REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales, Caldas, 19 de mayo de 2026 Referencia: Sentencia de primera instancia N° 100 Medio de control: Nulidad Demandante: Susuerte S.A. Demandado: Municipio de Aguadas – Concejo Municipal Acto demandado: Nulidad del artículo octavo numeral 3 (parcial) del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 Acta de discusión: No. 040 de la fecha I. ASUNTO1 Cumplidas todas las etapas previstas en el proceso ordinario de nulidad, sin que se observen causales de nulidad, y cumplidos los presupuestos procesales de la acción y la demanda, la Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará la sentencia anticipada de primera instancia que en derecho corresponda, conforme las reglas del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
II. ANTECEDENTES2 1 Aunque el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de dictar sentencia en estricto orden cronológico, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 (modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024) introduce excepciones que permiten alterar dicho orden cuando el proceso revista trascendencia social y económica. 2 Declaración de transparencia. De conformidad con la sentencia T-323 de 2024 de la Corte Constitucional y el Acuerdo PCSJA24-12243 de 16 de diciembre de 2024 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, artículo 4°, numeral 4.1, literal g) y numeral 4.2, literal e), manifiesta la magistrada ponente que en la presente providencia se hizo uso de la inteligencia artificial (IA) para el resumen de los antecedentes y de algunos medios de prueba.
Para tal fin, se utilizaron la herramienta de Copilot que provee la Rama Judicial en Office 365 y en Microsoft Office Word, a las cuales se le proporcionó las piezas procesales de la demanda, contestaciones, alegatos de conclusión, y anexos. Con base en estos insumos, se emplearon las siguientes indicaciones: Apartado resumido con apoyo de IA en la sentencia Indicaciones (prompt) Demanda, contestaciones, traslado excepciones, y alegatos de conclusión Por favor realiza un resumen jurídico en texto corrido de… Medios de prueba Realiza la relación detallada de las pruebas del siguiente documento, relacionarlas en orden una a una con la siguiente estructura: - Mediante A través Consta Se allegó Se recibió Reposa Por medio de (Conector) + oficio N° xxx de xxx fecha suscrito por xxx entidad, dirigido a xxx persona testimonio de xxx persona + en el que se indicó se sostuvo se conceptuó informó rindió dictamen Debes identificar detalladamente cada documento, debes ir en orden en que aparecen en el documento PDF, no inventar.
En cumplimiento del Acuerdo PCSJA24-12243/2024, en esta providencia se emplearon herramientas de IA únicamente para extractar, resumir y clasificar información de antecedentes, audiencias, documentos técnicos y demás medios de prueba (arts. 4.2 literales g), n) y o) y 4.3 literales c) y d), bajo control humano estricto. La totalidad del análisis probatorio Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 2 de 28 1.
LA DEMANDA3 La sociedad Susuerte S.A., con NIT. 810000317-8, interpuso demanda de nulidad simple solicitando la nulidad de las expresiones "Apuestas permanentes-Loterías- Recaudadoras facturas servicios públicos" y "Casinos y/o salas de Juego de azar", contenidas respectivamente en las líneas 6 y 12 del cuadro titulado "Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)", incluido en el numeral 3 sobre "Tarifas Usuarios que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)" del Artículo Octavo ("Tarifas") del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, Caldas, "Por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo número 16 de diciembre 31 de 2020, se ajusta el impuesto de alumbrado público y se fijan sus tarifas en el Municipio de Aguadas, Caldas".
En cuanto a los hechos, la demandante expuso que el Concejo Municipal de Aguadas expidió el mencionado Acuerdo No. 18 de 2021, mediante el cual ajustó el impuesto de alumbrado público y fijó sus tarifas. En el Artículo Octavo, numeral 3, al definir las tarifas para usuarios que desarrollan actividades económicas especiales, incluyó en el cuadro correspondiente las actividades de apuestas permanentes, loterías, recaudadoras de facturas de servicios públicos, y casinos y/o salas de juego de azar, asignándoles una tarifa diferencial fijada en salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV).
Con base en dichas expresiones, el Municipio grava las actividades de juegos de suerte y azar —como las apuestas permanentes y los juegos localizados tipo casino— con dicha tarifa diferencial del impuesto de alumbrado público. La demandante resaltó que los juegos de suerte y azar en Colombia están sometidos a un régimen propio, contenido principalmente en la Ley 643 de 2001, fundamentado en la naturaleza de monopolio de arbitrio rentístico que la Constitución Política otorga a esta actividad en su artículo 336, bajo el principio rector de la finalidad social prevalente consistente en la financiación de los servicios de salud.
El artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, actúa como un escudo fiscal que prohíbe expresamente que la suscripción, ejecución y liquidación de los contratos para la operación de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, los puntos de venta, las agencias, los establecimientos de comercio donde operan, los premios y en general todos los actos de la operación comercial de dicha actividad, sean gravados con ningún impuesto directo o indirecto, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, estampillas, ni tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal, distrital o departamental.
Respecto a las normas violadas y el concepto de violación, la demanda se estructuró en tres ejes. En primer lugar, la violación del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, en tanto el Acuerdo demandado establece tarifas diferenciales del impuesto de alumbrado público para actividades que son modalidades de juegos de suerte y azar reguladas por la Ley 643, lo que contraviene de forma directa y flagrante la prohibición expresa contenida en dicha norma, que veda no solo impuestos directos o indirectos, sino y jurídico, la valoración de las pruebas y la motivación de las decisiones son autoría de este Tribunal.
Cualquier texto sugerido por la herramienta fue verificado, condensado y, cuando procedió, reescrito, preservando la independencia judicial. Igualmente, lo anterior fue revisado, validado y ajustado respecto de cada documento resumido, garantizando el cumplimiento de los principios de transparencia, debido proceso y supervisión humana, conforme a los lineamientos éticos y técnicos establecidos por la normativa vigente. 3 1ED_DemandaAne_002Demandapdf(.pdf) NroActua 2 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 3 de 28 específicamente las "tarifas diferenciales" de carácter municipal sobre todos los actos de la operación comercial de los juegos de suerte y azar.
En segundo lugar, la violación del régimen propio y la finalidad social prevalente, consagrados en el artículo 336 de la Constitución Política, los artículos 2°, 4°, 21 y 60 de la Ley 643 de 2001, en la medida en que gravar la actividad con un impuesto municipal cuya destinación es ajena a la salud infringe el principio rector de la finalidad social prevalente y la exclusividad de la destinación de los recursos del monopolio, imponiéndose una obligación cuya destinación de recursos no está prevista en la ley de régimen propio.
En tercer lugar, la violación del principio de legalidad tributaria y competencia, consagrado en los artículos 150 numeral 12, 287 numeral 3, 300 numeral 4, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, dado que la competencia para regular integralmente el monopolio rentístico y definir su régimen fiscal reside en el legislador nacional, quien al establecer el régimen propio y la prohibición del artículo 49, sustrajo expresamente la competencia a los municipios para imponer gravámenes o tarifas diferenciales sobre esta actividad.
La causal de nulidad invocada fue la falta de competencia del Concejo Municipal de Aguadas, consagrada en el inciso 2° del artículo 137 del CPACA, por sustracción expresa de materia realizada por la Ley 643 de 2001. En materia jurisprudencial, la demanda se apoyó la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, radicado 25763, proferida el 19 de mayo de 2022, relativa a la nulidad de resoluciones del Municipio de Zarzal que pretendían gravar a la sociedad Apuestas Azar S.A.; la sentencia del radicado 27813 del 16 de noviembre de 2023, que confirmó la nulidad de actos del Municipio de Palmira que sancionaban a una operadora del juego Baloto; y la sentencia del radicado 28353 del 14 de noviembre de 2024, que anuló parcialmente el Acuerdo 1083 de 2021 del Concejo Municipal de Manizales por establecer una tarifa de ICA para actividades de juegos de azar y apuestas.
Como precedente horizontal directo, se invocó la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, radicado 66001-33-31-003-2017-00345- 01, proferida el 29 de mayo de 2020, que declaró la nulidad de expresiones similares en el estatuto tributario del Municipio de Quinchía.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 El Municipio de Aguadas contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones formuladas por la demandante, sosteniendo que el Acuerdo 018 del 29 de diciembre de 2021 es legal y no desconoce normas superiores. Frente a los hechos de la demanda, admitió como ciertos los hechos primero y segundo, relativos a la expedición del Acuerdo y a la inclusión de las actividades en el cuadro tarifario, pero respecto de los hechos tercero a décimo manifestó que no constituyen hechos propiamente dichos, sino apreciaciones subjetivas y de interpretación del apoderado de la parte demandante.
En sus razones de derecho, el Municipio construyó su defensa sobre varios pilares argumentativos. En primer lugar, sostuvo que el Municipio de Aguadas no es el creador del impuesto de alumbrado público, puesto que este fue creado por el legislador desde la Ley 97 de 1913 y extendido a todos los municipios por la Ley 84 de 1915, tratándose de una contribución de carácter especial en la que corresponde a los municipios su administración, la definición de la tarifa y el recaudo. 4 35_MemorialWeb_Respuesta-1RESPUESTADEMANDA(.pdf) NroActua 29 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 4 de 28 En segundo lugar, argumentó que lo que el Concejo Municipal reguló en el Artículo Octavo del Acuerdo 018 de 2021 es el valor de la tarifa del costo del alumbrado público que deben pagar los sujetos pasivos, entre ellos las empresas de apuestas permanentes en su condición de suscriptoras y usuarias del servicio de energía eléctrica, y que de ninguna manera se están gravando los juegos de suerte y azar como actividad monopolística, pues dichas empresas cumplen también con otras actividades comerciales que aparecen en el certificado de la Cámara de Comercio, tales como giros, recaudo de servicios públicos, recargas de telefonía celular y apuestas deportivas, entre otras.
En tercer lugar, enfatizó la diferencia entre impuesto y tarifa, señalando que en el impuesto la carga pecuniaria está desligada de toda contraprestación directa para el contribuyente, mientras que en la tarifa el valor pagado corresponde a la contraprestación por el servicio que se recibe, de modo que la empresa de apuestas permanentes recibe un servicio del municipio —el alumbrado público— sobre el cual debe pagar una tarifa como contraprestación en condiciones de igualdad con las demás personas suscriptoras y usuarias del servicio de electricidad.
Asimismo, invocó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, según la cual es razonable que todo usuario potencial del servicio sea sujeto del impuesto, y que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo.
Igualmente, citó pronunciamientos de la alta corporación que señalan que el impuesto de alumbrado público no grava la actividad monopólica que ha sido exonerada de imposiciones territoriales, sino que, de cara al concepto de usuario potencial, grava el hecho generador de ser beneficiario del alumbrado público, por lo cual es posible imponer esta carga en la medida en que lo que se está afectando no es la actividad monopólica sino el hecho imponible del servicio de alumbrado público que se presta a toda la comunidad.
En cuanto a las excepciones de mérito, el Municipio formuló dos. La primera, denominada "Legalidad del aparte (6 y 12) del Artículo Octavo del Acuerdo 018 del 29 de diciembre de 2021 ya que se encuentra ajustado a derecho", fundamentada en la autonomía de las entidades territoriales consagrada en los artículos 287, 300- 4 y 313-4 de la Constitución Política, y en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, sosteniendo que el municipio tiene autonomía para establecer las tarifas de alumbrado público y señalar cuáles son las actividades económicas especiales, sin que ello implique vulneración de norma superior o gravamen sobre la actividad monopolística concesionada.
La segunda, denominada "Excepción genérica de declaratoria oficiosa", con fundamento en el artículo 282 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), mediante la cual rogó al tribunal que, si durante el desarrollo del proceso la realidad probatoria lo permite, declare de oficio cualquier excepción que conduzca a la negativa de las pretensiones.
3. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES Dentro del término de traslado de las excepciones5, el apoderado de Susuerte S.A. presentó pronunciamiento solicitando que las excepciones de mérito formuladas por el apoderado del Municipio de Aguadas fueran desestimadas en su totalidad por carecer de fundamento fáctico y jurídico. 5 Memorial__45Otro(.pdf) NroActua 38 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 5 de 28 Frente a la primera excepción, señaló que la distinción entre impuesto y tarifa resulta irrelevante ante la prohibición expresa y reforzada del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019.
Sostuvo que el argumento central del Municipio, consistente en diferenciar la naturaleza de la carga pecuniaria afirmando que no impone un "impuesto" sino una "tarifa" como contraprestación por el servicio de alumbrado público, constituye un sofisma que ignora deliberadamente el tenor literal de la norma superior que rige la materia, pues la intención del legislador en 2019 fue precisamente robustecer y ampliar el escudo fiscal sobre el monopolio, cerrando la puerta a interpretaciones como la propuesta por el Municipio, dado que la norma prohíbe de manera explícita la imposición de "tarifas diferenciales" de carácter municipal.
En ese sentido, el Acuerdo 018 de 2021, al crear una categoría denominada "Actividades Económicas Especiales" y asignar un valor fijo en SMMLV a las "Apuestas permanentes-Loterías" y a los "Casinos y/o salas de Juego de azar", está creando una tarifa diferencial basada en la actividad económica, lo cual se encuentra expresamente vedado por el ordenamiento jurídico.
En segundo lugar, argumentó que el hecho generador del tributo se condiciona a la actividad económica protegida por el monopolio, pues si bien en abstracto es cierto que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser "usuario potencial" del servicio, en el caso concreto el Acuerdo Municipal vicia este elemento al supeditar la determinación de la tarifa a la realización de una actividad específica y especialmente protegida.
Precisó que el Acuerdo no establece una tarifa general para todos los establecimientos comerciales, sino que crea un listado taxativo de "Actividades Económicas Especiales", singularizando a las empresas de juegos de suerte y azar para imponerles una carga específica, de modo que no se grava simplemente al "usuario potencial" sino que se grava de manera diferencial al usuario que, además, opera juegos de suerte y azar, convirtiéndose la actividad económica en el criterio determinante para la imposición de la tarifa, lo que genera un gravamen indirecto sobre dicha actividad en contravía de la prohibición del artículo 49.
En tercer lugar, invocó la prevalencia del régimen especial sobre la normativa general conforme al principio lex specialis derogat legi generali, señalando que el demandado invoca las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, así como la autonomía territorial, para justificar su competencia, pero olvida que la Ley 643 de 2001, en su artículo 60, consagra expresamente la prevalencia de su régimen, al establecer que las disposiciones del régimen propio regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes.
Concluyó que la potestad tributaria de los municipios, si bien es autónoma, se encuentra subordinada a la Constitución y a la Ley, y que en este caso la Ley 643 de 2001 sustrajo expresamente de la competencia de los entes territoriales la facultad de imponer gravámenes o tarifas diferenciales a la operación de juegos de suerte y azar.
En cuarto lugar, señaló que la defensa del Municipio cita jurisprudencia general del Consejo de Estado sobre el impuesto de alumbrado público, pero omite la línea jurisprudencial específica y consolidada que prohíbe gravar los juegos de suerte y azar. Invocó como precedente horizontal la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda del 29 de mayo de 2020 (Rad. 66001-33-31-003-2017- 00345-01), que en un caso idéntico contra el Municipio de Quinchía declaró la nulidad de expresiones similares en un acuerdo sobre alumbrado público, al considerar que fijar la tarifa teniendo como parámetro la actividad económica de Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 6 de 28 apuestas permanentes y casinos genera una confrontación con las disposiciones que rigen el monopolio.
Igualmente citó la sentencia del Consejo de Estado del 14 de noviembre de 2024 (Rad. 28353), que al anular una norma del Municipio de Manizales que gravaba con ICA los juegos de suerte y azar, afirmó que el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 establece de manera inequívoca la prohibición de imponer tributos municipales sobre cualquier actividad comercial relacionada con los juegos de suerte y azar, salvo aquellos expresamente autorizados por la legislación vigente, siendo la ratio decidendi de dicho fallo plenamente aplicable al presente caso por fundamentarse en la prohibición general y absoluta del artículo 49, que no distingue el tipo de impuesto o tarifa municipal.
Frente a la segunda excepción, denominada "Excepción genérica de declaratoria oficiosa", la demandante señaló que esta carece de especificidad y se presenta como una fórmula de cierre sin sustento, pues en el presente caso no existen hechos o fundamentos jurídicos que permitan encontrar probada de oficio una excepción que enerve las pretensiones de la demanda.
Por el contrario, indicó que, como se ha demostrado y como fue reconocido preliminarmente en el auto que decretó la medida cautelar, la actuación del Municipio de Aguadas constituye una violación directa de normas superiores de orden público, razón por la cual solicitó que dicha excepción fuera desestimada por improcedente. Finalmente, la demandante solicitó desestimar en su totalidad ambas excepciones de mérito por ser infundadas, y continuar con el trámite procesal correspondiente para que, en la sentencia definitiva, se declare la nulidad de las expresiones demandadas del Acuerdo Municipal 18 del 29 de diciembre de 2021 del Municipio de Aguadas, Caldas.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 19 de mayo de 20256, el Tribunal admitió la demanda y corrió traslado de medida cautelar. El 29 de mayo se realizó el aviso a la comunidad7, y el 9 de junio de 2025 se resolvió la solicitud de medida cautelar8 suspendiendo parcial y provisionalmente los efectos de algunos de los apartados demandados.
Sin perjuicio del recurso de apelación concedido ante el Consejo de Estado, y conforme el artículo 182A del CPACA (adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021), se dictó auto de 18 de diciembre de 20259, por medio del cual el Tribunal procedió a abstenerse de celebrar audiencias, fijó el litigio, y por no haber pruebas para practicar, se corrió traslado para alegar de conclusión.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1 Parte Demandante10 Dentro del término de traslado para alegatos de conclusión, el apoderado de Susuerte S.A. presentó escrito ratificando la solicitud de nulidad de las expresiones "Apuestas permanentes-Loterías-Recaudadoras facturas servicios públicos" y 6 009AutoAdmiteDemanda20250519(.pdf) NroActua 4 7 22Avisoalacomu_Soportepub_PantallazoAvisoComun(.pdf) NroActua 15 8 025AutoResuelveMedidaCautelar20250609(.pdf) NroActua 20 9 049AutoAbstieneAudienciasCorreTrasladoAlegatos20251218(.pdf) NroActua 41 10 Memorial__52Alegatos(.pdf) NroActua 45 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 7 de 28 "Casinos y/o salas de Juego de azar" contenidas en el numeral 3 del Artículo Octavo del Acuerdo Municipal No. 18 de 2021 de Aguadas, Caldas.
En primer lugar, fundamentó la violación directa del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, al que denominó "escudo fiscal reforzado", señalando que la pretensión de nulidad se sustenta en que el Concejo Municipal de Aguadas desconoció la prohibición categórica establecida por el legislador para gravar el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, pues dicho artículo, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, actúa como un escudo fiscal absoluto que prohíbe de forma taxativa que los actos de la operación comercial de la actividad de juegos de suerte y azar sean gravados con ningún impuesto directo o indirecto, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, estampillas, ni tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal, distrital o departamental.
Sostuvo que al incluir las actividades de "Apuestas permanentes" y "Casinos" dentro de una tabla de tarifas para actividades económicas especiales con cobros fijados en SMMLV, el Municipio creó precisamente una tarifa diferencial municipal, conducta expresamente prohibida por la ley. En segundo lugar, abordó la falta de competencia e invasión del régimen propio, argumentando que la competencia para regular el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar reside exclusivamente en el legislador nacional, según los artículos 336 y 150 numeral 12 de la Constitución Política, y que el legislador, al expedir la Ley 643 de 2001, sustrajo la materia de la competencia de los municipios, lo cual se refuerza con el artículo 60 de la misma ley, que consagra la exclusividad y prevalencia del régimen propio al establecer que las disposiciones de dicho régimen regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes.
En consecuencia, cualquier intento de una entidad territorial por imponer gravámenes no contemplados en dicha ley especial adolece de un vicio de nulidad absoluta por falta de competencia, causal consagrada en el artículo 137 del CPACA. En tercer lugar, planteó la desviación del fin constitucional y social del monopolio, señalando que los juegos de suerte y azar tienen una finalidad social prevalente consistente en la financiación de los servicios de salud, conforme al artículo 336 de la Constitución Política, y que el artículo 21 de la Ley 643 de 2001, modificado por la Ley 2294 de 2023, prohíbe la exigencia de cualquier obligación cuya destinación de recursos producto del monopolio no esté prevista en la ley de régimen propio.
Destacó que el impuesto de alumbrado público de Aguadas tiene una destinación ajena a la salud, consistente en la prestación y mejora del servicio de alumbrado, por lo que gravar la operación de los juegos de suerte y azar implica una sustracción de recursos que deben dirigirse exclusivamente al sistema sanitario. En cuarto lugar, presentó el precedente horizontal del Tribunal Administrativo de Risaralda (Rad. 201700345), y la sentencia del Consejo de Estado (Rad. 28353, Manizales) del 14 de noviembre de 2024, que confirmó que los municipios carecen de facultades para gravar los juegos de suerte y azar con tributos distintos a los de la Ley 643, al precisar que el Concejo Municipal de Manizales no tenía facultades para gravar con el impuesto de industria y comercio la actividad de juegos de suerte y azar, pues ello comporta extender indebidamente su potestad tributaria sobre actividades que no pueden ser gravadas por mandato legal.
En quinto lugar, refutó los argumentos de la defensa. Frente a la alegación del Municipio de que se trata de una "tarifa" en contraprestación a un servicio que grava Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 8 de 28 la condición de "usuario potencial", la demandante sostuvo que tales argumentos son jurídicamente ineficaces, toda vez que la prohibición del artículo 49 es total y veda impuestos, tasas, contribuciones y, explícitamente, "tarifas diferenciales", resultando irrelevante la naturaleza de la carga.
Asimismo, señaló que el Acuerdo No. 18 no grava a los juegos de suerte y azar como usuarios generales, sino que utiliza su condición de operador de juegos de suerte y azar como parámetro para fijar una tarifa especial de 1 SMMLV en la línea 6, lo que convierte a la actividad monopolística en el hecho determinante del mayor cobro, configurando así el gravamen prohibido.
A modo de conclusión, la demandante señaló que ha quedado demostrado que el Municipio de Aguadas desbordó su autonomía fiscal e invadió una reserva legal, vulnerando de forma directa el principio de legalidad tributaria, y solicitó al Tribunal declarar la nulidad de los apartes demandados, tal como ya lo hizo de manera cautelar al reconocer que las expresiones acusadas "transgreden de forma flagrante el artículo 49 de la Ley 643 de 2001". 5.2 Parte Demandada11 Dentro del término de traslado para alegatos de conclusión, el apoderado del Municipio de Aguadas presentó su escrito reiterando en lo sustancial los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
Sostuvo que el Municipio de Aguadas, mediante el Acuerdo 018 del 29 de diciembre de 2021, no es el creador del impuesto de alumbrado público, puesto que este viene creado por el legislador desde la Ley 97 de 1913, tratándose de una contribución de carácter especial en la que corresponde a los municipios su administración, la definición de la tarifa y el recaudo.
Enfatizó que no se pueden hacer exenciones en relación con este impuesto y que la entidad territorial, dentro de su autonomía, lo que señala es una tarifa en contraprestación a un servicio prestado a toda la comunidad como servicio público esencial de alumbrado público. El apoderado del Municipio de Aguadas argumentó que el Artículo Octavo del Acuerdo regula tarifas del alumbrado público para empresas de apuestas permanentes, entre otras, como usuarios del servicio de energía. Sostuvo que no se grava la actividad monopolística de juegos de suerte y azar, ya que estas empresas desarrollan otras actividades comerciales.
Reiteró que la tarifa pagada corresponde a una contraprestación por el servicio recibido, no a un impuesto, y que se aplica en igualdad de condiciones. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el impuesto de alumbrado público, indicando que cualquier usuario potencial puede ser sujeto de este impuesto, sin discriminar actividades sujetas a monopolio.
Finalmente, solicitó al Tribunal rechazar las pretensiones de la demanda, considerando que la interpretación que hace la parte demandante es errónea. 5.3 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Guardó silencio en esta etapa procesal12. 11 59_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 46 12 61Aldespachopar_AlDespach_042ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 47 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 9 de 28 III.
CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, por lo tanto, en el presente proceso no hay inconveniente en cuanto a la jurisdicción y competencia del Tribunal, la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada; además la parte demandada se encuentra representada por apoderados debidamente constituidos.
En cuanto a que la acción no se haya extinguido por caducidad, encuentra la Sala que conforme el numeral 1 literal a) del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad puede ser presentada en cualquier tiempo. Y no se exige el cumplimiento de requisitos de procedibilidad para demandar. La demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), y se observa que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Definido lo anterior, es procedente entrar a dictar sentencia con fundamento en el siguiente: 2. PROBLEMA JURÍDICO13 La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas deberá establecer: ¿Hay lugar a declarar la nulidad de las expresiones “Apuestas permanentes Loterías-Recaudadoras facturas servicios públicos” y “Casinos y/o salas de Juego de azar” contenidas respectivamente en los grupos 6 y 12 del cuadro titulado “Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)” contenido en el numeral 3 “Tarifas Usuarios que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)” del artículo octavo “Tarifas” del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, Caldas, por falta de competencia para gravar, directa o indirectamente la operación comercial de los juegos de suerte y azar y los puntos de venta, agencias y establecimientos de comercio donde operan de conformidad con el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 (modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019), en concordancia con los principios de legalidad tributaria y autonomía limitada de las entidades territoriales en material fiscal (artículos 150 numeral 12, 287 numeral 3, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política)? 3.
TESIS La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caldas accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de las expresiones “Apuestas permanentes-Loterías” y “Casinos y/o salas de Juego de azar” contenidas respectivamente en los grupos 6 y 12 del cuadro titulado “Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)” contenido en el numeral 3 “Tarifas Usuarios que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)” del artículo octavo “Tarifas” del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas. 13 049AutoAbstieneAudienciasCorreTrasladoAlegatos20251218(.pdf) NroActua 41 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 10 de 28 No obstante, se negará la solicitud de nulidad de la expresión “Recaudadoras facturas Servicios Públicos” al no avizorarse la relación entre dicha actividad y la operación comercial de la actividad de juegos de suerte y azar.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala hará alusión a las normas objeto de demanda, se referirá al principio constitucional de legalidad tributaria, características del impuesto de alumbrado público, y la prohibición de gravar el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, y, finalmente, se procederá al análisis del caso concreto. 4.1 SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO En el presente asunto se demanda el Acuerdo No. 018 del 29 de diciembre de 2021 “Por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo número 16 de diciembre 31 de 2020, se ajusta el impuesto de alumbrado público y se fijan sus tarifas en el municipio de Aguadas Caldas” el cual señala: “ARTÍCULO OCTAVO. TARIFAS: El valor del impuesto de alumbrado público, entendido como la repartición entre los sujetos pasivos, del valor total de los costos estimados de prestación, para cada componente de las actividades que intervienen en la prestación del servicio, se establecen las siguientes tarifas mensuales, teniendo en cuenta lo estipulado en el estudio técnico de referencia: (…)
3. TARIFAS USUARIOS QUE DESARROLLAN ACTIVIDADES ECONOMICAS ESPECIALES (AEE). Teniendo en cuenta la clasificación recomendada en el estudio técnico de referencia, como sujetos pasivos especiales del impuesto, donde se reúnen 14 grupos de empresas que desarrollan sus actividades económicas especiales (AEE) dentro de la jurisdicción del municipio, se establecen las siguientes tarifas mensuales en número de SMMLV, para cada uno de estos grupos, así: N° GRUPOS DE EMPRESAS QUE DESARROLLAN ACTIVIDADES ECONÓMICAS ESPECIALES (AEE) N° SMMLV 1 Empresas prestadoras de servicios públicos 0,5 2 Generación o Transmisión o Comercialización de Energía Eléctrica 1 3 Subestaciones Distribución energía 1 4 Antenas telefonía móvil celular 1 5 Actividades Financieras sujetas control Súper Bancaria 1 6 Apuestas permanentes – Loterías – Recaudadoras facturas Servicios Públicos 1 7 Producción – Distribución o Comercialización señal TV x cable o satélite 0,75 8 Operadores de telefonía local o Larga distancia 0,5 9 Explotación material de subsuelo con fines industriales 1 10 Grandes negocios relacionados con la Compra – Comercialización del Café 0,5 11 Explotación Material de río (Arena-Gravilla-Piedra) 2 12 Casinos y/o salas de Juego de azar 0,5 13 Grandes Cadenas de Almacenes y/o Supermercados del orden Depal o Nal 1 14 Grandes cultivos de Aguacate y Críticos mayores de 20 hectáreas 1 OBSERVACIONES 1 Grupo N° 4 debe cancelar Impuesto establecido por cada antena de telefonía celular 2 Grupo N° 6-14 debe cancelar Impuesto una sola vez y demás cuentas lo cancelan según el servicio asignado Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 11 de 28 3 Grupos N° 9 y 11 Deben cancelar Impuesto por cada empresa, así se explote el material en el mismo territorio o lugar 4 Si a una empresa le aplican dos o más actividades AEE, debe cancelar el impuesto mayor asignado al grupo ARTÍCULO NOVENO. DESTINACIÓN: Los recursos del Impuesto de Alumbrado Público deberán ser destinados para la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado.
También, para la interventoría que se destine, si es del caso, a la prestación del servicio de Alumbrado Público, Asimismo, el Municipio de Aguadas, Caldas, en virtud de su autonomía, podrá completar la destinación del impuesto a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos”. Este acuerdo fue expedido por el Concejo Municipal de Aguadas, Caldas, en ejercicio de las atribuciones conferidas por los artículos 313 y 338 de la Constitución Nacional, la Ley 1819 de 2016, el Decreto 1075 de 2015, el Decreto 943 de 2018, el artículo 32 numeral 7 de la Ley 136 de 1994, el artículo 127 del Decreto 373 de 1986 y demás normas complementarias y reglamentarias.
El artículo tercero del Acuerdo define como hecho generador del impuesto de alumbrado público "el beneficio por la prestación del servicio de Alumbrado Público, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016". El artículo cuarto establece como sujeto activo al Municipio de Aguadas. El artículo quinto señala como sujetos pasivos a "los usuarios residenciales y no residenciales regulados y no regulados, del servicio público domiciliario de energía eléctrica, domiciliados en el Municipio de Aguadas Caldas", incluyendo personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos que realicen consumos de energía eléctrica, así como los propietarios o poseedores de inmuebles ubicados dentro de la jurisdicción del municipio que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica pero sean beneficiarios del servicio de alumbrado público.
El artículo séptimo establece la base gravable "con base en el estrato socioeconómico o uso del inmueble o la connotación especial que se fije para determinadas actividades económicas especiales". Y el artículo octavo regula las tarifas, diferenciando tres categorías: (1) predios no usuarios del servicio de energía eléctrica, (2) sectores residencial y no residencial según estrato, categoría y rango de consumo, y (3) usuarios que desarrollan actividades económicas especiales (AEE).
Concretamente se demandan las expresiones contenidas en el numeral 3 del artículo octavo, dentro del cuadro de "Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)", donde se establecen 14 grupos con tarifas mensuales fijadas en SMMLV. El grupo 6 corresponde a "Apuestas permanentes – Loterías – Recaudadoras facturas Servicios Públicos" con una tarifa de 1 SMMLV, y el grupo 12 corresponde a "Casinos y/o salas de Juego de azar" con una tarifa de 0,5 SMMLV.
A su vez, el artículo noveno fija la destinación del impuesto de alumbrado público "para la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado", así como para la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 12 de 28 4.2 PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LEGALIDAD TRIBUTARIA El artículo 150 de la Constitución Política determinó que es función del Congreso “12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
Por su parte, el artículo 388 constitucional señala que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, para lo cual, deben fijar directamente los sujetos activos, pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
De igual forma, el artículo 287 ibidem sostiene que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley, tienen derecho a “3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Adicionalmente, el artículo 288 ibidem establece que la “ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales” las cuales serán ejercidas de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
A su vez, el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución establece que corresponde a los Concejos municipales “Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”. En ese orden de ideas, la facultad de establecer tributos en Colombia recae en el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos distritales y municipales; ahora bien, conforme el principio de legalidad tributaria, dicha potestad en los entes territoriales no es absoluta al encontrarse limitada por los marcos establecidos en la ley.
Así lo señaló la Corte Constitucional mediante Sentencia del C-987 de 199914: “Principio de legalidad tributaria, representación popular y predeterminación de los impuestos. 5- En anteriores oportunidades, esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos [1].
De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338).
De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338).
Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la 14 Corte Constitucional.
Sentencia del 09 de diciembre de 1999. Magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. Expediente: D-2438. Norma acusada: Artículo 152 (parcial) de la Ley 488 de 1998. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 13 de 28 ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal (CP arts. 287 y 338).
Conforme a lo anterior, es claro que si la ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley debe definir todos los elementos de la obligación tributaria. Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y en especial si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, proceder a desarrollar el tributo autorizado por la ley.
Esto significa que en tales eventos, "la ley puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la contribución" (Sentencia C-084 de 1995). Así, desde sus primeros fallos, esta Corporación ya había señalado que "la ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo antes citado." (Sentencia C-004 de 1993)”. 4.3 CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO Respecto del impuesto de alumbrado público, se tiene que su origen fue a través de la Ley 97 de 1913, por medio de la cual se autorizó al Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá, crear libremente el impuesto sobre el servicio de alumbrado público: “Artículo 1. ° El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
Parágrafo. La imposición de las contribuciones de que tratan los incisos marcados con las letras d) y e), envolverá implícitamente la derogación de los que hoy se hallaren establecidos por la misma causa”. Posteriormente, mediante la Ley 84 de 1915 “Por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4ª y 97 de 1913”, dicha facultad fue extendida a los demás concejos municipales, así: “Artículo 1°.
Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: A) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones.
(…)” Disposición que fue declara exequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-504 de 200215, bajo las siguientes consideraciones: “Abstracción hecha de esta inconstitucionalidad, en lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores.
En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 15 Corte Constitucional. Sentencia C-504 del 03 de julio de 2002. Magistrado ponente Jaime Araujo Rentería. Expediente: D-3840. Demanda de inconstitucionalidad contra los literales d) e i) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 14 de 28 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.
Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas.
En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.
Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales.
Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo. Bajo este esquema conceptual y jurídico –y deslindando la mencionada inexequibilidad- los literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial que asiste al hoy Distrito Capital.
Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos –empresas de luz eléctrica y de gas-, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas. Es decir, en armonía con los artículos 338 y 313-4 de la Constitución Política, que a las claras facultan a las asambleas y concejos para votar los tributos de su jurisdicción bajo la concurrencia del ordenamiento superior y de la ley, los segmentos acusados guardan –con la salvedad vista- la consonancia constitucional exigida a la ley en materia de tributos territoriales.
Por lo demás, en gracia de discusión podría anotarse que si bien al amparo del anterior ordenamiento constitucional los literales demandados pudieron entrañar algún vicio de inconstitucionalidad, es lo cierto que en términos de la actual Constitución Política tales literales destacan por su exequibilidad, con la salvedad expresada”. Por lo anterior, el Consejo de Estado16 ha considerado que los entes territoriales tienen la facultad de establecer los elementos del impuesto de alumbrado público: “En esas condiciones, la Ley 97 de 1913 constituye lo que la Corte Constitucional ha denominado una “ley de autorizaciones”, es decir, el “elemento mínimo” que necesitan los entes territoriales frente a los impuestos que administran, porque “tratándose de recursos propios de las entidades territoriales no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 06 de diciembre de 2012. Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 15 de 28 elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso mandato constitucional”17.
