TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: OMAR EDGAR BORJA SOTO Auto Interlocutorio No.103. Santiago de Cali, 28 de febrero de 2024. Magistrado Ponente: Medio de Control Ref. Proceso Demandante Demandado Asunto: OMAR EDGAR BORJA SOTO Ejecutivo 76001-33-33-005-2019-00315-01 Esperanza García Distrito Especial de Santiago de Cali notificacionesjudiciales@cali.gov.co alejandragabogada26@gmail.com inembargabilidad de recursos públicos Decisión Modifica medida de embargo ADVERTENCIA SOBRE PUBLICIDAD DEL EXPEDIENTE Y MEMORIALES.
En aras del cumplimiento del artículo 461 de la Ley 2080 de 2021 que modifica el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, las partes cuentan con los documentos necesarios para formular sus alegaciones en la medida en que fueron notificados de todas las actuaciones surtidas en el proceso y se surtieron los correspondientes traslados. La Ley 2080 del 2021, vigente en materia procesal a partir del 26 de enero de este año, reformó el CPACA, por lo cual se hacen las siguientes precisiones: El expediente digital está en la sede electrónica SAMAI, donde podrá consultar las actuaciones en el botón “CONSULTA DE PROCESOS” en el siguiente link https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.
En SAMAI también encontrará la VENTANILLA VIRTUAL, link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ donde los sujetos procesales podrán solicitar ACCESO A LOS EXPEDIENTES para consultar documentos protegidos, pedir CITA VIRTUAL y además deberán RADICAR MEMORIALES Y ESCRITOS los cuales se gestionarán directamente al proceso, lo que garantiza celeridad, economía, eficiencia, transparencia y publicidad, por tanto, es el canal oficial para recibir memoriales a partir del 16 de mayo de 2022.
Para el ACCESO A LOS EXPEDIENTES debe ingresar a la VENTANILLA VIRTUAL, dirigirse al módulo “Solicitudes y otros servicios en línea”, dar clic en “Acceso a expedientes” aceptar términos y condiciones, diligenciar el formulario respectivo, anexando copia del documento de identidad que acredite su calidad dentro del proceso. Para radicar memoriales debe ingresar a la VENTANILLA VIRTUAL, dirigirse al módulo “Solicitudes y otros servicios en línea”, dar clic en “Memoriales y/o Escritos”, aceptar términos y condiciones, diligenciar el formulario respectivo anexando copia del documento de identidad que acredite su calidad dentro del proceso y cargar los archivos con destino al proceso en los formatos permitidos pdf,.docx,.doc,.xlsx.
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Las partes darán cumplimiento al artículo 78.14 del CPG 2 I.
ANTECEDENTES. En el proceso de la referencia, como título ejecutivo se encuentran la sentencia de primera instancia del Juzgado Quinto Administrativo del 13 de noviembre de 2013 que negó las pretensiones y especialmente la sentencia de segunda instancia del 12 de septiembre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se ordenó “al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI proceder al reconocimiento, liquidación y pago en favor de la señora ESPERANZA GARCÍA de la prima de servicios a la cual tiene derecho, y que se haya causado a partir DEL 6 DE FEBRERO DE 2009, en adelante, por haber operado el fenómeno de la prescripción de las acreencias laborales causadas con anterioridad a dicha fecha, aplicando para su liquidación y por analogía el artículo 60 del Decreto 1042 de 1978, modificado por el artículo 7 del Decreto 31 de 1997.” Interpuesta demanda ejecutiva, el quo con auto del 1° de septiembre de 2020, libró mandamiento de pago en los siguientes términos: “A. Por la suma de dinero correspondiente a la prima de servicios causada a partir del 6 de febrero de 2009 en adelante, aplicando para su liquidación y pago el artículo 60 del Decreto 1042 de 1978, modificado por el artículo 7 del Decreto 31 de 1997.
Suma de dinero que deberá ser indexada desde el momento de su exigibilidad hasta la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, conforme lo ordena el inciso final del artículo 187 del CPACA. B. Por los intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF derivados de la suma de dinero contenida en el literal anterior desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, 19 de septiembre de 2014 hasta el 19 de diciembre de 2014 C. Por los intereses moratorios derivados de la suma de dinero contenida en el literal a), desde la fecha de presentación de la solicitud para pago, 19 de mayo de 2016, conforme lo señalado en el numeral 4 del artículo 195.
