medios electrónicos suministrados un ejemplar de los memoriales presentados al proceso, a más tardar al día siguiente a la presentación del memorial. 7. - Reconocer personería a los siguientes profesionales del derecho: María Camila García Serrano, identificada con cédula de ciudadanía 53.108.589 de Bogotá y portadora de la Tarjeta Profesional 161.811 del Consejo Superior de la Judicatura en calidad de apoderada de UNIDIPLO. • Mauricio José Hernández Oyola, identificado con cédula de ciudadanía 79.784.692 y titular de la tarjeta profesional 122.596 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Ministerio de Relaciones Exteriores. • Notifíquese y cúmplase Los Magistrados (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (ausente con excusa) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Rocío 9