Entonces, en esa misma línea jurisprudencial, esta Sección ha señalado que los entes territoriales tienen la facultad para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, y así lo ha indicado en diferentes oportunidades, con fundamento en los argumentos que sobre la autonomía tributaria fueron expuestos en la sentencia del 9 de julio de 2009 antes referida18.
De manera que, el establecimiento de las tarifas del impuesto de alumbrado público y, por ende, el ajuste que respecto de este elemento realice el Municipio, como ocurre en el acto acusado, no deviene inconstitucional e ilegal, como lo alega el actor, pues como se explicó, la fijación de los presupuestos del tributo, dentro de ellos la tarifa, se ajusta a los mandatos constitucionales que regulan la creación de los tributos e igualmente el acto acusado deriva su existencia de la creación y autorización que señaló la Ley 97 de 1913.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el Municipio demandado estaba facultado para establecer la tarifa del impuesto de alumbrado público, el ajuste que respecto de este elemento del tributo realice el Municipio, por sí solo, no resulta ilegal sino que se deriva y se entiende incluido dentro de las facultades otorgadas constitucional y legalmente para establecer dicho tributo en su jurisdicción, máxime cuando el demandante no expuso cargos concretos que desvirtúen la legalidad de dicho ajuste”.
En cuanto a los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público, el Alto Tribunal Administrativo, mediante Sentencia de Unificación 2019-CE-SUJ-4- 009 del 06 de noviembre de 201919, señaló: “1. UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público para adoptar las siguientes reglas: 1.
Sujeto activo Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2. Hecho generador Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.
Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. Subreglas: Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador 17 C-538 de 2002.
En el mismo sentido la sentencia C-035 de 2009. 18 Sentencias de 6 de agosto de 2009, Exp. 16315 y de 11 de marzo de 2010, Exp. 16667, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Barcenas y de 10 de marzo de 2011, Exp. 18141, M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 19 de mayo de 2011, Exp. 17764, M.P. Dr. William Giraldo Giraldo, entre otras. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia 2019-CE-SUJ-4-009 del 06 de noviembre de 2019. Consejero ponente: Milton Cheves García. Radicado: 05001-23-33-000-2014-00826-01 (23103). Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 16 de 28 Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica y las empresas del sector de las telecomunicaciones que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. 4. Base gravable Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica.
Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica. Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5.
Tarifa Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad. Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo”. Así, el hecho generador y el sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público es “toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público”.
Cabe destacar que la Sentencia de Unificación identificó como referentes idóneos vinculados ínsitamente con el hecho generador del impuesto de alumbrado público el consumo de energía eléctrica, la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios, Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 17 de 28 y la capacidad instalada de infraestructura energética, de telecomunicaciones o de recursos naturales no renovables.
Expresamente descartó el impuesto de industria y comercio como referente idóneo por carecer de relación ínsita con el hecho generador. Esta distinción resulta fundamental para el análisis del caso concreto, como se expondrá más adelante. 4.4 PROHIBICIÓN DE GRAVAR EL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR De otro lado, el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, estableció que dicho monopolio no puede ser gravado por ningún impuesto departamental, municipal o distrital: “ARTÍCULO
49. PROHIBICIÓN DE GRAVAR EL MONOPOLIO RENTÍSTICO. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> En las concesiones o autorizaciones para operar juegos de suerte y azar, en las cuales el precio pagado por el aportador incluye el IVA, de pleno derecho, se efectuará el ajuste del valor del contrato respectivo en caso de incremento en la tarifa de este impuesto.
La suscripción, ejecución y liquidación de los contratos para la operación de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, los puntos de venta, las agencias, establecimientos de comercio donde ellos operan, los premios y, en general todos los actos de la operación comercial de la actividad de juegos de suerte y azar, no pueden estas gravados con ningún impuesto directo o indirecto, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, estampillas, ni tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal, distrital o departamental”.
(Negrita y subrayado del Tribunal) A su vez, el inciso final del artículo 21 ibidem, modificado por el artículo 157 de la Ley 2294 de 2023, consagró que: “ARTICULO
21. APUESTAS PERMANENTES O CHANCE. <Artículo modificado por el artículo 157 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> (…) En los pliegos de condiciones y en los contratos de concesión, las entidades concedentes no podrán establecer requisitos que no estén previstos en la ley, ni aquellos que no estén directamente relacionados con el objeto a contratar.
Se prohíbe la exigencia de cualquier obligación cuya destinación de recursos producto del monopolio no esté prevista en la ley de régimen propio”. Por lo anterior, no es posible establecer una tarifa diferencial a cargo de los puntos de venta, las agencias, establecimientos de comercio donde operan y en general a todos los actos de la operación comercial de la actividad de juegos de suerte y azar, porque se estaría gravando a dicho monopolio rentístico con impuestos distintos a los consagrados en la Ley 643 de 2001.
Al respecto, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 49 de la Ley 643 de 2001 fue clara en señalar que la prohibición establecida por la norma impide que dineros destinados por la Constitución Política a la salud, se desvíen a otros rubros20: 20 Corte Constitucional. Sentencia C-1191 de 15 de noviembre de 2001.
Magistrado ponente: Rodrigo Uprimny Yepes. Expediente D-3460. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 a 9, 12 a 15, 17 a 19, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 36, 39 a 42, 46, 47, 49, 50 y 51, parciales de la Ley 643 de 2001. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 18 de 28 “76- La Corte considera que el anterior cargo no es de recibo, pues en ya en anteriores oportunidades esta Corporación había concluido que la ley puede limitar la posibilidad de que las entidades territoriales graven los monopolios rentísticos.
De un lado, las sentencias C-573 de 1995 y C-587 de 1995 analizaron la objeción según la cual estos monopolios de juegos de suerte y azar no pueden ser gravados por ninguna contribución fiscal, por cuanto la imposición de un impuesto implicaría una desviación de estos dineros hacia actividades distintas a la salud, mientras que la Carta ordena que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud (CP art. 336).
La Corte concluyó que esa objeción no era de recibo, y que esas actividades podrían ser gravadas. Dijo entonces esta Corporación: "La norma plasmada en el artículo 336 de la Constitución debe interpretarse de manera razonable, por lo cual resulta inadmisible sostener que toda entidad cuyo objeto sea la explotación de los juegos de suerte y azar, por el hecho de que las rentas obtenidas de esa actividad estén exclusivamente destinadas a los servicios de salud, deba forzosamente estar exenta del pago de impuestos a nivel nacional, departamental, distrital o municipal.
Tal beneficio no se deduce de la norma constitucional, que no consagra exención alguna y que se limita, dentro de un criterio acorde con los postulados del Estado Social de Derecho, a canalizar los ingresos que se perciban por el aludido concepto hacia uno de los fines prioritarios en la orientación de la economía, cual es el de satisfacer las apremiantes necesidades de salud de los colombianos. Debe recordarse, por otra parte, que la Constitución ha dejado en cabeza del legislador -el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno- y de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en sus respectivos ámbitos de competencia, la facultad de definir los casos de exención en cuanto al cobro de tributos (artículos 150, numeral 12; 154; 300, numeral 4; 313, numeral 4, y 294 de la Constitución).
A tales organismos la Carta Política no les ha impuesto la obligación de exonerar de tributos a las personas jurídicas que explotan monopolios, como los de suerte y azar y de licores, o de plasmar excepciones a su favor en cuanto a la obligación genérica, a todos exigida según el artículo 95, numeral 9, de la Constitución, de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.21" Por consiguiente, en principio es posible que los juegos de renta y azar sean gravados.
Por su parte, la sentencia C-521 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, estudió si la prohibición de que las entidades territoriales gravaran los juegos de suerte y azar vulneraba o no la autonomía territorial, y en especial el mandato según el cual la ley no puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (CP art. 294).
La Corte concluyó que esa prohibición legal no afectaba la autonomía territorial ni desconocía el artículo 294 superior, pues ese precepto alude "a tributos ya existentes y no tiene el alcance de inhibir al Congreso de la República para señalar los límites dentro de los cuales pueden las entidades territoriales ejercer hacia el futuro su poder impositivo".
Dijo entonces la Corte: "El concepto de exención, como el de tratamiento preferencial, prohibidos al Congreso por el artículo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya existen unos gravámenes de propiedad de las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades -y eso es lo proscrito por la Constitución-, se pretende excluir a instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aquéllas, tal como lo destacó la transcrita jurisprudencia de esta Corte.
Pero dichos conceptos no son aplicables cuando de lo que se 21 Sentencia C-587 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 19 de 28 trata es de fijar, de manera general y abstracta, los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial, como corresponde a la ley, según la Constitución. Las disposiciones examinadas parten de la base de que la actividad de juegos y apuestas ya está gravada, en virtud de normas hace tiempo establecidas que fueron declaradas exequibles por esta Corte (Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995.
M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), y lo que buscan, en razón del destino que se da a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar (exclusivamente servicios de salud, según el artículo 336 C.P.), es que las entidades territoriales, dentro de una política tributaria general que corresponde trazar al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella.
Tal restricción no implica exención ni tratamiento preferencial alguno sobre impuestos ya creados, de propiedad de las entidades territoriales, sino la unificación del esquema tributario, lo cual encaja dentro de la indicada atribución legislativa". Las doctrinas desarrolladas en las sentencias citadas son plenamente aplicables al presente caso y, en consecuencia, son suficientes para concluir que el aparte acusado del artículo 49 no vulnera la Carta, por lo cual éste será declarado exequible”.
En este orden de ideas, aunque la norma acusada busca ajustar el impuesto de alumbrado público y fijar las tarifas dentro del municipio; al establecer una tarifa diferencial a las empresas que realizan actividades económicas relacionadas con el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar en atención a su actividad, generó un gravamen sobre la mencionada actividad, que vulnera el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, que prohíbe establecer no solo una carga adicional que afecta de manera específica a los operadores de juegos de suerte y azar, sino una destinación diferente a sus recursos22.
El Consejo de Estado al pronunciarse sobre la legalidad de un acuerdo expedido por el municipio de Marinilla que pretendía gravar los juegos de suerte y azar con el impuesto de industria y comercio, sostuvo que23: “Así pues, de lo anterior se deriva que con la expedición de la Ley 643 de 2001 se entienden derogadas las normas que establecían el impuesto de juegos permitidos que recaía sobre el valor de las boletas o tiquetes de apuesta de toda clase de juegos permitidos y que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 49 ibídem, la potestad tributaria de los municipios frente a la explotación de juegos de suerte y azar se restringe a los impuestos previstos en la misma ley, sin que de su articulado pueda establecerse que el legislador haya autorizado la imposición de gravámenes como el de industria y comercio, sin perjuicio de que el legislador autorice la imposición de tributos a actividades relacionadas con el monopolio, como de hecho ocurrió con el artículo 62 de la Ley 863 de 200324. 22 Acuerdo No. 018 de 29 de diciembre de 2021.
“ARTÍCULO NOVENO. DESTINACIÓN: Los recursos del Impuesto de Alumbrado Público deberán ser destinados para la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado. También, para la interventoría que se destine, si es del caso, a la prestación del servicio de Alumbrado Público, Asimismo, el Municipio de Aguadas, Caldas, en virtud de su autonomía, podrá completar la destinación del impuesto a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos”. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia del 30 de agosto de 2016. Radicado: 05001-23-31-000-2005-05531-01(21834). 24 L. 863/03.
ARTÍCULO 62. Adiciónese el artículo 420 del Estatuto Tributario con el siguiente literal: "d) Impuesto sobre las Ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar con excepción de las loterías. El impuesto se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego.
Es Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 20 de 28 Caso concreto. La norma acusada establece el impuesto de industria y comercio para la actividad de servicios 25 consistente en «juegos de azar, maquinitas, bingos y similares», cuya legalidad ha sido cuestionada por el demandante con fundamento en lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, sin embargo, para el ente demandado, la norma mantiene su legalidad aún con la expedición de dicha ley, pues lo que se gravan son los ingresos que percibe la persona que explota dichas actividades.
De acuerdo con lo analizado, la Sala advierte que desde antes de la Ley 643 de 2001, el impuesto aplicable a los juegos de suerte y azar y vigente para la época en que fue expedida la norma demandada, estaba previsto en los artículos 226 y 227 del Decreto 1333 de 1986, el cual preveía el impuesto de juegos permitidos que recaía sobre el valor de la boleta o tiquete de apuestas de juegos permitidos y que no resultaba incompatible con el monopolio rentístico previsto en el artículo 363 C.P. y la Ley 10 de 1990.
Igualmente, estaba prohibido a los municipios establecer impuestos directos e indirectos respecto de los juegos permitidos y apuestas permanentes, en virtud de lo dispuesto en los artículos 6 de la Ley 1 de 1982 y 203 del Decreto 1222 de 1986 y 7, numeral 2, de la Ley 12 de 1932. Por lo tanto, el Concejo Municipal de Marinilla no tenía facultades para establecer sobre la actividad de juegos de suerte y azar y similares el impuesto de industria y comercio, que grava los ingresos brutos obtenidos por la explotación de dicha actividad.
El mencionado impuesto de juegos permitidos, como se estableció, fue derogado por la Ley 643 de 2001, normativa que también prohibió gravar los juegos de suerte y azar por los departamentos, distrito o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales, razón por la cual ni antes ni después de la Ley 643 de 2001, se ajustaba a las normas superiores el establecimiento del impuesto de industria y comercio como lo prevé la norma demandada”.
Mas recientemente, el Alto Tribunal Contencioso Administrativo26, al pronunciarse sobre si los municipios pueden gravar con el impuesto de industria y comercio los juegos de suerte y azar de arbitrio rentístico regulados en la Ley 643 de 2001, reiteró la postura, al señalar que: “Como se advierte, el artículo 49 transcrito es expreso en indicar que los juegos de suerte y azar no pueden ser gravados por los entes territoriales con tributos “distintos” a los establecidos en la misma Ley 643 de 2001, normativa que, en el Capítulo X de la ley, del que hace parte el mencionado artículo 49, prevé el régimen tributario para establecer únicamente impuestos a las loterías foráneas y sobre premios de lotería a favor de los departamentos y el Distrito Capital. responsable del impuesto el operador del juego.
La base gravable estará constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mensual está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo mensual legal vigente y la de las mesas de juegos estará constituida por el valor correspondiente a catorce (14) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco por ciento (5%). Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera documento, se deberá expedir factura o documento equivalente.
El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta. El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontables". 25 El artículo 19 del Acuerdo 42 de 1998 prevé como base gravable para las actividades de comercio y de servicios, los ingresos ordinarios y extraordinarios del año inmediatamente anterior. 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 14 de noviembre de 2024. Consejero ponente: Milton Cheves García. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00078-02 (28353). Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 21 de 28 La facultad de regulación de los juegos de suerte y azar y su calificación como arbitrio rentístico debe acompasarse con el alcance de la potestad tributaria de los municipios, delimitada por la ley por mandato constitucional (artículo 287 numeral 4 Constitución Política), y sobre la cual el Consejo de Estado ha señalado que “en razón del destino que se da a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar (exclusivamente servicios de salud, según el artículo 336 C.P.), es que las entidades territoriales, dentro de una política tributaria general que corresponde trazar al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella.”27 (…) En este contexto, el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 establece de manera inequívoca la prohibición de imponer tributos municipales sobre cualquier actividad comercial relacionada con los juegos de suerte y azar, salvo aquellos que estén expresamente autorizados por la legislación vigente para dicha actividad.
Por lo tanto, el Concejo Municipal de Manizales no tenía facultades para gravar con el impuesto de industria y comercio la actividad de juegos de suerte y azar, como se deriva de la identificación de la actividad y la fijación de una tarifa del impuesto en el artículo 38 numeral 5 del Acuerdo demandado, pues ello comporta extender indebidamente su potestad tributaria sobre actividades que no pueden ser gravadas por mandato legal.
Dado que el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 es explícito en prohibir la imposición de tributos municipales sobre cualquier acto relacionado con la operación comercial de juegos de suerte y azar, a excepción de aquellos que cuenten con autorización expresa por parte de la ley para dicha actividad, no hay lugar a entender que la misma puede ser gravada con ICA, y por lo mismo, a fijarle una tarifa por concepto de este impuesto”. 4.5 ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Establecido el marco normativo y jurisprudencial, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, esto es, si hay lugar a declarar la nulidad de las expresiones "Apuestas permanentes – Loterías – Recaudadoras facturas servicios públicos" y "Casinos y/o salas de Juego de azar" contenidas en los grupos 6 y 12 del cuadro de Actividades Económicas Especiales (AEE) del artículo octavo, numeral 3, del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, por falta de competencia para gravar, directa o indirectamente, la operación comercial de los juegos de suerte y azar. 4.5.1 La delimitación del debate: no se controvierte el hecho generador, se controvierte el criterio tarifario La Sala reconoce y acata plenamente la regla de unificación jurisprudencial fijada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la Sentencia 2019-CE-SUJ-4-009.
No se discute que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio, ni se cuestiona la facultad general de los concejos municipales para determinar los elementos del tributo, incluidas las tarifas, conforme a las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. La propia norma municipal demandada define como sujeto pasivo a los usuarios residenciales y no residenciales del servicio de energía domiciliados en el municipio, como hecho generador el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 30 de agosto de 2016, M.P. María Teresa Briceño de Valencia, Radicación Nro. 05001 23 31 000 2005 05531 01 (21834).
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 22 de 28 público, y como base gravable el estrato socioeconómico o el uso del inmueble, aplicando una tabla de tarifas. Precisamente por ello, el debate no es si el impuesto de alumbrado público puede exigirse a quienes tienen establecimiento en el municipio —cuestión que la Sala responde afirmativamente—, sino si el Concejo Municipal de Aguadas, al diseñar la tabla tarifaria del artículo octavo, numeral 3, podía introducir las categorías específicas "Apuestas permanentes – Loterías" y "Casinos y/o salas de Juego de azar" dentro de los "Usuarios Especiales" (AEE), asignándoles tarifas fijas en SMMLV, sin incurrir en una tarifa diferencial prohibida por el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 en su versión vigente tras la reforma introducida por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019. 4.5.2 La actividad de juegos de suerte y azar como categoría normativa tarifaria Un examen detenido del acto acusado permite constatar que las expresiones demandadas no aparecen como una simple descripción fáctica de un contribuyente cualquiera que se beneficia del servicio de alumbrado público, sino como categorías normativas tarifarias ubicadas en un bloque especial denominado "Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)" del numeral 3 del artículo octavo del Acuerdo 018 de 2021.
Así, aun aceptando que el hecho generador sea "usuario potencial", debe examinarse si el acto acusado utiliza la actividad de juegos de suerte y azar como elemento normativo relevante para imponer una carga diferenciada. El legislador de 2019 no se limitó a prohibir impuestos "sobre" el juego en sentido estricto, sino que proscribió, de forma expresa, las "tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal" respecto de la operación comercial y de los establecimientos donde operan los juegos de suerte y azar.
La inclusión deliberada de la expresión "tarifas diferenciales" en la reforma del artículo 49 por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019 evidencia una clara intención del legislador de cerrar la puerta a mecanismos tributarios que, sin gravar directamente los ingresos de la actividad monopolística, utilicen dicha actividad como criterio para imponer cargas diferenciadas a sus operadores.
Es precisamente lo que ocurre en el caso bajo estudio, el Acuerdo 018 de 2021 no grava un porcentaje de los ingresos del chance ni un valor sobre las apuestas, pero sí tipifica las "Apuestas permanentes – Loterías" y los "Casinos y/o salas de Juego de azar" como categorías tarifarias autónomas dentro del cuadro de AEE, asignándoles valores fijos de 1 SMMLV y 0,5 SMMLV respectivamente.
De esta forma, la actividad de juegos de suerte y azar se convierte en el criterio normativo determinante para la imposición de una tarifa especial, lo que configura materialmente una tarifa diferencial por concepto de un impuesto de carácter municipal anclada en la operación comercial de una actividad sujeta a la prohibición del artículo 49 vigente. 4.5.3 La Sentencia de Unificación no habilita cualquier actividad económica como criterio tarifario del alumbrado La Sentencia de Unificación 2019-CE-SUJ-4-009 no afirma que "cualquier actividad económica" pueda usarse como criterio tarifario del alumbrado público.
Lo que hace es fijar el hecho generador y reconocer ciertos referentes ligados materialmente al Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 23 de 28 servicio como energía eléctrica, subestaciones, telecomunicaciones, propiedad de predios, incluso advirtiendo expresamente que el Impuesto de Industria y Comercio no es un referente idóneo para alumbrado (subregla c).
Por ello, trasladar la categoría "AEE" para autorizar tarifas diferenciadas basadas en la actividad de juegos de suerte y azar, sin vínculo ínsito con el servicio y, además, sobre una actividad sujeta a prohibición especial, excede el marco unificado. Así, la actividad de "Apuestas permanentes" o "Casinos" no guarda relación estrecha y natural con el servicio de alumbrado público, a diferencia de los referentes reconocidos por la sentencia de unificación (consumo de energía, propiedad de predios, capacidad instalada de infraestructura energética o de telecomunicaciones).
La Sala Cuarta de Decisión se aparta del criterio de la Sala Primera y la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 22 de enero de 2026 (Rad. 17001-23-33-000-2025-00061-00, Magistrado Ponente: Carlos Manuel Zapata Jaimes), que resolvió la demanda de Susuerte S.A. contra el Municipio de Viterbo – Caldas, y en sentencia de 24 de abril de 2026 (Rad. 17 001 23 33 000 2025 00063 00, Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán), que resolvió la demanda de Susuerte S.A. contra el Municipio de Pensilvania ambas mediante el medio de control de nulidad simple, y que negaron las pretensiones de la demanda relacionadas con aspectos similares a los que aquí se debaten.
En su lugar, esta Sala Cuarta se apoya en el precedente horizontal del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, en sentencia del 29 de mayo de 2020 (Rad. 66001-33-31-003-2017-00345-01, M.P. Fernando Alberto Álvarez Beltrán), que revocó la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo de Pereira y declaró la nulidad de las expresiones "Actividades de apuestas permanentes" y "Casinos" contenidas en el parágrafo 2° del artículo décimo del Acuerdo No. 003 del 28 de febrero de 2017 del Concejo Municipal de Quinchía, sobre el impuesto de alumbrado público.
Dicho Tribunal consideró que "al fijarse la tarifa con fundamento en la actividad de monopolio rentístico de juegos de azar, frente a la cual el constituyente y el legislador, de manera expresa prohibieron cualquier gravamen adicional a los contenidos en la Ley 643, se constituye en una violación de la Ley por parte del acto administrativo acusado, toda vez que transgrede la prohibición contenida en el Artículo 49 de la Ley 643 de 2001".
Y concluyó que "actuaciones como la adoptada por el Concejo Municipal de Quinchía (…) que establece la actividad de juegos de suerte y azar como un criterio para fijar una tarifa especial para el impuesto de alumbrado público, vulnera el contenido del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, que prohíbe gravámenes a esta actividad por parte de los entes territoriales".
Cabe igualmente referir la sentencia del 14 de noviembre de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (Rad. 28353, M.P. Milton Chaves García), al anular la tarifa de ICA para la actividad de "juegos de azar y apuestas" del Acuerdo 1083 de 2021 del Concejo Municipal de Manizales. En ella se sostuvo que el artículo 49 de la Ley 643 de 2001 "establece de manera inequívoca la prohibición de imponer tributos municipales sobre cualquier actividad comercial relacionada con los juegos de suerte y azar, salvo aquellos que estén expresamente autorizados por la legislación vigente para dicha actividad", y que el Concejo Municipal "no tenía Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 24 de 28 facultades para gravar con el impuesto de industria y comercio la actividad de juegos de suerte y azar, como se deriva de la identificación de la actividad y la fijación de una tarifa del impuesto (…), pues ello comporta extender indebidamente su potestad tributaria sobre actividades que no pueden ser gravadas por mandato legal".
La razón de la decisión de dicha sentencia resulta plenamente aplicable al presente caso, pues se fundamenta en la prohibición general y absoluta del artículo 49, que no distingue el tipo de impuesto o tarifa municipal, y centra su análisis en que la identificación de la actividad de juegos de suerte y azar como criterio para la fijación de una tarifa constituye, en sí misma, una extensión indebida de la potestad tributaria territorial.
Si bien es cierto, en pronunciamientos recientes, específicamente en autos de segunda instancia la sección cuarta del Consejo de Estado ha venido confirmando la negativa de suspensión provisional de expresiones similares a las aquí demandadas. También es cierto, que dicha consideración partió de la concepción de que en un estudio preliminar de legalidad no se advertía la violación del artículo 49 de la Ley 643 de 2001 y reiteró que el análisis de fondo estaba reservado para la sentencia, donde debía determinarse la compatibilidad material de una tarifa diferencial basada en la actividad de juegos de suerte y azar con el artículo 49 vigente, incorporada expresamente esa actividad como categoría normativa tarifaria en la tabla de actividades económicas especiales. 4.5.4 Sobre la no prosperidad de los argumentos de defensa de la parte demandada Siguiendo lo analizado en acápites anteriores, frente a los argumentos de defensa planteados por el municipio de Aguadas, la Sala Cuarta de Decisión determina: a. Sobre la distinción entre impuesto y tarifa.
El argumento según el cual la carga impuesta es una "tarifa" como contraprestación por un servicio público y no un "impuesto" sobre la actividad monopolística resulta irrelevante frente al tenor literal del artículo 49 vigente. La reforma introducida por la Ley 1955 de 2019 incorporó deliberadamente la expresión "tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal", cerrando toda posibilidad de evadir la prohibición mediante la simple reclasificación semántica de la carga pecuniaria.
El propio Consejo de Estado, en sentencia de unificación, definió el alumbrado público como un impuesto, y la Ley 1819 de 2016, en su artículo 349, lo reguló como tal. b. Sobre el objeto social amplio de las empresas de apuestas. La defensa sostiene que las empresas de apuestas permanentes cumplen también con otras actividades comerciales (giros, recaudo de servicios públicos, recargas de telefonía celular, apuestas deportivas).
Sin embargo, esta circunstancia no es determinante en un juicio abstracto de legalidad del acuerdo municipal. La tabla de tarifas del artículo octavo, numeral 3, no distribuye la carga por líneas de negocio ni exige separar ingresos por actividad; simplemente clasifica "Actividades Económicas Especiales" y fija categorías normativas, una de las cuales es "Apuestas permanentes – Loterías" y otra "Casinos y/o salas de Juego de azar".
El análisis relevante es si el Concejo eligió una actividad protegida por el régimen propio como criterio de clasificación tarifaria. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 25 de 28 Si el municipio pretendía gravar otras actividades —como recaudos, giros o recargas—, podía categorizarlas de modo diferenciado sin acudir a la actividad de juegos de suerte y azar como etiqueta tarifaria; pero cuando la categoría elegida es "Apuestas permanentes" o "Casinos", el examen vuelve inevitablemente al artículo 49 vigente. c. Sobre la supuesta ruptura de la igualdad.
Se afirma que aceptar la interpretación de la demandante conduciría a eximir establecimientos de juegos de suerte y azar de cargas territoriales y generaría un trato tributario desigual. Frente a esta objeción, la Sala precisa que su postura no implica inmunidad tributaria absoluta para los operadores de juegos de suerte y azar. La prohibición del artículo 49 modificado no elimina la posibilidad de aplicar cargas territoriales basadas en hechos imponibles neutrales y generales —como el impuesto predial por propiedad, o el impuesto de alumbrado público bajo criterios no diferenciados por actividad monopolística, tales como el consumo de energía eléctrica o el estrato socioeconómico—.
Lo que prohíbe es que el municipio utilice "apuestas permanentes" o "casinos" como elemento normativo de una tarifa especial de alumbrado, cuando el legislador proscribe tarifas diferenciales municipales sobre la operación comercial de esa actividad. Esto deja intacta la posibilidad de que los establecimientos de operadores de juegos de suerte y azar contribuyan al impuesto de alumbrado público a través de los criterios generales aplicables a todos los usuarios potenciales, sin acudir a la actividad monopolística como criterio de clasificación tarifaria.
El principio de igualdad no puede utilizarse para vaciar de eficacia una prohibición legal expresa, máxime cuando esa prohibición se inserta en un régimen propio de monopolio con destinación constitucionalmente protegida hacia los servicios de salud (Art. 336 C.P.). d. Sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa al usuario potencial.
La Sala comparte la premisa general según la cual el impuesto de alumbrado público no grava la actividad monopólica sino el hecho imponible de ser beneficiario del servicio como usuario potencial. Sin embargo, de ella no se deriva, sin más, una habilitación general para tarifas diferenciadas basadas en la actividad, cuando esa actividad es precisamente una modalidad de juegos de suerte y azar protegida por el artículo 49 modificado.
El hecho de que el impuesto no grave ingresos no elimina el problema de que la tarifa esté normativamente anclada a una actividad cuya operación comercial el legislador pretendió sustraer de gravámenes municipales diferenciados. El legislador de 2019 blindó no solo la renta del monopolio, sino también el entorno operativo y comercial, añadiendo de modo inequívoco la expresión "tarifas diferenciales".
Además, el ejemplo del impuesto predial invocado por la defensa no es trasladable porque el impuesto predial se estructura sobre un referente neutro —la propiedad o posesión del inmueble— y no exige diferenciar tarifas por la actividad de juegos de suerte y azar. En cambio, en el Acuerdo 018 de 2021 del Municipio de Aguadas, la tarifa se activa porque la norma municipal tipifica la actividad de apuestas permanentes y casinos como categorías tarifarias autónomas.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 26 de 28 e. Sobre la destinación del impuesto y la finalidad social prevalente del monopolio. La Sala advierte que la destinación del impuesto de alumbrado público, conforme al artículo noveno del Acuerdo 018 de 2021, es "para la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado", así como para la iluminación ornamental y navideña. Esta destinación es completamente ajena a los servicios de salud, a los que, conforme al artículo 336 de la Constitución Política y al artículo 21 de la Ley 643 de 2001, deben dirigirse exclusivamente las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de suerte y azar.
Gravar la operación comercial de los juegos de suerte y azar para financiar el alumbrado público implica una sustracción de recursos que, por mandato constitucional y legal, deben canalizarse al sistema sanitario, reforzando así la ilegalidad de las expresiones demandadas. En ese orden de ideas, la Sala declarará no probada la excepción denominada "Legalidad del aparte (6 y 12) del Artículo Octavo del Acuerdo 018 del 29 de diciembre de 2021 ya que se encuentra ajustado a derecho", toda vez que, como se ha demostrado en el análisis precedente, las expresiones demandadas relativas a "Apuestas permanentes – Loterías" y "Casinos y/o salas de Juego de azar" vulneran la prohibición contenida en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, al establecer tarifas diferenciadas del impuesto de alumbrado público utilizando como criterio normativo actividades que integran la operación comercial de los juegos de suerte y azar.
Y frente a la segunda excepción, denominada "Excepción genérica de declaratoria oficiosa", con fundamento en el artículo 282 del Código General del Proceso, la Sala no advierte en el acervo probatorio la configuración de excepción alguna que conduzca a enervar las pretensiones de la demanda, razón por la cual también será declarada no probada. 4.5.5 Sobre la nulidad parcial: exclusión de la expresión "Recaudadoras facturas Servicios Públicos" La Sala observa que en el grupo 6 del cuadro de AEE del artículo octavo, numeral 3, del Acuerdo 018 de 2021, la expresión demandada integra tres actividades: "Apuestas permanentes – Loterías – Recaudadoras facturas Servicios Públicos".
No obstante, la actividad de recaudo de facturas de servicios públicos no constituye, por sí misma, una modalidad de juegos de suerte y azar regulada por la Ley 643 de 2001, ni se encuentra amparada por la prohibición del artículo 49 ibidem, toda vez que dicha actividad no integra la operación comercial de los juegos de suerte y azar. Por lo anterior, la Sala negará la solicitud de nulidad respecto de la expresión "Recaudadoras facturas Servicios Públicos" contenida en el grupo 6 del cuadro de AEE, al no avizorarse relación entre dicha actividad y la operación comercial de la actividad de juegos de suerte y azar, siendo procedente su permanencia dentro de la tabla tarifaria.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 27 de 28 5. CONCLUSIÓN En los anteriores términos, la Sala concluye que las expresiones "Apuestas permanentes – Loterías" del grupo 6 y "Casinos y/o salas de Juego de azar" del grupo 12, contenidas en el cuadro titulado "Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)" del numeral 3 del artículo octavo del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, configuran tarifas diferenciales del impuesto de alumbrado público ancladas normativamente en modalidades de juegos de suerte y azar, en contravía de la prohibición expresa contenida en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, en concordancia con los artículos 336, 150 numeral 12, 287 numeral 3, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, y los artículos 2°, 4°, 21 y 60 de la Ley 643 de 2001.
En consecuencia, procede declarar la nulidad parcial de dichas expresiones, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda, y negando la nulidad de la expresión "Recaudadoras facturas Servicios Públicos" por las razones expuestas.
6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO Este Tribunal se abstendrá de impartir condena en costas y agencias en derecho en el presente asunto, teniendo en cuenta el contenido del artículo 188 del CPACA, el cual establece que la misma no procederá en los casos en que se ventile un interés público, tal y como acontece en los casos de ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la misma normativa.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de mérito denominadas "Legalidad del aparte (6 y 12) del Artículo Octavo del Acuerdo 018 del 29 de diciembre de 2021 ya que se encuentra ajustado a derecho" y "Excepción genérica de declaratoria oficiosa", formuladas por el apoderado del Municipio de Aguadas, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las expresiones "Apuestas permanentes – Loterías" contenida en el grupo 6, y "Casinos y/o salas de Juego de azar" contenida en el grupo 12, del cuadro titulado "Grupos de Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)" contenido en el numeral 3 "Tarifas Usuarios que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)" del artículo octavo "Tarifas" del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, Caldas, "Por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo número 16 de diciembre 31 de 2020, se ajusta el impuesto de alumbrado público y se fijan sus tarifas en el municipio de Aguadas Caldas", por las consideraciones expuestas.
TERCERO: NEGAR la solicitud de nulidad respecto de la expresión "Recaudadoras facturas Servicios Públicos" contenida en el grupo 6 del cuadro titulado "Grupos de Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00142-00 28 de 28 Empresas que Desarrollan Actividades Económicas Especiales (AEE)" del numeral 3 del artículo octavo del Acuerdo Municipal No. 18 del 29 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Aguadas, Caldas, por las razones expuestas.
CUARTO: No condenar en costas ni agencias en derecho, por las consideraciones expuestas.
QUINTO: Ordenar al Municipio de Aguadas y al Concejo Municipal de Aguadas COMUNICAR esta decisión a la comunidad en general por los medios electrónicos de que disponga.
SEXTO: DAR cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. En firme la decisión, por secretaría comunicar al obligado conforme al artículo 203 del CPACA; y a costa de la parte interesada, de conformidad con lo previsto en el artículo 114 del Código General del Proceso, procede la expedición de la copia de la presente providencia con la constancia de ejecutoria.
SÉPTIMO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación en los términos del artículo 247 del CPACA.
OCTAVO: En firme la sentencia, archivar el expediente, previa anotación en la base de datos del despacho y en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
NOVENO: NOTIFICAR la presente sentencia conforme lo consagran los artículos 203 y 205 del CPACA (modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021) y artículo 8 de la Ley 2213 de 2022. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Extraordinaria No. 040 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado (Ausente con permiso) PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx