Sincelejo, once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026)
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 11 de diciembre de 2025 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones YOJANA MONSALVE HERNÁNDEZ, mediante apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - MUNICIPIO DE SINCELEJO, pretendiendo lo siguiente: i) Se inaplique por ilegal el Decreto 284 de 2024, que derogó el Decreto 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez el Decreto 449 de 2022, que así mismo derogó el Decreto 965 de 2021, que derogó el Decreto 319 de 2020. ii) Se declare la nulidad del oficio No. 2024-EE- 135401, expedido por el Jefe Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación Nacional y del oficio de fecha 30 de abril de 2024 proferido por el Secretario de Educación del Municipio de Sincelejo, mediante los cuales, se negó el derecho al reconocimiento y pago de las diferencias en el incremento salarial de los años 2008 y 2009 para el grado 2A (14.11% - 15.61%) frente al incremento efectuado a la categoría 2D (5.88% - 7.67%); así mismo, en cuando se negó el al reconocimiento y pago de la diferencia en el incremento salarial del año 2009 del grado 2AE (15,61%), con el grado del escalafón docente 2DE (0.75%). iii) A título de restablecimiento de derecho, se condene a: * Pagar las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a esta petición, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar adicionalmente en el futuro. * El reconocimiento y pago de la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación pedagógica, horas extras y las diferencias por conceptos de cesantías. * Los valores reconocidos sean actualizados por motivo de la disminución del poder adquisitivo, se ordene el reconocimiento de intereses según el artículo 192 del CPACA. * Se condene al extremo pasivo en costas. 2.2.
Hechos Para los años 2008 y 2009 se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada como docente oficial perteneciente a la categoría 2D del escalafón del año 2008 (5.88%), con relación con el incremento salarial que fue decretado para la categoría 2A (14.11%); así mismo, se establecieron incrementos a la categoría 2D del escalafón del año 2009 (7,67%), de manera indiscriminada con relación con el incremento salarial que fue determinado para la categoría 2A (15.61%).
Igualmente, para el año 2008, fueron creados mejoramientos salariales para los docentes con especialización ubicados en el escalafón 2, siendo los primeros incrementos los aplicados para el año 2009, porcentajes que fueron desiguales, pues, se determinaron de manera indiscriminada para la categoría 2DE del escalafón del año 2009 (0.75%), con relación al incremento del grado 2AE (15.61%).
Esta variación de la base salarial de las anualidades 2008 y 2009, tiene efectos en los salarios futuros, pues cada año el incremento se aplica sobre la base del anterior, habiéndose decretado un salario inferior a la categoría a la que pertenece mi mandante, sin justificación legal. Para los años 2010-2024 los incrementos salariales sí se decretaron en igualdad de condiciones para todos los docentes de las categorías 2A y 2D, 2AE y 2DE, como debió efectuarse en los años 2008 y 2009.
En virtud de lo anterior, se presentó reclamación administrativa ante el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Sincelejo, pero fue negado el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el incremento salarial para los años 2008 y 2009 de los grados 2D (5.88% -7,67%) y 2A (14.11% - 15.61%), y del grado 2DE (0.75%) con el grado del escalafón docente 2AE (15,61%). 2.3.
Concepto de violación Como normas violadas se citaron las siguientes: artículos 13, 53 de la Constitución Política; artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992; artículos 46 y 49 del Decreto - Ley 1278 de 2002; y artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. En su concepto de violación manifiesta la parte demandante, que las entidades demandadas vulneraron su derecho a la igualdad, por cuanto la diferencia en el incremento salarial anual no fue fijada de manera unificada para todos, como si ocurrió, por ejemplo, para los años 2006 (5% - Decreto 596) y 2007 (4.5% - Decreto 634).
Expuso, que era claro que existía un sistema de escalafón para los docentes oficiales y de acuerdo a ello se fijaban las asignaciones salariales; no obstante, se evidenciaba un trato desigual, pues, se notaba como los primeros incrementos salariales (años 2005, 2006 y 2007) se realizaron para los que ingresaron a la carrera docente del Decreto - Ley 1278 de 2002 de manera igualitaria y en los años 2008 y 2009 hubo rompimiento de ese principio de igualdad, trabajo digno y progresividad, causando una diferencia en la base salarial que había sido sucesiva, aun cuando en los años siguientes se hubiere aplicado el incremento de manera igual, al retomarse la aplicación en el año 2010 al 2024.
Señaló, que no se tuvieron en cuenta las directrices Constitucionales y Legales vigentes para fijar la tabla de salarios de los docentes en los años 2008 y 2009, razón por la que, se debían realizar las correcciones en las bases de sus salarios que fueron afectadas por los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008 y los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009.
Que habiéndose vulnerado directamente los principios de igualdad, transparencia, objetividad, méritos y buen servicio, al decidirse optar por realizar incrementos salariales sin justificación alguna, era claro que los actos administrativos demandados fueron expedidos por fuera de las disposiciones legales, pues, diferente fuera que existiera un argumento que justificara la objetividad y se aumentara un porcentaje superior a quien había demostrado mayor calificación, esfuerzo o preparación; pero en este caso en particular sucedió lo contrario, ya que, entre mayor preparación, buen servicio y merito realizado, la respuesta del empleador, en este caso el MEN y la entidad territorial, fue realizarle un incremento inferior para el año 2008 y 2009.
Finalmente indicó: “es evidente que el Gobierno Nacional siendo competente para expedir los actos administrativos de incrementos salariales para los docentes, durante ciertas anualidades, incurrió en desconocimientos de los principios constitucionales y legales establecidos para esta importante tarea, lo que conlleva a que en la actualidad los docentes estén percibiendo un salario inferior al salario que deben estar percibiendo, y que si bien es cierto se ha aumentado consecutivamente su SALARIO REAL DEBE SER SUPERIOR YA QUE SU BASE SE ENCUENTRA AFECTADA DESDE ANTERIORES ANUALIDADES, además facultando al docente para realizar el reclamo por encontrarse vinculado al sector oficial”. 2.4.
Contestación de la demanda 2.4.1. La Nación - Ministerio de Educación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por carecer de sustento legal que las respaldara, con fundamento en lo siguiente: “… el porcentaje de incremento llevado a cabo en el año 2008 Y 2009 para los grados en el escalafón 2D y 2DE, no desconoce el derecho a la igualdad, en su lugar tuvo como fundamento el grado de formación y valorando las condiciones de experiencia porque las condiciones de unos y otros no son las mismas, de ahí que no sea admisible la presunta vulneración al artículo 13 y 53 de la Constitución Política.
En este sentido, no es posible acceder a lo pretendido porque el aumento salarial para uno y otro grado no se da entre iguales, insistimos en este aspecto, habida consideración a que, un docente ubicado en el grado 2A, tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentra ubicado en el 2D, lo anterior sin perjuicio de remarcar que entre uno y otro caso existe una diferencia salarial congruente con su ubicación en el escalafón, vale decir, el docente ubicado en el 2DE percibe una remuneración mayor a la de quien se encuentra ubicado en el grado 2A” Propuso las excepciones denominadas: presunción de legalidad de los actos administrativos; prescripción; y falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.4.2.
El municipio de Sincelejo, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, conforme lo siguiente: “La parte demandante hace una apreciación meramente subjetiva sobre el aumento que tuvo que hacerse a los docentes del grado 2DE, ahora bien, el municipio de Sincelejo a través de los años ha adoptado los decretos salariales que ha expedido el gobierno nacional, los cuales hasta el momento han gozado de legalidad y no se ha proferido por parte de ningún Tribunal o del Consejo de Estado decisión alguna que anule la aplicación del mismo. /…/ En segundo lugar tenemos que lo que pretende la demandante tiene que ver con una diferencia salarial de data del año 2011, en el caso que nos ocupa hay que tener presente que la señora YOJANA MONSALVE HERNANDEZ para los años 2008 y 2009, no se encontraba en la categoría 2DE, tal como lo dispone el artículo 1 y 2 de la resolución N° 2708 de 2021 En segundo lugar, la ley 4 de 1992, expedida en cumplimiento de mandato Constitucional consagró en el parágrafo del artículo 12 establece que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterio y objetivos contenidos en la presente ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales otorgarse esta facultad. En consideración en las razones expuestas anteriormente, la secretaria de Educación Municipal, no puede limitar el ámbito de aplicación normativa reglamentado en los Decretos acusados, hacerlo sería desconocer el principio de legalidad que rige los actos administrativos, por lo anterior, la aplicación de los porcentajes en las asignaciones salariales para los años 2010 y 2011, se aplicaron bajo los lineamientos impartidos por el Gobierno Nacional, así las cosas, la única entidad llamada a responder a una eventual demanda seria la Nación- Ministerio de Educación Nacional, pues el municipio de Sincelejo, no tendría participación litigiosa en el presente asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva., por lo anterior me permito formular las siguientes excepciones” 2.5.
Sentencia recurrida El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia proferida el 11 de diciembre de 2025 negó las pretensiones de la demanda, considerando lo siguiente: “… este Despacho considera que la pretensión de diferenciación salarial elevada por la parte actora, bajo la invocación general del derecho a la igualdad, y derivada de la pretensión de nulidad de los actos acusados, no es de recibo, toda vez que, es válido el tratamiento diferencial que normativamente se suscita entre los docentes inscritos en el escalafón 2A, 2D, 2AE, 2DE, ya que (i) se trata de sujetos diferentes, lo que desestima el patrón de igualdad, habilitándose el trato disímil y (ii) existen razones y justificaciones objetivas que dan cabida a la clasificación de los docentes en el escalafón docente, lo que da lugar a la aceptabilidad de tratos disímiles en materia salarial, como en este caso ocurre con el ajuste salarial del año 2008, o por lo menos, la parte actora no aporta elementos suficientes que determinan un trato discriminatorio. /…/ De esta forma, es claro que ante la imposibilidad de equiparar las condiciones, requisitos y beneficios previsto para el demandante que es una docente de la categoría 2D y 2DE del escalafón Nacional, con respecto a aquellos docentes inscritos en el escalafón 2A y 2AE, y constatándose una justificación objetiva de la diferenciación implementada, no hay otra conclusión que la de negar las pretensiones de la demanda, máxime cuando se acude a la utilización de figuras como la excepción de ilegalidad e inconstitucionalidad, sin aterrizar sobre el supuesto y las bases probatorias de un trato que se afirma es discriminatorio, y que en instancias del proceso, es diferente y justificable” 2.6.
Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante la recurrió, para que fuera revocada y en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, conforme lo siguiente: “1.1. VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL PRESENTE ASUNTO En primer lugar, es menester traer a colación, providencia que resolvió un asunto de la misma naturaleza al que hoy nos compete, en el cual el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral del Circuito de Medellín en sentencia No. 021 del 25 de marzo de 2025, radicación 05001-33- 33-023-2024-00171-00 accedió a las pretensiones de la demanda, basándose en las siguientes razones principales: i) Trato salarial discriminatorio injustificado: El Juzgado determinó que los incrementos salariales diferenciados entre los docentes del Grado 2 Nivel Salarial A y B para los años 2008 y 2009 carecían de justificación objetiva y razonable.
A pesar de que los docentes del Nivel B tenían mayores requisitos de experiencia y calificación (como superar evaluaciones de competencias con más del 80% y cumplir al menos 3 años de servicio), recibieron aumentos porcentuales inferiores en comparación con los del Nivel A. Esto violó el principio constitucional y legal de "a trabajo igual, salario igual". ii) Violación del principio de igualdad: El Juzgado señaló que la diferencia en los incrementos salariales no se basó en criterios objetivos como la formación académica, experiencia o responsabilidades, sino que generó una desigualdad injustificada.
Los docentes del Nivel B, al tener mayores exigencias para su reubicación, deberían haber recibido incrementos iguales o superiores, no inferiores. iii) Efectos acumulativos en la base salarial: Los incrementos deficitarios para el Nivel B en 2008 y 2009 afectaron negativamente la base salarial de los años siguientes, perpetuando una desventaja económica para los docentes en ese nivel.
El Juzgado consideró necesario corregir esta situación para restablecer el derecho a una remuneración justa. En resumen, el Juzgado consideró que el trato desigual en los incrementos salariales violó derechos fundamentales y principios laborales, y por ello accedió a las pretensiones para restablecer la equidad en la remuneración del demandante. /…/ En este caso, se observa un tratamiento desigual que resulta particularmente problemático, dado que las circunstancias fácticas no han variado.
Los incrementos porcentuales salariales aplicados en los años 2005, 2006, 2007, 2010 y desde 2012 hasta la fecha se han implementado de manera uniforme para todo el escalafón docente. Sin embargo, los aumentos para los años 2008, 2009 y 2011 presentaron diferencias significativas entre los distintos grados y niveles, a pesar que todos están sujetos al mismo marco normativo, específicamente el Decreto Ley 1278 de 2002.
Esta disparidad en el tratamiento salarial no encuentra justificación, ya que el principio de igualdad y no discriminación exige un trato equitativo en situaciones equivalentes, por lo que, la falta de variación en las condiciones fácticas y normativas refuerza la necesidad de aplicar criterios idénticos en la determinación de los incrementos porcentuales para esas anualidades, máxime cuando la parte demandada al interior del proceso no logró justificar adecuadamente esta inconsistencia, lo que socava la legalidad de la actuación administrativa acusada.
En este sentido, es evidente que, en este caso y en virtud del principio de favorabilidad, deben aplicarse los incrementos salariales anuales de manera uniforme a todos los docentes. No es aceptable que algunos docentes reciban incrementos porcentuales mayores que otros, ya que esto vulnera claramente el principio constitucional de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.
Tal actuación por parte del Ministerio de Educación Nacional y de la Entidad Territorial Demandada constituye una transgresión a este principio fundamental. De otro lado, se evidencia como en la oportunidad procesal otorgada a la parte demandada no argumentó legalmente los motivos por los cuales se realizaron incrementos porcentuales diferenciados para los años 2008, 2009 y 2011, por el contrario se afirmó que dicha circunstancia se dio con ocasión de incentivar a los docentes que se estaban movilizando de escalafón, pero ello nunca debió suponer una desigualdad respecto de otros escalafones, pues esa base salarial se ha actualizado con esa falencia desde esa data hasta la actualidad, configurándose el trato desigualitario.
Es por esta razón que dentro de las pretensiones incoadas en el líbelo de la demanda se solicitó inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, normatividad vigente que fija la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, pues se encuentra afectado por una irregularidad en las anualidades de 2008, 2009 y 2011, pues esa base salarial efectuada con incrementos porcentuales desiguales, ha sido arrastrada año a año, pues era la base para calcular el salario del año subsiguiente y así sucesivamente hasta la actualidad.
En conclusión, es claro que los actos administrativos demandados desconocieron los principios constitucionales y legales establecidos, generando que en la actualidad los docentes estén percibiendo un salario inferior al que realmente deberían estar percibiendo, toda vez que su base se encuentra afectada desde anteriores anualidades, por lo cual, se solicita, honorable Juez, que acceda a las pretensiones de la demanda para poner fin a la vulneración de principios superiores, tales como la igualdad y la no discriminación, sufrida por la parte demandante debido a la actuación arbitraria de la entidad demandada, quien aplicó incrementos porcentuales injustificados en los años 2008, 2009 y 2011, afectó la base salarial de años posteriores, sin que expusiera en la oportunidad procesal correspondiente las razones de hecho y de derecho que motivaron dicha medida.
1.2. EL OBJETO DEL DEBATE PLANTEADO POR LA PARTE DEMANDANTE EN SEDE JUDICIAL. /…/ Lo que se cuestiona es que, en el caso concreto, la facultad para determinar los aumentos porcentuales no estuvo debidamente sustentada al momento de fijarse los incrementos desiguales para los años 2008, 2009 y 2011, fundamentación que debería haber sido más rigurosa, especialmente considerando que en los años anteriores se había aplicado un aumento homogéneo a la base salarial del personal escalafonado; luego entonces, la modificación de esta política requería, en criterio la jurisprudencia citada, un respaldo técnico o jurídico que garantizara su legitimidad, lo cual no ocurrió en este caso.
