SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira, de conformidad con la competencia atribuida por los numerales 3º de los artículos 1521 y 156 de la Ley 1437 de 20112, en concordancia con el 157 ibidem, a resolver en primera instancia el fondo del asunto, teniendo en cuenta que, mediante proveído dictado en la audiencia de pruebas celebrada el 29 de febrero de 20243, se instó a las partes a presentar por escrito los alegatos de conclusión y al Ministerio Público su concepto, con el fin de dictar sentencia. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones La señora Mileyis Medina Murillo, por medio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 10 de marzo de 20194, emitido por la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia, a través del cual se niega el reconocimiento del vínculo laboral entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones salariales correspondientes.
En consecuencia, solicita que se ordene a la demandada el reconocimiento, liquidación y pago de los salarios y prestaciones durante los años que prestó sus servicios laborales, teniendo en cuenta los ingresos percibidos por un funcionario de planta de la entidad. 1 «2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.» 2 Sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, pues la modificación de las competencias solo entraría a regir un año después de su publicación [artículo 86]. 3 Índice electrónico 35 SAMAI. 4 Advierte la inconsistencia en la fecha del mismo, teniendo en cuenta que la actuación administrativa se inició el 19 de febrero del 2020.
Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MILEYIS MEDINA MURILLO Demandado: E.S.E. HOSPITAL SANTA RITA DE CASSIA [DISTRACCIÓN – LA GUAJIRA] Radicado N.º: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 1.2.
Supuestos fácticos Se expone en la demanda que, la señora Mileyis Medina Murillo prestó sus servicios personales en la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia de Distracción – La Guajira a partir del 2 de enero de 2003, según contrato inicial de prestación de servicios, los cuales fueron expidiéndose de manera consecutiva por más de dieciséis [16] años y medio.
Que desempeñó la labor de administradora ininterrumpidamente sin solución de continuidad devengando un salario inicial de [$1.600.000], prestación que se extendió hasta el 30 de junio de 2019 sin llamados de atención, faltas leves o graves y, siempre con competencia frente a las labores asignadas. 2. Contestación de la demanda5 La E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia se opone a las pretensiones de la demanda.
En primera medida, afirma que es cierto que la demandante inició sus labores en esa entidad desde el 2 de enero de 2003 en virtud de la celebración de un contrato de prestación de servicios profesionales que, en lo sucesivo, se celebraron otros contratos de la misma especie, pero con solución de continuidad, no de manera ininterrumpida como lo expresa la parte actora.
No obstante, manifiesta que nunca existió un contrato de trabajo, pues la vinculación de la señora Medina Murillo se efectuó a través de contratos de prestación de servicios profesionales con fundamento en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, siendo el último de ellos, el contrato N.º 18031 del 1º de febrero de 2018, el cual finalizó el 30 de junio de la misma anualidad, y no el 30 de junio de 2019 como lo expone en el libelo.
Agrega que, contrario a lo estimado por la demandante, su vinculación se realizó siempre de manera temporal y, jamás existió el ánimo de hacerla permanente, sino que se fijaban unos turnos y horarios como se dispone en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado dentro del radicado N.º 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), lo cual no constituye per se una subordinación. Finalmente, coloca de presente que esa empresa social del Estado no adeuda un solo centavo a la demandante, toda vez que, entre las partes se celebró un acuerdo de pago de honorarios pendientes, el cual se terminó de cancelar y se expidió por parte de la actora el correspondiente paz y salvo a su favor. 3.
Del trámite procesal – actuaciones relevantes La demanda fue presentada y repartida el 19 de marzo de 20216, correspondiéndole el 5 Índice electrónico 13 SAMAI (folios 254 a 268 del expediente digital). 6 Índice electrónico 1 SAMAI (folio 229 del expediente digital). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ conocimiento del asunto al despacho que actualmente preside la magistrada ponente, siendo admitida —luego de subsanada— mediante proveído del 8 de junio de 20227, la cual fue notificada personalmente por secretaría el 11 de enero de 20198.
La parte demandada contestó en oportunidad oponiéndose a las pretensiones de la demanda en los términos indicados en el acápite antecedente. Posteriormente, se fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial9, la cual se adelantó el 28 de septiembre de 202310. Allí se fijó el litigio y se decretaron las pruebas solicitadas por los extremos procesales.
Instalada la audiencia de pruebas el 29 de febrero de 202411, en la que se practicaron las testimoniales decretadas en la audiencia inicial, se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito. Una vez vencido ese término, el cual fue descorrido por la demandada12, se ingresó el proceso al despacho para tomar la decisión de primera instancia. III.
CONSIDERACIONES 1. Control de legalidad Conforme lo consagra el artículo 132 del Código General del Proceso, corresponde al juez, agotada cada etapa del proceso, ejercer control de legalidad para sanear los vicios que puedan acarrear nulidades procesales, los cuales salvo que se traten de hechos nuevos no podrán ser alegados por las partes en etapas siguientes.
Teniendo en cuenta que la etapa procesal de saneamiento tiene como finalidad obtener una decisión de fondo, resolviendo los vicios procesales que de oficio o a petición de parte se observen con el fin de evitar fallos inhibitorios, no se avizoran dentro del trámite impartido vicios o irregularidades que merezcan ser saneadas hasta este estadio procesal. 2.
Problema jurídico De acuerdo con la fijación del litigio planteada en la audiencia inicial, la sala entrará a dilucidar los siguientes interrogantes con el objeto de decidir el fondo del asunto: ¿Si en el presente asunto existió entre la señora Mileyis Medina Murillo y la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia de Distracción La Guajira, una vinculación enmarcada dentro de las prescripciones que señala el Estatuto de Contratación Estatal a través de un contrato de prestación de servicios; o, si por el contrario, se configuró una verdadera relación laboral entre la demandante y la entidad en mención por la existencia de los elementos que 7 Índice electrónico 9 SAMAI (folios 239 a 243 del expediente digital). 8 Índice electrónico 18 SAMAI (folios 244 a 251 del expediente digital). 9 Índice electrónico 27 SAMAI (folios 489 a 491 del expediente digital). 10 Índice electrónico 22 SAMAI (folios 505 a 512 del expediente digital). 11 Índice electrónico 35 SAMAI (folios 532 a 538 del expediente digital). 12 Índice electrónico 36 SAMAI (folios 540 a 543 del expediente digital).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ configuran el contrato de trabajo, esto es, prestación personal del servicio, subordinación y remuneración? Solo de encontrase acreditada la existencia de una relación laboral, se determinará a título de restablecimiento del derecho ¿Si hay o no lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales pretendidas por la parte actora? Finalmente, se analizará la ocurrencia o acaecimiento de alguna excepción que deba ser decretada de oficio o formulada por el extremo demandado. 3.
Normativa y jurisprudencia aplicable 3.1. Del principio de primacía de realidad sobre las formas en relaciones laborales El artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo establece los elementos constitutivos del contrato de trabajo, a saber: (i) la prestación personal del trabajador; (ii) la remuneración por el servicio; y (iii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador «en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato»13.
El artículo 25 de la Constitución Política de 1991 establece que, el trabajo es un derecho fundamental que goza «en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado». A su vez, el artículo 53 constitucional impone el deber de comprobarse, independientemente del nombre que le asignen las partes a una relación contractual —tanto en el ámbito público como privado—, que dicho vínculo cumple con los elementos constitutivos del contrato de trabajo, caso en el que se reconocerá la existencia de un verdadero contrato laboral entre las partes oculto bajo cualquier otra figura.
En ese sentido, el principio universal de «primacía de la realidad sobre las formas» tiene como finalidad proteger los derechos de los trabajadores frente a las figuras contractuales utilizadas por los empleadores para enmascarar un contrato de trabajo y, con ello, eludir las responsabilidades económicas y prestacionales que la ley les asigna14.
Al respecto, se ha precisado, de un lado, que la prueba indiciaria es fundamental para estructurar la existencia de una verdadera relación laboral, y, de otro lado, que el operador jurídico está llamado a prescindir de los elementos formales que envuelven el contrato con el objetivo de establecer la verdadera definición del vínculo15.
No obstante, ha sido pacífica la jurisprudencia al indicar que, sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios 13 Corte Constitucional. Sentencia T-501 de 2004. 14 Corte Constitucional.
Sentencia T-366 de 2023. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-388 de 2020. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión16. 3.2.
Reglas constitucionales de protección de la relación laboral de los servidores públicos La Constitución Política de 1991, contempló en el Capítulo II, de la función pública, lo siguiente: «ARTÍCULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.» «ARTÍCULO 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. […]» De acuerdo con las citadas normas, nuestro régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado cobijadas por sus propios elementos tipificadores; estas son: a) empleados públicos [relación legal y reglamentaria]; b) trabajadores oficiales [relación contractual laboral] y, c) contratistas de prestación de servicios [relación contractual estatal].
En la sentencia C-614 de 200917, la Corte Constitucional destacó las reglas de especial protección constitucional a la relación laboral de los servidores públicos, así: «i) el ingreso y ascenso a los cargos públicos se logra, por regla general, por concurso público en el que se miden los méritos y calidades de los aspirantes (artículo 125 superior), ii) la permanencia y el retiro de la función pública en los cargos de carrera está regida por el principio de estabilidad en el empleo porque su desvinculación podrá efectuarse por calificación no satisfactoria en el desempeño del mismo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y la ley (artículo 125 de la Constitución), iii) el desempeño de funciones públicas se hará, por regla general, mediante el empleo público que debe aparecer en las respectivas plantas de personal de las entidades públicas (artículo 123 de la Carta), iv) el cargo público remunerado debe tener tres requisitos: funciones detalladas en la ley y el reglamento, consagración en la planta de personal y partida presupuestal que prevea sus emolumentos (artículo 122 de la Constitución), v) por el ejercicio del cargo o de las funciones públicas, existe responsabilidad especial que será regulada por la ley (artículos 6º y 124 superiores) y, vi) para el ingreso y ejercicio de los cargos públicos existen requisitos, calidades y condiciones previstas en la ley que limitan el derecho de acceso al empleo público (artículos 122, 126, 127, 128 y 129 de la Constitución, entre otros)». 16 En sentencia del 28 de julio de 2005, Exp. 5212-03, con ponencia del doctor Tarcisio Cáceres Toro, se efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que: «[P]ara que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente. Se tiene entonces que no por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, dadas las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación establecidas en la Constitución y la Ley». 17 En dicha sentencia se declaró exequible el último inciso del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Decreto Ley 3074 de 1968.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En ese pronunciamiento, se destacó por la Corte que, tales reglas constituyen criterios imperativos que limitan no solo al legislador en su labor de regulación legal de la materia, sino también a las autoridades administrativas en relación con la vinculación, permanencia y retiro del servicio público de conformidad con la Constitución Política.
En otros pronunciamientos, ha resaltado la importancia de proteger el derecho fundamental al trabajo y, en especial, al vínculo laboral con el Estado; sosteniendo que, el principio de primacía de la realidad sobre las formas «obliga tanto a los particulares o empleadores del sector privado, como a todas las autoridades públicas o empleadores del sector público, a respetar las prohibiciones legales dirigidas a impedir que los contratos estatales de prestación de servicios sean utilizadas como formas de intermediación laboral, de deslaboralización, o de tercerización como regla general, de manera que deben ser obligados a responder jurídica y socialmente por la burla de la relación laboral»18. 3.3.
Del contrato de prestación de servicios El numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […] 3°.
Modificado por el art. 2°, Decreto Nacional 165 de 1997. <El nuevo texto es el siguiente> Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales o jurídicas cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Estos contratos no generan en ningún caso relación laboral ni prestaciones sociales. Los contratos a que se refiere este ordinal, se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Parágrafo 1. A los contratos de consultoría, de prestación de servicios o de asesoría de cualquier clase, deberá anexarse certificación expedida por el jefe de la entidad, acerca de la inexistencia de personal de planta para desarrollar las actividades que se pretendan contratar.» (Negrillas y subrayas del tribunal) Por su parte, el Decreto 2209 de 199819, precisó en su artículo 3º que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 18 Corte Constitucional, Sentencia C–171 de 2012, que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 59 de la Ley 1438 de 2011. 19 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ De esta forma, en lo relacionado con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.
De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente.
Por ello, se han establecido límites para evitar el abuso de esta figura jurídica, como son, entre otras, el artículo 7º del Decreto 1950 de 197320, la Ley 790 de 200221 y la Ley 734 de 200222, que prohíben la celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, y sancionan al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal, respectivamente.
El honorable Consejo de Estado no ha sido ajeno a la utilización de esta modalidad contractual para encubrir una verdadera relación subyacente, debido a que, a pesar de los esfuerzos que ha adelantado el legislador y las constantes advertencias y recomendaciones de la Corte Constitucional para que los entes estatales cesen «el uso indiscriminado»23 de la contratación por prestación de servicios, esta práctica no solo persiste, sino que se ha extendido en el tiempo, motivo por el que se precisaron mediante sentencia de unificación 20 «[…] en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad». (Subrayas del tribunal). 21 «ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública». (Subrayas del tribunal). 22 El artículo 48 establece como falta gravísima: «29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales». 23 Corte Constitucional. Sentencia T-723 de 2016. M.P. Aquiles Arrieta Gómez. «El uso indiscriminado de contratos de prestación de servicios constituye una violación sistemática de la Constitución, razón por la que la jurisprudencia ha establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al contrato y ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales debe aplicarse en las relaciones laborales entre particulares y en las celebradas por el Estado».
(Negrillas del tribunal) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 —que se utilizará como derrotero estructural de la presente providencia—, las particularidades que deben predominar en la relación laboral bajo esta modalidad de la siguiente manera24: «86.
Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: 87. (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 88.
(ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».25 89. (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.
En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».26 90. A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados.27 91.
En definitiva, los contratistas estatales son simplemente colaboradores episódicos y ocasionales de la Administración, que vienen a brindarle apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad contratante, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia.» (Negrillas y subrayas del tribunal) En lo relacionado con el alcance de la expresión «término estrictamente indispensable», teniendo en cuenta que la Ley 80 de 1993 no definió su significado, se efectuó un estudio de interpretación integral [gramatical y teleológica] y, partiendo de que la esencia de esta modalidad contractual era precisamente su temporalidad y excepcionalidad, se enfatizó que no podría utilizarse para suplir de manera definitiva las funciones permanentes o misionales de las entidades públicas con la consecuente concatenación indefinida en el tiempo de la relación laboral, pues ello atentaría abiertamente con el tipo de vinculación 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016). Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 25 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 26 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo; sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad.
IJ-0039, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ propia que demanda la Constitución, se itera, la legal y reglamentaria.
Al respecto se manifestó28: «132. Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios.» (Negrillas y subrayas del tribunal) 3.4.
Del término de prescripción para reclamar la relación laboral encubierta En lo atinente, el honorable Consejo de Estado analizó la heterogeneidad de criterios que predominaban en los distintos tribunales del país al momento establecer el término de «solución de continuidad» en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro.
Para tal efecto, decantó el término de treinta [30] días hábiles como límite temporal entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, para la ocurrencia de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
En ese contexto, considerando la disposición normativa contenida en el artículo 41 del Decreto 3135 de 196829, reiterada en el artículo 102 del Decreto 1848 de 196930, y lo 28 Ibidem. 29 «Artículo 41.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.» 30 «Artículo 102.- Prescripción de acciones.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ definido por esa misma corporación en sentencia de unificación CESUJ2 del 25 de agosto de 201631, reiteró que es deber del juez verificar que entre uno y otro contrato de prestación de servicios no ha operado el fenómeno extintivo de la prescripción, el cual será de tres [3] años contados a partir del término de interrupción. «152.
Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.» (Negrillas y subrayas del tribunal) 3.5.