D. Negar los intereses corrientes solicitados, conforme lo anteriormente expuesto. E. Por la suma de $280.283 correspondiente a la condena en costas del proceso ordinario (fl. 42 y 43).” Con posterioridad, mediante Auto No. 518 del 09 de septiembre de 2024 se modificó la liquidación del crédito presentado por el apoderado judicial de la parte ejecutante y se estableció como total con capital e intereses al 30 de agosto de 2024 de $21.513.378,oo pesos.
II. DECISIÓN IMPUGNADA. Posteriormente, fue solicitada la medida de embargo por la parte actora, por lo que el Juzgado Quinto administrativo de Cali con Auto No. 586 del 11 de octubre de 2024, consideró: 3 “i bien en la actualidad resulta procedente decretar el embargo de algunos bienes o recursos del Estado por la vía de las tres excepciones jurisprudenciales fijadas al principio de inembargabilidad de dichos recursos, lo cierto es que, al momento de ser decretado, no puede pasarse por alto lo dispuesto por el Legislador tanto en el CPACA como en el CGP, frente a los límites que debe tener el alcance de esa medida cautelar.
Por tanto en el caso concreto, el despacho considera procedente la medida cautelar de embargo solicitada por la parte ejecutante y, en este sentido, se ordenará librar por secretaria los oficios a las siguientes entidades bancarias: Banco BBVA, Banco Corpbanca, Banco Popular, Banco Occidente, Banco Davivienda, Banco Bogotá, Banco Caja Social, Bancolombia, Banco AV Villas, Banco Colpatria, Banco Agrario De Colombia, Banco Pichincha y Banco Sudameris.
Advirtiendo para ello, que en el presente asunto se está frente a una de las hipótesis en que no opera la regla de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto la medida cautelar de embargo solicitada, busca asegurar la ejecución de una sentencia proferida por esta jurisdicción y, por ende, resulta procedente para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en el fallo título base de ejecución; amén de que se trata de una acreencia de índole laboral.
Esta medida de embargo no recae sobre los dineros y/o recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación –Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, conforme a lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, que prevé «El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.
La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». Por lo tanto, resolvió: 1PRIMERO: DECRETAR EL EMBARGO y retención de los dineros que tenga el DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI, identificado con NIT 890.399.011- 3, en las siguientes entidades bancarias: Banco BBVA, Banco Corpbanca, Banco Popular, Banco Occidente, Banco Davivienda, Banco Bogotá, Banco Caja Social, Bancolombia, Banco AV Villas, Banco Colpatria, Banco Agrario De Colombia, Banco Pichincha y Banco Sudameris, salvo los dineros y/o recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación –Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias.
Se advierte que en el caso concreto se configuran las excepciones que ha trazado la jurisprudencia, para proceder al embargo de las cuentas que hagan parte del Presupuesto General de la Nación y que tienen el carácter de inembargables, toda vez que se trata de una obligación contenida en una sentencia judicial de índole laboral. Es del caso advertir que, en caso de duda acerca de los recursos depositados en las cuentas de las cuales se solicita el embargo, la entidad financiera debe dar aplicación al artículo 594 del CGP.
SEGUNDO: El embargo referido en el numeral anterior se limitará a la suma de veintitrés millones seiscientos sesenta y cuatro mil setecientos quince pesos m/cte. ($ 23.664.715), lo cual corresponde al valor determinado al momento de disponerse sobre la liquidación del crédito, incrementado en un diez por ciento (10%), en atención a lo señalado en el artículo 599 del Código General del Proceso. 4 TERCERO: Para la efectividad de la medida, en los términos del artículo 593 del Código General del Proceso, se ORDENA OFICIAR a las entidades bancarias destinatarias de la misma, para que consignen la suma retenida a órdenes de este Juzgado en la cuenta de depósitos judiciales No. 760012045005 del Banco Agrario de Colombia, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación. Advertir igualmente que se trata de un proceso ejecutivo cuyo título de ejecución es una sentencia judicial en la que se reconocieron prestaciones de índole laboral, remitiendo copia a cada una de ellas del presente auto, de la providencia que ordenó seguir adelante la ejecución y de la providencia que dispuso sobre la respectiva liquidación del crédito.