Por ello, se justifica la demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dado que los decretos cuestionados incurrieron en una causal de nulidad del acto administrativo: la falta de motivación, entendida “como la exposición de motivos o razones en que se funda la voluntad de la administración, [siendo] el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de la decisión de la autoridad y debe ser suficiente para que le permita a los administrados ejercer efectivamente los derechos de defensa y contradicción”.
En otras palabras, si la Administración consideró que debía aplicarse incrementos porcentuales desiguales para determinados años, tal determinación debía estar justificada en términos de objetividad, suficiencia argumentativa, razonabilidad de la medida, experticia técnica y, garantía de los derechos subjetivos, lo cual no aconteció en el sub examine si se tiene en cuenta que los decretos mediante los cuales se hizo los aludidos incrementos no hicieron consideración alguna que respaldaran la adopción de esta decisión administrativa y, la contestación de la cartera careció de una argumentación sólida y válida sobre el tema en cuestión, ya que solo la defensa se limitó a reafirmar la legalidad de la actuación sobre la base de la aplicación de los criterios de formación, experiencia, desempeño y categoría en el escalafón docente, sin ahondar en las debidas explicaciones que desvirtuaran las falencias anotadas en el escrito de la demanda que cuestionaban los incrementos porcentuales desiguales, infundados y arbitrarios sustentado en un análisis acucioso y detallado de los decretos objeto de debate; menos aún, cumplió con la carga procesal que le asistía de aportar los elementos de juicio pertinentes como estudios y/o análisis técnicos previos o los antecedentes de hecho y de derecho que soportaron la pertinencia de la medida.
Así, para la parte demandante resulta diáfano que el Gobierno al decretar los aumentos porcentuales tenía la obligación de explicar con suficiencia y precisión cuáles fueron los motivos que lo llevaron a calcular el respectivo incremento toda vez que, le asiste derecho al ciudadano conocer las razones objetivas de dicha determinación, omisión que en este caso merece el debido análisis parte de la segunda instancia, máxime cuando la sentencia apelada no hizo pronunciamiento alguno frente a este cargo de violación.
1.3. RAZONES POR LAS CUALES LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS ESTÁN EN CONTRAVÍA DE LA ESCALA SALARIAL DEL ESTABLECIDA POR EL DECRETO LEY 1278 DE 2002. … el escalafón docente se compone de grados y niveles, y según lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto-Ley 1278 de 2002, existen tres grados (1, 2 y 3), determinados por la formación académica del docente, cada uno de los cuales se subdivide en cuatro niveles (A, B, C y D).
La norma establece que los docentes que cumplan con los requisitos serán ubicados en el Nivel Salarial A del grado correspondiente, en función del título académico que presenten, y que podrán ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado después de tres años de servicio, siempre que obtengan el puntaje requerido en la evaluación de competencias, tal como lo prevé el artículo 36 del mismo decreto.
Significa esto que quienes se encuentren en el Nivel A del escalafón son los docentes bien sea que acaban de ingresar al servicio docente o tras varios años laborados no ha logrado REUBICARSE en el escalafón.
1.4. NO SE ESTÁ DEBATIENDO DENTRO DEL PRESENTE ASUNTO LA COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL PARA EXPEDIR DECRETOS NACIONALES QUE FIJEN LOS SALARIOS DE LOS DOCENTES OFICIALES SEGÚN SU ESCALAFÓN.
1.5. DENTRO DEL PRESENTE ASUNTO SE DEBE TENER EN CUENTA LA INSCRIPCION Y ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE Y EVALUACION DE COMPETENCIAS. /…/ … fue solo a través del Decreto 2715 del 21 de julio de 2009 que se reglamentó la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto - Ley 1278 de 2002, por lo cual, es válido que desde su Despacho se formule el interrogante respecto a por qué en los años 2008, 2009 y 2011 no se cuestionó formalmente la irregularidad de los incrementos porcentuales desiguales en los escalafones docentes.
La respuesta a esta inquietud resulta clara y razonable al considerar el contexto histórico y las condiciones laborales de ese momento. En aquellos años, el escalafón docente no contaba con el nivel de ocupación y consolidación que tiene hoy en día. Específicamente, las plazas correspondientes a los escalafones donde se presentó esta desigualdad porcentual no estaban ocupadas por docentes, lo que imposibilitó que existieran manifestaciones de inconformidad.
En otras palabras, no había personas afectadas directamente por estas diferencias que pudieran comparar sus salarios con los de otros compañeros o evidenciar las disparidades. /…/
1.6. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SE ENCUENTRAN VICIADOS DE NULIDAD SEGÚN LAS CAUSALES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 137 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. /…/ Nótese cómo en el presente asunto, el Ministerio de Educación Nacional emitió una respuesta de carácter masiva, sin detenerse a analizar de manera particular cada caso, como en derecho corresponde.
ESTA FALTA DE INDIVIDUALIZACIÓN, QUE SE MANIFIESTA EN UN TRATAMIENTO GENÉRICO E IMPRECISO, ES CONTRARIA A LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, ENTRE ELLOS LA DEBIDA MOTIVACIÓN Y EL TRATO EQUITATIVO EN SITUACIONES ANÁLOGAS. EL ACTO ADMINISTRATIVO EN CUESTIÓN ADOLECE DE IMPRECISIONES QUE VULNERAN LOS DERECHOS DE LOS DOCENTES, LO CUAL DESENCADENA NECESARIAMENTE EN SU NULIDAD.
Entre estas imprecisiones, cabe destacar el argumento del demandado según el cual los incrementos salariales supuestamente buscaban una dignificación de la carrera docente, en aras de valorar la formación académica y el avance profesional de los docentes. Sin embargo, esta afirmación no se ajusta a la realidad, pues en la práctica los docentes no han recibido un tratamiento equitativo ni proporcional, particularmente aquellos pertenecientes a diferentes escalafones dentro del régimen de profesionalización docente para los años 2008, 2009 y 2011, pues tal y como se evidenció en la demanda para dichas anualidades el incremento porcentual se realizó de manera desigual.
1.7. SÓLO ES POSIBLE QUE LOS DOCENTES OFICIALES DEVENGUEN CIERTOS EMOLUMENTOS ADICIONALES A SU SALARIO BASE DIFERENCIADOS RESPECTO DE OTROS, ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE EN CASOS EXCEPCIONALES. /…/ … en el presente caso, llama la atención la ausencia de criterios claros y razonados que justifiquen los incrementos porcentuales aplicados a los salarios de los docentes durante los años 2008, 2009 y 2011.
A diferencia de los sobresueldos mencionados, donde se cuenta con parámetros bien definidos para su asignación; sin embargo, en el presente caso de las diferencias generadas con ocasión a los incrementos salariales porcentuales para las anualidades mencionadas no existe un fundamento explícito que revele cómo se determinaron los porcentajes de aumento, lo que genera una situación de opacidad y falta de transparencia. El Despacho puede observar que, en contraste con los mecanismos establecidos para los sobresueldos y otras bonificaciones salariales, en el presente asunto, no se aplicaron criterios de equidad, proporcionalidad ni razonabilidad al momento de fijar estos incrementos porcentuales.
Esta falta de justificación no solo afecta la confianza en el sistema de asignación salarial, sino que también ha generado un impacto negativo en las condiciones laborales de los docentes, creando año a año una disparidad salarial injustificada entre aquellos que ya se encontraban en condiciones diferenciadas dentro del escalafón docente /…/” 2.7.
Trámite procesal en segunda instancia Mediante auto de fecha 27 de marzo de 2026, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2.
Problema Jurídico De conformidad con los fundamentos jurídicos planteados en el recurso de apelación, considera la Sala que el problema jurídico se circunscribe en determinar: ¿Le asiste derecho a la parte demandante, quien dice ser docente perteneciente a la categoría 2 en el Escalafón Docente, a que se le reconozcan y paguen las diferencias salariales, según el incremento salarial para los años 2008 y 2009 del grado 2A (14.11% - 15.61%) frente al incremento efectuado a la categoría 2D (5.88% - 7.67%); así como la diferencia en el incremento salarial del año 2009 del grado 2AE (15,61%), con el grado del escalafón docente 2DE (0.75%). 3.3.
Análisis de la Sala 3.3.1. Marco normativo aplicable. Régimen jurídico de los docentes y directivos docentes territoriales, nacionales y nacionalizados. La Ley 2277 de 1979 consagró el régimen especial del escalafón docente, en la cual se regularon las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los niveles de preescolar, básica primaria-secundaria o media con las modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, siendo estos el sector oficial y privado.
Por su parte, el Decreto Ley 1278 de 2002 reguló el Estatuto del Escalafón Docente y se aplica a quienes se hayan vinculado a partir del 19 de junio de 2002 como docente y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media. También se aplica a los docentes oficiales regidos por el Decreto Ley 2277 de 1979 que decidan asimilarse al nuevo régimen, de acuerdo con lo establecido por el artículo 65 del Estatuto de Profesionalización Docente.
A su vez, dispuso quiénes son catalogados como docentes y como directivos docentes, existiendo diferencias entre estas dos categorías, puesto que los primeros son aquellos que desarrollan de manera directa labores académicas con los estudiantes de los establecimientos educativos, con responsabilidad de las actividades curriculares no lectivas complementarias, entendidas como administración del proceso educativo, preparación de su tarea académica, investigación de asuntos pedagógicos, evaluación, calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos, reuniones de profesores, dirección de grupo, actividades formativas, culturales y deportivas, atención a los padres de familia y acudientes, servicio de orientación estudiantil y actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o indirectamente en la educación, según el artículo 5º del citado decreto.
En tanto, los directivos docentes, son aquellos que desempeñan actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas, teniendo como responsabilidad el funcionamiento de la organización escolar. Los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para establecer la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes que se rigen por el Decreto 1278 de 2002, históricamente han dispuesto la asignación básica mensual para los docentes de acuerdo con el título, grado en el escalafón, nivel salarial y si cuentan con especialización, maestría o doctorado.
En desarrollo de lo anterior, existe una política pública que se ha implementado en el sector docente a través de los Decretos 624, 714, 1407 del 2008 y el 702 y 1238 del 2009, proferidos por el Ministerio de Educación en atención a las facultades referenciadas del artículo 47 en estimulo y compensaciones. 3.3.2. Contexto de la aparente desigualdad salarial en los años 2008 y 2009 El incremento salarial para los docentes en Colombia durante los años 2008 y 2009 fue desigual, debido a la aplicación de (i) porcentajes diferenciados por categorías de escalafón y (ii) la implementación de políticas de nivelación salarial específicas para ciertos grupos, en lugar de un aumento uniforme para todo el magisterio Las razones principales de esta desigualdad fueron: La coexistencia de los Decretos 2277 de 1979 (antiguo estatuto) y 1278 de 2002 (nuevo estatuto) fue el eje central de la desigualdad en 2008 y 2009, pues, mientras el primero se basaba en la experiencia acumulada, el segundo introdujo la meritocracia y evaluaciones de desempeño como condiciones para el aumento salarial, aunado que para el año 2008 y 2009, el gobierno nacional utilizó el presupuesto para mejorar significativamente las escalas iniciales y medias del nuevo estatuto (1278), buscando atraer a profesionales más jóvenes y capacitados, conduciendo a una consideración diferenciada de la escala salarial, lo cual, aparentemente redunda en desigualdad.
Diferencias por Niveles de Formación: En 2008, el Gobierno Nacional implementó mejoras salariales enfocadas principalmente en docentes con especialización (especialmente en el grado 2 del escalafón) y normalistas, con el fin de incentivar la formación profesional. Políticas de Incentivo y Mérito: El Ministerio de Educación y el Gobierno justificaron estas diferencias bajo criterios de evaluación, experiencia y formación académica, vinculando la compensación económica al desarrollo profesional de los docentes bajo el nuevo estatuto (Decreto 1278 de 2002). 2.
Por qué dicho contexto no genera desigualdad Autonomía y Competencia: El Gobierno Nacional tiene la competencia constitucional exclusiva para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, respetando los límites del presupuesto general de la nación; luego, no existe validez de las decisiones tomadas al respecto, al ser emitidas por un órgano competente con respeto de normas superiores.
Criterios Objetivos: Los incrementos diferenciados no fueron arbitrarios, sino que respondieron a criterios de mérito, formación académica y experiencia, pues, se buscó incentivar a los docentes para que alcanzaran niveles de maestría y doctorado vinculados a la calidad educativa. Legalidad del Gasto: Los ajustes se realizaron bajo el principio de legalidad del gasto público y no existe una obligación legal o constitucional de aplicar incrementos idénticos a todos los grados del escalafón. Ejecución Territorial: Las Secretarías de Educación son meras ejecutoras de los decretos nacionales y no tienen facultad para modificar las tablas salariales por cuenta propia.
4. CASO CONCRETO 1. En el presente asunto, la señora YOJANA MONSALVE HERNÁNDEZ pretende que se le reconozca el derecho al pago de la diferencia en el incremento salarial para los años 2008 y 2009 del grado 2A (14.11% - 15.61%) frente al incremento efectuado a la categoría 2D (5.88% - 7.67%); así como la diferencia en el incremento salarial del año 2009 del grado 2AE (15,61%), con el grado del escalafón docente 2DE (0.75%); lo que en su consideración tiene y mantiene sus efectos salariales y prestacionales a la fecha, porque la diferencia en la remuneración se extendió en el tiempo, pese a que en años posteriores el aumento fue igual para ambos grados. 2.
Dentro del proceso se acreditó los siguiente: - Resolución No. 0351 del 23 de febrero de 2006, por medio de la cual, se inscribió a la docente Yojana Monsalve Hernández en el grado 2 – nivel A del escalafón docente. - Resolución No. 2708 del 20 de diciembre de 2021, a través de la cual, se modificó la asignación salarial a la docente Yojana Monsalve Hernández, correspondiéndole el grado 2DE del escalafón docente. - Comprobantes de nóminas en los que se observa que la demandante tiene nombramiento en propiedad y aparece ubicada en el grado 2D y 2DE del escalafón docente. - El día 29 de abril de 2024, la demandante solicitó a la Secretaría de Educación del municipio de Sincelejo y al Ministerio de Educación Nacional, el reconocimiento y pago de la diferencia en el incremento salarial para los años 2008 y 2009 del grado 2A (14.11% - 15.61%) frente al incremento efectuado a la categoría 2D (5.88% - 7.67%); y la diferencia en el incremento salarial del año 2009 del grado 2AE (15,61%), con el grado 2DE (0.75%); así como la reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales. - A través de oficio de fecha 30 de abril de 2024, expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Sincelejo, Sucre, se negó a la demandante la solicitud de reconocimiento de las diferencias salariales, con ocasión de los diferentes incrementos salariales anuales efectuado por el Gobierno Nacional.
En dicho oficio, se consideró: - El Jefe de Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación Nacional, a través del acto administrativo No. 2024-EE- 135401 de fecha 6 de mayo de 2024, negó a la demandante su solicitud, indicándole que “no es procedente acceder positivamente a sus pretensiones en relación con el reconocimiento y pago de diferencias salariales y/o prestacionales acumuladas y futuras discrepancias para las categorías referidas en la presente petición basadas en incrementos salariales de los años 2008 y/o 2009, ya que las acciones se encontraban amparadas en la legislación vigente, en la legalidad del gasto y que, de acuerdo con el Decreto-Ley 1278 de 2002, el Gobierno Nacional cumplió con su labor de establecer salarios superiores para los docentes en comparación con el régimen anterior”. 3.
Para este Tribunal, no existe vulneración al derecho a la igualdad como lo aduce la parte demandante, pues, según la Corte Constitucional, el examen de validez constitucional de un trato diferenciado entre dos sujetos o situaciones (tertium comparationis), consiste en determinar si el criterio de diferenciación utilizado observó el principio de igualdad (artículo 13 C.P.), por ende, “esta concepción supone que el establecimiento de algunos tratos diversos es posible.
El análisis constitucional de la situación desigual reprochada exige la identificación de los siguientes presupuestos: i) los términos de comparación, es decir, las personas, elementos, hechos o situaciones que efectivamente son comparables; y, ii) respecto a los cuales se establece un trato desigual”. 4. Resultando en el caso sub examine, que el debate se centraliza respecto a los docentes que se encuentran dentro de los mismos grados de escalafón, los cuales se establecen con base en la formación académica que, a su vez, está compuesta por cuatro niveles salariales identificados con las siglas A-B-C-D, cuya igualdad se depreca respecto del nivel A con el nivel D. 5.
De ahí que, teniendo en cuenta el test de igualdad que ha señalado la Corte Constitucional se advierte, que no puede equipararse un nivel salarial con otro y en el caso objeto de estudio, si es posible dar un trato diferenciado, de acuerdo con los principios que la misma normatividad tuvo previsto con miras a estimular la profesionalización y excelencia de quienes hacen parte del magisterio, de manera que, en este caso en particular, no advierte está la Sala desconocimiento del derecho a la igualdad, pues, un docente ubicado en determinado grado de escalafón tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentra ubicado en otro, encontrando congruencia en la diferencia salarial de acuerdo a su ubicación en el escalafón docente, donde cada docente, respecto del grado de escalafón, percibe una remuneración mayor a la del docente ubicado en el otro grado.
Por lo que, el cargo formulado no está llamado a prosperar, en tanto la justificación en la escala salarial es de iniciativa concurrente del gobierno y del legislador, pero en los precisos términos delimitados por este último, eso sí, sin afectar derechos adquiridos. 6. En tal sentido, las variables salariales de los años 2008 y 2009, habidas entre los grados y niveles 2A y 2D, 2AE y 2DE a las que alude la parte demandante, se encuentran justificados por el legislador, en tanto, tienen que ver con la formación profesional del docente, de tal manera que dichas asignaciones salariales no resultan, ni injustificadas, ni caprichosas y en tal efecto, no desconocen los derechos laborales, salariales o prestacionales de los docentes entren uno y otro grado. 7.
En los aumentos decretados durante los años 2008 y 2009 se respetó el mínimo que la jurisprudencia ha considerado como básico, para mantener el poder adquisitivo de los funcionarios y empleados públicos; es decir, el porcentaje de pérdida del poder adquisitivo o inflación y de ahí en adelante, se tuvieron en cuenta los factores de formación, capacitación y experiencia para aumentar los salarios de los docentes, que a su vez sirvieron como parámetro para los subsiguientes aumento salariales. 8.
En el sector docente, el Decreto 1278 de 2002 establece para los vinculados con posterioridad a la entrada en vigor de ella, un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantizan la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario.
Así mismo, según el artículo 19, “se entiendo por escalafón docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia y responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintas grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral”. 9. Por lo anterior, el salario va ligado estrechamente al grado de escalafón que acredite el docente al momento de su posesión, como quiera que se sigue a la preparación académica, experiencia docente y mérito reconocidos al tiempo de asumir el empleo, por lo que, es claro que la parte actora al acreditar encontrarse en determinado grado de escalafón nacional docente, no le es dable pretender obtener los mismos beneficios salariales que el docente que acredite encontrarse en otro grado del mismo escalafón nacional docente, en lo que al salario respecta. 10.
No obstante lo anterior, no todas las diferencias salariales que se presentaron en los grados de escalafón fueron a mayor preparación - mayor incremento o diferencia salarial. Precisamente dentro de la competencia que tiene el gobierno nacional para realizar ajustes en los salarios, estimó inconveniente realizar ajustes salariales en algunos cargos que sin tener un mayor grado de escalafón, requerían un mayor ajuste para cerrar la brecha salarial existente dentro de los grados de escalafón; ello no quiere decir que, se dé un trato discriminatorio o desigual, sino que se evidencia el uso de las facultades del Gobierno Nacional, establecidas por el legislador para que de manera proporcional, realice los incrementos respecto al mínimo que debe darse cada año. 11.
Considera este Tribunal, que el escalafón docente es una herramienta para organizar, gestionar y regular la carrera profesional de los docentes y por ello, las diferencias salariales entre los grados dentro del escalafón están diseñadas para reconocer el mérito profesional, la formación y la experiencia de los docentes. Dichas diferencias son las que buscan incrementar y motivar el desarrollo profesional y garantizar una remuneración justa acorde con el desempeño, la responsabilidad y las cualificaciones del docente, permitiendo reconocer y valorar la importancia de la educación, actuando como un mecanismo para motivar a los docentes a buscar un desarrollo profesional continuo, como una política pública que redunda en el mejoramiento de la educación pública. 12.
Por lo anterior, la Sala no encuentra la existencia de un manejo injusto, ilegal, indiscriminado por parte del Ministerio de Educación Nacional a la hora de dar cumplimiento a los decretos establecidos por el gobierno nacional, proferidos en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 46 y 47 del Decreto Ley 1278 del 2002. 13.
Así entonces, es claro que la situación reprochada como desigual, no cumple las primeras exigencias de comparación, si se verifica que, se identifica un trato disímil, pero a sujetos distintos y en condiciones diferentes, así sean ambos docentes profesionales, pues, son servidores a los que se les exige distinta cualificación, evaluación y experiencia lo que, desde ya, supone la validez de la existencia de tratos diversos a diferentes sujetos. 14.
Además, la demandante pretende equiparar el NIVEL A con el NIVEL D profesional docente, sin tener en cuenta que uno y otro reciben una remuneración de asiento o de base al momento de la reglamentación distinta; el educador profesional que apenas ingresa al escalafón docente grado A tenía una remuneración visiblemente menor, al de mayor trayectoria y que ha venido ascendiendo en los niveles salariales, razón por la cual, no son dos situaciones comparables de uno y otro servidor.
Por tanto, la reglamentación objeto de reproche, permite identificar una base salarial acorde con la realidad de cada servidor docente, a fin de que los aumentos salariales que en lo sucesivo hiciese el Gobierno Nacional no permitan generar una brecha notable entre remuneraciones de docentes, sin que se desconozca que el docente con mayor grado y nivel seguirá percibiendo una mejor remuneración salarial.
Ahora bien, si se observan los Decretos 702 de 2009, 1367 de 2010 y 1238 de 2009, citados en precedencia, no todas las diferencias salariales que se presentaron en los grados de escalafón fueron a mayor preparación -mayor incremento o diferencia salarial-, pues, precisamente dentro de la competencia privativa que tiene el Gobierno Nacional para realizar ajustes a los salarios, estimó inconveniente realizar ajustes salariales en algunos cargos, que sin tener un mayor grado de escalafón, requerían un mayor ajuste para cerrar la brecha salarial existente dentro de los grados de escalafón, sin que ello signifique, deparar un trato desigual o discriminatorio, sino que se aviene a las competencias del Ejecutivo siguiendo los lineamientos legales para efectuar los incrementos respecto al mínimo que debe darse cada año y en ese orden, no se encontró un manejo injusto, ilegal, ni discriminatorio por parte del Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de los Decretos del Gobierno Nacional emitidos siguiendo los parámetros dispuestos en la Ley 4ª de 1992, concordante con los artículos 46 y 47 del Decreto 1278 de 2002. 15.
Por lo tanto, de existir un trato diferenciado, ello obedece a los principios que la misma normatividad ha previsto para estimular la profesionalización y excelencia de quienes hacen parte del magisterio y en tal efecto, no vulneran el derecho a la igualdad; por el contrario, la ubicación del docente en el escalafón se encuentra determinado por las condiciones de experiencia y formación que la Ley exige. 16.
Luego, el salario, al encontrarse en NIVELES de escalafón diferente A-B-C-D, el principio de trabajo igual salario igual, no aplica, por las condiciones y razones objetivas como la formación, la capacitación y preparación que justifican la diferencia de trato. Se demarca que los grados, 1, 2, y 3, se dividen en cuatro (4) niveles salariales, denominados A, B, C y D. El artículo 20 del decreto 1278 de 2002, establece que la reubicación salarial en aquellos dependerá, de la experiencia docente, la cual se satisface con un mínimo de tres años de servicio y siempre que el docente supere la evaluación de competencias; es decir, que las condiciones no son iguales.
De contera, al ingresar al servicio docente un educador, previa superación del período de prueba, es inscrito en el escalafón en el primer nivel salarial (A), ingresando al grado que corresponda según la formación académica exigida. Y, para poder reubicarse en los niveles B, C y D, el docente deberá acreditar los años de experiencia requeridos, así como la superación de la evaluación de competencias. 17.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-313 de 2003 demarcó que “el juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, y que éste supuesto no se presenta cuando diversos grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de beneficios diferentes, la Corte ha concluido que no resulta posible establecer en esas circunstancias una vulneración del artículo 13 superior.(…)”, por lo que, “que cada beneficio en particular establecido en un régimen específico no puede ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan solo respecto de él, un examen de igualdad”.
Por consiguiente, no puede efectuarse un juicio de igualdad entre la demandante y los docentes que para los años 2008 y 2009 se encontraban en el grado 2D y 2DE, pues, no puede aplicarse en este caso el principio de “a trabajo igual, salario igual”, ya que, los supuestos fácticos entre uno y otros son distintos, precisamente, por pertenecer a nivel distintos en el escalafón nacional.
Recordemos, “el juicio de igualdad se debe hacer entre sujetos comparables, es decir, aquellos que se encuentran en una misma situación fáctica y jurídica, porque desempeñan la misma actividad, tienen las mismas funciones y obligaciones y están sometidos al mismo régimen jurídico salarial y prestacional (…)”. De conformidad con los argumentos esbozados, la Sala concluye, que no existe discriminación salarial en el caso bajo estudio, pues existen parámetros objetivos, discernibles y razonables que justifican la diferenciación salarial y prestacional entre los docentes, atendiendo a su grado y nivel en el escalafón, según su formación académica y experiencia; de igual forma, se considera improcedente la aplicación de la excepción de ilegalidad como pretensión de la demanda, pues, no se desconoce regla y garantías constitucionales. 20.
Por último, en cuanto a la sentencia del Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, de fecha 25 de marzo de 2025, radicación 05001-33-33-023-2024-00171-00, que trajo a colación la parte actora con el recurso, donde en un caso de similares supuestos fácticos se concedieron las pretensiones de la demanda, considera la Sala, que la misma no es obligatoria o vinculante respecto de la decisión de este Tribunal.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que los actos administrativos acusados que negaron a la demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales, gozan de legalidad como quiera que estos están acordes con la normativa que estableció el gobierno nacional y el Legislador sobre el régimen salarial y prestacional de los diferentes, docentes según su nivel y grado en el escalafón. 5.
COSTAS No hay condena en costas, toda vez, que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 6. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 11 de diciembre de 2025, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada y estudiada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>