SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 68001333300720180007502 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTES: SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ JULIETH SAAB QUINTERO alejandra.abogada16@gmail.com DEMANDADO: NACIÓN - RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No.: 182 TEMA: PRIMA ESPECIAL 30% - Laboral Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha dos (02) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Bucaramanga, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos1 En la demanda de la referencia se expuso, en síntesis, que la señora Julieth Saab Quintero se desempeñó como Juez de la República entre los siguientes periodos: 1 Expediente digital, Gestión en otras Corporaciones, actuación 00024 SAMAI, Expediente ZIP, archivo 01ExpedienteFisicoEscaneadoCadena.PDF folio 9 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 2 16 de junio de 2015 al 3 de julio de 2015, 16 de julio de 2015 al 19 de octubre de 2015 y del 5 de noviembre de 2015 al 30 de noviembre de 2015.
Asimismo, que la señora Silvia Juliana Prieto Ortiz se desempeñó como Juez Municipal desde el 19 de diciembre de 2014 al 31 de octubre de 2015, y como Juez del Circuito desde el 1 de noviembre de 2015 al 30 de noviembre de 2015. Por lo anterior, señalaron ser beneficiarias de la prima especial de servicios equivalente al 30% creada mediante el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El 8 de agosto de 2017 solicitaron ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la reliquidación de la prima especial de servicios del 30% como factor salarial, la cual fue resuelta de forma desfavorable a través de la Resolución No. DESAJBUR-17-4619 del 10 de agosto de 2017, contra la cual se interpuso recurso de apelación, frente al cual operó el silencio administrativo negativo. 1.2.
Las pretensiones2 Con la demanda se pretendió lo siguiente: «PRIMERO: Aplicar de conformidad con el artículo 4° de la Constitución Política, la EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONAUDAD E ILEGALIDAD del artículo 8° de los decretos 0723 modificado por el Decreto 1252 de 2009, 1388 de 2010,1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 modificado por los Decretos 1239 de 2014, 1257 de 2015, 245 de 2016 y los que en dicha materia ha expedido y profiera el Gobierno Nacional sustrayéndole a la prima especial del 30% su naturaleza de factor salarial, conforme lo referido en la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar la nulidad total del Acto Administrativo contenido en la Resolución N° DESAJBUR17-4619, con fecha del 10 de agosto de 2017- notificada a la suscrita el 17 de agosto de la misma anualidad, mediante la cual, la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - negó las peticiones solicitadas por mis poderdantes, la cual consiste en la reliquidación de todas las prestaciones sociales, auxilio a las cesantías y demás emolumentos a que tiene derecho 2 Expediente digital, Gestión en otras Corporaciones, actuación 00024 SAMAI, Expediente ZIP, archivo 01ExpedienteFisicoEscaneadoCadena.PDF, folio 6 al 8 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 3 (Diferencia salarial dejada de percibir) la Doctora JULIETH SAAB QUINTERO durante el tiempo que laboró como servidor Judicial, incluyendo en la base de reliquidación el 30% de la denominada prima especial de servicios que actualmente se viene excluyendo como factor salarial, de la misma forma a las que tiene derecho la Doctora SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ por el tiempo en que laboró como servidor judicial, incluyendo en la base de reliquidación el 30% de la denominada prima especial de servicios que actualmente se viene excluyendo como factor salarial.
TERCERO: Declarar la nulidad total del Acto Administrativo ficto o presunto del recurso de apelación interpuesto y sustentado dentro del término legal contra el acto administrativo contenido en la Resolución EXTDESAJTUJ17-11304, con fecha del 12 de septiembre de 2017 - notificada a la suscrita el 22 de septiembre de la misma anualidad, por haber operado el silencio administrativo negativo.
CUARTO: de acuerdo con lo anterior y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a RELIQUIDAR todas las prestaciones sociales legales y demás emolumentos a que tiene derecho la Dra. JULIETH SAAB QUINTERO, por haber sido juez Municipal en las siguientes fechas: el 16 de junio de 2015 hasta 3 de julio de 2015,16 de julio de 2015 hasta 19 de octubre de 2015 y del 5 de noviembre de 2015 hasta 30 de noviembre de 2015, incluyendo en la base de reliquidación el 30% de la prima especial que actualmente se viene excluyendo como factor salarial, con ocasión de los decretos anuales que para el efecto se expiden y, que desconocen que la referida prima es parte integral del salario que percibe a la luz de los pronunciamientos jurisprudenciales emitidos por el Honorable Consejo de Estado.
QUINTO: Igualmente que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRAQÓN JUDICIAL a REUQUIDAR todas las prestaciones sociales legales y demás emolumentos a que tiene derecho la Dra. SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ, por haber sido juez Municipal en la siguiente fecha; 19 de diciembre de 2014 al 31 de octubre de 2015, y Juez del circuito 1 de noviembre de 2015 al 30 de noviembre de 2015, incluyendo en la base de reliquidación el 30% de la prima especial que actualmente se viene excluyendo como factor salarial, con ocasión de los decretos anuales que para el efecto se expiden y, que desconocen que la referida prima es parte integral del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 4 salario que percibe a la luz de los pronunciamientos Jurisprudenciales emitidos por el Honorable Consejo de Estado.
SEXTO: Como consecuencia de lo anterior, RECONOCER Y PAGAR a favor de la Dra. JUIETH SAAB QUINTERO y de la Dra. SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ, las diferencias que arroje la reliquidación de las prestaciones y demás emolumentos percibidos, debidamente indexadas, tal como lo ordena el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y de conformidad con la fórmula de liquidación desarrollada por el Honorable Consejo de Estado.
SEPTIMO: Se reconozca la prima especial de servicios equivalente al 30% creada con la Ley 4 de 1992, en adelante, dentro de la nómina la Dra. JUIETH SAAB QUINTERO y de la Dra. SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ, como parte integral de salario, para todos los efectos Jurídicos, en particular, para la liquidación de todas y cada una de las prestaciones sociales que tengan como base de liquidación el salario.
OCTAVO: Se RECONOZCA Y CANCELE LAS DIFERENCIAS SALARIALES adeudadas a mis poderdantes durante el tiempo que ha fungido como Juez de la República y las que ha futuro se causen, teniendo en cuenta lo devengado mensualmente sin deducir la denominada prima especial de Servicios del 30%.
NOVENO: Igualmente, solicito el reconocimiento de intereses corrientes y/o moratorios sobre las sumas que resulten a su favor desde que se hizo exigible el derecho, por no haberse reconocido el pago de las prestaciones sociales conforme a la Ley.
DÉCIMO: Reconocer a mi poderdante la SANCIÓN MORATORIA conforme el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 referida en la parte motiva.
UNDECIMO: Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y demás normas concordantes.» Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 5 1.3.
Normas violadas y concepto de violación3 Invocó como normas vulneradas el preámbulo, los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53, 150 numeral 19 literal «e» y el artículo 215 inciso 9º de la Constitución Política; los artículos 2 y 10 de la Ley 4 de 1992, el artículo 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996, Ley 270 de 1996, Ley 482 de 1998, artículos 4 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, artículo 5 del Decreto 1045 de 1978, Ley 244 de 1995 y 344 de 1996, artículo 99 de la Ley 50 de 1990, Decreto 717 de 1978, Decretos de -Aumento Salarial y Prestacional de la Rama Judicial- números 051 de 1993, 104 de 1994, 047 de 1995, 034 de 1996, 047 de 1997, 057 de 1993 modificado por el Decreto 110 de 1993, 106 de 1994, 043 de 1995, 036 de 1996, 076 de 1997, 064 de 1998, 044 de 1999, 2740 de 2000,1475 derogado por el Decreto 2720 de 2001, 0673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 0936 de 2005, 0389 de 2006, 0618 de 2007, 0658 modificado por el Decreto 3902 de 2008, 0723 modificado por el Decreto 1252 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 modificado por los Decretos 1239 de 2014,1257 de 2015 y 245 de 2016.
Como concepto de violación, la parte actora hizo un recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema. Además, señaló que el Consejo de Estado ha reiterado que la denominada prima especial del 30 % que perciben mensualmente los Jueces y Magistrados de la República constituye salario, razón por la cual debe tenerse en cuenta para la liquidación de prestaciones e inaplicar por inconstitucional cualquier norma legal que contraríe los postulados supralegales. 1.4.
Contestación de la demanda 1.4.1. La parte demandada, Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial4, se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, por considerar que los salarios y prestaciones sociales fueron pagados con sujeción al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos para la época que se causaron.
Así mismo, señaló que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme derecho, atendiendo a la normatividad 3 Expediente digital, actuación 00029 SAMAI, One Drive, archivo 01 Expediente.PDF folio 8 al 12 4 Expediente digital, actuación 00029 SAMAI, One Drive, archivo 01 Expediente.PDF folio 68 al 77 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 6 vigente para el tiempo en que se presentó la solicitud de reconocimiento de prima especial.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) Inexistencia del demandado; ii) Ineptitud de la demanda; iii) Cobro de lo no debido ligado a no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar; iv) Falta de legitimación en la causa por pasiva; v) La demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios; vi) De la prescripción trienal de los derechos reclamados; vii) Caducidad del medio de control y; viii) Innominada. 1.5.
La sentencia apelada5 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, en providencia de fecha dos (02) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: -Resolución DESAJ BUR 17-4619 del 10 de agosto de 2017 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. -Del acto administrativo ficto negativo configurado por el silencio guardado por el ente demandado ante la interposición del recurso de apelación presentado el 22 de agosto de 2017.
SEGUNDO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar a favor de la parte demandante las diferencias que por concepto de la prima especial resulten a su favor teniendo en cuenta la prima como una adición al salario, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente y teniendo en cuenta que solo constituye factor salarial para aportes a pensión de jubilación; así mismo se ordena la reliquidación de las prestaciones sociales: la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad, bonificación por servicios prestados, las cesantías y los intereses a las cesantías, desde el 19 de diciembre de 2014 para 5 Expediente digital, actuación 00029 SAMAI, One Drive, archivo 31SentenciaPrimeraInstancia.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 7 SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ y desde el 16 de junio de 2015 para JULIETH SAAB QUINTERO y por los periodos desempeñados como Juez de la República, con base en la asignación básica mensual, incluido el 30% de la prima especial de servicios.
Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario. La suma que resulte a favor del demandante debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: DENEGAR las excepciones relacionadas con la prescripción de derechos laborales, cobro de lo no debido, legalidad del fundamento normativo, excepción de constitucionalidad y caducidad, por las razones expuestas CUARTO: NO CONDENAR en COSTAS ni en AGENCIAS EN DERECHO […]». Como fundamento de la anterior decisión, el a quo consideró que, los destinatarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 tienen derecho al reconocimiento de la prima especial como un agregado al salario, lo que implica que se deba efectuar una reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta ese 30% que ha sido disminuido de la remuneración mensual por considerarse prima especial sin efectos prestacionales para la pensión de jubilación. Precisó que, no proceder con dicho reconocimiento pese a la reiterada jurisprudencia, vulneraría los principios constitucionales de igualdad y acceso a la administración de justicia. Así las cosas, señaló que, la parte demandante demostró haber ostentado la calidad de Juez de la República percibiendo la prima especial de servicios, y que, la demandada afectó la base para liquidar todas las prestaciones sociales y los otros factores salariales percibidos por la parte demandante, por lo que había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 8 Finalmente, el a quo consideró que no había operado el fenómeno de la prescripción de los derechos reclamados. 1.6.
El recurso de apelación 1.6.1. La parte demandada, Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial6, solicitó que se revoque los numerales primero, segundo y tercero de la sentencia de primera instancia, pues en su concepto constituye un fallo incongruente que vulnera los derechos de contradicción y defensa. Sostuvo que el reconocimiento de la prima especial como factor salarial para la reliquidación de todas las prestaciones sociales pretendido en la demanda, es ilegal y contradice la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 de fecha 02 de septiembre de 2019, puesto que en ella se dispuso que: «I) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual; y, II) el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4ª de 1992, pero sin carácter salarial.» Precisó que, si bien en la parte resolutiva del fallo de primera instancia se aplica la sentencia de unificación, reconociendo que la prima especial solo constituye factor salarial para efectos de aportes a pensión de jubilación, resulta incongruente y contradictorio la orden de reliquidación de prestaciones sociales, incluyendo el 30% de la prima especial de servicios.
Por otro lado, fundamentó las razones del recurso en: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva y la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios; ii) Caducidad del medio de control; iii) Inexistencia del demandado; iv) Ineptitud de la demanda; v) Cobro de lo no debido ligado a no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar; y vi) de la imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por la parte actora. 6 Expediente digital, actuación 00029 SAMAI, One Drive, archivo 34ApelacionSentenciaPrimerInatancia16Dic2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 9 Finalmente, solicitó en primer lugar, confirmar lo resuelto en relación con la no imposición de condena en costas y, en segundo lugar, que se declaren probadas las excepciones propuestas denegando las pretensiones de la demanda. 1.7.
Trámite de segunda instancia El proceso fue asignado en estricto reparto el día nueve (09) de junio de dos mil veinticinco (2025) al Despacho 09 del Tribunal Administrativo de Santander. Acto seguido, mediante auto de fecha veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025) se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, sin que ninguna de las partes o el Ministerio público se haya pronunciado. 2.
CONSIDERACIONES Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1. Cuestión previa – manifestación de impedimento de la Magistrada Luisa Fernanda Flórez Reyes Registrado el proyecto para revisión por parte de la Sala, a través de la plataforma Teams, la magistrada Luisa Fernanda Flórez Reyes manifestó impedimento para conocer del proceso de la referencia en calidad de miembro de la Sala.
La Magistrada Luisa Fernanda Flórez Reyes, adujo que actualmente adelanta proceso judicial en el que busca obtener idénticas pretensiones en relación con la prima especial del 30 %, motivo por el cual invocó la causal de impedimento prevista en el numeral 1º del artículo 141 del CGP. Por lo anterior, considera la Sala que se configuran la causal alegada por la Magistrada.
En tal sentido, se declarará fundado el impedimento por ella Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 10 manifestado y se procederá a separarla del conocimiento del presente asunto como miembro de la Sala de decisión. 2.2.
Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.3.
De los límites de la apelación Para responder al problema jurídico que se planteará a continuación, la Sala, en aplicación del principio dispositivo y de congruencia, limitará su competencia al argumento expuesto por la parte demandada en el recurso de apelación. Además, se referirá a lo probado en el proceso exclusivamente en relación con los reproches formulados. 2.4.
Problemas jurídicos La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico teniendo en cuenta el objeto de la apelación7, el cual consiste en establecer si: ¿Tiene derecho las señoras Julieth Saab Quintero y Silvia Juliana Prieto Ortiz al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada, es decir, 70 % del salario básico mensual y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? 7 Art. 328 del CGP.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 11 Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo y jurisprudencial, en el que se estudiarán la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y (ii) se analizarán las pruebas de cara al planteamiento aquí señalado. 2.5.
Marco normativo y jurisprudencial 2.5.1. La prima especial de servicios y forma de liquidación La ley 4 de 1992 facultó al Gobierno Nacional para crear una prima especial de servicios no inferior al 30 % ni superior al 60 % del salario básico. El artículo 14 de dicha disposición señaló los servidores públicos que recibirían la referida prima, así: «Artículo 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993 […]».
En efecto, la norma previó que dicha prima, no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C – 279 de 1996, en la que se adujo: «El Legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 12 El Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que el régimen salarial ordinario de los servidores públicos sujetos al Decreto 57 de 1993 consistiría en una prima especial del 30 % de la remuneración mensual, la cual no tendría carácter salarial.
En cuanto a los funcionarios mencionados en los artículos 5 y 7 de dicho decreto, la prima especial mensual sería equivalente al 30 % de la asignación básica y los gastos de representación, también sin carácter salarial. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del veintinueve 29 de abril de 20148 declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30 % la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por haberla incluido dentro del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma, en lugar de incrementarlo en ese porcentaje.
El mencionado fallo consideró que los decretos expedidos anualmente, con el fin de reglamentar la previsión del 30 % del salario denominada prima, no fueron claros, lo que conllevó a una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, toda vez que entendieron que dicho porcentaje hacia parte del salario, es decir, que el 100 % de este se discriminaría así: 30 % correspondía a prima y el 70 % restante al salario; y no de la manera correcta que obedece a reconocer como prima especial el 30 % del 100 % del salario, en otras palabras, como un adicional al salario básico o asignación básica.
Así las cosas, el Gobierno Nacional con la expedición de tales decretos contrario los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, que estableció que de ninguna manera se podrían desmejorar los salarios y prestaciones sociales, toda vez que, con la aplicación de estos decretos, las entidades, disminuyeron los salarios, al liquidar el 30% como prima especial sin tenerla como un adicional al mismo.
Por lo anterior, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, concluyó: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00. Actor: Pablo Cáceres Corrales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 13 «Lo anterior, amerita reflexionar en torno a si asiste razón a la tesis que considera que el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma.
Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la Justicia, es decir, es carga de la Judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas-inciso 2° del artículo 53 de la Constitución Política-, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el Legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio.
Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las ´primas´ en la remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 14 sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido».
Posteriormente, el Consejo de Estado, mediante Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 20199 precisó que: «Se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/ o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %».
De la misma manera, para dar mayor claridad en el tema, explicó que la prima especial de servicios debía ser liquidada de la siguiente manera: «El ingreso mensual, se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios». Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total, a pagar al servidor: $13.000.000 «Las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios».
Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Carmen Anaya Castellanos. Expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 15 2.6.
De las pruebas obrantes al expediente Dentro del proceso se encuentra probado lo siguiente: - Reclamación administrativa del 08 de agosto de 2017, encaminada al reconocimiento de la prima especial de servicios para efectos de incluirla en la reliquidación de prestaciones sociales10. - Mediante la Resolución No. DESAJBUR17-4619 del 10 de agosto de 2017 la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga negó la solicitud de reliquidación de prestaciones sociales con inclusión al 30 %11. - El 22 de agosto de 2017, la parte demandante interpuso recurso apelación en contra la anterior decisión12. - Certificado expedido por el coordinador del área de talento humano de la entidad demandada, en el cual consta que la señora Silvia Juliana Prieto Ortiz se desempeñó como Juez de la República13. - Certificado expedido por el coordinador del área de talento humano de la entidad demandada, en el cual consta que la señora Julieth Saab Quintero se desempeñó como Juez de la República14 10 Expediente digital, Gestión en otras Corporaciones, actuación 00024 SAMAI, Expediente ZIP, archivo 01ExpedienteFisicoEscaneadoCadena.PDF Folio 26 al 31. 11 Expediente digital, Gestión en otras Corporaciones, actuación 00024 SAMAI, Expediente ZIP, archivo 01ExpedienteFisicoEscaneadoCadena.PDF folio 32 al 34. 12 Expediente digital, Gestión en otras Corporaciones, actuación 00024 SAMAI, Expediente ZIP, archivo 01ExpedienteFisicoEscaneadoCadena.PDF folio 36 al 45. 13 Expediente digital, Gestión en Otras Corporaciones, actuación 00038 SAMAI, One Drive, archivo 12_MemorialWeb_Otro-Certificaciondetie(.pdf). 14 Expediente digital, Gestión en Otras Corporaciones, actuación 00038 SAMAI, One Drive, archivo 13_MemorialWeb_Otro-Certificaciondetie(.pdf).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 16 2.7. Caso concreto Descendiendo al caso bajo estudio, considera la Sala que, con base en los hechos probados y en aplicación del precedente unificado para este tipo de asuntos, las señoras Julieth Saab Quintero y Silvia Juliana Prieto Ortiz tiene derecho a lo siguiente: i) Al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30 % de este, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo. ii) Reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a este el 30 %, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Por ende, la Sala procederá a modificar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, el cual quedará de la siguiente manera: «SEGUNDO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales: la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad, bonificación por servicios prestados, las cesantías y los intereses a las cesantías, a las doctoras SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ y JULIETH SAAB QUINTERO, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido desde el 19 de diciembre de 2014 para SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ y desde el 16 de junio de 2015 para JULIETH SAAB QUINTERO y por los periodos desempeñados como Juez de la República, en los términos antes señalados.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 17 Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100 % del salario.
La suma que resulte a favor del demandante debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia». Por otro lado, la Sala considera que le asiste razón al a quo al concluir que no ha operado la prescripción de los derechos reclamados.
En efecto, la reclamación administrativa fue presentada el 8 de agosto de 2017, fecha a partir de la cual se debe contar el plazo de tres años para que opere la prescripción, lo cual llevaría a una fecha límite del 8 de agosto de 2014. En este contexto, es evidente que la prescripción no ha tenido lugar, ya que los derechos reclamados se refieren a fechas posteriores al 8 de agosto de 2014, siendo el 19 de diciembre de 2014 para la señora Silvia Juliana Prieto Ortiz, y el 16 de junio de 2015 para la señora Julieth Saab Quintero.
En relación con los aportes a la seguridad social en pensiones que, por ser imprescriptibles, sí deberán ser liquidados y pagados por la demandada por todo el tiempo reclamado por la parte actora, es decir, por los periodos desempeñados como Juez, lo cual será objeto de aclaración de la sentencia. Por otro lado, no pasa por alto la Sala que la parte demandada formuló excepciones de mérito en el recurso de apelación y solicitó que se declaren probadas.
Al respecto, bastará señalar que la impugnación de la sentencia no es el momento procesal oportuno para formular tales herramientas de defensa. Aceptar tal posibilidad implicaría vulnerar el derecho de contradicción y defensa de la contraparte, a quien se le sorprendería con argumentos no planteados al contestar la demanda y que, dicho sea de paso, tampoco cuestionan la decisión apelada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 18 Finalmente, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto por la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 02 de septiembre de 2019.
Conclusión En resumen, la parte actora sí tiene derecho a la prima especial de servicios reclamada y a sus consecuentes reajustes o reliquidaciones prestacionales y demás pagos laborales, de acuerdo con los criterios obligatorios de la sentencia de unificación aplicada, sin que haya operado la prescripción de los derechos reclamados.
Por ello, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto por la sentencia de unificación jurisprudencial citada y dispondrá la confirmación de la sentencia apelada, con las precisiones antedichas. 3. Costas en segunda instancia De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en el recurso de apelación presentado por la parte demandada no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición; por el contrario, en sus escritos manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Esta decisión, como se explicó con suficiencia en el marco teórico de esta sentencia, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado15, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales16. 15 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). 16 Consejo de Estado. Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 19 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento manifestado por la Magistrada Luisa Fernanda Flórez Reyes, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 201917 [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia de fecha dos (02) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Bucaramanga, por las razones expuestas, el cual quedará así: «SEGUNDO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales: la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad, bonificación por servicios prestados, las cesantías y los intereses a las cesantías, a las doctoras SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ y JULIETH SAAB QUINTERO, liquidadas sobre la base de todo el salario 17 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041 02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 20 básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido desde el 19 de diciembre de 2014 para SILVIA JULIANA PRIETO ORTIZ y desde el 16 de junio de 2015 para JULIETH SAAB QUINTERO y por los periodos desempeñados como Juez de la República, en los términos antes señalados.
Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100 % del salario. La suma que resulte a favor del demandante debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia».
CUARTO: CONFIRMAR los demás aspectos de la sentencia apelada, ACLÁRASE en el sentido de que, en todo caso, la demandada pagará los aportes a la seguridad social en pensiones respecto de las diferencias por el período reclamado, es decir, por los periodos desempeñados como Juez de la República, dado el carácter imprescriptible de dichos pagos.
QUINTO: SIN CONDENA en costas, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
SÉPTIMO: REGÍSTRESE la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente.
OCTAVO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Silvia Juliana Prieto Ortiz y otro Demandado: Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 2018-00075-02 21 memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados18.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 022 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada 18 Consejo Superior de la Judicatura.
Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.