III. APELACIÓN Inconforme parcialmente con la decisión, el Distrito de Santiago de Cali indicó: “Con la entrada en vigor del Código General del Proceso y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las aludidas excepciones no son aplicables o perdieron su vigencia, pues en los numerales 1 y 4 del artículo 594 del CGP en concordancia con el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA no se contemplaron excepciones a la inembargabilidad y por el contrario de la literalidad de los preceptos fácil resulta inferir que no existen excepciones.
CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO “…ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. (…) Por otro lado, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo advierte lo siguiente: Ley 1437 de 2011 ARTÍCULO 195. TRÁMITE PARA EL PAGO DE CONDENAS O CONCILIACIONES. (…) Así las cosas, conforme a lo previsto en los artículos 6° de la Ley 179 de 1994, 19 del Decreto 111 de 1996, 195 parágrafo 2° del CPACA y 594 del CGP, los cuales establecen que los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación son inembargables; y como los dineros que por todo concepto recibe la entidad territorial están incluidos en dicho instrumento de planificación, no pueden ser objeto de embargo, independientemente de la denominación del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en que se encuentren.
Por otra parte, sustenta la presente solicitud de revocatoria del Auto Interlocutorio en comento, el hecho de que la medida cautelar carece de la especificación del número de la cuenta que sería objeto de la medida, lo cual la hace improcedente, toda vez que no se cumplió con el requisito legal de la plena identificación del bien sobre el que recaería la medida cautelar solicitada.
Además de lo anterior, hay que precisar que la medida cautelar dictada tendiente a embargar y retener los dineros que tenga el Distrito Especial de Santiago de Cali en las diferentes entidades bancarias, no es procedente si se considera que el legalmente obligado al pago de las obligaciones contenidas en la sentencia que se soporta como título ejecutivo – prima de servicios Decreto 1042 de 1978- es el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en razón a que la demandante se financia o en su momento fue financiada con recursos girados por dicha entidad del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES acorde lo dispuesto por la Ley 715 de 2001.
En el pago de las prestaciones económicas a que tienen derecho los docentes oficiales, el Ministerio de Educación Nacional concurre con los recursos del Sistema General de Participaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 148 de la ley 1450 de 2011 y la ley 715 de 2001. Como bien se sabe, en el sector educativo existen competencias atribuidas en forma concurrente a la Nación y a las entidades territoriales y que de acuerdo a la Constitución y la Ley dicho servicio público se encuentra centralizado nacionalmente en materia de decisiones políticas y financieras, pero descentralizado administrativa y funcionalmente en su prestación a cargo de las entidades territoriales certificadas, situación que conlleva a que por regla general el pago de los costos generados por su prestación, específicamente el pago de salarios, prestaciones y deudas laborales sean sufragados con cargo a la cuota de participación que del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, transfiere la Nación a las entidades territoriales.
En tal virtud, a través de los diferentes “Planes de Desarrollo” que hemos tenido en nuestro país y por los cuales se han establecido las bases que permiten alcanzar las metas y garantizar el 5 cumplimiento de las políticas públicas de cada gobierno, se puede evidenciar en estas leyes (sin asomo de duda) que la responsabilidad del pago de deudas – entiéndase “primas de servicio” – del o a favor del personal docente, es exclusiva del MEN y no del Ente territorial que tiene adscrito a su planta de cargos dicho personal, que entre otras (se reitera ) es financiado con recursos de ley 715 de 2001 y no con recursos del ente territorial.
(…) En consecuencia, a la luz de lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011(vigente) en relación con el pago de deudas laborales, se demostraría que esta norma además de señalar los roles y alcances que le asisten a las entidades territoriales, al Ministerio de Educación y Ministerio de Hacienda, establece la fuente de financiación de dichas acreencias con cargo en principio a las apropiaciones y excedentes de los recursos del SGP o de no existir estos se dispone la concurrencia subsidiaria con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Su Señoría, es por ello que la sentencia aportada como título ejecutivo debe leerse a la luz de la normatividad aplicable, esto es del artículo 148 de la ley 1450 de 2011 y la ley 715 de 2001, por lo que la obligación que deriva de la providencia judicial que se pretende ejecutar ES DE HACER para el Distrito Especial de Santiago de Cali; en el entendido que, lo que compete al ENTE TERRITORIAL es adelantar los trámites para validación y certificación de la deuda por parte del Ministerio de Educación Nacional, como en efecto se ha hecho y probado con la contestación de la demanda, luego expedir los actos administrativos de reconocimiento que constituyen el título complejo, sin que haya lugar a ordenar seguir adelante la ejecución en contra del Distrito de Santiago de Cali como quiera que ya cumplió con lo de su competencia. En conclusión, a la luz de que la orden de pago inmersa en la Sentencia que se ejecuta, los recursos para resarcir el derecho tienen que ser girados por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, no procede la medida cautelar de embargo a dichas cuentas por disposición de los numerales 1 y 4 del artículo 594 del CGP.
Por lo anterior, de manera respetuosa solicito se revoque el Auto Interlocutorio que da origen a la medida cautelar de embargo en contra del DISTRITO ESPECIAL, DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI, y en consecuencia se disponga el levantamiento de la misma.” IV. CONSIDERACIONES COMPETENCIA 1. De conformidad con el literal h) del numeral 2° del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a las salas, secciones y subsecciones, dictar entre otras providencias, la que resuelva “la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.” DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO EJECUTIVO Y LAS EXCEPCIONES A LA INEMBARGABILIDAD. 2.
La doctrina1, en general, cree encontrar en las medidas cautelares un claro desarrollo del principio de igualdad o equilibrio procesal; con visión más restringida, hay, sin embargo, quienes hablan de que tienen por objeto asegurar la ejecución del fallo correspondiente y otros, del ejercicio de un derecho de supremacía que corresponde al Estado.
Estas opiniones están orientadas por un enfoque común; las medidas cautelares evitan los efectos nocivos del excesivo tiempo que se utiliza 1 LÓPEZ BLANCO Hernán Fabio, “CODIGO GENERAL DEL PROCESO PARTE ESPECIAL”, Segunda Edición, Bogotá – 2018, pag. 751-753. 6 en las tramitaciones de los procesos, por cuanto, como lo explicó Redenti 2 de poco servirían las decisiones judiciales “si entre tanto…. se han escapado los bueyes”. 3.
Para Carnelutti3 su fin es evitar “[A]quellas alteraciones en el equilibrio inicial de las partes que puedan derivar de la duración del proceso”. Opinión que sigue Fassi4 al decir que “todas las medidas cautelares se hallan supeditadas y encuentran justificación en la necesidad de mantener la igualdad de las partes en el juicio”. 4. Respecto a las medidas cautelares en los procesos ejecutivos, el Código General del Proceso, establece que desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado. 5.
Los artículos 5935 y 5996 del CGP, establecen lo pertinente a las medidas de embargo y secuestro y su respectivo procedimiento. 6. De los precitados dispositivos normativos se establece que, para realizar embargos de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso 2 REDENTI Enrico, Derecho Procesal Civil, t II, Buenos Aires, EJEA, Pag. 243. 3 CARNELUTTI Francesco, Derecho y Proceso, Buenos Aires, EJEA, 1971, pag. 415 4 FASSI Santiago, Código Procesal Civil y Comercial, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1971, pág. 329. 5 Artículo 593: 4 (…) Para efectuar embargos se procederá así:.. 4.
El de un crédito u otro derecho semejante se perfeccionará con la notificación al deudor mediante entrega del correspondiente oficio, en el que se le prevendrá que para hacer el pago deberá constituir certificado de depósito a órdenes del juzgado. Si el deudor se negare a firmar el recibo del oficio, lo hará por él cualquiera persona que presencie el hecho.
Al recibir el deudor la notificación deberá informar acerca de la existencia del crédito, de cuándo se hace exigible, de su valor, de cualquier embargo que con anterioridad se le hubiere comunicado y si se le notificó antes alguna cesión o si la aceptó, con indicación del nombre del cesionario y la fecha de aquella, so pena de responder por el correspondiente pago, de todo lo cual se le prevendrá en el oficio de embargo.
La notificación al deudor interrumpe el término para la prescripción del crédito, y si aquel no lo paga oportunamente, el juez designará secuestre quien podrá adelantar proceso judicial para tal efecto. Si fuere hallado el título del crédito, se entregará al secuestre; en caso contrario, se le expedirán las copias que solicite para que inicie el proceso… 10.
El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo.
