SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante, en contra de la sentencia de fecha 25 de marzo de 20251 por medio de la cual el Juez Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones de la demanda2 La demandante acudió ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se concedan las siguientes pretensiones: “A. DECLARACIONES DE NULIDAD. 1. Declarar la NULIDAD PARCIAL del acto administrativo Nº168 de mayo 10 de 2005, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de La Guajira, “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión vitalicia de jubilación”. 2.
Declarar la nulidad total del Acto Administrativo ficto o presunto que se desprende de la contestación negativa a la precisión del radicado en la Secretaría de Educación, petición Nº2017PQR10768 de noviembre 14 de 2017, por haber transcurrido más de tres meses, sin haber dado respuesta, conforme a la Ley 1437 del 2011, en su artículo 83 B. DECLARACIONES A FINES A LA DE NULIDAD: 1.
Declarar que la PENSION DE JUBILACION del (la) docente CIOMARA VARGAS CONTRERAS, debe ser REVISADA teniendo en cuenta el reajuste anual del porcentaje para el incremento del salario mínimo legal mensual, tal y como lo establecen el artículo 1 de la Ley 71 de 1988, decreto 1160 de 1989; y no conforme al acrecimiento del porcentaje de Índice de Precios al Consumidor IPC como 1 Folios 223-233 del expediente digital. 2 Folios 3-6 del expediente digital.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: CIOMARA VARGAS CONTRERAS Demandado: Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) – Departamento de La Guajira – Secretaría de educación departamental Radicado N.º: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ actualmente se liquida.
El aumento de la mesada deberá ser pagada a partir de la fecha en que adquirió el status pensional. 2. Declarar que se debe indexar la primera mesada pensional del (la) docente en mención VARGAS CONTRERAS, toda vez que por el transcurrir del tiempo perdió su poder adquisitivo, conforme a lo dispuesto por la sentencia de unificación de la Honorable Corte Constitucional SU 1073 de 2012.
C. DECLARACIONES DE CONDENA: Como corolario y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y REPARACION DEL DAÑO: 1.CONDENAR a la entidad demandada, NACION- MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRETACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO DE LA GUAJIRA, FIDUPREVISORA S.A, - SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA a REAJUSTAR ANUALMETE por favorabilidad el valor de la PENSION DE JUBILACION de mi poderdante en cuantía del salario mínimo legal vigente y no al INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR IPC como se venía haciendo, todo en concordancia con artículo 1 de Ley 71 de 1988, el artículo 1 del decreto 1160 de 1989, Ley 91 de 1989, articulo 279 de la Ley 100 de 1993, artículo 3 del Decreto 2277 de 1979 Estatuto Docente. 2.
CONDENAR a la entidad demandada a indexar la primera mesada pensional del (la) docente en mención VARGAS CONTRERAS, toda vez que por el transcurrir del tiempo perdió su poder adquisitivo, conforme a lo dispuesto por la sentencia de unificación de la Honorable Corte Constitucional SU 1073 de 2012. 3. CONDENAR a la entidad demandada, a LIQUIDAR Y PAGAR a favor de mi poderdante las DIFERENCIAS DE DINERO SOBRE LAS MESADAS o RETROACTIVO PENSIONAL generadas por la RELIQUIDACION DE LA PENSION DE JUBILACION, consecuencia del ajuste anual de la mesada pensional conforme al aumento del salario mínimo y por liquidación de todas las primas y demás factores salariales; desde la fecha en que adquirió el status pensional y hasta cuando se verifique la inclusión en nómina del nuevo valor que por esta acción se llegare a reconocer. 4.
CONDENAR a la entidad demandada, a RECONOCER, LIQUIDAR Y PAGAR la INDEXACION y AJUSTES, sobre las sumas de dinero adeudadas y generadas por concepto del incremento pensional a mi mandante; desde el momento en que se debió cancelar cada suma de dinero y hasta cuando se verifique el pago total de las obligaciones, artículo 187 y siguientes del C.C.A. 5.
CONDENAR a la entidad demandada, a RECONOCER, LIQUIDAR YPAGAR los INTERESES DE MORA sobre las sumas adeudadas, conforme lo establece el artículo192 del Código Contencioso Administrativo. 6. CONDENAR a la entidad demandada, a que dé escrito cumplimiento a la sentencia conforme lo dispone los artículos189, 192, 194 y 195 del Código Contencioso Administrativo. 7.
CONDENAR a la parte demandada, al pago las COSTAS, GASTOS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO que se originan en el proceso en concordancia con el artículo 392 y subsiguientes del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del artículo188 del Código Contencioso Administrativo.” 2.2 Supuestos fácticos3 Como supuestos fácticos de la demanda, en síntesis, la parte actora expuso que ha prestado sus servicios al magisterio del departamento de La Guajira desde el 5 de noviembre de 1975 en la Institución Educativa Normal Superior, consolidando una extensa trayectoria laboral en el sector oficial educativo.
Señala que adquirió su estatus de pensionada el 23 de octubre de 2004, cumpliendo los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación. Indica que dicho derecho fue reconocido mediante Resolución No. 168 del 10 de mayo de 2005, expedida por la Secretaría de Educación de La Guajira, haciéndose efectiva la pensión 3 Folios 6-7 del expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ a partir del 24 de octubre de 2004, aunque el pago material se realizó con posterioridad por parte de la Fiduprevisora.
Sostiene que la mesada pensional reconocida ha sufrido una pérdida progresiva de su poder adquisitivo con el paso del tiempo, en razón a que los reajustes aplicados no corresponden al régimen jurídico que le es aplicable. En ese sentido, manifiesta que el 14 de noviembre de 2017 elevó petición ante la Secretaría de Educación (radicado No. 2017PQR10768), solicitando el reajuste de su mesada conforme al incremento del salario mínimo legal mensual vigente, sin que a la fecha haya obtenido respuesta.
Finalmente, argumenta que, en su condición de docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es beneficiaria de un régimen especial exceptuado de la Ley 100 de 1993, por lo que el reajuste de su pensión no debe realizarse con base en el IPC, sino conforme al incremento del salario mínimo, en aplicación de la Ley 71 de 1988. 2.3 La sentencia impugnada4 El Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, a través de sentencia de fecha 25 de marzo de 2025 resolvió lo siguiente: “Primero. Negar las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Por secretaría repórtese inmediatamente si esta sentencia es apelada. Una vez ejecutoriada, devuélvase a solicitud de la parte demandante el remanente a que hubiere lugar, de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso y archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en SAMAI.” Como fundamento de su decisión, el a quo sostuvo que no resulta jurídicamente procedente el reajuste de la mesada pensional con base en el incremento del salario mínimo legal mensual vigente, conforme a la Ley 71 de 1988, por cuanto dicha disposición fue sustituida en su aplicación por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, norma que establece que el reajuste anual de las pensiones debe realizarse con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor (IPC).
En ese sentido, precisó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la aplicación de la Ley 71 de 1988 solo es viable respecto de pensiones reconocidas bajo su ámbito de vigencia, supuesto que no se configura en el presente caso, dado que el reconocimiento pensional de la actora ocurrió mediante Resolución 168 del 10 de mayo de 2005, es decir, en vigencia de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, resulta aplicable el criterio de temporalidad normativa, prevaleciendo la norma posterior. Adicionalmente, advirtió que la pensión reconocida a la demandante superaba ampliamente el salario mínimo legal vigente para el año 2004, razón por la cual no es procedente su reajuste con base en este parámetro. A su vez, frente a la pretensión de indexación de la primera mesada pensional, el despacho concluyó su improcedencia al evidenciar que no existió un lapso significativo entre la adquisición del estatus pensional (23 de octubre de 2004) y la fecha de reconocimiento efectivo de la pensión (24 de octubre de 2004), circunstancia que impide predicar una 4 Folios 223-233 del expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ afectación del poder adquisitivo. Incluso, al considerar la fecha de expedición del acto administrativo (10 de mayo de 2005), el término transcurrido no se estimó suficiente para justificar la indexación, máxime cuando no se probó que la actora hubiese continuado laborando con posterioridad al cumplimiento de los requisitos pensionales.
Por lo que concluyó que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho, razón por la cual decidió negar las pretensiones de la demanda. 2.4. Recurso de apelación5 Inconforme con la anterior decisión, la señora Ciomara Vargas, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que, conforme a reciente jurisprudencia del Consejo de Estado, deben incluirse en la liquidación de la pensión de jubilación todos los factores salariales sobre los cuales se hayan realizado aportes.
Señala que, con base en la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019, resulta procedente solicitar de manera oficiosa a la Secretaría de Educación la certificación de los factores salariales que sirvieron de base para los descuentos de ley, con el fin de determinar cuáles deben integrar el ingreso base de liquidación pensional. Indica que el problema jurídico varió, en tanto no se trata de la inclusión de todos los factores devengados, sino específicamente de aquellos sobre los cuales se efectuaron aportes para pensión, conforme a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985.
Asimismo, sostiene que los docentes del magisterio realizan aportes sobre la totalidad de su salario, lo que implica que factores como la prima de antigüedad y bonificaciones deben ser tenidos en cuenta en la reliquidación pensional. Adicionalmente, cita decisiones del Consejo de Estado en las que se ha reconocido la reliquidación pensional con inclusión de factores salariales, así como la posibilidad de incluir la prima de antigüedad siempre que se hubieren realizado aportes, e incluso la procedencia de reliquidaciones por factores adquiridos con posterioridad al estatus pensional, en aplicación del principio de favorabilidad.
Finalmente, solicita que se acceda a las pretensiones de la demanda y, en caso contrario, se ordene la devolución de los aportes realizados sobre factores no tenidos en cuenta. 2.4 Del trámite en segunda instancia Habiéndole correspondido el conocimiento del proceso al despacho ponente6, se procedió mediante auto del 1° de agosto de 2025 a admitir el recurso de apelación, ordenando a su vez notificar a las partes y al Ministerio Público.
Durante el término de ejecutoria del auto, las partes no allegaron alegatos de conclusión, ni el Ministerio Público emitió concepto, por lo que, finalmente, el proceso ingresó al despacho el 16 de septiembre de 2025 para proferir sentencia de segunda instancia. 5 Folios 270-273 del expediente digital. 6 Folio 312 del expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por un juez administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2 Problema jurídico En el presente caso, a fin de resolver la litis en sede de segunda instancia, corresponde a la Sala determinar: ¿Incurre la parte actora en una modificación indebida del objeto del litigio, en vulneración del principio de congruencia, al pretender en el recurso de apelación la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes, cuando en la demanda inicial solicitó el reajuste de la mesada pensional con base en el salario mínimo legal mensual vigente y la indexación de la primera mesada pensional? De responderse afirmativamente el anterior interrogante, deberá establecerse si hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 3.3 Tesis Se sustentará como tesis que se debe confirmar la sentencia apelada, por cuanto, en sede de apelación no resulta jurídicamente procedente modificar el objeto del litigio fijado en la demanda, ni introducir nuevos fundamentos fácticos o jurídicos que alteren la causa petendi, en atención al principio de congruencia que rige el proceso contencioso administrativo y delimita la competencia del juez de segunda instancia. En ese sentido, cuando la parte actora pretende variar el objeto del litigio hacia aspectos no propuestos en el libelo introductorio, como lo es la reliquidación pensional con inclusión de factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes, se desbordan los límites propios de la alzada, lo cual impide un pronunciamiento de fondo sobre tales planteamientos.
Lo anterior, de conformidad con las razones jurídicas, jurisprudenciales y probatorias que se exponen a continuación. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial De la congruencia del recurso de apelación Como sustentos normativos de la presente sentencia, la sala trae a colación los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los cuales indican que contra la sentencia de primera instancia de los jueces y tribunales procede el recurso de apelación, el cual debe sustentarse ante la autoridad que profirió la sentencia, manifestándose los motivos de inconformidad.
Además, el artículo 328 del Código General del Proceso prevé que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ la decisión; es decir, dicha norma delimita el pronunciamiento de la segunda instancia a la sustentación del recurso.
En ese sentido, en lo que concierne a la sustentación de la apelación, así como el juez —en virtud del principio de congruencia de la sentencia— al momento de dictar sus providencias debe tener en cuenta los hechos y las pruebas allegadas en el transcurso del proceso para que su decisión responda a los problemas jurídicos que se planteen, igual exigencia se espera de las actuaciones desplegadas por las partes en sus escritos, pruebas, alegatos e impugnaciones; máxime cuando en la apelación los aspectos de desacuerdo del recurrente serán el punto de partida para que en segunda instancia se estudie la providencia controvertida.
Al respecto el honorable Consejo de Estado ha manifestado7: «5. La no sustentación del recurso de apelación Como de manera reiterada lo ha expuesto la jurisprudencia de esta Subsección8, la competencia del juez de segunda instancia se rige, entre otros, por el principio de congruencia9, en virtud del cual la alzada se decide a partir de los cargos planteados contra la decisión recurrida, en tanto que en aquellos se indica cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis presentada, salvo que se trate de circunstancias sin las cuales no sea posible decidir o de las susceptibles de ser declaradas de oficio, toda vez que estas son consustanciales a la labor de defensa del ordenamiento jurídico. […] En un caso similar al que ahora analiza la Sala, esta Subsección indicó lo siguiente: “Así las cosas y al no haberse presentado un escrito contentivo, en efecto, de una real sustentación del recurso, lo que surge es, por una parte, que el que se presentó no puede ser tenido como tal y, por otra parte, que el recurrente se quedó sin esgrimir las razones de su inconformidad con el fallo de primera instancia, motivo por el cual la Sala no puede efectuar ningún juicio de valor sobre la decisión objeto de apelación. “En efecto, el parágrafo 1 del artículo 352 del Código de Procedimiento Civil10 indica que el recurso de apelación debe ser sustentado ante el juez o tribunal que deba resolverlo, lo que significa que no basta con la simple interposición o manifestación general de no estar conforme con la decisión recurrida, pues solamente quien tiene interés en que el asunto sea estudiado y analizado en segunda instancia se encuentra en la capacidad de 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO.
Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 08001-23-31-000- 2011-00338-01(49741). Actor: OMAR ALFONSO ACOSTA MORALES Y OTROS. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de mayo del 2014, exp. 31469. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; auto del 13 de julio de 2016, actor: Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta S.A., radicación No. 25-000-23-36-000-2013-01876 01, exp. 55802; sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp. 54036, actor: Jorge Eliécer Córdoba Maquilón y otros, radicación No. 05001-23-31-000-2010- 00488-01. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 9 de febrero de 2012, exp. 21060, radicación No. 50001-23-31-000-1997-06093-01.
Actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros, demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 Original en cita: “ARTÍCULO 352. El recurso de apelación deberá interponerse ante el juez que dictó la providencia, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres días siguientes.
Si aquélla se dicta en el curso de una audiencia o diligencia, el recurso deberá proponerse en forma verbal inmediatamente se profiera; el juez resolverá sobre su procedencia al final de la misma (…). “PARÁGRAFO 1. El apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad establecida en los artículos 359 y 360, so pena de que se declare desierto.
Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia (negrilla fuera de texto)”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ señalar cuáles fueron, con criterio subjetivo, los yerros o desaciertos en los que incurrió el a quo al decidir la litis planteada11.
“A su vez, el artículo 357 de la misma compilación12 prescribe que la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante; sin embargo, constituye un requisito indispensable de la apelación que el apelante, en cumplimento de la exigencia de sustentar el recurso, precise cuáles son los errores que merecen ser analizados por el ad quem y por qué sus argumentaciones son la razón y la evidencia que permite corregir o variar la decisión adoptada, pues, de lo contrario, la segunda instancia se queda sin herramientas o elementos de juicio que le permitan revisar lo acertado o no de la providencia apelada, así como saber con certeza en qué consiste la inconformidad del apelante con ella y, por lo mismo, se le deja sin la orientación que requiere para revisar y decidir si tal providencia merece ser modificada o, incluso, revocada.» En pronunciamientos más recientes se ha expuesto13: «Incongruencia del recurso de apelación A fin de resolver este problema jurídico, la Subsección considera importante precisar que el objeto del presente proceso versó sobre la pretensión de nulidad de la Resolución 013979 del 9 de noviembre de 20158, mediante la cual la demandada denegó la pensión de jubilación al señor Gabriel Arcángel Alzate Puerta, al considerar que la prestación solicitada resulta incompatible con la pensión de vejez reconocida por la Administradora Colombiana de Pensiones, a través de la Resolución GNR 311653 del 20 de noviembre de 20139, toda vez que: «[…] las pensiones e indemnizaciones sustitutivas que cubre (Colpensiones), ósea el ISS son incompatibles: […] b) con las demás pensiones y asignaciones del sector público […] [en armonía con] […] lo establecido en el artículo 128 de la Constitución Política de Colombia […]».
Mediante sentencia proferida el 26 de octubre de 2017, el a quo accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el hecho de que Colpensiones le hubiera reconocido una pensión no constituye impedimento para que le sea concedida otra a cargo del FOMAG, motivo por el cual, una vez analizó los documentos allegados al plenario, concluyó que el señor Gabriel Arcángel Alzate Puerta acreditó que cumple con las exigencias legales impuestas por la Ley 33 de 1985, en concordancia con la Ley 91 de 1989, la cual debe ser liquidada en el 75% del promedio de lo recibido durante el año anterior a que adquirió el estatus pensional, con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el mismo lapso, tales como asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y subsidio de transporte.
Ahora bien, nótese que el escrito de apelación presentado por el FOMAG no constituye una impugnación, habida cuenta que alude a aspectos que no guardan relación alguna con la sentencia, ni con la demanda. En efecto, se hace alusión al derecho a la prima de servicios para el personal docente, lo cual no concierne al debate jurídico objeto del sub examine, pues la decisión de primera instancia analizó la compatibilidad de las pensiones de jubilación y vejez, a cargo del FOMAG y Colpensiones, respectivamente; 11 Original en cita: “El Consejo de Estado en casos similares se ha pronunciado en igual sentido (ver sentencias de 17 de marzo de 2010, radicación 2009-00045 (36838) Actor: BANCO DE LA REPUBLICA Y SOCIEDAD H. ROJAS Y ASOCIADOS LTDA., y 9 de junio del mismo año, radicación 1997-08775-01(19283), Actor: JAIME ERNESTO ENRIQUE ESTRELLA Y OTROS)”. 12 Original en cita: “ARTÍCULO 357.
La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. 13 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00693-01(1623-18. Actor: GABRIEL ARCANGEL ALZATE PUERTA. Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, FOMAG Y EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ así como el cumplimiento de los requisitos previstos en el Ley 33 de 1985 para acceder a aquella prestación. En ese sentido, la jurisprudencia contencioso administrativa ha sido reiterativa en recalcar que en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber o carga procesal de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. […] De conformidad con lo expuesto, se advierte que en atención a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta corporación no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto.
En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no ocurre en el presente caso, pues no se configura ningún vicio protuberante que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación y que le imponga a la Sala el deber de pronunciarse de oficio por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite, la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones diferentes de los adoptados por el a quo para proceder al reconocimiento pensional. […] Por lo anterior, debe concluirse que la apelación no guarda la congruencia exigida con lo analizado y decidido en la sentencia apelada, de modo que si bien el recurso fue interpuesto de manera oportuna, por lo cual se dio el impulso procesal correspondiente, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, la Sala carece de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado. […]» (Negrillas y subrayas del tribunal) Amén de lo anterior, diáfano es concluir que el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule «reparos, inconformidades o cuestionamientos», lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos, toda vez que, la finalidad del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primera instancia y la revoque o modifique.
En tal sentido, es necesario que en dicho recurso se expongan las razones por las cuales no se comparten las consideraciones del a quo, en orden a que el ad quem confronte los fundamentos de la providencia con los argumentos que sustentan la inconformidad del apelante. 4. Caso concreto De conformidad con los supuestos fácticos debidamente acreditados en el plenario, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En el presente asunto, se advierte que la parte actora, en el libelo introductorio, estructuró sus pretensiones en torno al reajuste de la mesada pensional con base en el salario mínimo legal mensual vigente (SMMLV), en aplicación de la Ley 71 de 1988, así como a la indexación de la primera mesada pensional, por la alegada pérdida del poder adquisitivo.
Sin embargo, al sustentar el recurso de apelación, la parte demandante modifica el enfoque de su inconformidad y dirige sus argumentos a la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes, con fundamento en la Ley 62 de 1985 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, incluso solicitando la práctica de pruebas orientadas a establecer dichos factores.
Para la Sala, dicha actuación no constituye un desarrollo de las pretensiones iniciales, sino que implica una alteración sustancial de la litis, en tanto introduce un nuevo fundamento jurídico y fáctico que no fue planteado en la demanda ni sometido a consideración del juez de primera instancia. En efecto, la controversia inicialmente propuesta se limitó al reajuste pensional conforme al SMMLV y a la indexación de la primera mesada, mientras que en sede de apelación se pretende trasladar el análisis hacia la inclusión de factores salariales en el ingreso base de liquidación, lo cual corresponde a un título jurídico distinto.
En ese orden, la Sala encuentra que la parte actora pretende reorientar la litis en sede de apelación, lo que desborda los límites propios de esta instancia y desconoce el principio de congruencia que rige el proceso, conforme al cual la decisión judicial debe ceñirse a las pretensiones y a la causa petendi fijadas desde el inicio del proceso.
En consecuencia, no resulta jurídicamente viable emitir pronunciamiento de fondo respecto de los planteamientos introducidos en el recurso de apelación, por no haber sido objeto de debate en la primera instancia. Así las cosas, al no evidenciarse error alguno en la sentencia recurrida frente a las pretensiones originalmente formuladas, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 5.
De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso14.
La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».
En tal oportunidad se dijo15: «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: 14 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014. C.P. Enrique Gil Botero 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas16, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»17.
Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se verificaron gastos de expensas la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia. 16 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021.
Rad. 11001-03-26-000-2019-00011- 00 (63.217). MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-002-2020-00123-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda de la referencia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuadernos objeto de remisión. Por secretaría, agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de la orden de devolución y hágase seguimiento hasta que esta se haga efectiva.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado