[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Tunja, veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Reparación Directa Demandante: Juan Pablo Peña Páez y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Radicación: 15238 33 33 001 2016 00106 01 Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 4 de marzo de 2022, mediante la cual, el juzgado Primero Administrativo de Duitama negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES I.1. Tesis de la parte demandante 1. La parte actora expuso que, mediante la Resolución No. 174 del 30 de noviembre de 2013, el señor Juan Pablo Peña Páez fue incorporado para prestar servicio militar obligatorio en calidad de auxiliar de policía, en la Escuela Rafael Reyes de Santa Rosa de Viterbo. Esta incorporación tuvo lugar luego de la realización de los exámenes y valoraciones médicas de rigor, los cuales concluyeron que el citado ciudadano era apto para prestar el servicio militar, ya que no presentaba ninguna deficiencia en su estado de salud. 2.
Indicó que, el 29 de diciembre de 2013, entre las 9:00 y las 10:00 de la noche, se encontraba en formación bajo el mando del patrullero Mateus (sic), cuando se les ordenó dar una vuelta alrededor de las instalaciones de la Escuela. Al iniciar la carrera, el señor Peña Páez cayó desde un muro, impactando el lado izquierdo de su cuerpo. 3.
Como consecuencia del accidente, fue remitido inicialmente al Puesto de Salud de Santa Rosa de Viterbo y posteriormente atendido en el área de Sanidad de la Policía, así como en la Clínica Medilaser, el Hospital Regional de Sogamoso y el Hospital Regional de Duitama, debido a los dolores que presentaba en la cadera izquierda. A raíz de este episodio, permaneció incapacitado durante gran parte del tiempo que prestó servicio militar. 4.
Añadió que, mediante la Resolución No. 433 del 5 de octubre de 2014, el comandante del Departamento de Policía Boyacá decidió desvincular al demandante de la Policía Nacional, al considerar que, conforme con lo previsto en el artículo 28, literal g, de la Ley 488 de 1993, se encontraba exento de prestar el servicio militar. No obstante, en el examen de egreso practicado el 10 de diciembre de 2014, se dejó constancia de las [2] deficiencias en la salud del auxiliar de policía, atribuibles a la presunta lesión sufrida en la cadera izquierda. 5.
Finalmente, manifestó que, desde su vinculación al servicio militar, el señor Peña Páez no ha logrado obtener empleo, debido a la lesión persistente en su cadera izquierda, ocasionada por la caída sufrida mientras prestaba servicio militar obligatorio en la Policía Nacional. Esta circunstancia le ha generado serias dificultades para cumplir con sus responsabilidades económicas frente a su núcleo familiar. 6.
Como pretensiones solicitó que se declare la responsabilidad administrativa y extracontractual de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados al señor Juan Pablo Peña Páez, como consecuencia de los hechos ocurridos el 29 de diciembre de 2013 en la Escuela de Policía Rafael Reyes, donde sufrió una lesión en su integridad física. 7.
En consecuencia, se solicita condenar a la entidad al pago de indemnizaciones por daño moral (100 SMLMV para la víctima directa y 50 SMLMV para su compañera permanente y madre), daño a la salud (100 SMLMV), y lucro cesante, calculado desde el 5 de octubre de 2014 hasta que se supere la pérdida de capacidad laboral, o subsidiariamente según el porcentaje de dicha pérdida.
También se pide que las sumas sean actualizadas conforme al CPACA, con intereses legales, y que se condene en costas a la parte demandada. I.2. Decisión de primera instancia. 8. En sentencia del 4 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, resolvió negar las pretensiones de la demanda. 9. Para adoptar la anterior decisión, el a quo concluyó que no era procedente imputar responsabilidad a la entidad demandada, ya que la parte actora no acreditó la existencia de un nexo causal entre el daño alegado (lesión en la cadera izquierda) y la prestación del servicio militar obligatorio.
Aunque el daño fue demostrado como cierto y antijurídico, no se probó que el accidente reportado hubiese ocurrido en el marco del servicio militar, específicamente el 29 de diciembre de 2013 en la Escuela de Policía Rafael Reyes. 10. Estimó que el supuesto accidente no cuenta con evidencia documental ni testimonios que lo respalden.
No fue reportado en su momento ni consta en las minutas o registros institucionales. La propia Escuela de Policía se abstuvo de calificar el informe administrativo por lesión, debido a la inexistencia de elementos probatorios que vincularan la lesión con la actividad de instrucción. 11. Consideró que las declaraciones de compañeros del accionante, que supuestamente podían confirmar el accidente, fueron decretadas, pero no se practicaron porque la parte actora no garantizó su comparecencia. Esta omisión debilitó sustancialmente la posibilidad de desvirtuar las conclusiones institucionales contenidas en el informe administrativo prestacional. 12.
Estableció que, durante el proceso, se constató la falta de compromiso de la parte demandante en acudir a las valoraciones médicas necesarias ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, lo que impidió que la Junta Médica Laboral determinara el origen y la magnitud de la lesión. Como resultado, se declaró el desistimiento tácito del dictamen pericial. [3] 13.
Finalmente, el Despacho señaló que la parte que afirma un hecho debe probarlo (art. 167 del CGP). En este caso, el demandante no cumplió con su carga probatoria respecto de los hechos que daban sustento a sus pretensiones, lo que llevó al juez a negar la demanda, conforme al principio procesal que impone al actor las consecuencias jurídicas de su inactividad probatoria.
I.3. Recurso de apelación. 14. Parte demandante: Expresa su desacuerdo con la sentencia, al sostener que el juzgado incurrió en error al afirmar que no había certeza sobre la ocurrencia del daño antijurídico. Argumenta que sí se acreditó que el señor Juan Pablo Peña Páez prestó servicio militar obligatorio como auxiliar de policía en la Escuela Rafael Reyes, y que la historia clínica demuestra que sufrió una lesión durante un ejercicio de entrenamiento en dichas instalaciones. 15.
Considera que la atención médica inmediata por parte de la entidad y la consignación del accidente en los documentos clínicos acreditan la ocurrencia del hecho, aunque el mismo no haya sido reportado formalmente en su momento por el personal de guardia. 16. Reprocha que el despacho haya atribuido al demandante la falta de diligencia en la práctica de la prueba pericial, pues dicha situación no obedeció a negligencia sino a trabas administrativas impuestas por el servicio de sanidad de la Policía Nacional y a la falta de recursos económicos del accionante y su familia para acceder a la valoración de la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
También señala que la historia clínica estaba incompleta, lo que dificultó el avance del trámite médico-laboral. 17. El apelante recalca que el juzgado omitió analizar la imputación jurídica y fáctica del daño, limitándose a negar la relación de causalidad. Insiste en que, una vez probado el daño y evidenciada su ocurrencia al interior de la institución policial, se debe imputar a la entidad demandada, que tenía el deber de cuidado y protección reforzada sobre el conscripto, quien ingresó en condiciones de salud aptas y se encontraba bajo subordinación del Estado. 18.
Enfatiza que el régimen de responsabilidad aplicable no debe limitarse a la falla del servicio, sino al daño especial, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, dado que el señor Peña Páez era un conscripto, obligado a prestar servicio militar y sometido a condiciones especiales de riesgo. Bajo esta óptica, el Estado tiene la calidad de garante y debe responder por los daños anormales sufridos en cumplimiento del deber constitucional, aun cuando la conducta estatal haya sido formalmente lícita.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. 19. Atendiendo los argumentos presentados por el apoderado de la parte demandante en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si: ¿Debe imputarse responsabilidad administrativa y patrimonial al Estado por las lesiones sufridas por un conscripto durante la prestación del servicio militar obligatorio, [4] cuando existe prueba médica de la afectación, pero no se acreditó formalmente el nexo causal mediante documentos o testimonios directos del hecho, y cuando la práctica de la prueba pericial se frustró por razones administrativas ajenas al demandante? 20.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, considerando que, para que sea jurídicamente viable la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado en eventos en los que un conscripto alega haber sufrido una lesión durante la prestación del servicio militar obligatorio, no basta con la simple invocación del daño ni con la existencia de una historia clínica aislada; se exige, de manera ineludible, que el demandante acredite mediante prueba idónea, suficiente y eficaz, tanto la existencia de un daño cierto, real y antijurídico, como su vinculación causal directa con actividades propias del servicio, todo ello conforme a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1796 de 2000.
La ausencia de prueba sobre el origen, la magnitud y las consecuencias jurídicas del perjuicio alegado, ya sea por omisiones procesales del actor, desistimientos tácitos de pruebas o inasistencias injustificadas a valoraciones médicas, impide estructurar el juicio de imputación fáctica y jurídica contra la administración, tornando improcedente cualquier pretensión indemnizatoria por falta de acreditación del presupuesto esencial del daño. 2.2.
Responsabilidad del Estado por daño especial en la prestación del servicio militar obligatorio. 21. Debe señalarse que el ordenamiento jurídico ha reconocido que el Estado puede ser declarado responsable, no solo bajo el título de falla del servicio, sino también con fundamento en el daño especial, cuando una persona sufre una afectación grave en sus derechos o bienes como consecuencia directa de una actuación legítima del Estado que impone cargas excesivas, anormales o desiguales frente al resto de la comunidad. 22.
En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara al sostener que, en estos casos, aunque no se configure una omisión o actuación culposa por parte de la administración, debe operar el deber de indemnizar cuando se cause un daño que la víctima no está jurídicamente obligada a soportar. 23. En lo que concierne a los soldados conscriptos, esto es, a quienes prestan servicio militar obligatorio, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han desarrollado una línea jurisprudencial consolidada conforme a la cual el Estado ostenta una posición de garante reforzada respecto de estos ciudadanos. 24.
Ello obedece a que se trata de personas sometidas a un régimen de subordinación institucional, quienes se ven obligadas, por mandato constitucional y legal, a someterse a una actividad que conlleva riesgos particulares, en condiciones que limitan su autonomía y su capacidad de decisión frente al entorno institucional. Esta situación genera, para el Estado, un deber especial de protección, vigilancia y prevención frente a eventuales afectaciones a sus derechos fundamentales, especialmente la vida, la integridad física y la salud.
La Sección tercera1, señaló al respecto: “En relación con los títulos de imputación aplicables cuando se trata de estudiar la responsabilidad del Estado respecto de los daños causados a soldados conscriptos, la jurisprudencia ha establecido que los mismos pueden ser i) de naturaleza objetiva –tales como el daño especial o el riesgo excepcional- y ii) por falla del servicio, pre y cuando de los hechos y de las pruebas allegadas al proceso ésta se 1 SECCIÓN TERCERA Rad 19001-2331-000-2011-00159-01 (52.997) Consejero ponente: José Roberto Sáchica Jiménez, 5 de marzo de 2021. [5] encuentre acreditada2.
Adicionalmente, en aplicación del principio iura novit curia, esta Corporación ha señalado que el juzgador debe verificar si el daño antijurídico resulta imputable al Estado con fundamento en uno cualquiera de los títulos de imputación antes mencionados. Pues bien, el daño especial opera cuando se produce un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas.
Por su parte, el riesgo excepcional se da como consecuencia de la realización de actividades peligrosas o de la utilización de artefactos que, en su estructura, son peligrosos. A su turno, la falla en la prestación del servicio surge cuando la irregularidad administrativa produce el daño. En todo caso, éste no resulta imputable al Estado cuando ocurre por culpa exclusiva de la víctima, por fuerza mayor o por el hecho exclusivo de un tercero, circunstancia que lleva al rompimiento del nexo causal y lo libera de responsabilidad.” 25.
Desde esa perspectiva, cuando un conscripto sufre una lesión durante el cumplimiento del servicio militar, incluso si no se demuestra una falla del servicio, puede operar la responsabilidad del Estado a título de daño especial, en la medida en que el perjuicio se origina en el cumplimiento de una carga pública impuesta por la ley, y produce una afectación grave y desigual que no está obligado a soportar.
En efecto, el sometimiento forzoso a una actividad riesgosa, como lo es el entrenamiento físico o las prácticas operativas dentro de una escuela de formación policial o militar, configura un escenario típico para la aplicación de este título de imputación. 26. Así las cosas, aunque no se demuestre una falla en la prestación del servicio, por omisión, acción u error administrativo, el Estado podría ser declarado responsable si se constata que el daño fue cierto, antijurídico y desproporcionadamente soportado por el afectado, quien no tenía el deber jurídico de asumirlo.
Esta figura resulta coherente con los principios de equidad, solidaridad y proporcionalidad que rigen la responsabilidad del Estado. 27. Por lo tanto, la carga argumentativa en este tipo de procesos no se limita únicamente a probar la conducta omisiva o negligente del aparato estatal, sino que también puede orientarse a demostrar que, aun bajo el cumplimiento regular de funciones públicas, se ocasionó un daño injusto derivado de una carga pública, lo cual habilita el reconocimiento de una indemnización por responsabilidad extracontractual del Estado a título de daño especial, especialmente cuando se trata de víctimas en condición de conscriptos bajo protección reforzada. 2.3.
Caso concreto. 28. En desarrollo del análisis de segunda instancia, procede la Sala a efectuar la valoración del material probatorio obrante en el expediente, con fundamento en los principios de libertad probatoria, apreciación racional, contradicción y lealtad procesal, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 176 y 183 del Código General del Proceso. 29.
Conforme a la historia clínica aportada, el señor Juan Pablo Peña Páez sufrió una lesión en la cadera izquierda, lo cual se evidenció en las valoraciones médicas practicadas 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010, exp. 17.992, M.P. Enrique Gil Botero. [6] desde el año 2013 hasta el 2014 en distintos centros hospitalarios, como la Clínica Mediláser, el Hospital Regional de Sogamoso y el Hospital Regional de Duitama. 30.
No obstante, estas pruebas clínicas no resultan suficientes para establecer con claridad que la lesión fue consecuencia directa de un accidente ocurrido durante la prestación del servicio militar. Si bien demostraban el daño corporal, no contienen referencias precisas que vincularan de manera inequívoca la causa de la lesión con actividades propias del servicio. 31.
En lo que respecta al Informe Administrativo Prestacional, particularmente el Informe Administrativo de Lesión elaborado por la Escuela de Policía Rafael Reyes, este constituye uno de los elementos probatorios más relevantes para determinar la eventual responsabilidad de la entidad demandada. Sin embargo, dicho informe no fue calificado por la institución, al considerar que no existían elementos objetivos que permitieran concluir, con un grado razonable de certeza, que el accidente narrado por el accionante se hubiera producido en el marco de una actividad oficial de instrucción o entrenamiento dentro del servicio militar obligatorio. 32.
La ausencia de respaldo documental en documentos como minutas del día, reportes de novedades, registros de atención inmediata o actas suscritas por superiores jerárquicos, afectó gravemente la consistencia de la versión fáctica planteada en la demanda. Esta deficiencia probatoria generó un vacío en la cadena de custodia del hecho dañoso, impidiendo corroborar su ocurrencia conforme a los estándares exigidos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, especialmente cuando se alega la existencia de un daño sufrido en contextos institucionales. 33.
En ese sentido, la debilidad estructural del informe, sumada a la inexistencia de otros elementos de convicción oficiales que corroboraran la narrativa del demandante, minó la fuerza demostrativa de este medio de prueba dentro del proceso. 34. En el curso del proceso se decretaron testimonios de supuestos compañeros del señor Peña Páez, que habrían presenciado los hechos, con el fin de acreditar la ocurrencia del accidente y la circunstancia de modo, tiempo y lugar.
Sin embargo, estas pruebas no se practicaron, toda vez que la parte actora no adoptó las medidas necesarias para garantizar la comparecencia de los testigos, incumpliendo así su carga procesal de impulso probatorio. Esta omisión se considerada determinante, en tanto se perdió la oportunidad de reforzar el vínculo entre la lesión y la actividad militar. 35.
En efecto, la Sala encuentra que, al revisar la demanda, por los hechos ocurridos el 29 de diciembre de 2013, la parte actora solicitó como prueba los testimonios de Fabian David Pineda Ortega y William Arley Perilla Páez, a efectos de que depusieran sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar del accidente sufrido por el demandante, aduciendo que fueron compañeros al momento de prestar el servicio militar en la policía nacional, para el año 2013. 36.
Con relación a esta prueba testimonial, el juzgado de primera instancia en audiencia inicial celebrada el 22 de agosto de 2017, los decretó por encontrarlos pertinentes y útiles, programando para el día 14 de marzo de 2018, la audiencia de pruebas para su recepción. [7] 37. Celebrada la audiencia de pruebas en la fecha programada, no comparecieron los testigos señalados, ni tampoco el demandante Juan Pablo Peña Páez; por tal razón, el a quo, al advertir una falta total de interés en la práctica de la prueba, la tuvo por desistida. 38.
Conforme a lo señalado, se considera que, la inasistencia de los testigos y del propio demandante a la audiencia de pruebas revela una falta objetiva de diligencia en el cumplimiento de la carga probatoria, circunstancia que legítimamente habilitó al juez de primera instancia para concluir el desistimiento de dicha prueba por falta total de interés en su práctica.
En ese contexto, la determinación del a quo no solo resulta procesalmente válida, sino congruente con las reglas que rigen la actividad probatoria y con el deber de las partes de colaborar eficazmente en la formación del acervo demostrativo, especialmente cuando de esa prueba dependía reforzar el nexo fáctico entre la lesión alegada y la actividad militar invocada como fundamento de las pretensiones. 39.
En conclusión, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del juez a quo de tener por desistida la prueba testimonial decretada, pues la parte actora, a quien correspondía la carga de impulsar su práctica y adoptar las medidas necesarias para garantizar la comparecencia de los testigos propuestos, incurrió en una omisión procesal relevante que frustró la incorporación de un medio de convicción que ella misma reputó esencial para acreditar las circunstancias de tiempo, modo y lugar del presunto accidente.
No puede trasladarse al despacho judicial la responsabilidad por la inactividad de la parte interesada en la demostración de sus afirmaciones, menos aun cuando los testimonios habían sido oportunamente solicitados, decretados por su utilidad y pertinencia, y se fijó con tiempo prudencial (casi 7 meses), fecha cierta para su recepción. 40.
De otra parte, se encuentra que, se dispuso la realización de una prueba pericial médica por parte de la Junta Médico-Laboral de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. No obstante, la parte actora no cumplió con los requerimientos logísticos y personales necesarios para su práctica, situación que derivó en el desistimiento tácito de la misma.
Esta inactividad impidió establecer con certeza la magnitud de la lesión y su relación con la prestación del servicio, privando al proceso de un elemento técnico central para la configuración del nexo causal. 41. Respecto a la Resolución No. 433 del 5 de octubre de 2014, mediante la cual se desvinculó al señor Peña Páez de la Policía Nacional, se evidencia que esta resolución se fundamentó en la exención del servicio militar conforme al artículo 28 de la Ley 48 de 1993, sin hacer alusión a una lesión incapacitante derivada del servicio, lo cual se interpreta como un indicio adicional de la falta de conexión directa entre la lesión alegada y la actividad institucional. 42.
De igual forma se encuentra la presencia de una ausencia del nexo causal entre la lesión y el servicio, pues, aunque el accionante presentó pruebas médicas que databan del mismo período en que prestó el servicio militar, no logró probar que la lesión se produjo durante una actividad específica ordenada o bajo el mando de la institución, como quiera que la sola proximidad temporal entre el daño y el servicio no configura por sí sola el nexo causal, máxime cuando no hay evidencia directa del hecho generador ni constancia oficial del mismo. 43.
En ese escenario, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante. Para tal efecto se analizará, si cuando un conscripto sufre una lesión durante el servicio militar y esta se acredita con historia clínica institucional, el Estado debe responder por daño especial, dada la exposición anormal al riesgo y su deber reforzado de protección y si la falta de reporte oficial no [8] exime de responsabilidad, especialmente si las pruebas no se practicaron por trabas administrativas y no por desinterés del afectado. 44.
De esta manera, la Sala analizará la decisión adoptada por el A quo relacionada con el argumento, que el supuesto accidente no cuenta con evidencia documental ni testimonios que lo respalden, no fue reportado en su momento ni consta en las minutas o registros institucionales y que la propia Escuela de Policía se abstuvo de calificar el informe administrativo por lesión, debido a la inexistencia de elementos probatorios que vincularan la lesión con la actividad de instrucción. 45.
Relacionado con este argumento de la falta de prueba de daño, la Sala encuentra que, el juez A quo, en sus consideraciones al respecto, concluyó que no era procedente imputar responsabilidad a la entidad demandada, al considerar que la parte actora no acreditó el nexo causal entre el daño alegado y la prestación del servicio militar obligatorio. 46.
La supuesta lesión sufrida por el señor Juan Pablo Peña Páez, presuntamente ocurrida el 29 de diciembre de 2013 en las instalaciones de la Escuela de Policía Rafael Reyes, carece de respaldo probatorio en el expediente. Conforme a lo dispuesto en el literal b) del artículo 1º del Decreto 1796 de 2000, para que proceda la responsabilidad de la Administración era indispensable demostrar que la lesión obedeció a una actividad inherente al servicio militar, lo cual no se logró acreditar, razón por la cual el director de la Escuela se abstuvo de calificar el hecho como un accidente en servicio. 47.
Adicionalmente, advirtió que el medio de control jurisdiccional constituía el espacio adecuado para controvertir las conclusiones del informe administrativo de la entidad policial y que, sin embargo, el actor no cumplió con la carga procesal de garantizar la comparecencia de los testigos que, según su demanda, eran fundamentales para acreditar las circunstancias de tiempo, modo y lugar del supuesto accidente.
Pese a que fueron decretados los testimonios de los señores Fabián David Pineda Ortega y William Arley Perilla Páez, quienes habrían presenciado los hechos, la parte demandante no impulsó su práctica en la audiencia correspondiente, razón por la cual se declararon desistidos. Esta omisión evidenció una deficiencia probatoria insuperable, que impidió estructurar adecuadamente la imputación fáctica contra la entidad estatal. 48.
De igual forma, el juzgado de primera instancia advirtió una constante falta de diligencia por parte del demandante en el cumplimiento de la carga probatoria, destacando sus reiteradas inasistencias a las valoraciones médicas programadas por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. 49. Esta omisión impidió que la Junta Médico Laboral determinara el origen y la gravedad de la lesión alegada, lo cual afectó gravemente el esclarecimiento del caso.
Como consecuencia de esta conducta, y ante la dilación injustificada del periodo probatorio, el despacho se vio obligado a declarar el desistimiento tácito de la prueba pericial. 50. En este estadio del análisis, la Sala destaca que el daño constituye el presupuesto esencial de cualquier juicio de responsabilidad, conforme al principio según el cual "sin daño no hay lugar a responsabilidad".
Solo una vez acreditada su existencia es jurídicamente viable iniciar el examen sobre la posible imputación al Estado. En consecuencia, solo puede activarse válidamente mediante el ejercicio del derecho de acción cuando el actor demuestra la existencia de un daño que amerite reparación, siendo este la base sobre la cual se edifica toda pretensión resarcitoria. [9] 51.
De este modo, el análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado exige, como primer paso, verificar la existencia de un daño cierto, real y determinado. Este daño, además, debe revestir la característica de antijuridicidad, en tanto resulta esencial para atribuir consecuencias jurídicas a los hechos alegados. Solo si el daño quebranta el principio de legalidad o lesiona una situación jurídica protegida sin que el afectado tenga el deber jurídico de soportarlo, podrá considerarse como fundamento legítimo para el reconocimiento de responsabilidad estatal. 52.
En armonía con lo anterior, y a fin de evitar que la acción fracase por ausencia de prueba, recae sobre las partes, especialmente sobre quien alega el daño, la carga de aportar los medios probatorios idóneos, oportunos y suficientes. Ello obedece a que el juez contencioso-administrativo únicamente puede fundar su decisión en los hechos demostrados en el proceso.
Por tanto, corresponde al demandante probar, de manera clara y precisa, tanto la existencia del daño alegado como su cuantía o posibilidad de estimación económica, con el fin de estructurar adecuadamente la pretensión indemnizatoria. 53. En efecto, la Sala considera que, el daño constituye el presupuesto fundamental sobre el cual se edifica cualquier pretensión indemnizatoria. 54.
Conforme a los lineamientos jurisprudenciales consolidados por el Consejo de Estado, el principio “sin daño no hay responsabilidad” se erige como un postulado axial del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, toda vez que es únicamente a partir de la existencia comprobada de un daño antijurídico que puede estructurarse una imputación válida a la administración pública. 55.
De allí que la acreditación del daño no solo sea requisito sine qua non para la prosperidad de la acción, sino también la condición habilitante para que el juez entre a examinar los elementos restantes de la responsabilidad, como lo son la imputación y el nexo de causalidad. 56. El daño, para tener relevancia jurídica, debe ser cierto, determinado, real y antijurídico, es decir, no debe encontrarse dentro del ámbito de los perjuicios que el ciudadano está jurídicamente obligado a soportar. 57.
En ese contexto, recae sobre la parte demandante la carga procesal de demostrar, mediante medios de prueba idóneos y eficaces, tanto la existencia del daño como su relación directa con la conducta, acción u omisión atribuida a la entidad pública. No basta con afirmar la ocurrencia de una lesión o perjuicio; es indispensable allegar al expediente elementos de juicio suficientes que permitan constatar de forma objetiva el menoscabo invocado. 58.
En el presente caso el señor Juan Pablo Peña Páez, alega una lesión sufrida durante la prestación del servicio militar obligatorio. Por ello, la carga probatoria adquiere una dimensión especial. El actor debía acreditar que el supuesto hecho dañoso, la caída al interior de las instalaciones de la Escuela de Policía, efectivamente ocurrió en desarrollo de una actividad inherente al servicio y que, como consecuencia de dicho suceso, se produjo una afectación a su integridad física. 59.
Para cumplir con dicha carga, el ordenamiento jurídico dispone de múltiples mecanismos probatorios, entre ellos la historia clínica, los registros institucionales, las valoraciones médicas, los informes administrativos y, en particular, el dictamen de la [10] Junta Médico Laboral, instrumento clave para determinar el origen, la naturaleza y la magnitud del daño alegado.
La omisión en la práctica de estas pruebas puede tener consecuencias sustanciales en el proceso, como la imposibilidad de establecer el nexo de causalidad exigido por la ley. 60. En el asunto referenciado, se evidenció una actitud omisiva y negligente por parte del demandante, quien incumplió reiteradamente las citaciones para realizar las valoraciones médicas ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, lo cual impidió que la Junta Médico Laboral emitiera un dictamen pericial.
Esta conducta procesal no solo limitó la actividad probatoria, sino que privó al juzgador de un elemento técnico esencial para esclarecer los hechos. 61. Adicionalmente, la parte actora tampoco impulsó de manera diligente la práctica de los testimonios que había solicitado con el fin de acreditar las circunstancias de tiempo, modo y lugar del supuesto accidente.
La incomparecencia de los testigos propuestos por el propio demandante, sin justificación alguna, conllevó a la declaratoria de desistimiento tácito, lo que agravó la deficiencia probatoria y desvirtuó la pretensión indemnizatoria formulada. 62. Estas falencias procesales tienen implicaciones directas en la valoración judicial, en tanto que el juez contencioso-administrativo, en virtud del principio de congruencia y de la imparcialidad probatoria, no puede suplir la carga de la parte actora ni fundamentar su fallo sobre hipótesis no acreditadas.
El proceso contencioso no opera bajo el principio de verdad material, sino dentro de los márgenes del debido proceso y del principio dispositivo, por lo cual solo puede fallar con base en los hechos demostrados en el expediente. 63. En consecuencia, el incumplimiento del deber probatorio por parte del demandante impide estructurar el juicio de imputación fáctica contra la entidad estatal, toda vez que, sin evidencia del hecho generador del daño y sin prueba de su vinculación con el servicio militar, no es jurídicamente viable declarar responsabilidad del Estado.
La simple invocación de una lesión, sin soporte documental o testimonial que respalde su ocurrencia y su origen, resulta insuficiente para activar el aparato jurisdiccional de reparación. 64. En suma, la eficacia del proceso judicial y la viabilidad de una decisión condenatoria contra el Estado dependen en gran medida de la solidez de los medios probatorios allegados por las partes, en especial por quien alega haber sido afectado en sus derechos.
El daño debe probarse con rigor técnico y jurídico, de forma tal que permita al juez constatar su existencia, su antijuridicidad, su cuantía y, fundamentalmente, su relación causal con la actuación estatal. Cualquier omisión en este sentido, como lo refleja el caso analizado, conduce irremediablemente al fracaso de la pretensión. 65.
Si bien es cierto que, el Estado puede resultar responsable por los daños sufridos por conscriptos durante la prestación del servicio militar obligatorio bajo el régimen de daño especial, dicha imputación no opera de manera automática ni se presume, sino que exige la demostración efectiva del daño, su antijuridicidad, y la existencia de un nexo causal directo con la actividad del servicio militar.
Por tanto, la sola existencia de una historia clínica no suple por sí misma la carga probatoria integral que pesa sobre la parte actora. 66. De conformidad con los principios estructurales del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, la acreditación del daño es un presupuesto esencial para abrir la [11] discusión sobre la posible atribución de responsabilidad.
Además, la historia clínica debe demostrar no solo la existencia de una lesión, sino su vínculo causal con el servicio militar, conforme a lo exigido por el literal b) del artículo 1º del Decreto 1796 de 2000. En el caso bajo estudio, la supuesta lesión no fue calificada como accidente en servicio, precisamente por la ausencia de prueba suficiente que vinculara el hecho con el cumplimiento de funciones inherentes al servicio militar. 67.
Por otro lado, el argumento que pretende eximir al demandante de su carga probatoria bajo el supuesto de que las pruebas no se practicaron por "trabas administrativas" resulta incompatible con las reglas del debido proceso y de carga dinámica de la prueba. 68. En el caso concreto, se acreditó que fue el propio demandante quien incumplió reiteradamente las citaciones a las valoraciones médicas, impidiendo con ello que la Junta Médico Laboral emitiera un dictamen determinante del origen y magnitud de la lesión, prueba técnica indispensable en este tipo de procesos.
No fue la administración quien obstaculizó el procedimiento, sino el actor quien, con su inacción, frustró la producción de una prueba determinante. 69. Para efectos de tener certeza en lo relativo a la inacción o descuido del demandante para atender los requerimientos, citas y demás procedimientos programados para valoraciones médicas a efectos de determinar el grado de invalidez, se dispuso requerir el 8 de julio de 2025 a la a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Regional Boyacá, a fin de que, allegara al expediente las pruebas relacionadas con las comunicaciones enviadas a JUAN PABLO PEÑA PAEZ, para que se practicara los exámenes ordenados y asistiera a los exámenes ordenados por esa dependencia de Sanidad de la Policía Nacional.
De igual forma se solicitó especificar las fechas, medios utilizados para la notificación (correo físico, correo electrónico, llamada telefónica, mensajes de texto, entre otros), y constancias de recepción, en caso de existir. 70. En cumplimiento de este requerimiento, el 22 de julio de 2025 se allegó respuesta3 por parte del DEPARTAMENTO DE POLICIA BOYACA GRUPO MEDICINA LABORAL UPRES BOYACA oficio UPRES-GUMEL - 14.13 del, 22 de julio de 2025, del cual la Sala extrae que del examen integral de la respuesta rendida por la Policía Nacional (UPRES Boyacá – Grupo Medicina Laboral), se advierte que la entidad consigna, con apoyo en los registros de “revisión” y “eventos” del trámite, múltiples hitos temporales asociados a la programación de valoraciones y al requerimiento de insumos clínicos indispensables para la continuación del proceso médico-laboral del acá demandante. 71.
En particular, se encuentra acreditado que, al menos en tres oportunidades, el demandante JUAN PABLO PEÑA PÁEZ no asistió a citas programadas dentro del proceso: (i) en revisión No. 31 del 22 de agosto de 2018, la entidad registra expresamente que el usuario no asistió a la cita presencial fijada en la Oficina de Medicina Laboral de Boyacá;
(ii) en revisión No. 35 del 21 de enero de 2020, se dejó constancia de que el usuario no asistió a la cita asignada; y (iii) en evento No. 36 del 15 de febrero de 2020, se registró su inasistencia a una cita programada de fisioterapia. 72. Así mismo, la Sala observa que la misma respuesta oficial reporta la existencia de evidencias documentales y médicas relevantes para el avance del trámite, en tanto se indicó que, para el evento No. 32 del 24 de septiembre de 2019, el usuario no había 3 Indicie 00024 SAMAI [12] aportado los “conceptos requeridos en papel de seguridad”.
Este dato resulta pertinente, pues el proceso médico-laboral —por su propia naturaleza— exige la consolidación de conceptos y soportes clínicos para habilitar decisiones posteriores. 73. En la misma línea, la entidad precisa que el “concepto de especialidad de ortopedia” fue solicitado desde el 21 de marzo de 2017, y afirma que dicho insumo era necesario para continuar el proceso; sin embargo, señala que el demandante no lo aportó. Adicionalmente, indica que, pese a haberle informado telefónicamente la posibilidad de acercarse por la orden actualizada, para el 3 de noviembre de 2020 el ciudadano no la había reclamado, lo cual se invoca como un elemento más de falta de gestión orientada a culminar el procedimiento. 74.
Con todo, también se aprecia que el trámite no fue absolutamente inactivo por parte del demandante, en cuanto se registra que sí asistió a citas de ortopedia en abril de 2019, en las que se ordenaron valoraciones/exámenes adicionales (neurocirugía y resonancia). No obstante, tal circunstancia no desvirtúa, por sí sola, las inasistencias posteriores ni las evidencias que la entidad documenta como determinantes para el cierre del proceso. 75.
A partir de esos elementos, la Sala concluye que, según la propia versión oficial de la Policía, se configura un patrón objetivo de incumplimiento del deber de asistencia a citas médicas programadas y de falta de diligencia en el aporte/gestión de los insumos requeridos para proseguir el trámite, extremos que, en conjunto, fueron presentados por la entidad como causa de la no culminación del proceso médico-laboral. 76.
Respecto de la relación de causalidad planteada en la controversia, se constata que la entidad atribuye la ausencia de definición médico-laboral (y, por ende, la imposibilidad de avanzar hacia la instancia llamada a establecer el grado de disminución de la capacidad laboral/invalidez) a la conducta omisiva del interesado, al sostener que se configuró “abandono del proceso”, que no se evidencia “gestión o continuidad” para culminarlo y que la no finalización no es imputable a Medicina Laboral sino que depende “en gran medida del compromiso” del paciente. 77.
En esa medida, con base en el acervo referido, la Sala advierte que, según el propio registro administrativo y clínico allegado por la entidad demandada, la inasistencia del demandante a citas médicas programadas y las evidencias que se le atribuyen en la gestión y aporte oportuno de los insumos requeridos para la continuidad del trámite (valoraciones, conceptos y órdenes) tuvieron una incidencia determinante en la interrupción y no culminación del proceso médico-laboral. 78.
Por ende, tales circunstancias explican razonablemente que no se hubiera expedido el dictamen o la definición médico-laboral pretendida, en la medida en que dicha actuación presupone la comparecencia del usuario y la consolidación integral de los soportes clínicos necesarios para habilitar la valoración y la decisión correspondientes; de suerte que la ausencia de esa prueba técnica —en el marco del debate— no solo impidió establecer, con parámetros objetivos, el porcentaje o grado de disminución de la capacidad laboral derivada del accidente de servicio, sino que, además, limita de manera sustancial el examen sobre la existencia y la cuantificación de los perjuicios reclamados y, correlativamente, la determinación de una eventual responsabilidad imputable a la entidad demandada. 79.
Adicionalmente, la negligencia procesal del demandante también se evidenció en su omisión para garantizar la comparecencia de los testigos que él mismo propuso, lo [13] que condujo a la declaratoria de desistimiento tácito de esos testimonios. Esta conducta revela no una afectación externa o ajena, sino una falta de impulso procesal atribuible exclusivamente a la parte actora, que contraviene el principio de responsabilidad procesal y el deber de diligencia en la acreditación de los hechos alegados. 80.
Sobre el tema, la jurisprudencia contenciosa ha sido reiterativa en señalar que el juez no puede suplir la negligencia probatoria de las partes ni declarar la responsabilidad estatal con fundamento en presunciones o conjeturas. La ausencia de prueba sobre el hecho generador del daño, su causalidad con el servicio militar y su magnitud impide que se configure el juicio de imputación fáctica.
Por tanto, no puede sostenerse que el Estado deba responder cuando el actor no cumplió con la carga mínima de probar los elementos estructurales del daño, y menos aun cuando fue su propia conducta omisiva la que frustró la producción de las pruebas necesarias para acreditar los extremos de su pretensión. 81. De manera que, a partir de los elementos de convicción relacionados en el expediente, puede afirmarse que efectivamente Juan Pablo Peña Páez, sufrió una afección en su cadera izquierda, pero a pesar de esto, no obra prueba alguna dentro del expediente que acredite que en efecto dicha afección haya derivado en una pérdida de capacidad laboral o una lesión permanente o transitoria susceptible de reparación o que se proyectara sobre un derecho o interés susceptible de tutela jurídica, por lo demás, se acreditó que recibió atención médica por parte de la institución policial en donde prestaba su servicio militar obligatorio. 82.
Así, aunque no se desconoce la afección en la cadera izquierda del demandante, en el proceso no se demostró la causa imputable a la demandada, y que la afección le hubiere significado una aminoración, afectación o menoscabo permanente susceptible de ser reparado. 83. En tales condiciones, la ausencia de prueba suficiente, clara y concluyente del nexo de causalidad impide avanzar en el análisis de los demás elementos estructurales del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, particularmente aquellos relacionados con la acción u omisión atribuible a la administración, bien sea a título de daño especial y/o de falla del servicio. 84.
En efecto, conforme a los principios que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, el daño cierto y antijurídico constituye el requisito inicial y habilitante para activar el juicio de imputación. Solo una vez demostrado este presupuesto esencial puede el juzgador abordar, en un segundo momento, el estudio del vínculo jurídico y fáctico entre el comportamiento estatal y la lesión reportada.
La carencia de prueba sobre el daño priva de objeto dicho análisis, por cuanto no hay responsabilidad sin daño que haya afectado de forma ilegítima un interés jurídicamente tutelado, razón por la cual la valoración sobre la existencia de una conducta generadora del daño y su relación causal con el mismo deviene jurídicamente improcedente. 85.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que se impone confirmar la sentencia recurrida, en tanto esta decidió negar las pretensiones de la demanda como consecuencia de la ausencia de prueba suficiente, clara y convincente sobre la existencia del daño alegado en condiciones de ser imputado causalmente a la demandada. [14] 86.
En consecuencia, la decisión del a quo se ajusta al ordenamiento jurídico, en tanto dio aplicación estricta a las reglas que rigen la carga de la prueba, y preservó el principio de congruencia al no acceder a una pretensión carente de soporte probatorio mínimo. III. CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 87. El artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”. La norma acogió un criterio objetivo valorativo que faculta imponer condena en costas a la parte vencida o a quien le haya sido resuelta desfavorablemente la apelación, siempre que aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, tal como lo señalan los numerales 1º, 3º y 8º del artículo 365 del CGP. 88.
En el sub examine, sería viable imponer condena en costas a la parte demandante en la medida que no prosperó el recurso de apelación formulado. Sin embargo, en aplicación del criterio objetivo valorativo, una vez examinado el actuar de la parte demandante y el motivo de apelación, no se observa circunstancia que amerite imponer condena en costas en esta instancia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el juzgado Primero Administrativo de Duitama, el 4 de marzo de 2022, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado [15] (Firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCON Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) ANGELICA ALEXANDRA SANDOVAL AVILA Magistrada