(negrillas fuera del texto). 6 Artículo 599. Embargo y secuestro. El juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad… En los procesos ejecutivos, el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercer afectado con la medida cautelar, podrán solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el diez por ciento (10%) del valor actual de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento.
La caución deberá prestarse dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del auto que la ordene. Contra la providencia anterior, no procede recurso de apelación. Para establecer el monto de la caución, el juez deberá tener en cuenta la clase de bienes sobre los que recae la medida cautelar practicada y la apariencia de buen derecho de las excepciones de mérito.
La caución a que se refiere el artículo anterior, no procede cuando el ejecutante sea una entidad financiera o vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia o una entidad de derecho público 7 primero del numeral 47, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%) y que aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (03) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. 7.
Por otra parte, se debe de recordar que la figura de la medida cautelar en nuestro ordenamiento jurídico se erige como el mecanismo procesal cuya finalidad no es otra que brindar protección de manera anticipada al actor, para que durante el tiempo que tome el juzgador en dar a luz la providencia del caso sometido a su juicio se salvaguarde el sentido del mismo y no sea un fallo ineficaz. 8.
Lo anterior, atendiendo el principio de ponderación “estrictu sensu o mandato (…) que impone, por tanto, que los costos y beneficios que se deriven de la adopción de las decisión guarden equilibrio razonable (…) cuyo propósito no es otro que establecer si la decisión o actividad que se somete a dicho tamiz, respecta, o no, la denominada “ley de la ponderación (…)[8] 9.
En todo caso, “la imposición de la medida de cautela debe conducir al juez a la ponderación de intereses públicos y privados a partir de las reglas del fumus boni iuris y periculum in mora. La medida no puede ofender al interés público.9” 10. Así pues, para la procedencia de la medida debe advertirse el fumus bonis iuris, entendido como el aspecto del buen derecho en relación con la prosperidad de la demanda y el periculum in mora, bajo el entendido demostrar el acaecimiento de un perjuicio por no decretarse de manera anticipada la medida10. 7 “El de un crédito u otro derecho semejante se perfeccionará con la notificación al deudor mediante entrega del correspondiente oficio, en el que se le prevendrá que para hacer el pago deberá constituir certificado de depósito a órdenes del juzgado.
Si el deudor se negare a firmar el recibo del oficio, lo hará por él cualquiera persona que presencie el hecho”. 8 Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Contraloría General de la República y Consejo de Estado. Página 348. 9 Memorias. Seminario Franco – Colombiano. Reforma a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Misión de Cooperación Técnica en Colombia. Bogotá 7-11 de julio de 2008. Página 155 10 “El Fumus Bonis Iuris – o apariencia de buen derecho- supedita la procedencia de la medida cautelar al resultado de un examen anticipado, provisional y sumario, de las perspectivas de éxito de la demanda.”El Periculum in mora – o urgencia- es el requisito que obliga al juez a apreciar en qué casos, de no otorgarse el amparo cautelar, la duración del proceso puede tornar ineficaz un eventual fallo estimatorio de las pretensiones de la demanda, por manera que el Tribunal debe examinar “la necesidad que exista en pronunciarse provisionalmente a fin de evitar que se ocasione a la parte que solicita la medida provisional un perjuicio grave e irreparable.” Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Consejo de Estado y Contraloría General de la República. Página 335. 8 EXCEPCIÓN DE INEMBARGABILIDAD. 11. No obstante, se debe agregar que en tratándose de recursos públicos, en principio dichos rubros son de naturaleza inembargable, sin embargo, en aras de dar eficacia a la naturaleza de las medidas de cautela, jurisprudencialmente se han establecido excepciones a la regla.
Así pues, el Consejo de Estado con apego a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, sintetizó11: “Así las cosas, resalta el Despacho que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas 12, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias 13 y iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado.
En este punto, debe precisarse que estas excepciones mantienen vigente "la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo 14 para el cumplimiento de las obligaciones del Estado".
Como lo advirtió la entidad apelante en el recurso, a pesar de la existencia de un precedente judicial consolidado frente al reconocimiento de tres excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 se introdujo nuevamente en el ordenamiento jurídico una disposición rígida sobre el carácter inembargable de dichos recursos, así: Artículo 195.
Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: ( ) Parágrafo 2o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.
Por su parte, el artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, volvió a consagrar legalmente la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto nacional, así: “Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 11 Consejo De Estado.
Sección Tercera. Subsección A. C.P: MARÍA ADRIANA MARÍN. Catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicación: 20001-23-31-004-2009-00065-01 (59802). 12 Criterio establecido en la sentencia C-546 de 1992 y reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 13 Excepción desarrollada primigeniamente en la sentencia C-354 de 1997 y reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005. 14 Inicialmente el artículo 177 inciso cuarto del CCA -concordante con el artículo 336 del CPC- señalaba que dicho término era de 18 meses.
Sin embargo, con la expedición del CPACA, se estableció, conforme a lo señalado en su artículo 192 inciso segundo -concordante con el artículo 307 del CGP-, que el plazo para el pago de las condenas es de 10 meses, lo cual implica que una vez que transcurrido este nuevo término sin que la entidad haya cancelado la deuda, el acreedor podrá promover el respectivo proceso ejecutivo para perseguir el pago de su acreencia. 9 1.
Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. ( ) 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas.
Como puede verse, estas disposiciones son materialmente semejantes a los artículos 16 de la Ley 38 de 1989, 1° del Decreto 2282 de 1989 y 19 del Decreto 111 de 1996, sobre las que la Corte Constitucional declaró su exequibilidad condicionada en las sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1994 y C-354 de 1997, respectivamente, en los términos señalados en párrafos precedentes.
El Despacho resalta que, por tratarse de disposiciones con un contenido normativo semejante al que ya fue analizado por la Corte Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y condiciona la interpretación constitucional adecuada de los nuevos preceptos legales, en el sentido de reconocer la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, pero aceptando que hay tres excepciones relativas a la ejecución de créditos de carácter laboral, o de obligaciones contenidas en sentencias o títulos ejecutivos emanados del Estado, las cuales permiten el embargo excepcional de dichos recursos, siempre que la obligación ejecutada se encuadre en alguna de ellas y que, en el caso de embargo de recursos que tienen destinación específica, se haya constatado que con el embargo de otros recursos de la entidad deudora no se logre cubrir la totalidad de la acreencia. Esta postura también fue sostenida por esta Corporación en auto del 8 de mayo de 201415, en la que se señaló: En síntesis, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, salvo que se trate de créditos laborales, el pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo del Estado, para lo cual debe acudirse al procedimiento señalado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo o en los artículos 192, 194, 195 y 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según sea el caso.
Ahora bien, tratándose de recursos provenientes del SGP, éstos también son inembargables con la única excepción respecto de las obligaciones de naturaleza laboral.” 12. De modo que, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado señalaron que el principio de inembargabilidad de los recursos de las entidades incluyendo aquellos del Presupuesto General de la Nación no es absoluto, fijándose excepciones a la regla en aras de que prevalezca el interés general en armonía con el respeto a la efectividad de los derechos individuales. 13.
Por tanto, han establecido tres excepciones consistentes en i) la necesidad de satisfacer obligaciones de origen laboral; ii) el pago de sentencias judiciales una vez nace su exigibilidad; y iii) el cobro de títulos emanados del Estado que 15 Esta providencia fue proferida por la Sección Cuarta, dentro del proceso con radicado 19717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 contengan una obligación clara, expresa y exigible, esto último, “siempre y cuando las obligaciones reclamadas [tengan] como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)” 16.
3. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO. 14. En el caso sometido a consideración se encuentra que el a quo libró medida de embargo a favor del ejecutante y en contra del Distrito de Santiago de Cali, para la retención de los dineros que se encuentren depositados en las diferentes entidades bancarias en la suma de $23.664.715.oo, precisando el a quo que, quedan excluidos “los dineros y/o recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación –Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias.” 15.
Inconforme la parte ejecutada recurre la decisión señalando en suma la improcedencia del embargo. 16. Así las cosas, conforme a la jurisprudencia citada en el marco normativo se extrae que se ha considerado que existen tres causales de excepción de inembargabilidad de los recursos públicos: i) cuando se trate del pago de acreencias laborales; ii) pago de sentencias judiciales ejecutoriadas y; iii) cuando medie título ejecutivo en favor de la Nación. 17.
