REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA Nro. 0146 REFERENCIA: RADICACIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11001-33-35-012-2024-00390-01 DEMANDANTE: MARÍA LUZ DARY LEÓN FAJARDO DEMANDADA: TEMA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN CON LA INCLUSIÓN DE LA PRIMA DE DIRECCIÓN MAGISTRADA PONENTE: Dra. MIRTHA ABADÍA SERNA 1.
Cumplida la ritualidad procesal y sin que exista causal de nulidad que invalide lo actuado, el Tribunal procede a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 03 de octubre de 2025 por el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones formuladas por la señora María Luz Dary León Fajardo en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones.
ANTECEDENTES LA DEMANDA1 2. La señora María Luz Dary León Fajardo instauró demanda en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
PRETENSIONES 3. Con la interposición del presente medio de control se pretende la nulidad de: i) Resolución SUB 252171 del 05 de agosto de 2024; y ii) Resolución DPE 18957 del 15 de octubre de 20242. 4. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se solicitó que se condene a la entidad demandada a reliquidar y reajustar la pensión de vejez que en la actualidad devenga la demandante con la inclusión del factor salarial denominado prima de dirección, para que la prestación quede fijada en la suma que realmente corresponde, a partir del 1º de octubre de 2022, más los reajustes legales a partir de esa misma fecha. 5.
Igualmente, solicitó que: i) se condene a la entidad demandada a aplicar el ajuste de valor contemplado en el inciso final del artículo 187 del CPACA, para que las sumas a reconocer se paguen con su valor actualizado, de conformidad con la fórmula dispuesta para el particular por el Consejo de Estado para esta clase de condenas; ii) las cantidades correspondientes que se liquiden a favor de la demandante devenguen intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 ibídem; iii) se condene en costas a la entidad demandada, tal como lo dispone el artículo 188 de la misma disposición. PRESUPUESTOS FÁCTICOS 6.
La parte actora expresó como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se sintetizan: 7. La demandante prestó sus servicios en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN entre el 1º de junio de 1991 y el 30 de septiembre de 2022, para un total de 11.262 días laborados, equivalentes a 1.608 semanas.
El último cargo que 1 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 1 - 10 2 De conformidad con la adecuación de la demanda que hizo el juez de primera instancia en auto del 03 de febrero de 2025. Expediente digital – 05AutoAdmisorio03022025 – Folios 1 - 3 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 2 desempeñó fue el de Gestor II Código 302 Grado 02.
Mediante Resolución No. SUB 217081 del 07 de septiembre de 2021 Colpensiones reconoció y ordenó el pago a su favor de una pensión de vejez en la suma de $4.354.108, con una tasa de reemplazo del 67.97%. Con Resolución No. SUB 251688 del 13 de septiembre de 2022, Colpensiones reliquidó esta pensión a partir del 1º de octubre de 2022 en la suma de $4.853.498, al haber acreditado el retiro definitivo del servicio oficial, y con una tasa de reemplazo del 69.51% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años, tomando como factores salariales únicamente la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados, pese a que los últimos 10 años de servicio la demandante devengó también la prima de dirección de conformidad con el artículo 7º del Decreto 4050 de 2008. 8.
El 22 de abril de 2024 la demandante solicitó ante Colpensiones la reliquidación de su pensión con la inclusión del factor salarial denominado prima de dirección, de conformidad con la sentencia del 25 de mayo de 2023 del Consejo de Estado. Si bien mediante Resolución No. SUB 252171 del 05 de agosto de 2024 Colpensiones reliquidó la pensión en la suma de $4.972.202 con una tasa de reemplazo del 71%, omitió pronunciarse frente a la reliquidación con la inclusión del la prima de dirección. Inconforme con la anterior decisión, interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución No. DPE 18957 del 15 de octubre de 2024 que, si bien hizo una corrección desde el punto de vista numérico, nuevamente omitió hacer un pronunciamiento frente a la inclusión en la liquidación de la prima de dirección. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN 9.
Como normas violadas invocó los artículos 1º, 2º, 13, 23, 25, 29, 46, 47, 48, 49 y 53 de la Constitución Nacional 10. En el concepto de violación, en resumen, indicó que el Consejo de Estado, en sentencia del 25 de mayo de 2023, con ponencia del Dr. César Palomino Cortés dentro del medio de control de simple nulidad, declaró la nulidad de la expresión “no constituye factor salarial” contenida en el artículo 7º del Decreto 40450 de 2008, que reconoció la prima de dirección a favor de los empleados públicos del sistema especifico de carrera de la DIAN, por el ejercicio de funciones inherentes a las jefaturas, cuando hayan sido designados para tal efecto. 11.
La prima de dirección es un pago que se reconoce como retribución de la prestación del servicio, esto es, que remunera de forma periódica el ejercicio de las funciones de los servidores que han sido designados en las jefaturas de la entidad. De conformidad con el artículo 62 del Decreto 1072 de 1999, las jefaturas son actividades que se ejercen de manera permanente y habitual dentro de los distintos cargos de liderazgo que conforman la planta de personal de la DIAN para cumplir cabal y oportunamente el objeto y rol misional de la entidad, por lo que no se trata de una labor ocasional, eventual o esporádica. 12.
Solicitó dar aplicación al principio de favorabilidad, el cual conlleva a la seguridad social en forma universal. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA 13. El apoderado de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones3 contestó la demandada y se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, en resumen, porque para obtener el IBC de la pensión de la demandante se tuvieron en cuenta los factores salariales establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y 1º del Decreto 1158 de 1994, con los últimos 10 años de servicio.
Además, se atendieron los valores cotizados y reportados por concepto de IBC, siendo obligación del empleador haber reportado el valor completo de este. 14. Si la demandante tiene inconformidades respecto de los valores del IBC reportados, deberá dirigirse a cada uno de sus empleadores para que realice el trámite respectivo ante estas entidades con el fin de hacer las correcciones pertinentes, con el pago de las respectivas diferencias dejadas de cancelar para cada uno de los periodos en que alegue inconsistencias. 3 Expediente digital – 10ContestacionColpensiones – Folios 1 - 17 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 3 15.
Teniendo en cuenta que el artículo 48 de la Constitución Política establece que para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales se hubieren efectuado cotizaciones, en caso de que sobre alguno de los factores a tener en cuenta no se hubiesen efectuado aportes, deberá establecerse la obligación de descontarlos, en principio del retroactivo a reconocer y, de no ser esto posible, deberá definirse un esquema que permita el descuento con cargo a las mesadas futuras. 16.
Para el cálculo de la pensión de vejez solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones, es decir, los que constituyen salario de conformidad con el régimen aplicable. En este orden de ideas, la pensión de vejez se reconoce partiendo de los aportes realizados durante la vida laboral del trabajador y para su otorgamiento se tienen en cuenta los descuentos que para tal fin fueron consignados al fondo de pensiones respectivo. 17.
Los recursos del Estado no son ilimitados y no es posible que este soporte el reconocimiento del valor correspondiente a factores salariales sobre los cuales no se hicieron descuentos para pensión, máxime cuando el derecho pensional se establece por aportes. Es por ello que la entidad demandada debe hacer lo necesario para ejercer las acciones tendientes a que la entidad recupere tales descuentos que no se realizaron, y con base en ello, es que se ordena en los actos administrativos de reconocimiento o reliquidación el cobro respectivo, tendiente a proteger el principio de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones. 18.
Señaló que los intereses se calculan sobre las mesadas indexadas causadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa y el periodo de cálculo va desde la ejecutoria hasta la fecha efectiva de pago. No se calculan intereses en el mes que se incluye en nómina, porque se considera que no se causan, dados los tiempos establecidos para el reporte y pago de la nómina. 19.
Siempre que la entidad haya emitido una decisión con respaldo de las normas vigentes que rigen la materia y con fundamento en ello, tuvo el serio e invencible convencimiento de que el peticionario no cumplía con los requisitos legales para acceder a la prestación, la actuación administrativa queda exenta de cualquier tinte de arbitrariedad o ilegalidad, y en esa medida, mal pueden endilgarse a la administradora los efectos adversos que son propios de la mora o negligencia en la concesión del derecho.
Así, siempre que el cumplimiento de los requisitos no se encontrare satisfecho en la instancia administrativa, sino que ello ocurre en el cauce del proceso judicial, se derruye por sí misma la posibilidad de imponer condena alguna por concepto de intereses moratorios. 20. En el remoto evento de accederse a la pretensión de reconocimiento de intereses moratorios aquí solicitada, deberá precisarse que estos solo se causan una vez transcurridos 6 meses siguientes a la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional. 21.
Propuso como excepciones “presunción de legalidad de los actos administrativos”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”, “buena fe”, “caducidad”, “prescripción” e “innominada y/o genérica”. SENTENCIA RECURRIDA 22. En sentencia dictada en audiencia de juzgamiento el día 03 de octubre de 20254, la Jueza 12 Administrativa de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá5 negó las pretensiones de la demanda, declaró no probada la excepción de caducidad formulada por Colpensiones y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. 23.
Para adoptar esa decisión el A quo consideró que la prima de dirección fue establecida inicialmente en el artículo 67 del Decreto Ley 1647 de 1991, como una “retribución económica que se reconoce a los funcionarios de carrera tributaria por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas, cuando han sido designados o delegados para tal efecto”.
No obstante, la misma 4 Expediente digital – 19ActaSentenciaPrimeraInstancia03102025 – Folios 1 - 6 5 Doctora Yolanda Velasco Gutiérrez Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 4 disposición estableció que este emolumento no constituía factor salarial.
Posteriormente, con sustento en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1268 del 13 de julio de 1999, que modificó parcialmente el Decreto 1647, y que en su artículo 4° reguló lo concerniente a la prima de dirección. En esta norma se reiteró la exclusión de tal prestación como factor salarial. 24. Sin embargo, la expresión “no constituye factor salarial” del referido artículo 4° fue declarada nula por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de febrero de 2018, pues el Alto Tribunal consideró que la prima de dirección es una retribución directa de la prestación del servicio, y remunera de forma periódica y habitual el ejercicio de las funciones de los servidores designados en jefaturas de la DIAN. 25.
Mediante el Decreto 4050 de 2008 se estableció nuevamente la prima de dirección sin carácter salarial y, una vez más, la legalidad de la expresión “no constituye factor salarial” contenida en la norma en cita fue demandada en sede de nulidad simple y, por medio de la sentencia del 25 de mayo de 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró su nulidad acogiéndose al criterio jurisprudencial expuesto en el fallo del 19 de febrero de 2018. 26.
Indicó que no desconoce que, conforme con la sentencia del 25 de mayo de 2023, la prima de dirección es una prestación destinada a retribuir directamente la prestación de servicios de aquellos empleados vinculados a la DIAN que ejercen funciones inherentes a las jefaturas de la entidad, por lo que es habitual y periódica, características que le otorgan la naturaleza salarial que el Gobierno Nacional desconoció en los Decretos 1268 de 1999 y 4050 de 2008, y que conllevó a su posterior anulación. Sin embargo, indicó que, en tratándose de pensiones, no todos los emolumentos salariales que devenga un trabajador pueden ser incluidos en el ingreso base de liquidación que soporta la pensión a que tiene derecho. 27.
En cuanto a los factores salariales que componen el IBL, consideró necesario dar aplicación al criterio jurisprudencial vigente para las tres altas Cortes según el cual, solo aquellos emolumentos taxativamente enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, serán tenidos en cuenta para liquidar las pensiones reconocidas bajo el régimen de la Ley 100 de 1993, en cumplimiento de los dispuesto en el Acto Legislativo No. 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 Superior. 28.
De acuerdo con los certificados de ingresos expedidos por la DIAN, durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional, la demandante devengó sueldo, bonificación por servicios prestados, prima de dirección e incentivo de desempeño fiscalización y cobranzas, además de otras prestaciones como las primas de servicios, navidad y vacaciones.
De la relación de haberes laborales, consideró que solo el sueldo y la bonificación por servicios prestados podían ser tenidos en cuenta para liquidar la pensión de vejez de la demandante, acorde con los lineamientos explicados en el párrafo anterior. Y según la liquidación aportada, Colpensiones liquidó la pensión de la actora teniendo en cuenta únicamente esos dos emolumentos.
Además, se tiene que, conforme con los aludidos certificados, sobre la prima de dirección no se efectuaron aportes al Sistema General de Pensiones. 29. Por lo anterior, estimó que no hay lugar a ordenar la inclusión de factores salariales distintos a los tenidos en cuenta por la entidad, en especial, la prima de dirección reclamada, para la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante, porque, no está enlistada en el Decreto 1158 de 1994.
EL RECURSO DE APELACIÓN 30. El apoderado de la demandante6 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se revoque y en su lugar se acceda a todas las pretensiones de la demanda, porque está demostrado que la demandante, en los últimos 10 años de servicio en la DIAN, devengó la prima de dirección, y esta no fue tenida en cuenta como factor salarial para la liquidación de su pensión de vejez. 6 Expediente digital – 21ApelacionDte – Folios 1 - 4 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 5 31.
Si bien es cierto la prima de dirección no está enlistada como factor salarial en el Decreto 1158 de 1994, no es menos cierto que sí debe ser tenido en cuenta para efectos de la reliquidación de la pensión de vejez de la actora en razón a que, a partir de la sentencia de simple nulidad, adquirió esa connotación. 32. Solicitó tener en cuenta situación similar analizada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación sobre el régimen especial de los servidores del DAS del 28 de febrero de 2022. 33.
Consideró que, a partir de lo dispuesto en la sentencia del 25 de mayo de 2023, la lista de los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 fue adicionada con el factor salarial denominado prima de dirección para aquellos funcionarios que la devengaron, como en el caso de la demandante. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO 34.
De conformidad con los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala a determinar si la demandante, señora María Luz Dary León Fajardo tiene o no derecho a que su pensión sea reliquidada con la inclusión de la denominada prima de dirección. MARCO JURÍDICO DE LA PRIMA DE DIRECCIÓN APLICABLE A LOS EMPLEADOS DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES UAE DIAN 35.
El Decreto 2117 de 1992 creó la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN de la fusión de la Dirección de Impuestos Nacionales y de la Dirección de Aduanas Nacionales, como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual cuenta con regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera administrativa especial, salarios, prestaciones, régimen disciplinario, presupuesto y contratación administrativa, de acuerdo con los regímenes que regulaban las entidades fusionadas, y de conformidad con lo previsto en las disposiciones finales de esa norma. 36.
Fue así como el artículo 112 de esta disposición estableció que el régimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la DIAN sería el establecido en el Decreto Ley 1647 de 1991 y en el artículo 106 de la Ley 6ª de 1992. 37. El Presidente de la República, en el Decreto Ley 167 de 1991, por medio del cual estableció el régimen de personal, la carrera tributaria, el sistema de planta y el régimen de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales, sobre la prima de dirección estableció: “ARTICULO 67.
Prima de dirección. Es la retribución económica que se reconoce a los funcionarios de carrera tributaria por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas, cuando han sido designados o delegados para tal efecto. La prima de dirección se fijará dentro de las normas de nomenclatura y salarios y no constituye factor salarial. Cuando la prima técnica reconozca el ejercicio de funciones de Director, el funcionario de carrera designado como Director de la Unidad Administrativa Dirección de Impuestos Nacionales, tendrá como prima de dirección, la prima técnica en caso de que ésta fuere mayor.” (Subraya y negrilla fuera de texto) 38.
Posteriormente, el artículo 1º del Decreto 1071 de 1999 señaló que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) está organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestaria y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Hacienda Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 6 y Crédito Público.
Cuenta con sistemas especiales de administración de personal, nomenclatura y clasificación de planta, de carrera administrativa y un régimen disciplinario especial que se aplica a sus servidores. 39. El Presidente de la República, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, promulgó el Decreto 1268 de 1999 por el cual estableció el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la contribución de la UAE DIAN.
Esta norma, en su artículo 4°, señaló: “ARTÍCULO 4. Prima de Dirección. Es la retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas, cuando han sido designados para tal efecto. Cuando la prima técnica reconozca el ejercicio de las funciones de los cargos directivos que de acuerdo con la ley tengan derecho a ella, el servidor público tendrá como prima de dirección la prima técnica en caso que ésta fuere mayor.
La prima de dirección no constituye factor salarial y será equivalente: a) Para el servidor de la contribución del sistema específico de carrera designado en la jefatura de la Dirección General, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 40; b) Para el servidor de la contribución del sistema específico de carrera designado en la jefatura de las Direcciones de Impuestos, de Aduanas Secretarios de Desarrollo Institucional y General, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 38; c) Para el servidor de la contribución del sistema específico de carrera designado en la jefatura de las Oficinas, Subdirecciones, Subsecretarías, Direcciones Regionales y Administraciones Especiales será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 35; d) Para el servidor de la contribución del sistema específico de carrera designado en la jefatura de Administraciones Locales y Administraciones Delegadas, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 30; e) Para el servidor de la contribución del sistema específico de carrera designado en la jefatura de las divisiones del nivel central, de las Direcciones Regionales, de las Administraciones Especiales y de las Administraciones Locales sede de la Regional, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 28; f) Para el servidor de la contribución del sistema específico de carrera designado en la jefatura de las divisiones en las demás Administraciones, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 20; g) Para el servidor de la contribución del sistema específico de carrera designado en la jefatura de grupo interno de trabajo, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 16.” 40.
Como se viene de leer, la prima de dirección es una retribución económica a favor de los servidores de la contribución por el ejercicio de funciones inherentes a las jefaturas, cuando sean designados para ello. Esta misma norma taxativamente señaló que este emolumento no constituiría factor salarial. Sin embargo, en sentencia del 19 de febrero de 20187, el Consejo de 7 H. Consejo de Estado.
Sentencia del 19 de febrero de 2018. Consejero Ponente Doctor César Palomino Cortes. Rad No. 11001-03-25-000-2011-00167-00 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=87160 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 7 Estado, al conocer el medio de control de nulidad presentado contra el anterior artículo, declaró la nulidad de la expresión “no constituye factor salarial”. 41.
En su análisis, el alto tribunal de lo contencioso administrativo señaló que la norma demandada, al establecer que la prima de dirección no es factor salarial, no desconoció los derechos adquiridos de los servidores públicos de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ni desmejoró sus condiciones laborales, pues no se trata de un derecho que se haya consolidado en cabeza de los citados empleados públicos, dado que desde su creación en el decreto 1647 de 1991 no era factor salarial. 42.
No obstante lo anterior, consideró que la naturaleza salarial de un pago se deriva de la retribución directa por los servicios del trabajador que no sea ocasional, razón por la cual, frente a la prima de dirección, señaló: “En el caso bajo análisis, el Gobierno Nacional dispuso que la prima de dirección prevista en el artículo 41 del Decreto 1268 de 1999, no constituye factor salarial; sin embargo, la Sala resalta, que esta prima es una retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución, por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas.
Se trata de un pago como retribución de la prestación del servicio, esto es, que remunera de forma periódica el ejercicio de las funciones de los servidores que hayan sido designados en las jefaturas de la entidad. De acuerdo con el artículo 61 del Decreto 1072 de 1999, una de las situaciones administrativas en las que pueden encontrarse los servidores públicos de la contribución es la “designación de jefatura”, situación administrativa por medio de la cual, los servidores públicos de la contribución del Sistema Específico de Carrera en la DIAN, desempeñan las funciones de dirección, coordinación, supervisión y control de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de las diferentes dependencias en que se encuentra organizada dicha Entidad.
Constituye una suma establecida en favor del servidor de la contribución como retribución directa por sus servicios, lo cual, la convierte en habitual y periódica. En este orden de ideas y en atención al precedente que se expuso anteriormente, concluye la Sala que la prima de dirección es factor salarial, de modo que la expresión “no constituye factor salarial”, está viciada de nulidad por desconocer el concepto de salario en los términos señalados.“(…)” (Negrilla fuera de texto) 43.
Con posterioridad, el Presidente de la República, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, promulgó el Decreto 4050 de 2008 por el cual dictó disposiciones en materia salarial para la UAE DIAN. Esta norma, en su artículo 7° nuevamente estableció la prima de dirección al señalar: “ARTÍCULO 7. Prima de Dirección. Es la retribución económica que se reconoce a los empleados públicos del sistema específico de carrera de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas, cuando han sido designados para el efecto.
Cuando la prima técnica reconozca el ejercicio de las funciones de los cargos directivos que de acuerdo con la ley tenga derecho a ella, el empleado público de la DIAN tendrá como prima de dirección la prima técnica en caso que ésta fuere mayor. La prima de dirección no constituye factor salarial y será equivalente: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 8 1.
Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de la Dirección General, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 08 del nivel profesional. 2. Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de las Direcciones Nivel Central, será equivalenteal quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 07 del nivel profesional. 3.
Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en las jefaturas de Oficina de Control Interno, de Oficina de Comunicaciones, de las Subdirecciones y de la Dirección Seccional 111, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 06 del nivel profesional. 4. Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de la Dirección Seccional 11y de la Dirección Seccional I será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 05 del nivel profesional. 5.
Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de la Dirección Seccional Delegada será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 04 del nivel profesional. 6. Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de Grupo Interno de Trabajo del Nivel Central y en la jefatura de División de la Dirección Seccional 111,será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 03 del nivel profesional 7.
Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de División de la Dirección Seccional II y en la jefatura de Grupo Interno de Trabajo de la Dirección Seccional 111será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 02 del nivel profesional. 8. Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de División de la Dirección Seccional I y jefatura de Grupo Interno de Trabajo de la Dirección Seccional 11será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 01 del nivel profesional. 9.
Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de Grupo Interno de Trabajo de la Dirección Seccional I y Dirección Seccional Delegada, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 05 del nivel técnico. 10. Para el empleado público de la DIAN del sistema específico de carrera designado en la jefatura de Oficina de Seguridad de la Información, será equivalente al quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual del grado 06 del nivel profesional.” 44.
Nuevamente, esta norma taxativamente señaló que este emolumento no constituiría factor salarial. Sin embargo, en sentencia del 25 de mayo de 20238, invocada como fundamento de esta demanda, el Consejo de Estado, al conocer el medio de control de nulidad presentado contra el anterior artículo, declaró la nulidad de la expresión “no constituye factor salarial”. 8 H. Consejo de Estado.
Sentencia del 25 de mayo de 2023. Consejero Ponente Doctor César Palomino Cortes. Rad No. 11001-03-25-000-2018-01634-00 https://jurinfo.jep.gov.co/normograma/compilacion/docs/11001-03-25-000-2018-01634-00(5415-18)_20230525.htm Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 9 45.
En su análisis, el alto tribunal de lo contencioso administrativo, después de analizar el concepto de salario, y concluir que por tal debe entenderse “…todo pago que tienen por objeto retribuir directamente los servidos del empleado, que no sea ocasional, para cubrir una contingencia a la que pudiera verse sometido que el servidor, tiene naturaleza salarial.”, sobre la prima de dirección señaló: “(…) Lo anteriormente trascrito permite concluir que dentro del régimen jurídico anterior a la Carta Política, como en el transcurrir de esta, el concepto de prima, entendido como un pago que se le otorga a un trabajador de manera habitual y como contraprestación de su labor, como ocurre en este caso, debe significar ineludiblemente un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público, que no puede desconocerse, ni desnaturalizarse, cercenándole el carácter de factor salarial “(…)” En efecto, revisado el texto del artículo 4° del Decreto 1268 de 1999 en comparación con lo previsto en el artículo 7° del Decreto 4050 de 2008, se advierte que, si bien, las normas no guardan identidad en su redacción, lo cierto, es que tienen el mismo objeto regulatorio, consistente, en establecer una prima de dirección a favor de los empleados públicos de la DIAN, que ejerzan funciones inherentes a las jefaturas en los cargos de la planta de personal de la entidad.
“(…)” De esta manera, la Sala considera pertinente acoger los argumentos expuestos por esta Subsección en la sentencia de 19 de febrero de 2018, radicado N° 1100103-25-000-2011-00167-00 (0580-2011), mediante el cual se declaró la nulidad de la expresión “no constituye factor salarial” del referido artículo 4° del decreto 1268 de 1999, toda vez que al igual que en esa ocasión, se advierte, en este asunto, que el Gobierno Nacional dispuso que la prima de dirección no constituía factor de salario, sin tener en cuenta que dicha prima textualmente indica que es una “retribución económica que se reconoce a los empleados públicos del sistema específico de carrera de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas, cuando han sido designados para el efecto.”.
En efecto, del texto de la norma acusada se puede inferir que la prima de dirección se trata de un pago que se reconoce como retribución de la prestación del servicio, esto es, que remunera de forma periódica el ejercicio de las funciones de los servidores que hayan sido designados en las jefaturas de la entidad. De acuerdo con el artículo 61 del Decreto 1072 de 1999 (vigente para la época), una de las situaciones administrativas en las que pueden encontrarse los servidores públicos de la “contribución” es la “designación de jefatura”, “por medio de la cual, los servidores públicos de la contribución del Sistema Específico de Carrera en la DIAN, desempeñan las funciones de dirección, coordinación, supervisión y control de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de las diferentes dependencias en que se encuentra organizada dicha Entidad” En este sentido, es importante señalar que las funciones relacionadas con la “(…) dirección, coordinación, supervisión y control de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de las diferentes dependencias en que se encuentra organizada dicha Entidad”, a las que hace referencia las jefaturas en el artículo 62 del Decreto 1072 de 1999, son actividades que se ejercen de manera permanente y habitual dentro de los distintos cargos de liderazgo que conforman la planta de personal de la UAE-DIAN, para cumplir cabal y oportunamente el objeto y el rol misional de la entidad, por lo que no se puede inferir que se trata de una labor ocasional, eventual o esporádica.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 10 Lo anterior, tiene relevancia, teniendo en cuenta que la designación de labores de jefatura no está sujeta a temporalidad preestablecida, pues el artículo 62 del Decreto 1072 de 1999, establece que dicha función “(…) se hará en forma indefinida, (…)”, lo cual solo podrá darse por terminado “cuando sea revocada expresamente por el funcionario competente para efectuarla o por desvinculación del funcionario de carrera de la entidad.
(…)”. Así las cosas, la Sala considera que el Ejecutivo, al expedir la norma demandada, no solo se apartó de los criterios definidos en la ley 4ª de 1992 para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, sino que además desbordó su poder, por cuanto le restó el carácter salarial a una prestación económica que tiene por objeto reconocer una función que se ejerce de forma continua por el servidor de carrera de la DIAN, ocasionando una desmejora del salario de los empleados pertenecientes a la entidad aludida.” En este orden de ideas y en atención al precedente que se expuso anteriormente, la Sala concluye que la prima de dirección es un factor salarial, por cuanto se trata de una suma establecida, en favor del servidor del sistema específico de carrera de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, como una retribución directa por sus servicios prestados, lo cual, la convierte en habitual y periódica, de modo que la expresión “no constituye factor salarial”, esta viciada de nulidad por desconocer el concepto de salario en los términos previamente señalados y así se declarara en la parte resolutiva de esta decisión.” RECONOCIMIENTO PENSIONAL CON EL RÉGIMEN DE LAS LEYES 100 DE 1993 Y 797 DE 2003 46.
El régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, en cuanto a los requisitos para obtener la pensión de vejez, estipuló en el artículo 33 lo siguiente: “ARTÍCULO 9o. El artículo 33 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 33. Requisitos para obtener la Pensión de Vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 1.
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o. de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.
“[…]” 47. Por su parte, el monto de la prestación o la tasa de remplazo se establece conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 797 de 2003 que establece: “ARTÍCULO 10. El artículo 34 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 34. Monto de la Pensión de Vejez. El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 11 adicionales a las 1.000 hasta las 1.200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2%, hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de liquidación. El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente.
A partir del 1o. de enero del año 2004 se aplicarán las siguientes reglas: El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será del equivalente al 65%, del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 - 0.50 s, donde: r =porcentaje del ingreso de liquidación. s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes.
A partir del 2004, el monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65 y el 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. El 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 semanas.
Adicionalmente, el 1o. de enero de 2006 se incrementarán en 25 semanas cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015. A partir del 2005, por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo.
El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima”. 48. Se tiene entonces que de conformidad con esta norma hay dos límites máximos a la tasa de reemplazo: i) para las pensiones causadas hasta el 31 de diciembre de 2004, la tasa de reemplazo no podía ser superior al 85% del IBL; ii) para las pensiones causadas a partir del 1 de enero de 2005 la tasa máxima de reemplazo es del 80% del IBL.
Y en uno y otro caso, la mesada no puede ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. 49. Además, a través de este artículo 10 se modificaron las reglas del artículo 34 de la Ley 100 de 1993, para calcular la tasa de reemplazo o “monto”, así: -A partir del 1 de enero del año 2004 el monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será el equivalente al 65% del IBL del afiliado, porcentaje calculado con la fórmula r = 65.50 - 0.50 s, donde “r” es el porcentaje del ingreso de liquidación y «s» el número de salarios mínimos legales mensuales vigentes. -A partir del 2004 el monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65% y el 55% del IBL del afiliado, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. -A partir del 1 de enero del año 2005 el número de semanas se incrementó en 50 semanas.
Adicionalmente, el 1 de enero de 2006 se incrementaron en 25 semanas cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015, así: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 12 - A partir del 2005 por cada 50 semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80% y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula ya señalada. 50.
Ahora bien, en cuanto al IBL a aplicar en estos casos, se debe acudir al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, que en su tenor literal dispuso: “ARTÍCULO 21. Ingreso Base de Liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta Ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” 51. En concordancia con esta ley fue expedido el Decreto 691 de 1994 que en su artículo 6º, sobre los factores que componen la base de cotización para calcular cotizaciones al sistema general de pensiones de los servidores públicos, estableció: “ARTICULO. 6º—Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones de los servidores públicos que por el presente decreto se incorporan, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando ésta sea factor de salario; d) La remuneración por trabajo dominical o festivo; e) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna, y f) La bonificación por servicios.” 52.
Este artículo fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, que en su tenor literal sostiene: “ARTÍCULO 1. El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 13 a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;” 53.
Ahora bien, el Acto Legislativo No. 001 de 2005, indicó: “ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: "El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.
Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas". "Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho".
"Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones".
"En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos". "Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido".
"Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión".
"A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo". "(…)” 54. Así, de conformidad con estas normas, las pensiones amparadas por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 deben liquidarse teniendo en cuenta únicamente los factores sobre los cuales se hubieren hecho las cotizaciones correspondientes y que estén contemplados Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 14 taxativamente en el Decreto 1158 de 1994.
Sobre este punto, el Consejo de Estado9 ha considerado que esto no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad es deber del Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. Por el contrario, con esta interpretación: “(i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado;
(ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.” LO PROBADO EN EL PROCESO 55. Conforme las pruebas válidamente aportadas al proceso, la Sala encuentran acreditadas las siguientes situaciones fácticas relevantes: 56.
De conformidad con la fotocopia de su cédula de ciudadanía10, la señora María Luz Dary León Fajardo nació el día 05 de junio de 1961. 57. Mediante Resolución SUB 217081 del 07 de septiembre de 202111 Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de la demandante a partir del 1º de octubre de 2021, en la suma de $4.354.108. En este acto administrativo se indicó que la accionante acreditó un total de 10.843 días laborados, equivalentes a 1.549 semanas y la prestación fue liquidada de conformidad con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y el Decreto 1158 de 1994 y con una tasa de reemplazo de 67.97%. 58 Con Resolución No. SUB 251688 del 13 de septiembre de 202212 Colpensiones reliquidó e ingresó en nómina el pago de la pensión de vejez a favor de la demandante, a partir del 1º de octubre de 2022, en la suma de $4.853.498.
En este acto administrativo se indicó que a la accionante se le aceptó su renuncia a partir del 1º de octubre de 2022 y acreditó un total de 11.199 días laborados, correspondientes a 1.599 semanas. La prestación fue liquidada de conformidad con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y el Decreto 1158 de 1994, con una tasa de reemplazo de 69.51%, y con la inclusión de los factores asignación básica mensual y bonificación por servicios prestados devengados entre 1991 y 2022, de conformidad con la Liquidación aportada13. 59.
El 22 de abril de 202414 la demandante, a través de apoderado, solicitó la reliquidación y reajuste de su pensión, teniendo en cuenta para ello el factor salarial denominado prima de dirección, devengado en los 10 últimos años de servicios. 60. La anterior petición fue resuelta mediante Resolución SUB 252171 del 05 de agosto de 202415 que reliquidó la pensión de vejez a partir del 1º de octubre de 2022 en la suma de $4.972.202.
En este acto administrativo se indicó que la demandante acreditó un total de 11.262 días, equivalentes a 1.608 semanas. La prestación fue liquidada de conformidad con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y el Decreto 1158 de 1994 y con una tasa de reemplazo de 71% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años. Se indicó además que los únicos factores salariales que se deben tener en cuenta al momento de determinar el IBL son los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, siempre y cuando sobre los mismos se hubieran efectuado los aportes al sistema general de pensiones. 61.
Inconforme con la anterior decisión, el 20 de agosto de 2024 la demandante, a través de su 9 H. Consejo de Estado. Sentencia del 28 de enero de 2021. Rad. No. 08001-23-33-000-2016-01491-01 (4077-2019) con ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=164707 10 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folio 14 11 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 15 - 22 12 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 23 - 30 13 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 32 - 40 14 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 41 - 43 15 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 46 - 55 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 15 apoderado, interpuso recurso de apelación16 en el que indicó que si bien se dispuso la reliquidación de la pensión, se incurrió en yerros matemáticos.
Además, reiteró la solicitud de reliquidar la pensión con la inclusión de la prima de dirección. 62. El anterior recurso fue resuelto mediante Resolución No. DPE 18957 del 15 de octubre de 202417 que modificó la anterior resolución, en el sentido de corregir los yerros matemáticos indicados. Indicó que la demandante acreditó un total de 11.262 días, equivalentes a 1.608 semanas.
La prestación fue liquidada de conformidad con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y el Decreto 1158 de 1994 y con una tasa de reemplazo de 71% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años. Además, se tuvieron en cuenta los factores salariales contemplados en el artículo 6º del Decreto 691 de 1994 y los cotizados y reportados por concepto de IBC, siendo obligación del empleador haber reportado completo el IBC.
Indicó además que si la demandante presentaba inconformidades respecto de los valores del IBC reportados, debía dirigirse a cada uno de sus empleadores para que realice el trámite respectivo ante esas entidades, con el fin de hacer las correcciones pertinentes con el pago de las respectivas diferencias dejadas de cancelar por cada uno de los periodos en que se aleguen inconsistencias. 63.
El 04 de marzo de 202418 el Jefe de la Coordinación de Registro y Flujo de Caja de la DIAN certificó los valores pagados a la demandante por concepto de salarios entre enero de 2000 a septiembre de 2022, en los que consta que percibió la prima de dirección así: i) desde septiembre a diciembre de 2005; ii) desde abril de 2009 hasta marzo de 2010; iii) desde agosto de 2010 hasta agosto de 2021; y iv) desde noviembre de 2021 hasta mayo de 2022. 64.
El 11 de marzo de 202419 el Subdirector de Gestión del Empleo Público de la UAE DIAN certificó que la demandante ingresó el 22 de mayo de 1991 a la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y fue incorporada automáticamente a la UAE DIAN a partir del 1º de junio de 1991, donde laboró hasta el 30 de septiembre de 2022.
Al momento de su retiro de la entidad desempeñaba el cargo de Gestor II Código 302 Grado 02 y mediante Resolución No. 06637 del 26 de julio de 2022 se le aceptó su renuncia por pensión a partir del 1º de octubre de 2022. 65. De conformidad con el Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones expedido por Colpensiones y actualizado a 05 de agosto de 202420, la señora María Luz Dary León Fajardo cotizó a esa entidad siendo su empleador la UAE DIAN, desde el 1º de diciembre de 1994 hasta el 30 de septiembre de 2022.
Además, que cotizó a otro fondo del 22 de mayo de 1991 al 30 de noviembre de 1994, también con la DIAN como empleador. Igualmente, consta que las cotizaciones desde enero de 1995 hasta febrero de 2005 fueron pagos recibidos del Régimen de Ahorro Individual por traslado. CASO CONCRETO 66. Realizado el análisis del caso concreto en relación con los cargos de nulidad alegados, la Sala considera en el caso de autos: 67.
Del material probatorio aportado se encuentra demostrado que la señora María Luz Dary León Fajardo ingresó el 22 de mayo de 1991 a la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y fue incorporada automáticamente a la UAE DIAN a partir del 1º de junio de 1991, donde laboró hasta el 30 de septiembre de 2022.
Al momento de su retiro de la entidad, desempeñaba el cargo de Gestor II Código 302 Grado 02 y mediante Resolución No. 06637 del 26 de julio de 2022 se le aceptó su renuncia por pensión a partir del 1º de octubre de 2022. 68. También se encuentra demostrado que percibió la prima de dirección así: i) desde septiembre a diciembre de 2005; ii) desde abril de 2009 hasta marzo de 2010; iii) desde agosto 16 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 56 - 57 17 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 58 - 67 18 Expediente digital – 01DemandaAnexos – Folios 68 - 180 19 Expediente digital – 11MemorialDemandado – Folios 25 - 27 20 Expediente digital – 11MemorialDemandado – Folios 182 - 196 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 16 de 2010 hasta agosto de 2021; y iv) desde noviembre de 2021 hasta mayo de 2022. 69.
Ahora bien, es de señalar que la demandante no se encuentra amparada por el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 199321 pues a 1º de abril de 1994 tenía tan solo 33 años de edad y no contaba con 15 años o más de servicios cotizados, si se tiene en cuenta que en este proceso se encuentran demostradas cotizaciones únicamente desde el 22 de mayo de 1991.
Por lo anterior, el régimen pensional que la cobija es el contenido en la Ley 100 de 1993, con las modificaciones hechas por la Ley 797 de 2003, norma que en efecto fue aplicada por la entidad demandada, que liquidó su pensión con una tasa de reemplazo de 71% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años. 70. En virtud de esta norma se tiene que, si bien la accionante durante los 10 últimos años de servicio devengó la prima de dirección y esta, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es un factor salarial, no puede ser incluida dentro de la liquidación de su pensión pues, como se analizó en líneas anteriores, la jurisprudencia del Consejo de Estado, de obligatorio acatamiento, establece que los factores sobre los que se deben calcular los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones son, como lo consideró el A quo, los taxativamente previstos en el Decreto 1158 de 1994, dentro de los cuales no se encuentra la prima de dirección solicitada, sin que se pueda incluir ningún factor diferente a los allí enlistados, aunado al hecho de que no se demostró que sobre esta prima se efectuaron cotizaciones para pensión. 71.
Así lo consideró el Consejo de Estado22, en reciente oportunidad, cuando señaló: “Al respecto se advierte que, contrario a lo manifestado por el a quo, en este caso el demandante no efectuó cotizaciones para pensión sobre los factores de prima de dirección, prima de servicios y prima de navidad, pues el valor de las cotizaciones mensuales del último año, de acuerdo con el reporte de semanas cotizadas allegado por COLPENSIONES32, el salario sobre el cual se cotizó en todos los meses corresponde únicamente al valor del salario básico más los gastos de representación devengados por el demandante, según las Certificaciones vistas a folios 29 y 30.
No obstante, se advierte que, aun cuando el demandante hubiese realizado cotizaciones sobre los mencionados factores de prima de dirección, prima de servicios y prima de navidad (pero no lo hizo), dichas partidas no serían computables para efectos de liquidar la pensión, pues no se encuentran consagrados como factor salarial en el Decreto 1158 de 1994, por lo tanto, en ningún caso hay lugar a su inclusión en la liquidación de la pensión del demandante.” 72.
Ahora bien, aunque en el pronunciamiento que se acaba de analizar se estudió el caso de una persona amparada por el régimen de transición, debe recordarse que, según las actuales posiciones jurisprudenciales, en ambos casos los factores a incluir son únicamente aquellos consagrados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 73.
Igualmente, aunque este pronunciamiento es previo a la sentencia del 25 de mayo de 2023, invocada como fundamento de esta demanda, lo cierto es que desde la sentencia del 19 de febrero de 2018, el Consejo de Estado, al conocer el medio de control de nulidad presentado 21 ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. “(…)” 22 H. Consejo de Estado. Sentencia del 03 de diciembre de 2020, con radicado No. 13001-23-33-000-2015-00676-01 (2618-19) con ponencia del Doctor Gabriel Valbuena Hernández Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-33-35-012-2024-00390-01 Demandante: María Luz Dary León Fajardo Demandado: Colpensiones REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "C" 17 contra el artículo 4º del Decreto 1268 de 1999, declaró la nulidad de la expresión “no constituye factor salarial” respecto de la prima de dirección. 74.
Finalmente, no sobra señalar que la Sala Mayoritaria de esta Subsección23 ha sostenido la tesis según la cual la incorporación automática en “carrera” que tuvo lugar al interior de la DIAN “es inconstitucional” y que por tanto “las personas que se beneficiaron con tal medida no ostentan derechos de carrera”. Y la norma que regula la prima de dirección fue clara en determinar que, uno de los presupuestos para su reconocimiento, y para que hace que pueda ser tenida como factor de liquidación de prestaciones, es pertenecer al sistema específico de carrera de la DIAN.
En el caso de autos, se encuentra demostrado que la accionante fue incorporada automáticamente a la DIAN a partir del 1º de junio de 1991, “actuación que claramente está proscrita en nuestro ordenamiento legal”. 75. Conforme lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues se pude concluir que la señora María Luz Dary León Fajardo no tiene derecho a que su pensión sea reliquidada con la inclusión de la prima de dirección. CONDENA EN COSTAS 76.
De conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, y lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación. 77. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C” -, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 03 de octubre de 2025, proferida por el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda promovida por María Luz Dary León Fajardo en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría, devuélvase al Juzgado Contencioso Administrativo de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha MIRTHA ABADÍA SERNA CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL Firma Electrónica Firma Electrónica SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Firma Electrónica CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sección Segunda Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del C.P.A.C.A. 23 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” – Magistrado Ponente Dr. Carlos Alberto Orlando Jaiquel. Radicado No. 11001-33-35-028-2023-00145-01.