REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 04 de junio del 2026 Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta o subyacente Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la sentencia del 15 de septiembre del 2025, expedida por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES El medio de control. El señor Fredy Armando Ortiz Hernández, a través de apoderado judicial, acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Gobierno – Alcaldía Local de Suba, con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones: 1.
Nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 20236101335441 del 14 de agosto del 2023, por el cual, se negó la existencia de un contrato de trabajo y el consecuente pago de las acreencias laborales, entre demandante y demandada. 2. Que el demandante interrumpió la prescripción del artículo 157 del CPACA Y artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, el día 24 de julio del 2023, mediante la radicación del oficio bajo el número 2023-611-014516-2.
Como consecuencia de tales declaraciones y a título de restablecimiento del Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 2 derecho, solicita se ordene a la demandada, lo siguiente: 1. Declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicio pactados entre las demandante y demandada. 2.
Equiparar las funciones desempeñadas por el demandante como profesional universitario de la Secretaría Distrital de Gobierno, con las funciones desempeñadas por un profesional en el área de seguridad y gestión del riesgo de la Alcaldía Local de Suba. 3. Declarar que entre demandante y demandado existió una relación laboral subordinada desde el 11 de octubre del 2018 hasta el 20 de diciembre del 2022. 4.
Pagar las cesantías, intereses a las cesantías, primas, recargos nocturnos, dominicales y festivos, indemnización moratoria por el no pago de los salarios, sanción por la no afiliación a un fondo de cesantías y la devolución de aportes a seguridad social, así como los derechos laborales extralegales. 5. Declarar que durante el periodo comprendido entre el 11 de octubre del 2018 y el 20 de diciembre del 2022, el demandante tuvo la calidad de empleado público en el cargo de profesional universitario de la Alcaldía Local de Suba. 6.
Declarar la continuidad de la relación laboral que existió durante el 11 de octubre del 2018 y el 20 de diciembre del 2022, entre demandante y demandada. 7. Declarar que el salario del demandante sea lo establecido en los contratos o reajustar en las mismas condiciones devengadas por el personal de planta. 8. Pagar a título de indemnización, el equivalente a los salarios con su respectivo reajuste derivados de la relación laboral. 9.
Reconocer y pagar las pólizas de responsabilidad civil extracontractual adquiridas por el demandante. 10. Efectuar la indexación, intereses corrientes e intereses moratorios y el respectivo reajuste, sobre las sumas ordenadas en la condena. 11. Dar cumplimiento a la sentencia conforme a lo consagrado en el artículo 192 del CPACA. 12.
Condenar en costas procesales a la entidad demandada, conforme al artículo 188 ibidem. Fundamentos fácticos. El demandante señaló como soporte del presente Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 3 medio de control lo siguiente: Celebró contratos de prestación de servicios profesionales con la Alcaldía Local de Suba, durante el periodo comprendido entre el 11 de octubre del 2018 y el 20 de diciembre del 2022, sin solución de continuidad, como profesional universitario en el Área de Seguridad y Gestión del Riesgo.
Las funciones que desarrolló también fueron ejercidas por personal de planta y recibía órdenes directas de los alcaldes locales, teniendo que asistir en forma obligatoria a capacitaciones y reuniones programadas tanto, por la Secretaría de Gobierno como, por la Alcaldía Local de Suba. Además, la prestación del servicio tenía que ejercerla en forma personal y bajo subordinación cumpliendo un horario de 07:00 a.m. a 04:30 p.m., desarrollando funciones permanentes y de la misión de la entidad, con los implementos y suministros dados por la misma entidad.
El día 24 de julio del 2023, radicó derecho de petición ante la demandada solicitando la declaratoria de existencia de la relación laboral, así como el reconocimiento y pago de todas las acreencias laborales y prestacionales. Solicitud que fue resuelta en forma desfavorable mediante oficio No. 20236101335441 del 14 de agosto de la misma anualidad.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Citó como normas violadas con la expedición del acto administrativo, las siguientes: los artículos 2°, 4°, 25, 53 y 58, de la Constitución Política; los artículos 80, 82, 84, 111 y 112 de la Ley 9 de 1979; el artículo 26 de la Ley 11 de 1984; los artículos 35, 98 y 99 de la Ley 50 de 1990; el artículo 99 de la Ley 50 de 1993; los artículos 22 y 23 de la Ley 100 de 1993; el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011; el Decreto 2158 de 1948; el Decreto 2351 de 1965; el Decreto 1530 de 1996; los artículos 1°, 2°, 3°, 5°, 7°, 9°, 10°, 13, 14, 21, 22, 24, 27, 34, 37, 43, 55, 57, 59, 65, 127, 186, 216, 239, 249, 306 y ss. del Código Sustantivo del Trabajo; los artículos 72 y ss. del Código Procesal Laboral y de Seguridad Social.
Así mismo, las Resoluciones Nos. 2400 de 1979, 2413 de 1979, 2013 de 1986, 1016 de 1989, 905 de 2017 y 0330 de 2023 y disposiciones jurisprudenciales del Consejo de Estado. Indicó que, el demandante prestó sus servicios mediante sucesivos contratos Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 4 celebrados durante el tiempo comprendido entre el 11 de octubre del 2018 y el 20 de diciembre del 2022, cumpliendo órdenes e instrucciones impartidas por el Fondo de Desarrollo Local de Suba, dentro de las dependencias de la entidad, durante más de cuatro años sin que existiera solución de continuidad en la celebración de los mismos.
Afirmó que, en virtud de la primacía de la realidad sobre las formalidades, como principio de orden constitucional, en el presente asunto se generó una verdadera relación laboral que debe ser declarada, pues la vinculación se enmarcó bajo la celebración de contratos de prestación de servicios, pese a que están acreditados los elementos que configuran la existencia de un contrato de trabajo.
Razón por la cual, el demandante tiene derecho a devengar los salarios y prestaciones sociales como si hubiera ejercido su cargo bajo una verdadera relación de trabajo. Contestación de la demanda. El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Gobierno – Alcaldía Local de Suba, a través de su apoderada judicial, contestó la demanda manifestando que se opone integralmente a las pretensiones expuestas, por considerar que no se verifican los elementos propios de un contrato realidad, a saber, la actividad personal del trabajador, la continuada subordinación o dependencia y el salario como retribución del servicio.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: Inexistencia de causal de nulidad invocada por la demandante como violatoria del ordenamiento jurídico; inexistencia de contrato laboral aducido por la demandante; cobro de lo no debido; prescripción y declaración de excepciones de oficio.
2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 15 de septiembre del 2025, negó las pretensiones de la demanda, aduciendo que el demandante no logró demostrar la configuración del elemento de la subordinación durante el desarrollo de la vinculación contractual que se generó entre demandante y demandada.
En cuanto al caso concreto, adujo la sentencia, entre otros: Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 5 “(…). En el presente caso se encuentra acreditada la prestación personal del servicio, pues de las pruebas aportadas al proceso se estableció que en todo el tiempo laborado por la demandante en la Alcaldía Local de Suba, se desempeñó, aproximadamente por 4 años y 2 meses, como enlace en temas de gestión de riesgo, igualmente se demostró la remuneración recibida por el señor Fredy Armando Ortiz Hernández, como consecuencia de la labor desempeñada pues obran como pruebas los valores de cada uno de los contratos celebrados entre las partes y los contratos realizados por la demandada.
(…). Ahora bien, analizando los derroteros que ha señalado el Consejo de Estado para acreditar el elemento de la subordinación, se tiene que, en cuanto al lugar de trabajo, no es claro para el Despacho, el lugar de prestación del mismo, pues si bien en la prueba testimonial se indicó que las actividades se desarrollaban en el cubículo asignado, lo cierto es que, también se señaló que debía atender diferentes emergencias como inundaciones, aglomeraciones, por lo que, no es claro si también algunas actividades las cumplía por fuera de la sede, ni tampoco es claro en que horario las desarrollaba.
En relación al horario de trabajo, no existe soporte de que al actor le fuera impuesto un horario, pues no existe prueba alguna que acredite tal afirmación, máxime cuando, en la declaración, se indicó de manera general, que todos los contratistas cumplían el horario de los empleados de planta, sin embargo, tanto el testigo como el actor, desempeñaron sus actividades en dependencias diferentes, por lo que, al testigo no le consta que el demandante cumpliera un horario de trabajo y menos que el mismo le fuera impuesto.
Sobre la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, se tiene que, de las pruebas documentales obrantes en el expediente, es claro que, el demandante debía rendir informes sobre su gestión, no obstante, no se cuenta con ningún medio probatorio que hubiera permitido evidenciar un control o vigilancia, más allá de un ejercicio normal de coordinación. (…).
Finalmente, en relación con la naturaleza de las actividades pactadas o tareas a desarrollar, no se estableció que hubiera personal de planta que desarrollara las mismas actividades que el actor, sumado a que, no existe evidencia la existencia de órdenes, llamados de atención, requerimientos, exigencia de cumplimiento de horarios al demandante.
(…). De conformidad con lo expuesto, se reitera que no se acreditó proceder de parte de la contratante que limitara la autonomía e independencia con que el demandante ejecutó los contratos de prestación de servicios y en tal sentido, no desvirtuó la presunción de legalidad de acto acusado. (…)”.
3. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando revocar en su totalidad la decisión y acceder a las pretensiones de la demanda, dado que bajo un adecuado análisis probatorio se Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 6 acreditan los elementos de un contrato de trabajo, en especial la subordinación. Al respecto, expuso entre otros: “(…).
En el caso concreto, el señor FREDY ARMANDO ORTIZ HERNANDEZ prestó de forma personal sus servicios para la entidad demandada, puesto que se aceptó con la contestación de la demanda, se acreditó con las certificaciones pertinentes que obran al expediente, y que reafirmó el testimonio del señor JESUS HEMEL PACHECHO ARDILA y el expediente administrativo, sino que, dicha prestación y funciones realizadas por el señor FREDY ARMANDO ORTIZ HERNANDEZ eran propias y permanentes de la actividad funcional y misional de la SECRETARÍA DE GOBIERNO DISTRITAL, tanto así, que se identificaban, asemejaban y equiparaban a las funciones realizadas por los profesionales universitarios, cómo empleados de planta de la SECRETARÍA DE GOBIERNO DISTRITAL.
Este cargo, tenía que cumplir horario, como se probó en el testimonio de JESUS HEMEL PACHECHO ARDILA, que le constaba, que el señor FREDY ARMANDO ORTIZ HERNANDEZ, ya que en ese lapso de tiempo la ALCALDIA LOCAL DE SUBA, había impuesto un horario de trabajo para el personal de planta y contratistas de lunes a viernes en los horarios oficiales de 7:00 A.M a 4:30 P.M, y de 8:00 AM a 5 PM, (minuto 16:51 y minuto 24:00 de la audiencia de pruebas).
Del mismo modo, se probó la subordinación, ya que el señor FREDY ARMANDO ORTIZ HERNANDEZ, como “Gestor del Riesgo” debía dar cumplimiento diario y oportuno, en las instalaciones de la ALCALDIA LOCAL DE SUBA, a las tareas que le fueren asignadas por los alcaldes locales del momento, los señores NEDIL ARNULFO SANTIAGO ROMERO, MIGUEL ANTONIO CORTES GARAVITO y JULIAN ANDRÉS MORENO BARON.
Visto lo anterior, se advierte que el aquo no dio por probado, estándolo, la existencia continua del elemento de subordinación en la relación habida entre la demandante y la Entidad demandada, lo que en el efecto la llevó a concluir erradamente que la supervisión ejercida hacia el contratista no desbordaba las características de la vinculación contractual de prestación de servicios, de cuya conclusión si se advierte la falta de valoración probatoria conforme a las reglas de la integralidad y la unidad de la prueba; en contraste con los elementos configuradores de verdaderas relaciones laborales, dictadas en reiteradas providencias judiciales de unificación, y que sientan criterio al respecto.
(…). Otro elemento que demuestra la subordinación existente, y que indebidamente valoró el a quo, es que, de acuerdo a la declaración rendida por la señor JESUS HEMEL PACHECHO ARDILA, y como se puede inferir de su expediente administrativo, ella (sic) prestó sus servicios en las dependencias y bajo las directrices de la entidad demandada.
Es decir, la demandante (sic) no podía llevar a cargo sus funciones de manera autónoma, ya que su trabajo se encontraba subordinado o supeditado a las directrices de sus superiores jerárquicos, (Directores académicos) (sic). Esta situación Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 7 se verifica al material probatorio documental que reposa al expediente, pues tanto del expediente administrativo, se logra entender la dinámica laboral que permeaba la relación contractual, al punto de evidenciarse la subordinación a la que se encontraba supeditado el instructor de formación (sic), y hoy aquí demandante, en relación a su deber de acatamiento y ordenes que le eran impartidas por sus superiores, actuando como jefes directos.
(…). En virtud de lo anterior, se advierte que el a quo al momento de proferir la decisión que aquí se impugna, no valoró la identificación, semejanza y equiparación de las funciones realizadas por los instructores de formación (sic) cómo empleados de planta de la SECRETARÍA DE GOBIERNO DISTRITAL, en el cual se determina que las funciones que realizaba el demandante eran de manera permanente, ya que existen en el manual de funciones de esa entidad.
Lo anteriormente expuesto se prueba, al realizar una comparación entre las funciones generales-especificas asignadas a señor FREDY ARMANDO ORTIZ HERNANDEZ, en el momento de su contratación e informes de actividades, y las verificadas de acuerdo con las funciones propias de los empleados de planta en el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO CODIGO 219, GRADO 18 “GESTOR DEL RIESGO, consagradas en el Manual de Funciones, emitida por la consagradas en la Resolución 0277 de 26 de junio 2018, emitida por la Alcaldía Mayor de Bogotá-Secretaría de Gobierno Distrital (…).
A su vez, Como se probó en el expediente administrativo la prestación del servicio del señor FREDY ARMANDO ORTIZ HERNANDEZ se realizó de forma continua, puesto que las suscripción de los contratos relacionados se hizo por periodos sucesivos y sin autonomía en el ejercicio de su labor, nunca se apartó de las funciones que en el centro de formación entre las diferentes suscripciones de los contratos de prestación de servicios.
El señor FREDY ARMANDO ORTIZ HERNANDEZ, prestó de forma continua y sin ninguna interrupción de periodos académicos sus servicios (sic), en las mismas condiciones que lo hicieren los instructores de planta (sic). Además de lo anterior, resulta relevante advertir la omisión del Despacho de instancia al no apreciar que las actividades desarrolladas por el demandante revestían las características propias de un empleo de carácter permanente, pues estuvo vinculado por un tiempo prolongado como PROFESIONAL UNIVERSITARIO CODIGO 219, GRADO 18 “GESTOR DEL RIESGO al servicio de la ALCALDIA LOCAL DE SUBA, desvirtuándose el carácter excepcional de la labor contratada, la cual cumplió de manera subordinada, dada la naturaleza misma del ejercicio, tal como lo quedó establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado citada en este acápite.
Con base en estos hallazgos se puede afirmar que el demandante laboraba en las mismas condiciones de los instructores de planta (sic) del de la SECRETARIA DE GOBIERNO DISTRITAL., de modo que su labor no podía ser regulada por el contrato de prestación de servicios previsto en el artículo Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 8 32 de la Ley 80 de 1993, ya que conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades presente el artículo 53 de la Carta Política, se configuró una verdadera relación laboral.
(…)”.
4. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido mediante providencia del 28 de octubre del 2025 y admitido por este Despacho a través de proveído del 20 de febrero del 2026, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3.º) y 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Una vez concedido y admitido el recurso de apelación, se tiene que las partes procesales demandante y demandada no efectuaron pronunciamiento en esta etapa procesal. Sin embargo, el Ministerio Público se pronunció, tal como se establece en la constancia secretarial del 26 de febrero del 2026. Al respecto, la procuradora 128 Judicial II para la Conciliación Administrativa emitió concepto considerando acceder a las pretensiones invocadas en el recurso de apelación y consecuencialmente, revocar la sentencia de primera instancia accediendo a las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar el concepto adujo, entre otros: “(…). Adicionalmente, según las pruebas testimoniales recepcionadas en el acervo probatorio se puede corroborar que dichas actividades que desarrollaba la accionante (sic) eran las mismas labores que realizaban trabajadores de planta, y que no existía distinción alguna entre sus funciones y la de los empleados de carreara administrativa, por lo que permite afirmar que los contratos que suscribieron con la accionante (sic) se dieron por la necesidad de la entidad, mas no para desarrollar funciones diferentes dentro de la entidad, teniendo incluso por probado mediante el recurso de apelación del demandante que la misma fue contratada por falta de personal, mas no para actividades temporales o de apoyo.
De otra parte, las pruebas testimoniales permitieron corroborar que la señora Mosquera (sic) debía cumplir con horarios de 7:00 AM – 4:30 PM que eran impuestos por la misma Secretaria local de suba quienes además exigían una permanencia constante en la instalaciones en el horario fijado para el desarrollo de las funciones encomendadas, así mismo es dable afirmar que para las funciones anteriormente descritas era necesario que las misma se realizaran dentro de la entidad, en donde tenía su sitio de trabajo, Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 9 computador y demás elementos que eran brindados por la entidad, haciendo necesaria su prestación personal en los horarios asignados Igualmente, de las pruebas testimoniales dan cuenta que la accionante (sic) debía cumplir con el reglamento y los manuales de procedimientos establecidos por la entidad como cualquier otro empleado de planta, así mismo siempre estaba subordinada a un jefe inmediato quien estaba a cargo de verificar el cumplimiento del horario, la asignación de labores diarias a llevar a cabo por el trabajador y su cabal cumplimiento, rompiendo completamente con la autonomía en cuanto a sus horarios y sus funciones.
Es menester mencionar que la entidad en su recurso (sic) afirma que si se exigía un horario, un cumplimiento de funciones y el reporte de informes, pero que esto se hacia dentro del marco de la coordinación, mas no de la subordinación, al respecto se debe mencionar que la coordinación es el acuerdo entre las partes para llegar a un mismo objetivo, mientras que la subordinación es la imposición de los mismos, es así como se puede afirmar que nunca hubo una ánimo de coordinar con la accionante horarios, funciones, lugares de trabajo, entre otros, sino que fue una directriz dada por la entidad de obligatorio cumplimiento.
(…). PRESTACIÓN PERSONAL DEL SERVICIO Respecto a la prestación personal del servicio, y en consonancia con lo dicho anteriormente se evidencia que para dar cumplimiento a las labores encomendadas el señor ORTIZ HERNADEZ tenía que asistir en el horario asignado por la entidad tal como lo afirmas las declaraciones y la misma entidad en el recurso de alzada (sic), siendo la única forma de cumplir con sus obligaciones, siendo así obligatoria la prestación personal del servicio, de igual forma la misma entidad le brindaba el mobiliario y demás elementos esenciales para llevar a cabo sus labores.
(…)”. 5. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar sí entre el señor Fredy Armando Ortiz Hernández y el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrtial de Gobierno – Alcaldía Local de Suba existió un verdadero vínculo laboral durante el 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».
Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 10 periodo que prestó sus servicios para dicha entidad, esto es, del 11 de octubre del 2018 hasta el 20 de diciembre del 2022 y, si como consecuencia del mencionado vínculo, le asiste derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales y salariales a que tenía derecho, durante el periodo en que al parecer duró la vinculación. Tesis de la Sala.
En el asunto sometido a estudio se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no se desvirtuó la legalidad del acto acusado expedido por la entidad demandada, como quiera que, no se evidencian pruebas que generen certeza sobre la existencia del elemento de la subordinación y dependencia permanente en el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de prestación de servicios celebrados con el Fondo de Desarrollo Local – Alcaldía Local de Suba, ya que, no se probó que las actividades realizadas en ejecución de los mismos se llevaran a cabo bajo el cumplimiento estricto de un horario laboral y de órdenes e instrucciones ineludibles, estrictamente supervisadas.
6. ANÁLISIS DE LA SALA Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente; hechos probados; caso concreto y condena en costas. 6.1. Marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente.
La Corte Constitucional declaró exequible el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que estableció la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, después de hacer un análisis al respecto y definió las características de dicha modalidad de contratación estableciendo las diferencias con el contrato de trabajo, donde concluyó que el contrato de prestación de servicios es ajustado a la Constitución, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 11 empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política; de igual manera, se resaltó que este tipo de vinculación procede cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta y además que la vigencia del contrato debe ser temporal.
El Consejo de Estado, ha reiterado2 que, para que se configure un contrato de trabajo, se deben acreditar los tres elementos propios de una relación laboral de trabajo, los cuales son: a) la prestación personal del servicio; b) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador y c) la remuneración. Ahora bien, nos enfocaremos en dar un leve concepto de cada uno de los elementos exigidos para que se configure una relación de trabajo, los cuales son: a) Prestación personal del servicio, este elemento es relevante para demostrar la permanencia que se necesita en la entidad respecto de la labor desarrollada, que la hace inherente, además demuestra la «[…] equidad o similitud, que el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios […] para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral […]»3. b) Subordinación, sujeción a la orden, mando o dominio de alguien4, es la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de unas órdenes en cuanto a la forma y manera de realizar el trabajo, bajo una coordinación y parámetros establecidos, durante el tiempo que dure el vínculo. c) Remuneración, contraprestación pecuniaria que se obtiene por la prestación de un servicio. 2 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 1° de marzo y 26 de julio de 2018, radicados Nos. 68001-23-31-000-2010-00799-01 y 23001-23-33-000-2013- 00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: César Palomino Cortés; 1° de marzo de 2018, radicado 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 1° de marzo de 2018, radicado 76001233300020130040901 (0349-16), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 20 de septiembre de 2018, radicado 66001233300020160026201 (20462017), Consejera Ponente: Sandra Lisett Ibarra Vélez. 3 Posición que adoptó el Consejo de Estado, ver entre otras, Sentencia de 8 de marzo de 2018, radicado 76001-23-33-000-2013-00409-01, Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Concepto dado por el diccionario de la lengua española.
Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 12 Se comprueba de este modo que la relación laboral encubierta o subyacente se configura solamente si se logra demostrar que, dentro de ese acuerdo contractual, se constituyen los elementos que generan un verdadero vínculo laboral, solo que la administración en su afán de disfrazarlo, le da otra connotación. Es de resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado en varias oportunidades el Consejo de Estado5, dicha calidad no se otorga por el sólo hecho de trabajar para el Estado.
Sentencias de unificación respecto de la relación laboral encubierta o subyacente. Este tema ha sido tan sensible, que el máximo órgano de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha proferido en los últimos años dos sentencias de unificación con el ánimo de reducir el empleo de los contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales.
En efecto, en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto del 20166, el Consejo de Estado señaló como reglas de unificación las siguientes: “(…). i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro-operario, no regresividad y progresividad. 5 Sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017) radicado 11001-33-31-021- 2007-00729-02; dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) expediente 25000 23 25 000 2006 08204 01 (1452-2013) «[…] Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado N° Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).
Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 13 iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”.
De la jurisprudencia transcrita se tiene que, la prescripción recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial el cual, en este caso, se da en las prestaciones sociales reconocidas como consecuencia de un vínculo laboral, Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 14 más no se aplica a los derechos pensionales por tener la calidad de prestación periódica, como tampoco a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.
En la más reciente Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-202 del 09 de septiembre del 20217, la misma Corporación precisó tres reglas relacionadas con la relación laboral encubierta o subyacente, así: “(…). 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)”. En esta providencia se puntualizó que el término «estrictamente indispensable» que deben durar los contratos de prestación de servicios será el que se señale en la minuta respectiva y que corresponde al lapso que, según los estudios previos, debe concederse a la espera de que el contratista cumpla con el objeto contractual, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse para garantizar ese cumplimiento.
Igualmente, se expuso que aun cuando los contratistas de las entidades partes en una relación laboral encubierta o subyacente no hayan sido afiliados al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no procede reembolsarle los aportes que haya efectuado de más, por ser aportes parafiscales obligatorios y con destinación específica. 7 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 15 6.2.
Hechos probados. En atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: 1. El 24 de julio del 2023, el señor Fredy Armando Ortiz Hernández solicitó, ante la Alcaldía Local de Suba, el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de las acreencias laborales causadas por el servicio prestado durante su vinculación, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios. 2.
En respuesta a la anterior petición, la entidad expidió el acto administrativo contenido en el oficio No. 20236101335441 del 14 de agosto del 2023, negando la solicitud de reconocimiento de una verdadera relación laboral. 3. Según certificación expedida por el alcalde local de Suba, el día 10 de enero del 2023, se acreditó que, el señor Fredy Armando Ortiz Hernández prestó sus servicios a dicha entidad, mediante contratos de prestación de servicios, cuya ejecución se desarrolló del 11 de octubre del 2018 al 20 de diciembre del 2022, como enlace en los temas de gestión del riesgo. 4.
Aunado a la certificación descrita, se advierte igualmente que, el señor Fredy Armando Ortiz Hernández suscribió y ejecutó con el Fondo de Desarrollo Local – Alcaldía Local de Suba, los siguientes contratos de prestación de servicios: No. Contrato Vigencia Valor total Objeto/Perfil 284 11/10/2018 a 20/01/2019 $22.000.000 Prestar los servicios profesionales al despacho de la Alcaldía Local de Suba como enlace en los temas de gestión del riesgo, de conformidad con el marco normativo aplicable para la materia 55 01/02/2019 a 21/01/2020 $74.340.000 Prestar los servicios profesionales al despacho de la Alcaldía Local de Suba como enlace en los temas de gestión del riesgo, de conformidad con el marco normativo aplicable para la materia 49 20/02/2020 a 19/08/2020 $37.800.000 Prestar los servicios profesionales al despacho de la Alcaldía Local de Suba como enlace en los temas de gestión del riesgo, de conformidad con el marco normativo aplicable para la materia 271 24/08/2020 a 31/01/2021 $29.673.000 Prestar los servicios profesionales al despacho de la Alcaldía Local de Suba como enlace en los temas de gestión del riesgo, de conformidad con el marco normativo aplicable para la materia 89 15/02/2021 a 29/12/2021 $66.990.000 Prestar los servicios profesionales al despacho de la Alcaldía Local de Suba como enlace en los temas de gestión del riesgo, de conformidad con el marco normativo aplicable Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 16 para la materia 40 21/01/2022 a 20/12/2022 $72.050.000 Prestar los servicios profesionales al despacho de la Alcaldía Local de Suba como enlace en los temas de gestión del riesgo, de conformidad con el marco normativo aplicable para la materia 5.
Hoja de vida y expediente contractual correspondiente al señor Fredy Armando Ortiz Hernández. 6. En diligencia adelantada en estrados judiciales del juzgado de primera instancia se escuchó el testimonio del señor Jesús Hemel Pacheco Ardila, quien expresó, entre otros que, conoció al señor Fredy Armando Ortiz Hernández cuando trabajaba en la Alcaldía Local de Suba, en febrero de 2019.
Manifestó que, las funciones del señor Ortiz en la alcaldía cuando el testigo ingresó, eran como gestor del riesgo quien coordinaba y ejecutaba las actividades ordenadas por el despacho del alcalde en emergencias y todo lo que tiene que ver con prevención del riesgo, dependiendo la necesidad y la urgencia del caso específico, actividades que desarrollaba recibiendo órdenes del despacho indicando cuáles eran las actividades específicas dependiendo de la necesidad y la urgencia y así se ejecutaban, afirmando que siempre se hacían reuniones a forma de colaboración con otras dependencias de la Alcaldía de Bogotá, para tratar el asunto respectivo.
Indicó que le fueron suministrados todos los medios y elementos de trabajo como el cubículo, el computador, escritorio, archivadores, acceso a impresora, para cumplir las actividades y que, como gestor del riesgo en Suba tenía que estar pendiente en prevención con la ejecución de actividades de riesgo dependiendo de las órdenes explicitas del alcalde local.
El testigo afirmó que trabajó desde febrero del 2019 hasta enero del 2020, en la parte de asesoría en propiedad horizontal de la Coordinación Administrativa y Financiera y el señor Fredy Ortiz estaba en otra coordinación que era gestión del riesgo y se encontraban cuando los reunía el alcalde para el apoyo de la gestión del riesgo, pero no le constan las funciones designadas en los contratos suscritos.
Precisó que el alcalde local era el jefe directo del señor Ortiz como autoridad administrativa local y que, la directriz de Secretaría de Gobierno para los contratistas era que debía cumplir el mismo horario de personal de planta y se cumplía, bien fuera de 07:00 a.m. a 04:30 p.m. o de 08:00 a.m. a 05:00 p.m., entraban a la hora especificada por Gobierno y que, el demandante recibía órdenes del señor Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 17 alcalde quien era el supervisor directo y las órdenes venían directamente del despacho, a través de apoyo a la supervisión que también emitían las órdenes de lo que debían ejecutar. 6.3.
Caso concreto. En el presente caso, el señor Fredy Armando Ortiz Hernández pretende que se declare la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 11 de octubre del 2018 y el 20 de diciembre del 2022, que, en su sentir, asegura se generó con la prestación del servicio que realizó en la Alcaldía Local de Suba, en la modalidad de contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que se configuran los elementos que constituyen un vínculo laboral.
Como consecuencia de ello, solicita que se le reconozcan y paguen, entre otros, las prestaciones que se derivan de la mencionada relación, tales como, cesantías, intereses a las cesantías, primas, recargos nocturnos, dominicales y festivos, indemnización moratoria por el no pago de los salarios, sanción por la no afiliación a un fondo de cesantías y la devolución de aportes a seguridad social, así como los derechos laborales extralegales.
Por su parte, la entidad demandada aduce que, no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que, la relación que existió entre las partes se efectuó mediante contratos de prestación de servicios, sin que, se pueda inferir que, de dicha relación contractual, surjan o se configuren los elementos propios de la relación laboral como son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. En ese orden, es necesario establecer si de las pruebas allegadas, se logra demostrar, la configuración de los tres elementos que constituyen una vinculación laboral, así: a) Prestación personal del servicio.
Este elemento ha sido reiterado por el Consejo de Estado, bajo el entendido de que, la labor encomendada la debe prestar de manera personal y directa el presunto contratista, ya que el contrato obedeció a sus capacidades y cualidades. Del análisis del acervo probatorio, en especial de las documentales aportadas, se tiene que las funciones realizadas por Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 18 el demandante se debían ejercer de manera personal, esto por cuanto, ejercía su labor de prestación de servicios, como enlace en gestión del riesgo, debiendo encargarse, como actividades y obligaciones, entre otros de: a) Apoyar la formulación e implementación del Plan Local de Gestión de Riesgos y Cambio Climático de acuerdo al Plan Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático y las orientaciones del IDIGER, como entidad coordinadora del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático; b) Hacer seguimiento a la implementación de los proyectos de gestión de riesgos y cambio climático que se ejecuten en la localidad; c) Apoyar al alcalde en las actividades del Comité Local de Emergencias; d) Brindar asistencia y soporte técnico al alcalde local en el proceso de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos relacionados con el sector en temas de riesgo, evaluación y control de aglomeraciones y atracciones mecánicas y dispositivos de entretenimiento y coordinación el Consejo Local de Gestión del Riesgo y Cambio Climático; e) Participar y acompañar las actividades del Plan Institucional de Respuesta a Emergencias de la localidad de Suba; f) Articular, coordinar y gestionar antes las autoridades competentes, los requerimientos logísticos, en materia del plan institucional de respuesta ante emergencias o demás instrumentos que lo modifiquen o sustituyan de la localidad y su canalización a través del Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Suba; g) Realizar la evaluación y control de las aglomeraciones registradas en la jurisdicción de la localidad de Suba, conceptuando y cargando los conceptos en el módulo SUGA; h) Convocar, instalar y coordinar los puestos de mando unificado que son responsabilidad de la alcaldía local, en temas de manejo de emergencias; i) Apoyar en el seguimiento y en la documentación de cada una de las acciones de carácter técnico, social, administrativo e institucional que se realicen en los sectores donde se adelanten actividades; j) Apoyar a la alcaldía local en el seguimiento a las recomendaciones derivadas de estudios, diagnósticos técnicos, conceptos técnicos y Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 19 conceptos de amenaza ruina que se emitan en materia de riesgo por parte del IDIGER para la localidad y a los compromisos interinstitucionales producto de la atención de emergencias; k) Participar en la respuesta a emergencias, calamidades o desastres, de conformidad con los lineamientos y funciones que establece la Estrategia Distrital de Respuesta a Emergencias; l) Proyectar los informes y respuesta a los derechos de petición, solicitudes de entidades o comunidad que se formulen a la entidad, absolver las consultas y demás requerimientos relacionados con las actividades contractuales, en los plazos legalmente establecidos y realizar seguimiento a las respuestas proyectadas para la correspondencia asignada a su cargo incorporando dichas respuestas en las bases de datos; m) Acompañamiento en la realización de actividades, eventos y operativos que realice la administración local cuando sea necesario.
Se destaca que, aunque la entidad demandada asegura que la relación contractual estuvo bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, dicha vinculación perduró en forma continua, por aproximadamente cuatro años, dos meses y nueve días, con la suscripción de seis contratos de prestación de servicios, algunos de ellos con sus respectivas prórrogas y adiciones; desdibujándose de esta forma el criterio de temporalidad, que fue reiterado en la sentencia de unificación, como el término estrictamente indispensable que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales.
A partir de lo anterior, se demuestra la necesidad del servicio y la prestación del mismo de manera personal, así como su continuidad, únicamente bajo el entendido del tiempo que prestó sus servicios en la entidad, más no en cuanto al desarrollo subordinado y dependiente de sus actividades contractuales. b) Contraprestación. Por otra parte, aun cuando no se anexaron todos y cada uno de los desprendibles de pago en los que se haga constar que al demandante se le pagó por los servicios prestados, en los contratos allegados al expediente se observa que se estipuló el valor a pagar por la actividad a desempeñar, lo que nunca controvirtió alguna de las partes, por lo que se entiende que el pago de cada Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 20 orden de servicio se realizó de manera periódica como lo afirma el demandante y como se deduce de las pruebas documentales aportadas.
En tal sentido, se logró determinar que, el señor Fredy Armando Ortiz Hernández recibía una contraprestación por las labores desarrolladas durante la ejecución del objeto contractual, máxime que en los contratos de prestación de servicios se estableció un valor con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, los cuales serían reconocidos al demandante por sus servicios, por lo que, se configura la remuneración pactada por el servicio prestado. c) Subordinación. Sobre este asunto el órgano de cierre ha precisado una serie de indicios que nos permiten determinar la existencia de una relación laboral dentro de los cuales se destacan: a) espacio físico de un lugar de trabajo (el cual debe tener en cuenta la nueva modalidad tecnológica); b) el horario de labores, valorada en función al objeto contractual; c) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y d) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
No obstante, del estudio integral de todo el acervo probatorio, en criterio de esta Sala se concluye que, no existe certeza sobre la subordinación o falta de autonomía del señor Fredy Armando Ortiz Hernández como enlace en la gestión del riesgo de la Alcaldía Local de Suba, en relación con la ejecución de sus actividades contractuales, específicamente sobre: a) la imposición de un horario para la materialización de las labores desarrolladas; b) la dirección y control efectivo sobre las actividades ejecutadas que acredite que la entidad influenció la forma, parámetros y condiciones en que se llevó a cabo el cumplimiento de los contratos o de las instrucciones dadas en la vinculación y c) el desarrollo de actividades asignadas a empleados de planta de la entidad.
Pues bien, el demandante laboró para la Alcaldía Local de Suba, durante cuatro años, dos meses y nueve días, con la suscripción de seis contratos, cuyo objeto en general, consistió en la prestación de servicios profesionales al despacho de la alcaldía como enlace en temas de gestión del riesgo, lo cual implicaba su servicio personal. Sin embargo, ese servicio, no implica per se una subordinación, más Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 21 teniendo en cuenta que de las pruebas allegadas al plenario, no se acreditó que prestara sus servicios bajo el cumplimiento estricto e ineludible de un horario laboral previamente impuesto, lo cual implica que, no era obligatorio que debiera indefectiblemente asistir todos los días a la entidad bajo un horario específico, pese a que debiera tener cierto grado de disponibilidad para desarrollar sus actividades, sin que dicho horario fuera exigido, ni mucho menos controlado.
Adicionalmente, de las obligaciones contractuales estipuladas en cada contrato, que se pudieron evidenciar del material documental, no se advierten condiciones que limiten la autonomía o independencia propia del contrato de prestación de servicios. Al respecto, se reitera, de las pruebas allegadas, no se establece específicamente un horario que debiera cumplir el demandante, más allá del dicho del testigo, ni se ofrece claridad acerca de obligatoriedad en el cumplimiento del mismo bajo estrictos controles, como tampoco del control efectivo de las funciones a ejecutar, ni que se impartieran órdenes o directrices que debieran ser obligatoriamente cumplidas.
Por el contrario, se demuestra la existencia únicamente de una coordinación necesaria para el ejercicio de las actividades desarrolladas en virtud del objeto contractual, circunstancia que se corrobora con las pruebas documentales aportadas, en las que además se advierte que las labores eran llevadas a cabo en forma libre e independiente sin sujeción a condiciones u horarios específicos, más cuando no se evidencian sugerencias, instrucciones y lineamientos básicos sobre actuaciones, reuniones o capacitaciones, por tanto, no se desprende ningún criterio de subordinación o dependencia. Aunado a lo anterior, es claro que, aun cuando el demandante identificó en el recurso de apelación, el cargo que considera equivalente o cuyas funciones son similares a las actividades por él desempeñadas en desarrollo de los objetos contractuales (profesional universitario, código 219, grado 18 – gestor del riesgo), lo cierto es que, no se aportó el manual de funciones, ni se acreditó la existencia del mencionado empleo, ni se probó que éste tenga idénticas o similares funciones a las realizadas por el señor Ortiz Hernández.
Luego entonces, no se advierte satisfecho el requisito en relación con la realización de actividades en iguales términos a los de un funcionario de planta de la entidad. Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 22 Además, es preciso referir que, la misión de la Alcaldía Local consiste en liderar, coordinar y ejecutar la gestión pública y la inversión en el territorio para garantizar la gobernabilidad democrática, el goce efectivo de los derechos, la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible de la localidad, bajo pilares de participación ciudadana, control y orden, sostenibilidad y medio ambiente, bienestar social y cultura ciudadana.
Luego entonces, las actividades desarrolladas por el demandante, en desarrollo del objeto contractual y las actividades desempeñadas, no guardan similitud total con la función propia de la entidad, ni con el cumplimiento de su misionalidad, aspecto que en últimas constituye una de las características del contrato de prestación de servicios, circunstancia que apoya la existencia de una relación solamente contractual entre demandante y demandada.
En ese orden de ideas, en el sub-lite se desvirtuaron las características propias de la subordinación, pues las pruebas no son concluyentes en relación con la configuración de dicho elemento, como quiera que, la ejecución de los contratos acreditan la prestación del servicio pero no generan certeza sobre el cumplimiento de la habitualidad, ni la permanencia pues, no hay certeza sobre algún horario para el desarrollo de las mismas, ni se probó que al demandante se le impartieran órdenes o se le llamara la atención, o se le sancionara por el incumplimiento de algunas de las actividades, no se acreditó coerción alguna en el desarrollo de las actividades llevadas a cabo.
Ahora bien, para la Sala las actividades establecidas en los contratos que desarrolló el demandante fueron debidamente pactadas, por lo que, era su obligación cumplirlas, sin que dicho cumplimiento implique la existencia de una relación laboral, más aún cuando tampoco se demostró con plena certeza que en la Alcaldía Local de Suba existiera personal de planta que desempeñara en forma idéntica todas y cada una de las labores asignadas, ni que ejecutara actividades adicionales o diferentes a las establecidas en las órdenes de prestación de servicios, bajo un cargo similar al del demandante.
Por otra parte, pese a que, en el recurso de apelación, constantemente se hace alusión a las labores desarrolladas por el demandante como instructor de formación, lo cierto es que, no se advierte que el señor Ortiz Hernández hubiere ejercido actividades al respecto, pues, el objecto de sus contratos siempre fue Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 23 como enlace para la gestión del riesgo.
Igual circunstancia acontece en el concepto dado por la delegada del Ministerio Público, en el que, se hace alusión al cumplimiento de horario por parte de la señora Mosquera, que no es parte procesal y se indica un recurso presentado por la entidad, pese a que la parte apelante en el presente asunto es el propio demandante, a través de su mandatario judicial.
No obstante, se evidencia que, tanto el recurso de apelación, como el concepto de la respectiva procuradora coinciden en solicitar la revocatoria de la sentencia apelada y acceder a las pretensiones de la demanda, por considerar que están probados los elementos propios de una relación laboral. Sin embargo, tales apreciaciones contrastan con lo realmente acreditado en el plenario, pues no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, ni se demostró la existencia del elemento de la subordinación o dependencia en la ejecución de la actividad contractual ejercida por el señor Fredy Armando Ortiz Hernández.
Para sustentar tal afirmación, además de lo ya expuesto, es necesario precisar frente al único testimonio decretado y practicado en el presente asunto, rendido por el señor Jesús Hemel Pacheco Ardila, que este ofrece total credibilidad en las manifestaciones expresadas. Sin embargo, a través del mismo, no se genera certeza plena sobre la subordinación presuntamente ejercida en desarrollo de los contratos de prestación de servicio por el señor Fredy Armando Ortiz Hernández, por las razones que se pasan a precisar: ➢ El demandante laboró para la Alcaldía Local de Suba desde el 11 de octubre del 2018 hasta el 20 de diciembre del 2022, mientras que, el testigo laboró únicamente desde febrero del 2019 hasta enero del 2020.
Por tanto, no pudo presenciar el desarrollo de los objetos contractuales durante todo el tiempo prestado bajo dicha modalidad por el señor Ortiz Hernández. ➢ Precisó el declarante que, el señor Ortiz Hernández como gestor del riesgo coordinaba y ejecutaba las labores dadas por el despacho del alcalde dependiendo la necesidad y el caso específico.
Luego entonces, se advierte una liberalidad del demandante para ejecutar sus actividades, además no se precisó específicamente que órdenes eran impartidas, ni el control para verificar su cumplimiento, aunado a que, se deduce que éstas no eran Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 24 continuas sino temporales en casos de emergencia, de prevención del riesgo y cuando se requiriera. ➢ El testigo laboró en el área de asesoría en propiedad horizontal, mientras que, el señor Ortiz Hernández laboró en una coordinación diferente correspondiente a gestión del riesgo, sin que le constara las labores llevadas a cabo según los contratos ejecutados.
En consecuencia, no resulta viable afirmar sin lugar a dubitaciones que, el testigo presenciara constantemente el presunto cumplimiento de horario por parte del demandante, las órdenes que le eran supuestamente impartidas, ni la dependencia permanente del contratista en el ejercicio de la actividad contractual. ➢ El testigo refiere en forma general que, por directriz de la Secretaría de Gobierno, todos los contratistas de la Alcaldía Local de Suba debían cumplir un horario, en igualdad de condiciones a los empleados de planta, que podía ser de 07:00 a.m. a 04:30 p.m. o de 08:00 a.m. a 05:00 p.m. No obstante, no precisó que, el señor Ortiz Hernández debiera cumplir qué horario, ni la forma en que se controlaba su cumplimiento, aspecto que era de difícil conocimiento personal atendiendo a que prestaban sus servicios en diferentes dependencias, aunado al poco tiempo (11 meses) que laboró el testigo en la alcaldía. En ese orden de ideas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, ni el desarrollo normal de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes.
Por tanto, no es procedente declarar la existencia de una verdadera relación laboral, al no hallarse probado el elemento de la subordinación entre el señor Fredy Armando Ortiz Hernández y el Fondo de Desarrollo Local – Alcaldía Local de Suba, dado que éste resulta esencial para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente, por lo tanto, obra negar las pretensiones de la demanda. 6.4.
Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 25 “(…), salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil (…)”.
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “(…). En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (…)”. De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, para esta Sala no es procedente imponerlas, ya que, no se verifica una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. Confirmar la sentencia del 15 de septiembre del 2025, emitida por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Fredy Armando Ortiz Hernández en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Suba, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en las dos instancias.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Expediente: 11001-33-35-026-2023-00451-01 Demandante: Fredy Armando Ortiz Hernández Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno 26 Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
(FIRMADO EN SAMAI) Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado (FIRMADO EN SAMAI) (FIRMADO EN SAMAI) José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado YCA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sección Segunda – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.