No obstante, no puede perderse de vista que lo anterior obedece a una interpretación jurisprudencial, al tiempo que el artículo 594 del CGP en consonancia con el artículo 195 del CPACA son estrictos en señalar la inembargabilidad de los recursos. 18. Importar destacar que el artículo 356 de la Constitución Política, que constituye el fundamento del Sistema General de Participaciones del cual proviene el financiamiento por parte de la Nación para la educación, la salud, el agua potable y el saneamiento básico de los departamentos, distritos, municipios y entidades territoriales indígenas, fue modificado recientemente por el Acto Legislativo 03 16 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 2013. 11 del 27 de diciembre de 2024 introduciendo el legislador una salvedad expresa de utilización restringida de los recursos, a saber:
ARTICULO 356. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2024.:> Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley orgánica, a iniciativa del Gobierno, fijará las competencias a cargo de la Nación, de los Departamentos, Distritos, municipios y entidades territoriales indígenas. Para efectos de atender los servicios a cargo de estos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones del que serán beneficiarios los Departamentos, Distritos, municipios y las entidades territoriales indígenas.
(…) El Gobierno nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá presentar el proyecto de ley orgánica tendiente a efectuar los ajustes necesarios a la estructura de la administración pública, en razón de la transferencia de competencias de la que trata el presente artículo, garantizando la eficiencia del gasto público y evitando la duplicidad de funciones entre los distintos niveles de gobierno. Los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar las competencias a cargo de las entidades beneficiarias, dándoles prioridad a los derechos y servicios de salud, educación preescolar, básica, media y superior, y agua apta para el consumo humano y saneamiento básico con el fin de cerrar las brechas económicas, sectoriales y territoriales.
Los recursos del Sistema también se utilizarán para la financiación del propósito general. (…) Los recursos que se asignen a los sectores priorizados de salud, educación, agua apta para el consumo humano y saneamiento básico, con ocasión de la reforma al Sistema General de Participaciones, no podrán ser utilizados en otros sectores. La ley podrá autorizar incentivos para aquellas entidades beneficiarias que hagan esfuerzos de generación propia de recursos o que promuevan proyectos de inversión de carácter asociativo entre las entidades territoriales.
El Gobierno nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones. Esta estrategia buscará asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad, y la eficiencia en el uso de los recursos. Además, podrá contar con concurrencia de recursos nacionales y territoriales, respetando la autonomía territorial y fortalecerá los espacios para la participación ciudadana y comunitaria en el control social y en los procesos de rendición de cuentas, mediante la participación de veedurías ciudadanas, organismos de control, asociaciones gremiales, Consejos Territoriales de Planeación o quienes hagan sus veces, organizaciones sin ánimo de lucro y otras formas de organización social.
Las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones deberán garantizar el acceso público a la totalidad de la información relacionada con la ejecución de los recursos y competencias a su cargo. (…) Parágrafo Transitorio 1°. El Gobierno nacional presentará ante el Congreso de la República, en el término de hasta doce (12) meses contados a partir de la promulgación del presente acto legislativo, el proyecto de ley de que trata este artículo.” 19.
Así pues, con la modificación reciente del acto legislativo de diciembre de 2024, expresamente se indica la imposibilidad de utilizar los recursos que se asignen del Presupuesto General de Participaciones para otros sectores a los que están destinados. 20. Ahora bien, no desconoce esta Sala de decisión que el parágrafo Transitorio 1° sitúa en cabeza del Gobierno Nacional presentar ante el Congreso de la República, 12 en el término de hasta 12 meses el proyecto de ley de que trata dicho artículo, sin embargo la orden sobre la destinación exclusiva de los recursos del Sistema General de Participaciones no requiere desarrollo para su aplicabilidad por cuanto la prohibición constitucional de diferente uso a dichos recursos ya se encuentra plenamente establecida y en modo alguno podría ser modificada por la ley a expedir. 21.
De ahí que pueda entenderse que, si bien la ley se proferirá por parte del Gobierno por la autorización expresa del Congreso, en modo alguno podrá ser en contravía de la prohibición constitucional -ya establecida- de la destinación exclusiva y específica de los recursos del Sistema General de Participaciones para los sectores priorizados salud, educación, agua potable y saneamiento básico; en cambio sí deberá ceñirse la ley orgánica a los demás aspectos contemplados en el artículo 356 como a efectuar los ajustes necesarios a la estructura de la administración pública, a la organización, funcionamiento, distribución de competencias, estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades beneficiarias y demás aspectos a fin de que se cumpla con el adecuado manejo de los recursos del SGP. 22.
De otra parte, en lo que respecta Sistema General de Regalías cuyo fundamento está contenido en el artículo 361 de la Constitución Política, modificado por el acto legislativo 05 del 26 de diciembre de 2019, señala que los ingresos corrientes de dicho sistema se destinan -principalmente- a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, y ambiental de las entidades territoriales, en determinados porcentajes dependiendo de las condiciones del destinatario y en todo caso, de forma bianual e independiente del Presupuesto General de la Nación. 23.
De modo que, a juicio de esta instancia ante la restricción reciente por el acto legislativo de diciembre de 2024 sobre el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones, no es plausible que la medida de embargo recaiga sobre dicho rubro. Igual escenario sucede frente a los dineros del Sistema General de Regalías cuyo propósito principal es la financiación de proyectos de inversión, lo cual, claramente no es el objeto del presente proceso ejecutivo. 24.
Caso distinto sucede frente a las rentas brutas del Distrito de Santiago de Cali, toda vez que el artículo 594-16 del CGP solamente señala la imposibilidad de recaer el embargo sobre las dos terceras partes (2/3) de aquellas, es decir, que es pasible disponer la medida cautelar de embargo y retención sobre UNA TERCERA PARTE (1/3) DE LAS RENTAS BRUTAS. 25.
Lo anterior sin que sea necesario solicitar certificación para conocer el monto de las rentas brutas del ente territorial, por cuanto con independencia de las sumas de 13 dinero que recaigan sobre dicho rubro, solo podría embargarse hasta en una tercera (1/3) parte. 26. Adicionalmente, se precisa que, los entes territoriales al tenor del parágrafo 2° del artículo 195 del CPACA también cuentan con monto asignado para el pago de sentencias y conciliaciones que, si bien no es embargable, tampoco puede ser destinado a otras cubrir otras necesidades más que el pago de sus deudas judiciales. 27.
En consecuencia, conforme a lo anotado considera la Sala de Decisión que una lectura armónica de los artículos de la Constitución Política y del artículo 594 del CGP que establecen las restricciones en materia de embargos de recursos públicos, conlleva a modificar el auto recurrido a fin de clarificar la orden y especialmente dejar sentada la restricción frente a los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, pero sí habilitar el embargo sobre la tercera parte de las rentas brutas del ente territorial. 28.
Finalmente, sobre las manifestaciones del ente territorial sobre el deber del Ministerio de Educación Nacional de girar los recursos para resarcir el derecho, se precisa que el título ejecutivo base de la obligación lo compone especialmente sentencia de segunda instancia del 12 de septiembre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, revocó el proveído de primera instancia y ordenó expresamente al “Municipio de Santiago de Cali proceder al reconocimiento” de los derechos del demandante, luego entonces, el título es claro en señalar el responsable directo del pago sin que sea posible en la fase del proceso ejecutivo entrar a modificaciones sobre el particular.
En consecuencia, se;
RESUELVE
Primero: modificar el Auto No. 568 del 11 de octubre de 2024, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali, el cual para todos los efectos legales será el siguiente: “1.- DECRETAR el embargo y retención de las sumas de dinero que posea el Distrito de Santiago de Cali identificado con NIT 890.399.011- 3, en las siguientes entidades bancarias: Banco BBVA, Banco Corpbanca, Banco Popular, Banco Occidente, Banco Davivienda, Banco Bogotá, Banco Caja Social, Bancolombia, 14 Banco AV Villas, Banco Colpatria, Banco Agrario de Colombia, Banco Pichincha y Banco Sudameris.
Se advierte que la medida decretada no incluye recursos que reciba el ente territorial ejecutado como transferencia del Sistema General de Participaciones, tampoco los que provengan del Sistema General de Regalías, ni los que tenga como monto asignado para el pago de sentencias y conciliaciones pero sí comprende la tercera parte de las rentas brutas del ente territorial.” Segundo: Confirmar en todo lo demás la providencia apelada.
Ejecutoriada la providencia, regresar el expediente al juzgado de origen. Los magistrados, JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS. OMAR EDGAR BORJA SOTO Firmado electrónicamente en SAMAI IAGS