De la devolución de los aportes efectuados en exceso por el contratista al sistema de Seguridad Social en Salud En lo concerniente, el honorable Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2021 a la que se viene haciendo referencia, zanjó la regla de improcedencia sobre la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, en tanto que, en función de su naturaleza parafiscal, tales recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, en esa medida, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer»32. «166.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.» Así las cosas, teniendo en cuenta los principios y reglas que han sido decantadas legal y jurisprudencialmente, se procede a efectuar el estudio del fondo del asunto, con miras a disipar los interrogantes planteados en el problema jurídico. 1.Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. […]» 31 «[…] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual».
(Negrillas del tribunal) 32 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 4.
Caso concreto En el asunto sub examine, se reitera que la señora Mileyis Medina Murillo depreca el reconocimiento de una verdadera relación laboral ocultada bajo la modalidad de sucesivos contratos de prestación de servicios, con el consecuente pago de las prestaciones sociales derivadas del vínculo obligacional contractual; pues en su criterio, desempeñó sus labores como administradora en la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia de Distracción – La Guajira por más de dieciséis [16] años y medio.
La empresa social del Estado demandada se opone a la prosperidad de tales pretensas, fundamentando su defensa en la inexistencia de un contrato de trabajo, toda vez que, la vinculación de la demandante siempre se efectuó de manera temporal y, jamás existió subordinación, pues simplemente se fijaban unos turnos y horarios como método de coordinación laboral.
La sala considera que, de cara a analizar si dentro del asunto se configuran los elementos esenciales de un contrato de trabajo, que imponga el deber constitucional de aplicar el principio de primacía de la realidad sobre las formas [artículo 53 superior], estudiará la concurrencia de los mismos, partiendo por determinar si bajo el análisis probatorio pertinente, la prestación del servicio se ejerció de manera «personal» y, como producto de ella, se devengó una «remuneración».
Luego, entrará en el estudio de la «subordinación o dependencia» como elemento diferenciador de ambos contratos, en tanto su acreditación, dará lugar a desvirtuar las características propias del contrato de prestación de servicios, surgiendo entonces el reconocimiento del derecho reclamado. 4.1. Prestación personal del servicio Se encuentra probado dentro del plenario que la señora Mileyis Medina Murillo laboró al servicio de la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia de Distracción – La Guajira en distintas oportunidades, por lo menos desde el 12 de marzo de 2003, tal como consta en los diferentes contratos de prestación de servicios adjuntos al dosier.
Se denota de ellos que, la demandante ejerció labores como «administradora» de manera personal, comoquiera que fue contratada directamente por el hospital y, en cierto periodo a través de la Empresa Asociativa de Trabajo “Serviadgel Salud”33. Así se colige de las certificaciones expedidas por la entidad demandada y de las diferentes cláusulas de las órdenes de prestación de servicios, en tanto debía adelantar la gestión humana cualificada exigida sin que se admitiera la posibilidad de ceder las funciones o deberes contractuales asignadas. 33 Folio 42 del expediente digital.
Según certificación laboral expedida por la entidad que da cuenta de sus labores al servicio del Hospital de Distracción durante el periodo comprendido entre abril de 2005 a junio de 2007. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Para tal efecto, se trae a colación lo dispuesto en los contratos de prestación de servicios exhibidos en el acervo probatorio34: «b- Que de acuerdo con las metas y objetivos diseñados, el Hospital requiere de contratación de dicho técnico para prestar servicios como ADMINISTRADORA que se regirá por la siguientes cláusula [sic] PRIMERA: OBJETO.- La empresa en aras de brindar un mejor y eficiente servicio en su actividad a desarrollar y para garantizar un mejor funcionamiento acorde con las necesidades requeridas, contrata la actividad de la Profesional MILEYIS MARIA MURILLO quien se llamará el (Contratista) en el área ADMINISTRATIVA realizando por el contratista personalmente y este gozará de plena autonomía e independencia técnica para el desarrollo y ejecución del contrato, lo realizará por su cuenta y riesgo, no tendrá horario fijo de cumplir, ni estará sometido a subordinación alguna y las estipulaciones del mismo son de acuerdo a las normas civiles y comerciales.
SEGUNDA: VALOR.- El valor de la realización y ejecución del contrato de prestación de servicios técnicos es el que está arriba indicado. TERCERA: IMPUTACION PRESUPUESTAL.- La E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia, se compromete a pagar el valor del presente contrato con la vigencia fiscal de Presupuesto, Imputable al RUBRO 21102021 del año 2004.
CUARTA: FORMA DE PAGO.- Pagará al contratista la suma de UN MILLON OCHOCIENTOS CUARENTA MIL PESOS M/L ($1.840.000.oo) por mensualidades vencidas previo informe de Actividades aprobadas y revisadas por el Administrador de la entidad Hospitalaria y girará el pago a la respectiva cuenta de cobro. QUINTA: CLASE DE CONTRATO.- Los contratantes tienen pleno conocimiento y no pueden denominarse en relación laboral alguna, ya que el trabajo a desarrollar por el Profesional es una actividad independiente, autónoma y de libre determinación, por lo tanto este contrato no es de carácter laboral (Contrato de trabajo) y en ningún caso genera relación laboral alguna, ni causa prestaciones sociales, será regido por la ley 80/93, artículo 32 numeral 3, y el contratista solo tiene derecho al pago del valor del corrido y viáticos y gastos de viaje cuando sea necesario por las actividades a realizar inherentes a su cargo.
(Subrayas del tribunal) En contratos más recientes [2018], se estipuló35: «Cláusula 1 - Objeto del Contrato. El objeto del Contrato es la prestación del servicio de apoyo a la gestión como Coordinadora De Cuentas. Los Documentos para definir las actividades generales del objeto contractual forman parte del presente Contrato y definen igualmente las actividades, alcance y obligaciones del Contratista.
Cláusula 2 - Actividades específicas del Contrato. Las actividades específicas a desarrollar en la prestación de los servicios son las siguientes: 1) Comparar las facturas en medio físico con las lecturas en el programa. 2) Realizar un arqueo de las facturas faltantes y sobrantes relacionándolas [sic] pendientes para Rips. 3) Generar los Rips tanto en eventos como subsidiados. 4) Quemar los Rip ya validados, marcarlos y colocarlos a las cuentas para su radicación. 5) Presentar informes mensuales facturados a Gerencia. 6) Radicar en la ciudad de Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha Cajacopi, Comparsa, Comfaguajira, Policía Nacional, Salud Vida, EPS Sanitas, Secretaría Departamental, Somedas. 7) Revisar y comparar historias con lo ingresado en el sistema para agilizar las entregas de las facturas.
Cláusula 3 - Informes. El Contratista deberá presentar los informes que den cuenta de las actividades realizadas mes a mes como ejecución del servicio contratado, los cuales deben estar aprobados por el supervisor del presente Contrato. Cláusula 4 - Valor del Contrato y forma de pago. El valor del presente Contrato corresponde a la suma de OCHO MILLONES DE PESOS ($8´000.000).
La ESE pagará al Contratista el valor del presente Contrato en CINCO (05) cuotas mensuales cada una por valor de UN MILLÓN 34 Folios 320 y 321 del expediente digital. Contrato N.º 082 del 1º de mayo de 2004. 35 Folios 147 a 149 del expediente digital. Contrato N.º 18031 del 1º de febrero de 2018. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ SEISCIENTOS MIL PESOS (1´600.000) con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal Nro. 201801-031 del rubro presupuestal Nro.
A10305120102.» De igual manera, se vislumbra que la señora Mileyis Medina en ejercicio del cumplimiento contractual, debía trasladarse personalmente fuera de la sede del hospital ubicado en Distracción —Riohacha, Maicao, Valledupar—, para lo cual se le ordenaba mediante resolución motivada, el gasto para el desplazamiento donde adelantaría las siguientes actividades que eran certificadas por parte del funcionario competente en la entidad respectiva: (i) administradora36, (ii) legalización de Rips37, (iii) radicación de cuentas38, (iv) conciliación de cartera39, (vi) liquidación de actas de contratos40, (vii) capacitaciones41, y (viii) gestión de cobro42; de manera que se tiene por acreditado el primer componente de la relación laboral. 4.2.
Remuneración Este elemento resulta ser el que menor discrepancia reviste dentro del presente litigio, toda vez que, la misma parte demandante afirma haber recibido el pago de los honorarios pactados producto de la suscripción de los distintos contratos de prestación de servicios, de ahí que, únicamente solicite el reconocimiento de las prestaciones salariales derivadas de la presunta relación laboral que considera encubierta.
Sumado a lo anterior, si bien los testimonios no precisaron con exactitud el monto de los ingresos o emolumentos percibidos por la señora Medina Murillo durante la prestación de sus servicios, sí fueron contestes en aseverar que recibía pagos producto de su labor. Esta circunstancia se ve reforzada con la prueba documental aportada por la entidad demandada, consistente en los comprobantes de egreso43 que acreditan los valores transferidos a la cuenta de la demandante, correspondientes a los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2017, en virtud de un acuerdo de pago suscrito previamente44. 4.3.
Subordinación continuada o dependencia El honorable Consejo de Estado ha definido ciertos indicios que orientan al operador judicial a dilucidar si el desempeño de las funciones derivadas del objeto contractual —mediante la modalidad de prestación de servicios— se adelantó bajo directrices propias de 36 Folio 59 a 64 del expediente digital. 37 Folio 68 del expediente digital.
Registros individuales de prestación de servicios de salud. 38 Folio 72 del expediente digital. 39 Folios 77 y 82 del expediente digital. 40 Folio 80 del expediente digital. 41 Folio 86 del expediente digital. 42 Folio 88 del expediente digital. 43 Folio 87 del expediente digital. 44 Folios 274 a 277 del expediente digital. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ subordinación45 o, simplemente con criterios indicativos de coordinación46 para su cumplimiento.
Este factor deviene en determinante dentro de la contienda, pues apareja la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario. No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio47.
Pues bien, el tribunal luego de valorar en conjunto las pruebas documentales y testimoniales practicadas, considera que no se alcanzó a demostrar que las actividades desplegadas por la demandante dentro de la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia —en los distintos periodos— estuvieran enmarcadas por lineamientos específicos de horarios, instrucciones u órdenes imperativas que, más allá de una simple coordinación, comportaran una relación de naturaleza subordinada sometida al control de algún superior; por el contrario, del acervo probatorio se colige que éstas se realizaron de manera autónoma e independiente.
Lo anterior, habida consideración que, contrario a lo afirmado por la señora Mileyis Medina en la declaración de parte rendida en la audiencia de pruebas48, donde manifestó que prestó sus servicios en la empresa social del Estado demandada durante periodos prolongados a partir del 2003 —de manera continua—, probatoriamente se evidencia la solución de continuidad en diferentes lapsos y la discrepancia en cuanto a especificidad en los objetos contractuales entre algunos periodos, como se puede visualizar a continuación: Contrato de prestación de servicios Valor Duración Objeto / Actividades / Informes Interrupción [días hábiles] 014 $ 3.680.000 12/03/2003 – 12/07/2003 «b- Que de acuerdo con las metas y objetivos diseñados, el hospital requiere de contratación de dicho profesional para atender labores de ADMINISTRADORA, que se regirá por la siguientes cláusula [sic] PRIMERA: OBJETO.- La empresa en aras de brindar un mejor y eficiente servicio en su actividad a desarrollar y para garantizar un mejor funcionamiento acorde con las necesidades requeridas, contrata la actividad de la Profesional MILEYIS MEDINA MURILLO, quien se llamará el (Contratista) en el área ADMINISTRATIVA realizando por el contratista personalmente y este gozará de plena autonomía e independencia técnica – científica para el desarrollo y ejecución del - 051 $ 1.840.000 1/03/2004 – 30/04/2004 157 082 $ 1.840.000 1/05/2004 – 30/06/2004 - 114 $ 1.840.000 1/07/2004 – 31/08/2004 - 075 $ 920.000 1/04/2005 – 30/04/2005 146 45 En virtud de la cual «existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle.
En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia». Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 46 Ibidem. Entendida como «la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito». 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074- 01(2200-16);
C.P. William Hernández Gómez. 48 Declaración de parte [Min 1: 01:00 a 1:10:10]. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ contrato, lo realizará por su cuenta y riesgo profesional, no tendrá horario fijo de cumplir, ni estará sometido a reglamento alguno solo se regirá por la ética de su profesión y las estipulaciones del mismo son de acuerdo a las normas civiles, comerciales y las previstas en el artículo 40 de la Ley 80/93.» Sin número $ 2.400.000 1/11/2013 – 31/12/2013 «D) que para la eficiente prestación de los servicios de salud, se requiere disponer de los servicios de un Administrador… PRIMERA: OBJETO: Mediante el presente contrato el contratista se obliga para con el HOSPITAL a prestar los servicios personales en el área de Administración.» 2.072 034 $ 3.750.000 15/01/2014 – 31/03/2014 10 047 $ 4.500.000 1/04/2014 [3 meses] «Cláusulas: PRIMERA.
OBJETO. El presente contrato tiene por objeto LA PRESTACION DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN DE ADMINISTRADORA DE LA ESE HOSPITAL SANTA RITA DE CASSIA NIT. 825000834-9, MUNICIPIO DE DISTRACCIÓN. SEGUNDA.- OBLIGACIONES DE EL CONTRATISTA [SIC]: EL CONTRATISTA se obliga para con EL HOSPITAL, en general, a: 1. Cumplir cabalmente con el objeto del presente contrato a la luz de las disposiciones legales vigentes y, en especial a: 1.
Prestar los servicios en la forma y en el tiempo establecidos y acordados por las partes. 2. Prestar los servicios de ADMINISTRADORA de forma seria, permanente en cumplimiento de las normas que reglamentan la óptima prestación de los servicios de salud a cargo del HOSPITAL. 3. Atender los requerimientos, sugerencias del gerente, y supervisor del presente contrato. 4.
El CONTRATISTA deberá cumplir con los aportes a la Seguridad Social regulados por la ley 100 de 1993 (EPS y Fondo de Pensiones Cesantias), del contrato durante la vigencia del mismo. 5. Presentar un informe de actividades y de atención a los pacientes que le asigne la entidad, preservar en dicha atención la ética profesional, debido respeto, reserva salvo las excepciones legalmente establecidas. 6.
En general, deberá cumplir con todas las obligaciones y deberes que rigen la prestación de servicios de apoyo a la gestión de ADMINISTRADORA.» - 109 $ 1.500.000 4/07/2014 – 31/07/2014 «D) que para la eficiente prestación de los servicios de salud, se requiere disponer de los servicios de un Administrador… PRIMERA: OBJETO: Mediante el presente contrato el contratista se obliga para con el HOSPITAL a prestar los servicios personales en apoyo a la gestión en el área de Administración.» - 162 $ 3.000.000 1/08/2014 – 30/09/2014 - 224 $ 4.500.000 1/10/2014 – 31/12/2014 - 002 $ 4.800.000 4/01/2016 – 31/03/2016 «Cláusula 1 – Objeto del Contrato.
El objeto del Contrato es la prestación del servicio de apoyo a la gestión como Administradora.» Cláusula 2 – Actividades específicas del Contrato. Las actividades específicas a desarrollar en la prestación de servicios son las siguientes: 1) Realizar vigilancia, control y seguimiento a las actividades contenidas en el objeto del Contrato. 2) Verificar que EL CONTRATISTA cumpla con la obligación establecida en el presente Contrato en cuanto a su obligación de AFILIACIÓN A LOS SISTEMAS DE SALUD Y PENSIONES previstos en la Ley 100 de 1993 y la cotización mensual a los mismos. 3) Proyectar y tramitar el acta de liquidación final del Contrato. 4) Las demás acciones que correspondan al ejercicio propio de las funciones de interventoría. Cláusula 3 – Informes.
El Contratista deberá presentar los informes que den cuenta de las actividades realizadas mes a mes como ejecución del servicio contratado, las cuales deben estar aprobadas por el supervisor del presente contrato.» 245 071 $ 3.200.000 1/04/2016 – 31/05/2016 - 149 $ 1.600.000 1/06/2016 – 30/06/2016 - 332 1/07/2016 – 31/07/2016 - 318 1/08/2016 – 31/08/2016 - 400 1/09/2016 – 30/09/2016 - 482 1/10/2016 – 31/10/2016 - 563 1/11/2016 – 30/11/2016 - 661 1/12/2016 – 31/12/2016 - 17035 $ 1.600.000 2/01/2017 – 31/01/2017 «Cláusula 1 - Objeto del Contrato.
El objeto del Contrato es la prestación del servicio de apoyo a la gestión como Coordinadora De Cuentas. Los Documentos para definir las actividades generales del objeto contractual, forman parte del presente Contrato y definen igualmente las actividades, - 17101 $ 4.800.000 1/02/2017 – 30/04/2017 - 17181 $ 3.200.000 2/05/2017 – 30/06/2017 - Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 17279 $ 1.600.000 4/07/2017 – 31/07/2017 alcance y obligaciones del Contrato.
Cláusula 2 - Actividades específicas del Contrato. Las actividades específicas a desarrollar en la prestación de los servicios son las siguientes: 1) Compara las facturas en medio físico con las lecturas en el programa. 2) Realizar un arqueo de las facturas faltantes y sobrantes relacionándolas [sic] pendientes para Rips. 3) Generar los Rips tanto en eventos como subsidiados. 4) Quemar los Rip ya validados, marcarlos y colocarlos a las cuentas para su radicación. 5) Presentar informes mensuales facturados a Gerencia. 6) Radicar en la ciudad de Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha Cajacopi, Comparsa, Comfaguajira, Policía Nacional, Salud Vida, EPS Sanitas, Secretaría de Salud Departamental, Somedas. 7) Revisar y comparar historias con lo ingresado en el sistema para agilizar las entregas de las facturas.
Cláusula 3 - Informes. El Contratista deberá presentar los informes que den cuenta de las actividades realizadas mes a mes como ejecución del servicio contratado, los cuales deben estar aprobados por el supervisor del presente Contrato.» 2 18031 $ 8.000.000 1/02/2018 – 30/06/2018 [5 meses] 126 La información relacionada en la tabla ilustrada, autoriza a la sala a concluir que, la prestación de los servicios de la demandante en la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia se desarrolló en distintas oportunidades durante tiempos determinados con múltiples interrupciones, pues a pesar de que obran en el plenario certificaciones que dan cuenta de que la actora laboró de manera ininterrumpida desde el 2 de enero de 200349, lo cierto es que no se aportó la documental —contratos, órdenes de pago, pólizas, informes de cumplimiento— que acreditara de manera fehaciente las labores durante todo el periodo indicado en ellas, la cual cobra mayor peso probatorio dentro del presente asunto atendiendo la finalidad de las pretensiones del libelo genitor50.
Además, llama la atención que las señoras Lucila Caicedo y María Esther López hubieran atestiguado, con suma precisión, el lapso de labores de la demandante como se detalló en la demanda, esto es, desde el 2 de enero de 2003 al 30 de junio de 201851, cuando el vínculo que sostenían con la institución demandada como enfermeras finalizó en el 2012.
Luego entonces, esa situación, por lo menos, genera dubitación respecto a las afirmaciones sobre las órdenes que le impartía su jefe inmediato, el cumplimiento de horario y la frecuencia con que se daban las mismas, pues a pesar de haber sido responsivas, no brindan el grado de certeza suficiente para validar sus declaraciones. 49 Folios 43; 70 – 71 y 90 del expediente digital. 50 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A. CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ.
Bogotá D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025). REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00644-01 (4357-2021). Demandante: Sandra Milena Osorio Castrillón. «Cabe resaltar que si bien obra en el expediente certificación expedida por ASSBASALUD ESE del 18 de marzo de 201913, en la que se indica que la relación fue ininterrumpida, la información allí contenida no corresponde en su totalidad con la que se observa en los contratos y demás anexos contractuales; aclarando que para efectos de la presente decisión se tendrán como fuente de mayor certeza estos, los cuales dan cuenta de las diferentes interrupciones.» 51 Minuto 12:00:00 en adelante.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Ahora bien, no pasa por alto el tribunal que de acuerdo con las probanzas allegadas, la demandante no solo adelantó labores en el área administrativa, sino que también era asignada por el gerente de la entidad como coordinadora en el área de cuentas [gestión financiera, facturación y cuentas médicas]52, lo que podría suponer un ejercicio del «ius variandi» propio de las relaciones subordinadas; sin embargo, no se demostró que dichas actividades fueran permanentes, con imposición del cumplimiento de horarios y que las mismas se realizaban en iguales condiciones a las desempeñadas por el personal de planta de la entidad.
Aunado a ello, nótese que las actividades convenidas se encontraban relacionadas con la experticia que demandaba la labor asignada de acuerdo a su profesión —contadora pública—, pues se trataba de la facturación de la entidad, la liquidación de los contratos con las distintas EPS, el arqueo de las facturas, la generación de los Rips53, entre otras; las cuales se pueden adelantar con personal externo de manera coordinada conforme a las necesidades del servicio, sin que ello desvirtúe las características del contrato de prestación de servicios por factores como el cumplimiento de un horario.
Recuérdese que, «el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido.»54 Al respecto, el honorable Consejo de Estado en casos análogos ha enfatizado55: «62. Es evidente a través del examen del acervo probatorio que la actividad desplegada a través de contratos de prestación de servicios por parte del señor Fabra Yanez, brindaba un importante soporte a la entidad toda vez que era el encargado de normalizar los procesos de facturación, cobro de cartera, realización de los cobros ante la EPS, así como en la explicación de la documentación ante las entidades de control en salud; sin embargo al presentar su informe en el año 2011 es claro que su paso por la entidad obedeció al objetivo de alcanzar unos estándares de servicio, tanto en la sistematización de los servicios prestados en tiempo real para el desarrollo efectivo de la facturación y lograr el recaudo de los valores generados por los servicios prestados para alcanzar el equilibrio financiero, aspectos, que según el informe, fueron conseguidos a finales del año 2011. 63.
Asimismo, tal como se citó en el oficio referido, de 8 de febrero de 2011, es indudable que no desarrollaba su actividad bajo subordinación frente al gerente y frente al administrador del hospital; al contrario, era quien les daba algunas 52 Folio 93 del expediente digital. Según directriz del 12 de diciembre de 2016 emitida por el gerente de la E.S.E. 53 «Los Registros Individuales de Prestación de Servicios de Salud – RIPS, se define como el conjunto de datos mínimos y básicos que el Sistema General de Seguridad Social en salud requiere para los procesos de dirección, regulación y control y como soporte de la venta de servicios» Cfr. FAQ-RIPS.pdf 54 Sentencia de unificación SUJ-025-CES2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 55 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C. veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 23001-23-33-000-2014-00295-01 (2224-2017). Demandante: Iginio Simón Fabra Yanez. Demandado: ESE Hospital San José de Tierralta. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ directrices frente a algunos de los procesos que se debían desarrollar en el diario quehacer de la facturación de la entidad, lo cual se encuadra dentro de los presupuestos de la Ley 80 de 1993 que establece que tales contratos se desarrollan para contratar personal externo, que sea experto en un tema, a efectos de que asesore las entidades en la consecución de sus logros y que no cuenten con personal de la entidad para hacerlo. 64.
De otra parte, tampoco se acreditó el requisito de equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, tal como lo señaló la Sección Segunda56 de esta Corporación en sentencia citada en el acápite anterior. 65. En efecto, no se demostró que las actividades desplegadas por el demandante eran realizadas por personal de planta de la entidad y que las mismas se realizaron en iguales condiciones de los funcionarios de la ESE que las desarrollaban, esto por cuanto una vez examinado el manual de funciones y requisitos aportados a folios 194 y siguientes no se aprecia que existiera en la planta de personal un cargo que ejecutara las funciones desplegadas por el demandante; por lo que no se puede colegir que las actividades efectuadas por el accionante revistieron las características propias de un empleo de carácter permanente. 66.
La simple suscripción sucesiva e interrumpida de contratos de prestación de servicios, con el cumplimiento de un horario no constituye plena prueba de todos los elementos que configuran una verdadera relación laboral. En efecto, es evidente que las labores de coordinación de la facturación debían ser realizadas dentro de los parámetros de horario de la entidad, toda vez que, debía ser radicada en sus sistemas de información y redirigida y entregada en las diferentes EPS, que naturalmente cuentan con horario laboral para sus empleados y asimismo de atención al público, por lo que esa sola circunstancia, en este caso, no es prueba fehaciente del elemento subordinación. 67.
Igualmente era relevante demostrar que las labores contratadas a través de las órdenes de prestación de servicios se trataban de funciones permanentes e inherentes de la entidad y que las labores desarrolladas eran las mismas que realizaban los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad hospitalaria. 68. En ese sentido y sin mayores disquisiciones se aprecia que no se aportaron los elementos de prueba que permitan establecer, que entre el demandante y la ESE Hospital San José de Tierralta se configuró una verdadera relación laboral por el citado periodo, tal como lo estimó el A quo, razones estas que confluyen en una respuesta negativa para el problema jurídico planteado, por lo que se confirmará en sus precisos términos la sentencia de 9 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.» (Negrillas y subrayas del tribunal) En ese orden, considera la sala que no se acreditaron los elementos de configuración del contrato de trabajo para que se habilitará la garantía del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades deprecada en la demanda, motivo por el que serán negadas en su totalidad tales pretensiones. 5.
De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» 56 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso57.
La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».
En tal oportunidad se dijo58: «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción la imposición de la condena en costas59, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»60. 57 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014.
C.P. Enrique Gil Botero 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). 59 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021. Rad. 11001-03-26-000-2019- 00011-00 (63.217).
MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 60 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2021-00019-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se ha observado que la demanda careciera de fundamento legal manifiesto, pues a pesar de haberse negado las pretensiones fue debidamente sustentada bajo la interpretación que del asunto hiciere el extremo activo, la sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, máxime cuando no se verificaron gastos de expensas dentro del proceso a cargo de la demandada.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR en su totalidad las pretensiones de la demanda, conforme lo anteriormente expuesto.
SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previa las anotaciones manuscritas y digitales en el Sistema de Gestión Judicial “SAMAI”. En caso de advertirse la interposición de recursos, la secretaría deberá ingresar el proceso al despacho de la magistrada ponente dentro del término máximo de cinco [5] días, contados a partir del vencimiento del plazo legal otorgado a las partes y al Ministerio Público para recurrir.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado